Artículos

 

Organizaciones tradicionales de gestión del agua: importancia de su reconocimiento legal para su pervivencia. El caso de España

 

María Giménez Casalduero* y Jacinta Palerm Viqueira**

 

* Doctoranda de investigación. Universidad de Murcia. Avenida Juan Carlos I, 62, 30800. Lorca, Murcia, España. Teléfono 00–34–686681301.
Correo electrónico: mariagim@um.es

** Colegio de Postgraduados. Carretera México–Texcoco km. 35.5, Montecillo, Texcoco, C. P. 56239. Estado de México, México. Teléfono 01(55) 58 04 59 88, 01(595) 95 2 02 88. Correo electrónico: jpalerm@colpos.mx

 

Recibido en enero de 2006
Revisado en octubre de 2006

 

Resumen

Las organizaciones de regantes españolas son conocidas por sus características de autogobierno y eficacia, producto de su funcionamiento autónomo y de la ejecutividad de sus resoluciones y del reconocimiento del Estado, como se argumenta en este artículo, donde además se demuestra su raigambre histórica. El reconocimiento jurídico de instituciones de gestión colectiva, organizadas según fórmulas de autogobierno, resulta fundamental para asegurar su continuidad, autonomía y eficacia.

Palabras clave: riego, organización social, comunidad de regantes, asociación de usuarios de agua, legislación de aguas, autogestión, autogobierno.

 

Abstract

Spanish irrigation organizations are well–known for their self–governance and efficacy a result of their autonomous operation and the effectiveness of their resolutions, as well as the recognition of the State, as argued in this essay that also explains their historical background. Legal recognition of collective management institutions, organized around self–government formulas, is fundamental to ensure their continuity, autonomy and efficacy.

Key words: irrigation, social organization, irrigation communities, water user association, water law, self–management, self–governance.

 

Introducción

Las organizaciones de regantes, conocidas en España como Comunidades de Regantes, gozan de continuidad y fortaleza institucional. Dichas características se deben a su propia capacidad organizativa y al reconocimiento del Estado que coadyuva su organización autogestiva.

Si se analiza la historia del regadío español, se observa cómo la continuidad en el modelo de organización de los usuarios del agua se debe en buena parte al reconocimiento obtenido de los gobiernos en turno, que, según las referencias históricas conocidas, data de la época de ocupación árabe en la península ibérica o incluso es anterior.¹

El respaldo legal otorgado a las organizaciones de regantes en España ha favorecido su permanencia, y que se hayan convertido en modelos para otras regiones del mundo con regadíos antiguos. En otros países, éstas no han gozado de la misma continuidad, la causa podría ser la falta de disposición del Estado para reconocer la autonomía de estas instituciones (Sengupta 2002).

La falta de reconocimiento jurídico de la autonomía de las organizaciones de regantes ha ido de la mano, en varios países, con la intromisión del Estado en la administración de los regadíos. Dicha intervención creciente del Estado socavó a las organizaciones existentes y, donde pudo implantar una administración burocrática, la erosión fue mayor. En regadíos medianos y grandes, esta última facilitó la desaparición de las organizaciones de regantes; mientras que en los pequeños la acción del Estado ha sido más costosa y complicada, y ha permitido la supervivencia de formas organizativas locales (Sengupta 1993, 10).

El proceso utilizado por el Estado para desconocer las organizaciones de regantes y sustituirlas por una administración burocrática, está muy bien descrito para un regadío de la costa del Perú; el resultado fue la erosión de las capacidades locales al cabo de casi un siglo de intervención (Oré 2005a; 2005b). Por otra parte, en la sierra del Perú, con regadíos pequeños, dispersos y de difícil acceso, los ensayos de intervención del Estado han sido más complicados, y se ha conservado una gran diversidad organizativa (Boelens y Dávila 1998). En general, la evaluación de la intervención del Estado en los regadíos de la sierra ha sido negativa (Gelles 1984). La propuesta de expertos, como los reunidos en el programa walir,² es de "[...] un reconocimiento de los derechos de agua y las reglas de gestión locales e indígenas en la legislación nacional" (Boelens 2003); tipo de reconocimiento que, en el caso español, se resolvió de manera sencilla desde 1866 y 1879, al reconocer en las primeras leyes nacionales de aguas a las organizaciones existentes con sus usos y costumbres (Bolea Foradada 1998).

El caso mexicano ilustra la administración burocrática del Estado de regadíos nuevos, así como su expansión sobre los viejos del siglo XX. También, con los cambios en la legislación de aguas ilustra discontinuidades en las políticas sobre organizaciones de regantes, ya que cada una exige reglamentos, espacios reglamentados, conjuntos de usuarios y organizaciones formales nuevos. Cada ley de aguas nueva parece partir de una tabla rasa, y pretende actualizar y reorganizar todo el espacio de regadío. Cuando éste abarca seis millones de hectáreas, de las cuales tres están distribuidas en distritos de riego y las otras tres en pequeña irrigación, es una empresa de gran envergadura. Tal enfoque no da tiempo a la creación y consolidación de las instituciones para la gestión del agua (Palerm et al. 2004).

Las organizaciones de regantes, en pequeños o medianos regadíos pueden persistir no obstante la falta de correspondencia con la legislación nacional y de reconocimiento del Estado; también pueden funcionar adecuadamente, como ocurre en México (Palerm y Martínez 2000) y, según Mestre (2005), para micro cuencas de Elqui (Chile), de Piura (Perú) y de las "inspecciones de cauce" (Argentina); aunque, como señala irónicamente, en todos estos casos el organismo gubernamental nacional encargado del agua indica que no funcionan bien o lo hacen fuera de la ley.

En general, la intervención del Estado en la administración de los regadíos en Hispanoamérica ha sido importante, lo que se hace patente en la revisión y análisis de legislaciones de aguas realizada para Sudamérica en la década de 1950 (Cano 1956); sólo en el caso de Chile ha sido limitada y consistente en el marco jurídico para las organizaciones de regantes, por ejemplo: "Las Juntas de Vigilancia fueron creadas en el Código de Aguas del año 1951 basándose en organizaciones existentes desde el siglo XIX [...] y hasta la fecha [...] se mantienen casi exactamente iguales." (Puig 1998; R.E.G. Ingenieros Consultores 1999).

La intervención del Estado en España, a finales del siglo XIX y principios del XX, como agente necesario para la construcción de obras hidráulicas, hizo patente la influencia que un control externo puede provocar en las zonas de regadío, ya que para la realización de las obras se necesita capital y trabajo técnico no asequible en el ámbito local. Según las tesis de Wittfogel (1966), fruto de sus trabajos sobre Despotismo oriental, el control ejercido por alguien desde afuera o arriba, puede conducir al poder despótico en manos de gobernantes o de una burocracia agro–administrativa que tiende al control totalitario de los usuarios del agua (Maass y Anderson 19 7 8). Sin embargo, gracias a estudios importantes realizados en España (Maass 1994), se pone de manifiesto cómo las teorías que ven una forma de dictadura como la respuesta social a la tecnología del agua, subestiman la capacidad de los agricultores para organizarse colectivamente, y sobrevaloran los medios del poder ejercido desde arriba. Los usuarios, si están organizados, pueden cambiar el rumbo (situarse en posición de mando) incluso cuando el gobierno central haya construido las obras (Maass 1994, 46).

El reconocimiento jurídico de las instituciones de gestión colectiva es sin duda importante, ya que se trata de organizaciones que originalmente se crearon de una manera popular, agrupadas en comunidades con fórmulas de autogobierno, aunque en algunos casos se supeditaban a la autoridad municipal. El reconocimiento que han obtenido de las distintas leyes de aguas españolas se refiere a su funcionamiento autónomo y a la ejecutividad de sus resoluciones, nacidas de sus propios órganos de solución de conflictos, los Tribunales de Aguas.

Todo parece indicar que la continuidad y fortaleza institucional de las agrupaciones de regantes está fuertemente vinculada con su capacidad organizativa, pero además al reconocimiento del Estado, que refuerza y coadyuva a la organización autogestiva. Por lo tanto, una gran intromisión del Estado en el ámbito local, relacionada con la falta de reconocimiento de las organizaciones autogestivas o con su sustitución parcial o total por una administración burocrática del Estado, provocará la debilidad institucional de las organizaciones de regantes. A continuación se presenta el caso de dichas agrupaciones en España, donde lo extraordinario no ha sido la capacidad de los regantes, sino la disposición histórica del Estado para reconocerlas.

 

Las Comunidades de Regantes

Las organizaciones de regantes españolas en las primeras leyes de aguas nacionales

La promulgación de las leyes de aguas del siglo XIX (1866 y 1879, publicadas en la Gaceta de Madrid) fue decisiva para las organizaciones privadas, en ellas se configuran y reconocen por primera vez las Comunidades de Regantes como asociaciones de beneficiarios de los aprovechamientos colectivos de aguas públicas para riegos. La exposición de motivos de la Ley de Aguas de 1866 señala que los aprovechamientos colectivos exigirían una administración común, con base en la mancomunidad de intereses que suscitan, que estaba encomendada desde tiempos remotos a juntas elegidas por los mismos interesados, que con la denominación de sindicatos u otra equivalente, han cuidado de la administración de los fondos comunes y de la buena distribución de las aguas con arreglo a ordenanzas especiales (Pérez 1991, 14).

Estas primeras leyes de aguas dan muestras de la continuidad, ya en una ley nacional, del indudable reconocimiento legal que poseen las instituciones de regantes en el panorama jurídico español. En la Ley de Aguas de 1866 se cree necesario no sólo conservarlas, sino hacer obligatoria su constitución, siempre que el número de regantes exceda de cincuenta. En la Ley de Aguas de 1879, se da un paso más y se configura esta obligatoriedad cuando los regantes sumen veinte, o cuando a juicio del gobernador de la provincia lo exigiesen los intereses locales. En los demás casos, el artículo 228 deja a voluntad de la mayoría de los regantes la formación de una comunidad. Por tanto, se comprueba cómo ambas leyes proponen un modelo, que obliga a organizarse a quienes rieguen con aguas públicas de un mismo aprovechamiento colectivo.

En los aprovechamientos colectivos de aguas públicas para riegos, se formará necesariamente una comunidad de regantes, sujeta al régimen de sus Ordenanzas: 1) Cuando el número de aquellos llegue a 20, y no baje de 200 el de hectáreas regables; 2) Cuando a juicio del Gobernador de la provincia lo exigiesen los intereses locales de la agricultura. Fuera de estos casos, quedará a voluntad de la mayoría de los regantes la formación de la comunidad.

El artículo 231 de la Ley de Aguas de 1879 establece que las aguas públicas destinadas a aprovechamientos colectivos que hayan tenido un régimen especial, consignado en sus Ordenanzas, se seguirán sometiendo a él, mientras la mayoría de los interesados no acuerde modificarlo:

Las comunidades de regantes formarán las Ordenanzas de riego, con arreglo a las bases establecidas en la Ley, sometiéndolas a la aprobación del Gobierno, quien no podrá negarla ni introducir variaciones sin oír sobre ello al Consejo de Estado. Las aguas públicas destinadas a aprovechamientos colectivos que hasta ahora hayan tenido un régimen especial consignado en sus Ordenanzas, continuarán sujetas al mismo mientras la mayoría de los interesados no acuerde modificarlo, con sujeción a lo prescrito en la presente Ley, sin perjuicio del cumplimiento de lo dispuesto en el art. 190.

Esta regulación, orientada a la pervivencia de organizaciones tradicionales, se mantiene en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) en vigor: "Los aprovechamientos colectivos, que hasta ahora hayan tenido un régimen consignado en ordenanzas debidamente aprobadas, continuarán sujetos a las mismas mientras los usuarios no decidan su modificación de acuerdo con ellas" (Boletín Oficial del Estado 2001).

La facultad autonormativa de las Comunidades de Regantes, a través de sus Ordenanzas, denota el alto grado de autonomía que ostentan, reconocida constantemente en el derecho histórico español (Martín Retortillo 1997, 530). Las Ordenanzas de un aprovechamiento colectivo de aguas para riego pueden estar escritas o ser consuetudinarias, es decir, trasmitidas por tradición oral de generación en generación. Las ordenanzas de un regadío son exclusivas para sus terratenientes y comuneros, aunque pertenezcan a distintos términos municipales; y no son obligatorias para los que disfrutan propiedades en una zona distinta.

Las Comunidades de Regantes son sociedades constituidas con potestad disciplinaria sobre cada uno de sus integrantes, pero sin que ella alcance a quienes están fuera; como son la administración y los tribunales con atribuciones para corregir los excesos de los que, sin pertencer a una comunidad, tratan de perjudicar sus intereses.

La Ley de 1879 les concede el privilegio de beneficiarse de la regla, primero en tiempo,primero en derecho, ya que según lo dispone en su artículo 190, en años de escasez no podrán tomar el agua los nuevos concesionarios, mientras no estén cubiertas todas las necesidades de los usuarios antiguos:

Cuando existan aprovechamientos en uso de un derecho reconocido y valedero, solamente cabrá nueva concesión en el caso de que el aforo de las aguas en años ordinarios resultare sobrante el caudal que se solicite, después de cubiertos completamente los aprovechamientos existentes. Hecho el aforo, se tendrá en cuenta, para determinar la cantidad de agua necesaria, la época propia de los riegos, según terrenos, cultivos y extensión regable. En años de escasez no podrán tomar agua los nuevos concesionarios mientras no estén cubiertas todas las necesidades de los usuarios antiguos (Gaceta de Madrid 1879).

 

Las Comunidades de Regantes en la actualidad

En España existen aproximadamente 6188 Comunidades de Regantes, según los datos oficiales más recientes (Ministerio de Medio Ambiente 1999), con una superficie de tres millones de hectáreas regadas que corresponderían a tres sistemas distintos de regadíos: tradicionales, de aguas superficiales impulsados por el Estado y de aguas subterráneas (Naredo 1999, 63–77). La superficie respectiva de cada sistema sería de aproximadamente un millón 200 mil hectáreas para regadíos tradicionales, y de un millón 100 mil, tanto para regadíos de iniciativa y financiación estatal, como para los de iniciativa privada, abastecidos básicamente con aguas subterráneas (Ramos y Merino 1998).

De los tres sistemas, en los regadíos históricos tradicionales es donde hay mayor presencia de las asociaciones de regantes. Aunque, recientemente se están transformando las tierras de regadío en terrenos urbanizables, lo que está provocando la desaparición de las zonas de huerta (donde se localizaban los regadíos históricos) y del agricultor tradicional por la ausencia, entre otras cosas, de una generación de reemplazo.

Los regadíos de aguas superficiales, establecidos por iniciativa y financiación estatal, desde principios del siglo XX, se organizaron también en comunidades de regantes, pero el peso excesivo de la iniciativa estatal debilitó el sentimiento de representación colectiva y la capacidad de iniciativa, en los regadíos nuevos (bajo plástico de la zona de Almería) del sureste español (Pérez Picazo 2001).

Por último, a principios del siglo XX comenzaron a conformarse los regadíos de aguas subterráneas, organizados a partir de explotaciones particulares o de concesiones del Estado, pero su expansión máxima ocurrió a partir de la década de 1960, especialmente en las regiones mediterráneas y canarias.

Desde las reformas legislativas importantes del siglo XIX (1866 y 1879), la regulación de las comunidades de regantes se ha mantenido prácticamente igual hasta la actualidad. Tanto en la Ley de Aguas (1985) posterior, como en el actual TRLA de 2001, las Comunidades de Regantes son organizaciones que gozan de autonomía para redactar y aprobar sus estatutos y ordenanzas, y para explotar los bienes públicos inherentes al aprovechamiento (artículo 81.1 párrafo 2 y 3 del TRLA 2001). Se mantiene la misma obligación de constituirse en comunidad, para los usuarios que de forma colectiva, utilicen la misma toma de agua procedente o derivada de manantiales, pozos, corrientes naturales o canales construidos por el Estado o usen un mismo bien o conjunto de ellos, de dominio público hidráulico, como consta en el artículo 198.2 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico (RDPH), de 1986.

Se puede decir que a partir de la Ley de Aguas de 1985 se consideran Corporaciones de Derecho Público, adscritas al organismo de cuenca, las Confederaciones Hidrográficas, que velarán por el cumplimiento de sus estatutos y ordenanzas y por el buen aprovechamiento del recurso, asentado en el artículo 82 del TRLA (Boletín Oficial del Estado 2001). Las corporaciones son una institución fronteriza entre lo público y lo privado. En cuanto entes privados, gozan de autonomía para establecer relaciones jurídicas como vender, comprar, contratar trabajadores, ejercitar acciones y realizar todo tipo de actividades jurídicas. Se mueven en el ámbito del derecho público sólo en la medida en que realizan funciones públicas, como las de policía, distribución y manejo de las aguas concedidas por la administración, así como la ejecutividad de los acuerdos de sus órganos o la posibilidad de ser beneficiarias de la expropiación forzosa. Las funciones públicas que desempeñan se justifican por la gestión de un bien de dominio público, el agua (Jiliberto y Merino 1997). Las corporaciones crean de manera autónoma los instrumentos normativos que las regulan, sólo se someten al trámite de aprobación de la Administración Pública del Agua; por tanto, se pueden considerar entidades independientes.

La intervención de la administración se materializa en la concesión de las aguas que otorga a la tierra y no al comunero propietario de ella; por tanto, cuando un comunero vende su tierra está traspasando ese derecho vinculado a ella, y no puede venderlo de modo aislado. Las Comunidades de Regantes, por otro lado, no persiguen fines de lucro, sino el aprovechamiento colectivo racional de las aguas públicas, superficiales o subterráneas comunes (Jiliberto y Merino 1997).

Toda comunidad de usuarios está constituida por tres órganos: Junta General o Asamblea, formada por todos los comuneros; Junta de Gobierno, elegida por la Junta General, es decir democráticamente por todos los miembros, se encarga de la ejecución de las ordenanzas y acuerdos propios y los adoptados por la Junta General; Jurado de Riegos, conoce de las cuestiones que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las Ordenanzas e impone sanciones reglamentarias a los infractores y fija las indemnizaciones a los perjudicados y las obligaciones derivadas de la infracción en el artículo 84 del TRLA (Boletín Oficial del Estado 2001), "del mismo modo, allí donde existan jurados o tribunales de riego, cualquiera que sea su denominación peculiar, continuarán con su organización tradicional". Aquí hay otro ejemplo de continuidad, a la hora de regular instituciones que han pervivido a lo largo del tiempo, la ley las reconoce y mantiene. Desde la Ley de 1879 hasta el texto actual del TRLA (Boletín Oficial del Estado 2001), los jurados de riego, donde existan, continuarán con su organización actual, mientras las respectivas comunidades no acuerden proponer su reforma.

Hoy se puede afirmar que las Comunidades de Regantes son un ejemplo de descentralización funcional auténtica, ya que el Estado no designa a sus representantes ni las financia, más bien ejerce un papel de tutela, pero respetando su autonomía.

 

Caso especial de las aguas subterráneas, reconocimiento de derechos preexistentes

La intervención del Estado es mayúscula en los países con recursos hídricos escasos o irregulares, donde éstos suelen ser de naturaleza jurídica pública (Embid Irujo 1998, 36). Un ejemplo de ello es España, donde a raíz de la Ley de Aguas de 1985 (Boletín Oficial del Estado 1985), todas las aguas continentales se están sometiendo a un proceso para convertirse en públicas. En su artículo 2, dicha ley enumera todos los bienes considerados de dominio público del Estado, que afectan a las aguas subterráneas, que hasta la fecha eran privadas:

Son bienes que constituyen el dominio público hidráulico del Estado; a) las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación; b) los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas; c) los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos; d) los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o afección de los recursos hidráulicos.³

Supone esto una modificación importante en relación con lo dispuesto por la Ley de Aguas de 1879 (Gaceta de Madrid 1879); "pertenecen al dueño de un predio en plena propiedad las aguas subterráneas que él hubiere obtenido por medio de pozos ordinarios" (artículo 18).

No obstante, la Ley de Aguas de 1985 no pretende una ruptura radical con la situación anterior, en relación con las aguas subterráneas, sino que reconoce a los propietarios de aguas privadas, procedentes de pozos y manantiales, la capacidad de optar, en un plazo de 75 años, por su permanencia en el régimen de propiedad privada (con una serie de limitaciones en su capacidad de actuación) o por su paso, en circunstancias preferentes, a un régimen de propiedad pública, lo que supondría una transformación de propietarios en concesionarios de aguas públicas (disposiciones transitorias 2º y 3º de la Ley de Aguas de 1985, Boletín Oficial del Estado 1985).

La legislación española vuelve a mostrar su tendencia a mantener situaciones preexistentes. En este caso, el paso de la propiedad privada a la pública es gradual, permitiendo así el respeto a derechos adquiridos por propietarios de las antiguas aguas subterráneas privadas. Pero esta situación, por la que opta el legislador español, ha sido objeto de críticas contrarias. Los regadíos con aguas subterráneas, consideradas de apropiación privada hasta la nueva Ley de Aguas de 1985, dificultan el control del poder público sobre las condiciones de respeto a la conservación de los recursos hídricos y los espacios naturales ligados a ellos. La consecuencia más dramática ha sido la explotación irracional y desenfrenada de los acuíferos en numerosos puntos del interior y del litoral (Pérez Picazo 2001).

Para terminar con el balance de las distintas reformas legales de las leyes de aguas españolas, en relación con el papel de los usuarios en la gestión, se debe resaltar la importancia que la reforma de 1999 (Ley 46/1999, Boletín Oficial del Estado 1999) concede a los aspectos organizativos. En ella se potencia el derecho de los usuarios a participar en la gestión del agua, para cooperar con la Administración Hidráulica en la gestión eficaz y sostenible del recurso.También en el artículo 82.2 hay referencias expresas a la costumbre y garantías ciudadanas, como elementos a los que deberá acomodarse el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de los jurados:

Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados (TRLA, Boletín Oficial del Estado 2001).

 

Los Tribunales Consuetudinarios de Aguas

La tradición legal de reconocer a instituciones de base, se ejemplifica además del reconocimiento de las organizaciones de regantes, con el caso particular de los tribunales consuetudinarios de aguas. Su fortaleza radica en sus organizaciones de regantes, sin embargo el reconocimiento jurídico otorgado demuestra la disposición del Estado a dar amplio margen a la actuación de los regantes campesinos minifundistas.

 

Tribunales Consuetudinarios en España: cuestiones generales

El consenso de la sociedad a través de la historia de mantener instituciones que regulan sus actuaciones, a través de normas no escritas, surgidas de los usos y costumbres, otorga a los Tribunales de Aguas su naturaleza consuetudinaria. El respeto de su tradición y funcionamiento a lo largo de los siglos demuestran ser instituciones que cumplen una finalidad y son necesarias.

Desde el punto de vista jurídico, la función de los Tribunales de Aguas en Valencia y Murcia es dirimir los conflictos por el uso del agua y del sistema de acequias entre los regantes de las comunidades representadas, y entre éstos y terceros ajenos a ellas.

Desde el punto de vista social, cumplen un papel de gran valor etnológico. Los regantes gestionan directamente los sistemas complejos de distribución del agua existentes en estas zonas de Huerta (Valencia y Murcia). Los regantes se organizan en comunidades que funcionan como soporte de la comunidad local. Esta capacidad de autogestión, de asociación y resolución de conflictos de manera interna, revela un gran conocimiento del medio y capacidad de adaptación al tipo de cultivo. Es un ejemplo claro de democracia hidráulica, no burocrática.

 

Reconocimiento legal de los tribunales consuetudinarios

La Ley de Aguas de 1985 cita expresamente, en su exposición de motivos, al Tribunal de Aguas de Valencia como una institución tradicional ejemplar a tener en cuenta en la adaptación de los regadíos a las necesidades de la sociedad contemporánea.

Los Tribunales Consuetudinarios y Tradicionales están reconocidos en la Constitución española (CE) de 1978 (Boletín Oficial del Estado 1978). La norma suprema del ordenamiento jurídico español establece en su artículo 125, (Título VI, "Del Poder Judicial"), que los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la administración de justicia, especificando expresamente que podrán ejercer esta facultad en los Tribunales Consuetudinarios y Tradicionales.⁴

Este reconocimiento constitucional importante tuvo respaldo en 1985 en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) (Boletín Oficial del Estado 1985), que regula al Poder Judicial en la cual reconoce igualmente la acción popular ante la administración de justicia de todos los ciudadanos, a través de sus tribunales consuetudinarios, haciendo alusión expresa al Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana. Mientras que para el Consejo de Hombres Buenos de la Huerta de Murcia, a pesar de tener conocimiento del mismo desde el siglo IX, tal reconocimiento legal, como Tribunal Consuetudinario y Tradicional, se dio varios años después, en 1999 (Ley Orgánica 13/1999, de modificación, de la lopj de 1985).⁵

Por lo tanto, en cuanto a la importancia de su reconocimiento legal, se comprobó cómo estos Tribunales, de gran tradición en la sociedad y basados en normas consuetudinarias desde tiempos inmemoriales, gozan de un gran respaldo legislativo. En la pirámide de normas que estructuran un ordenamiento jurídico, estos tribunales aparecen en la superior (Constitución española de 1978), en leyes orgánicas (Boletín Oficial del Estado 1985; Ley de Aguas 1985), y en los estatutos de autonomía de las comunidades autónomas de Valencia y Murcia.

¿Por qué es importante este respaldo legal otorgado a dichas instituciones?, sin duda, que organizaciones basadas en la costumbre y creadas de una manera popular, en el siglo III d.C, en el caso del Tribunal de las Aguas de Valencia, (siglo IX d.C. en Murcia), sean reconocidas como órganos cuyas resoluciones deben ser acatadas, da un gran peso y firmeza a la capacidad de autogestión del individuo. En este caso son los regantes, quienes ostentan esta capacidad de autogestión, pudiendo acudir a sus propios órganos de resolución de conflictos, reconocidos por el derecho español.

 

El Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana: origen histórico

La fecha de inicio del Tribunal de Aguas de Valencia no se sabe con exactitud, sólo se puede afirmar que data, cuando menos, de la época medieval islámica. Diversos autores sitúan su fundación en 960, en pleno califato de Córdoba, y a instancia del califa Abdal–Rahman III (Guinot Rodríguez 2005).

Los musulmanes asentados en la Vega de Valencia establecieron un sistema de regadío que ha llegado hasta nuestros días. A ellos se les atribuye el sistema de acequias que conforman el entramado de la Huerta, así como las costumbres que las regulaban, trasmitidas oralmente a través de los siglos. Esta continuidad temporal demuestra su gran calidad técnica y conocimiento profundo sobre el aprovechamiento de las aguas; hacían llegar el recurso equitativamente a todos los usuarios.

Jaime I de Aragón, al que se le atribuye la conquista de Valencia, observó el buen hacer de los ocupantes anteriores, para mantener el sistema de riegos de Valencia. En el texto legal o Fueros elaborado para este reino recién conquistado, se convalida el sistema existente. A pesar de no aludir expresamente a los Tribunales, aunque se tiene conocimiento de sus actuaciones desde el 960–1010 d.C., el Fuero ratifica en términos generales lo establecido en época musulmana, y su consecuente incorporación inmediata de la institución del "Tribunal" a las normas de la Corona. Thomas Glick (1970), gran conocedor de la Huerta Valenciana, respalda las argumentaciones de Vicente Giner Boira (1995),⁶ y añade evidencia empírica que avala la existencia del Tribunal en los siglos XIV y XV, la Corts dels Sequiers.

La política de Jaime I se basó en la idea de lograr una convivencia pacífica entre musulmanes, judíos y los ciudadanos del Reino de Valencia, para ello no hay duda que el respeto hacia sus instituciones y costumbres era el primer paso a seguir (Giner Boira 1995).

En relación con el derecho al agua, consta documentalmente que Jaime I entregó la propiedad de aguas y acequias a los labradores; hecho asentado en el Fuero XXXV, "según que antiguamente es y fue establecido y acostumbrado en tiempos de sarracenos" (Giner Boira 1995). Se trata de una propiedad común para todos los regantes (de ahí la denominación de "comuneros"), pero cada uno tiene derecho al agua que le corresponde en proporción a la tierra que posee, tanto en épocas de abundancia como de escasez. Por tanto, el agua por disposición real está unida a la tierra, y no se puede separar de ella.

Otro ejemplo de la continuidad en las instituciones y costumbres de la época musulmana en esta zona, está relacionado con la ubicación de las sesiones del Tribunal. La catedral de Valencia, que como en la mayoría de las ciudades españolas, está construida sobre la antigua mezquita, es donde se reúnen los jueces de aguas para resolver las controversias surgidas.

 

Procedimiento del Tribunal⁷

El Tribunal de las Aguas de Valencia está integrado por los síndicos que presiden ocho de las comunidades de regantes que riegan el ámbito de la Huerta de Valencia,⁸ los Síndicos, en principio, carecen de formación jurídica, fiscal o administrativa, pero conocen a la perfección el derecho basado tanto en el uso común del agua de riego, como en los turnos y tiempos de riego, obligaciones y derechos con la comunidad, etcétera. Por tanto, según describe la Resolución de 30 de marzo de 2005, los Síndicos son elegidos democráticamente en el seno de cada comunidad de regantes mediante el voto de sus miembros congregados en Junta General, y deben reunir varios requisitos: ser labradores, propietarios y cultivadores directos de sus tierras, elegidos, además por gozar de una alta consideración moral y cultural entre los comuneros, aspecto que refuerza la autoridad del Tribunal. El síndico, ostenta el poder ejecutivo de la acequia y, como tal, pasa a ser miembro del Tribunal de Aguas.

La forma de elegir a los miembros del Tribunal, autoridad suprema del regadío en la Huerta, es profundamente democrática. Ajenos a cualquier presión externa, los regantes eligen entre personas conocidas y con base en sus intereses particulares, a quienes habrán de resolver los conflictos que surjan en torno al riego. Es por tanto la confianza, el motor de la elección de los jueces de aguas.

Las cuestiones que el Tribunal deberá resolver son denuncias relacionadas con el uso del agua destinada al riego (hurtos en el suministro de agua, rotura de canales, alteración de los turnos de riego, riegos sin solicitud, etcétera).

El procedimiento es oral, íntegramente en valenciano y sumarísimo, ya que la aplicación de la sentencia es inmediata. Oídas las partes, los jueces deliberan sin moverse de sus asientos y a los pocos minutos emiten su sentencia, que es inapelable, indicando la culpabilidad o inocencia, pero no la pena, que figura en la Ordenanza de cada comunidad. El único retraso depende de la incomparecencia del regante denunciado. Si no se presenta ante el tribunal el jueves inmediatamente siguiente a su infracción (y a la denuncia correspondiente), se le vuelve a citar hasta dos veces más. Si continúa ausente en la tercera citación, el tribunal le juzga y le condena en rebeldía. Ningún asunto puede aguardar más de tres jueves en ningún supuesto. El denunciado acata la resolución del tribunal, sin necesidad de la intervención de la justicia ordinaria. Ahora bien, si el juzgado es una persona ajena a los regantes involucrados en algún daño al sistema de riego, el caso puede terminar en la justicia ordinaria, y la sentencia aplicada por el Tribunal de las Aguas constituye una prueba.

 

Declaración de bien de interés cultural inmaterial a favor del Tribunal de las Aguas de Valencia

En 2005 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Resolución por la cual se declara al Tribunal de Aguas de Valencia como bien de interés cultural inmaterial.

Los valores que hacen a la institución merecedora de esta declaración se basan en su carácter de representación ritual, ligada a un espacio temporal en el que se efectúan reuniones, a un espacio físico concreto (Puerta de los Apóstoles de la Catedral de Valencia) y a un territorio (Huerta de Valencia), y por sus características únicas, tanto en la comunidad valenciana como en el resto de España.

 

Consejo de Hombres Buenos de la Huerta de Murcia: antecedentes y origen histórico de las ordenanzas de la huerta de Murcia⁹

La ciudad de Murcia fue conquistada a los árabes en 1243, y agregada a la Corona de Castilla en 1266, pero la Huerta de Murcia siguió rigiéndose durante muchos años, casi exclusivamente, por los antiguos usos y costumbres de los huertanos moros.

En 1332 se creó el "Libro del Agua", en vigor hasta el siglo XVIII, en el que se escribían todos los datos referentes al orden y situación de las acequias, dotación de cada una y disposiciones de las tomas, así como los arbitrios para conservación y reparaciones de las obras de regadíos. Por separado, el Ayuntamiento corregía los abusos o atendía las necesidades nuevas de la huerta, por medio de ordenanzas aisladas que constituían un derecho especial, del que eran supletorias las costumbres y en último término el Fuero Juzgo, que data del siglo XIII, y que había sido dado por Fuero especial a Murcia.

Durante tres siglos estas ordenanzas sueltas fueron aumentando, lo que hizo necesario compilarlas, labor iniciada en 1579; sufrió dos revisiones, en 1702 y 1790. Esta última estuvo vigente hasta la publicación en 1849 de la Real Orden de 30 de agosto, sobre las Ordenanzas y Costumbres de la Huerta de Murcia, segundo libro impreso del derecho local murciano.

En 1991, el Organismo de Cuenca y la Confederación Hidrográfica del Segura (CHS) , adapta las Ordenanzas de la Huerta de Murcia a la nueva Ley de Aguas de 1985, como código particular de derecho para la comunidad regante de la Huerta de Murcia; cuyo regadío está formado por numerosos Heredamientos particulares que gozan de administración económica y gestión independiente, agrupados a su vez en otros dos generales, uno al lado norte y otro al mediodía del río. Al no asentarse claramente en las ordenanzas la estructura jerárquica del regadío, se establece la procedencia de redactar y presentar ante la chs un reglamento que recoja la estructura del regadío como Comunidad General,¹⁰ aprobado en 1992

 

Funcionamiento del Tribunal: Consejo de Hombres Buenos de la Huerta de Murcia

La adaptación de 1991 de las Ordenanzas de Huerta de Murcia contiene en el capítulo XI los preceptos relativos a una institución antigua y tradicional: el Consejo de Hombres Buenos, compuesto por un presidente, que a su vez encabeza la Comunidad General de Regantes, y por cinco procuradores vocales–titulares y otros cinco vocales–suplentes, elegidos por sorteo en diciembre de cada año.

El Consejo de Hombres Buenos o Jurado de Riegos conoce todas las cuestiones de hecho que se suscitan entre los regantes de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas, e impone a los infractores las sanciones reglamentarias, celebra las sesiones y juicios correspondientes, y dicta los fallos que procedan; también, le corresponde fijar las indemnizaciones que deben satisfacer a los perjudicados y las posibles obligaciones derivadas de la infracción.

Para seguir con la tradición oral, característica del Tribunal de las Aguas de Valencia, la adaptación de 1991 de las ordenanzas señala que las audiencias serán públicas, sus fallos y resoluciones se emitirán por mayoría absoluta de votos, y se asentará en un libro el extracto de la cuestión y la resolución del Consejo, que firmará el presidente y secretario, y se expedirá certificación a las partes si lo solicitan. Las sesiones se celebran los jueves, son convocadas y presididas por el presidente, a través de un procedimiento público y verbal.

Es de gran importancia destacar que los fallos emitidos por el tribunal son ejecutivos. Sólo se pueden revisar en el plazo de un mes en reposición ante el propio Consejo, como requisito previo al recurso contencioso–administrativo, ante la justicia ordinaria.

 

Conclusiones

El propósito del presente artículo fue enfatizar las características jurídicas nacionales, que dotan a organizaciones autogestivas tradicionales de reconocimiento legal tal y como son, no tanto los rasgos propios de las organizaciones de regantes y sus capacidades autogestivas.

La audacia de la concepción española de sus leyes de aguas sucesivas está en reconocer a las organizaciones tradicionales, es decir, lo que existe sobre el terreno. Audacia que contrasta con las innovaciones jurídicas que desconocen lo existente o simplemente lo ignoran, y que exigen reestructuraciones a las organizaciones de regantes. Es tema de otro trabajo cómo las comunidades de regantes resultan afectadas por cambios continuos en las leyes, por la ausencia de reconocimiento jurídico, por la expansión burocrática de la administración estatal, así como por su capacidad de resistencia y su lucha por mantenerse intactas.¹¹

El reconocimiento jurídico de instituciones de gestión colectiva, organizadas en comunidades según fórmulas de autogobierno, es fundamental para asegurar su pervivencia y continuidad en el tiempo. En el caso particular de España, las distintas leyes de aguas que se han sucedido desde el siglo XIX han reconocido su funcionamiento autónomo y la ejecutividad de sus resoluciones, nacidas de sus propios órganos de resolución de conflictos, los tribunales de aguas.

Las organizaciones de regantes de España son un ejemplo extraordinario de la disposición histórica del Estado por reconocerlas de manera sistemática, independientemente de la voluntad de los regantes de hacer valer su capacidad de autogestión.

Entonces, se puede afirmar que la continuidad y fortaleza institucional de las organizaciones de regantes está fuertemente vinculada a su propia capacidad organizativa, pero además al reconocimiento del Estado, que refuerza y coadyuva a la organización autogestiva. Por lo tanto, la falta de éste y su burocratización provoca la debilidad institucional de las organizaciones de regantes.

 

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Notas

¹ Distintos autores consideran que el origen de estas instituciones es anterior, como lo asienta por ejemplo Luis Jordana de Pozas en Organizaciones colectivas en el regadío español. Estudios de administración local y general (1961); remonta a la dominación visigoda la capacidad autónoma de los regantes de distribuir el agua, establecer normas de regulación obligatorias para los usuarios, conservar las obras de riego e imponer y ejecutar castigos a los infractores, citado en Pérez Pérez (1991, 13).

² Water Law and Indigenous Rights (Ley de Aguas y Derechos Indígenas). Universidad de Wageningen–Unidad Nations/Economic Comisión for Latin America and the Caribbean.

³ En la siguiente reforma de la Ley de Aguas, la 46/1999 (BOE 1999), se incluyen las procedentes de la desalación de agua de mar una vez que, fuera de la planta de producción, se incorporen al dominio público hidráulico.

⁴ Artículo 125: "Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la Ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales" (BOE 1978).

⁵ Artículo 19 "1. Los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidos en la Ley 2. Asimismo, podrán participar en la administración de justicia: Mediante la Institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la Ley determine; en los tribunales consuetudinarios y tradicionales y en los demás casos previstos en esta Ley. 3.Tiene el carácter de Tribunal consuetudinario y tradicional el Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana. 4. Se reconoce el carácter de Tribunal consuetudinario y tradicional al denominado Consejo de Hombres Buenos de Murcia." (LOPJ, BOE 1985).

⁶ El origen de los Tribunales de Aguas, según Giner Boira (1995), se fundamenta en la concesión de Jaime I de Aragón a los pobladores del reino del aprovechamiento franco de las acequias y aguas.

⁷ El procedimiento del tribunal aparece descrito conforme a la Resolución de 30 de marzo de 2005 (BOE 2005).

⁸ La Huerta Valenciana tiene 17 mil hectáreas de limos de llanura costera regada por las aguas del río Turia, distribuidas a lo largo de una red de canales de riego grandes y pequeños, que parten de alguna de las ocho acequias–madre que se abastecen directamente del cauce del río. En la margen derecha del Turia se encuentran Quart, Benacher–Faitanar, Mislata, Favara y Rovella y en la izquierda Tormos, Mestalla y Rascaña; cada una forma una Comunidad de Regantes. Resolución de 30 de marzo de 2005 (BOE 2005).

⁹ Apartado basado en las Ordenanzas y Costumbres de la Huerta de Murcia (Comunidad General de Regantes –Junta de Hacendados de la Huerta de Murcia 1994).

¹⁰ Se distinguen diversos tipos de comunidades según su substrato esté compuesto por los usuarios como personas físicas u otras entidades primarias en las que éstos se hayan integrado previamente; cabe distinguir entre comunidades ordinarias, generales (las que agrupan o las que reciben aguas captadas de un mismo cauce público por medio de una sola toma), y juntas o sindicatos centrales (las que acogen a todas las comunidades, sean ordinarias o generales, que reciben agua de un mismo cauce público por diferentes tomas) (Bolea Foradada 1998,48).

¹¹ Un ejemplo de persistencia, al margen de los formatos legales, es el Comité de Vigilancia de los ríos Atoyac y Nexapa (México); aunque según la Comisión Nacional de Irrigación, en 2003, "se organizaron 47 unidades en 2 módulos de SRL para un beneficio de 8 462 ha. con 12 860 fam. los cuales decidieron integrarse en un Distrito de Riego" (Rendón 2006); sin embargo, la organización de los regantes tiene mucha más trayectoria, véase Rodríguez Meza (2000) y Gómez Carpinteiro (2005). Otros ejemplos de persistencia y resistencia en México en Rodríguez Haros (2006).