Artículos

 

Brasil, Argentina y la integración regional durante la década de 1960 en el marco de las relaciones con Estados Unidos

 

Brazil, Argentina and the regional integration process during the 60's in the context of the relationship with the United States

 

Silvina María Romano*

 

* Centro de Estudios Avanzados-Unidad Ejecutora de CONICET, Universidad Nacional de Córdoba. celesteromano@yahoo.com.ar

 

Fecha de recepción: 03/06/2008
Fecha de aceptación: 17/09/2008

 

Resumen

El siguiente trabajo se centra en las relaciones entre Argentina y Brasil y el rol que cada uno de estos países desempeñó en el marco del proceso de integración institucionalizado en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) a principios de 1960, teniendo en cuenta la incidencia del gobierno norteamericano en orden a su condición de potencia hegemónica continental. Si bien las tensiones históricas, entre Argentina y Brasil, no desaparecieron con la puesta en práctica de la ALALC, e incluso aumentaron, en orden a los sucesivos gobiernos militares que asumieron el poder en ambos países durante la década de 1960, se intenta poner de relieve el acercamiento entre Brasil y Argentina entre finales de 1950 y principios de 1960. También, se intenta dar cuenta de la actitud negativa del gobierno norteamericano frente a la "alianza" de las dos potencias del Cono Sur y las tendencias "autonomistas" de sus mandatarios.

Palabras clave: Relaciones interamericanas; integración de América Latina; política exterior estadounidense, ALALC.

 

Abstract

The following article deals with the relationship between Argentina and Brazil and the role that each country performed in the context of the regional integration process, which was institutionalized in the Latin-American Free Trade Association (ALALC, Asociación Lationamericana de Libre Comercio, 1960), considering the influence of the United States' government as a hegemonic power in the region. The historical tensions between Brazil and Argentina did not vanish with the constitution of the ALALC. Furthermore, they tended to increase due to the establishment of military governments in both countries during the 60's. We will also expose the United States' negative attitude towards this "alliance" between these crucial countries of the Southern Cone, considering the "autonomist" tendencies of both presidents.

Keywords: Inter-American relationships; Latin American integration; American foreign policy, ALALC.

 

El siguiente trabajo se centra en las relaciones entre Argentina y Brasil y el rol que cada uno de estos países desempeñó en el marco del proceso de integración institucionalizado en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)¹, a principios de 1960, teniendo en cuenta la incidencia del gobierno norteamericano en orden a su condición de potencia hegemónica continental². El centro de reflexión lo constituyen las relaciones entre Argentina y Brasil por ser los países de mayor gravitación en el Cono Sur, considerando que, históricamente, se han desarrollado de manera complementaria o, a veces, contradictoria con respecto a la política exterior de las grandes potencias, siendo Estados Unidos el gobierno que demostró mayor gravitación en la región durante el período abordado (Rapoport y Laufer, 2000).

Si bien las tensiones históricas entre Argentina y Brasil no desaparecieron con la puesta en práctica de la ALALC, e, incluso, aumentaron en orden a los sucesivos gobiernos militares que asumieron el poder en ambos países durante la década de 1960, en este trabajo, intentaremos poner de relieve el acercamiento entre Brasil y Argentina entre finales de 1950 y principios de 1960. Durante esos años, los presidentes en turno demostraron una voluntad de cooperación pocas veces presente en gobiernos anteriores. A su vez, se intentará dar cuenta de la actitud negativa del gobierno norteamericano frente a la "alianza" de las dos potencias del Cono Sur y las tendencias "autonomistas" de sus mandatarios. Rescatamos precisamente esta coyuntura, debido a que ésta se caracterizó por algunos intentos de distanciamiento de la matriz bipolar por parte de los gobiernos brasileño y argentino, sin descuidar las relaciones cordiales con el establishment estadounidense³.

A fin de desarrollar estos aspectos, en primer lugar, haremos referencia al proceso de integración cristalizado en la ALALC, teniendo en cuenta sus principales normativas y las limitaciones en su puesta en práctica. A continuación, abordaremos la política exterior estadounidense, especialmente los lineamientos de la Alianza para el Progreso, con el propósito de señalar los objetivos económicos, militares y políticos para la región. Teniendo en cuenta tales lineamientos, analizaremos algunos procesos clave en las relaciones de Estados Unidos con Brasil y Argentina, prestando atención al rol del gobierno estadounidense en las "tensiones" y "distensiones" entre ambos países del Cono Sur. En este apartado, tomaremos las presidencias de Juscelino Kubitschek (1956-1961), Janio Quadros (1961) y Joao Goulart (1961-1964), en Brasil y las de Arturo Frondizi (1958-1962) y Arturo Illia (1963-1966), en Argentina. De estas gestiones, la que se opuso, de manera más clara, a los lineamientos estadounidenses, fue la presidencia de Goulart. Por su parte, los gobiernos de Quadros y Frondizi resultan fundamentales tanto por ser protagonistas de los Acuerdos de Uruguayana como por su comportamiento con respecto a la expulsión de Cuba de la Organización de Estados Americanos (OEA). Asimismo, retomamos brevemente la presidencia de Jucelino Kubistchek debido a su rol clave en el lanzamiento de la Operación Panamericana. Por último, expondremos algunas reflexiones finales sobre la política exterior de Argentina y Brasil, a nivel regional, tomando en cuenta sus vinculaciones con el gobierno estadounidense.

 

I. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL SURGIMIENTO Y PUESTA EN PRÁCTICA DE LA ALALC

Antes de introducirnos en lo relativo a la ALALC, consideramos necesario describir brevemente anteriores acuerdos entre los países del Cono Sur, a fin de contextualizar el proyecto de integración de los años sesenta. Un antecedente significativo fue la Conferencia Regional del Plata (Montevideo, 1941), ocasión en la cual se reunieron los países de la región con el objetivo de impulsar un mayor acercamiento, en orden al aumento del comercio intrarregional. Esta iniciativa fue muy bien recibida por el gobierno de Estados Unidos, que aprovechó la oportunidad para comunicar su intención de colaborar con la industrialización y el desarrollo de los países de la región. Un año después, se llevó a cabo la Conferencia de Río, en la cual Estados Unidos exigió la "alineación" de los países latinoamericanos, condición que no aceptaron los gobiernos de Argentina y Chile (Rapoport y Madrid, 2002: 248). Asimismo, Argentina firmó con Chile el Acta de Santiago (1953), además de acuerdos bilaterales con Paraguay, Bolivia y Ecuador en los cuales se promovía explícitamente la integración y la unión económica, sentando precedentes fundamentales en tanto acuerdos concretados al margen de los organismos panamericanos (Otero, 2002: 213).

Con base en tales experiencias previas, hacia 1960, se firmó el Tratado de Montevideo, que dio lugar a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Este proyecto de integración fue diagramado y operado bajo las directivas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), y concentraba algunos de los postulados que caracterizaban al pensamiento estructuralista latinoamericano. El eje de la integración debía ser la industria sustitutiva de importaciones, que se complementaba con una concepción de desarrollo asociada a una redistribución de los recursos y a una justicia social, más allá del crecimiento económico (Prebisch, 1962)⁴.

De esta manera, la integración económica era concebida como uno de los caminos para intentar superar la crisis que caracterizaba a las economías de la región, en tanto implicaba una ampliación del mercado y, con ello, una mayor posibilidad de atracción de capitales extranjeros; era la alternativa de lograr un desarrollo industrial complementario entre los países de la región (teniendo como eje la industria sustitutiva de importaciones), y la conformación de un bloque que permitiera un mayor poder de negociación a nivel internacional, considerando el creciente deterioro de los términos de intercambio y la disminución de la participación de las materias primas, de los países periféricos, en el comercio entre los países centrales (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 1959).

En este proceso, los países del Cono Sur tuvieron un rol fundamental. Hasta la década de 1960, el mayor nivel de intercambio de Latinoamérica se daba entre los países meridionales. Fueron Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, los que comenzaron a discutir la posibilidad de conformar una zona de libre comercio (en el marco de la CEPAL), teniendo en cuenta la posibilidad de incorporar al resto de los países de América Latina. La propuesta de estos gobiernos adquirió mayor formalidad en abril de 1959, cuando se discutió la viabilidad de establecer mecanismos destinados a la liberalización comercial, bajo el artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduanales y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que disponía que, entre dos o más territorios aduaneros, podrían eliminarse los derechos y otras restricciones respecto a lo esencial del intercambio de productos originarios de los mismos, sin que fuera obligatorio unificar los aranceles de los países que forman parte de la zona frente al resto del mundo, y siempre que los respectivos aranceles aduaneros aplicables a los terceros países no fueran, en conjunto, más elevados de lo que eran al conformarse la zona (Ortiz Urzúa, 1964: 118-119).

El Tratado de Montevideo (firmado en febrero de 1960) establecía una zona de libre comercio, teniendo como meta principal la liberalización de lo esencial del intercambio recíproco, la eliminación de las restricciones a la comercialización y a la circulación de los factores productivos por medio de los siguientes mecanismos: liberación del comercio entre los países miembros en un período de 12 años, a través de listas nacionales y una lista común que permitieran una desgravación gradual; complementación de las economías para facilitar el desarrollo industrial; aplicación de la cláusula de la nación más favorecida; utilización de cláusulas de salvedad que incluyeran restricciones no discriminatorias a las importaciones, si así lo requiriera la economía del país; aplicación de disposiciones especiales para la protección de determinados productos agrícolas; trato diferencial para los países menos desarrollados dentro del área; así como la conformación de órganos administrativos para llevar a cabo el proyecto de la integración.

¿Qué importancia otorgaron los gobiernos de Brasil y Argentina a la ALALC? Con base en las estadísticas sobre integración, podemos decir que Argentina participó muy activamente en el comercio regional, en tanto, del comercio total de este país, en el año 1960, el intercambio con los países de la Zona resultó ser de un 11.6%; en 1965, ascendió a un 18.9%, para alcanzar el 21.2% del comercio total en 1970. A diferencia de Argentina, Brasil tuvo menor participación en el comercio regional: en 1960, el comercio con la ALALC alcanzaba el 7.13% del comercio total; en 1965, el 14.5%, disminuyendo al 10.9% en 1970 (Tabla 1). Con respecto a los productos intercambiados al interior de la ALALC, prevaleció el comercio de materias primas o de productos con escaso valor agregado, como los alimentos (Congreso de los Estados Unidos. Joint Economic Comitee, 1965: 62) y la industria liviana, mientras que el intercambio de productos con alto valor agregado no llegó a los niveles esperados en un comienzo (Haas y Schmitter, 1965: 11; United States Congress. Joint Economic Comitee, 1965: 60). De cualquier modo, hubo importantes avances en la industria de bienes de capital e industria de base en los países de economías más desarrolladas de la ALALC, como México, Brasil y Argentina (Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo [INTAL-BID], 1974).

El intercambio entre los países se basaba en un mecanismo de listas nacionales, pero, en general, no se incluyeron en dichas listas aquellos productos fundamentales para la economía local. La mayoría de los artículos más comerciados no formaba parte del programa de liberalización porque eran productos agropecuarios que estaban exentos de tratamiento hasta 1973, de acuerdo con el artículo XXIII del Tratado de Montevideo, que establecía un trato especial en estos casos. Incluso, esta fecha fue postergada por la resolución nº 97 de la Conferencia, en la cual se acordó que las restricciones y aranceles sobre estos productos podrían prolongarse más allá de 1973. En orden a estas limitaciones, los bienes fundamentales en el comercio de la ALALC, como el trigo y el petróleo, no lograron formar parte de la lista común. Esto indica que hubo una tendencia hacia la "liberalización" de materias primas o productos elaborados irrelevantes para las economías nacionales, mientras que se demostraba un verdadero rechazo a liberar aquellos artículos de mayor peso en las balanzas de pago. Esto puede percibirse en la disminución paulatina del porcentaje de concesiones realizadas por las partes contratantes. En las listas nacionales, la mayoría de las concesiones arancelarias fueron pactadas entre 1962 y 1963, observándose un inquietante estancamiento en las negociaciones a lo largo de los años posteriores: "después de la Conferencia [de la ALALC] de 1963, la cantidad de concesiones en listas nacionales exitosamente negociadas comenzaron a declinar persistentemente y cuando, en 1969, se estableció el Grupo Andino fueron cada vez menos" (Sloan, 1979: 43). Las tensiones entre la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida y los acuerdos preferenciales, se materializaron en las tendencias hacia el bilateralismo en detrimento de las negociaciones multilaterales.

A este factor, se sumó un fuerte desequilibrio, al interior de la región, en lo relativo a la inversión de capital extranjero. Este capital, en su mayor parte de origen norteamericano, se dirigió hacia el sector extractivo y a la manufactura. La zona andina recibió inversiones iniciales importantes para explotación de petróleo y minerales, mientras que, en Brasil, Argentina y México, las inversiones se dirigieron a la industria manufacturera, aprovechando los mercados internos de mayores dimensiones (Nicolau, 1968) (Tabla 2). Los capitales estadounidenses, a principios de la década de 1970, se destinaron especialmente a Brasil (722 millones de dólares), México (752 millones de dólares) y Argentina (617 millones de dólares), y se orientaron al sector manufacturero (Furtado, 1971: 55).

La falta de una regulación conjunta respecto del capital extranjero, constituyó uno de los aspectos que llevó a que las inversiones foráneas generaran una mayor asimetría entre los países de la región. Las decisiones a nivel nacional (por separado), con respecto a los alcances y limitaciones del capital foráneo, obstaculizaron la posibilidad de "complementar" las economías a favor de la región, y facilitaron, en cambio, la complementariedad entre subsidiarias y filiales de empresas extranjeras multinacionales (INTAL-BID, 1974: 20). De este modo, las inversiones fueron orientadas a satisfacer las necesidades de tales empresas, contribuyendo al desarrollo de "islas" productivas que profundizaron las asimetrías no sólo al interior de la región, sino al interior de cada país (Tavares, 1998).

Tales características de la puesta en práctica de la ALALC hallaban sustento en la falta de voluntad de los sectores involucrados para cumplir las pautas del Tratado de Montevideo (más allá de la predisposición de los presidentes en turno con respecto a la integración), normativas que, a su vez, obstaculizaban la posibilidad de profundizar dicho proceso, al reducir la integración a la liberalización del comercio (Kitamura, 1989; Salgado, 1979). Estos factores agravaron la situación desfavorable de las economías más pequeñas, en tanto se ensanchaba la brecha con México, Brasil y Argentina. La diferencia clave entre las "economías de mayor desarrollo relativo", las de "mercado insuficiente" y las de "menor desarrollo relativo" (según la clasificación de la CEPAL) residía en la amplitud de sus mercados y en la capacidad de atracción de inversión extranjera, lo cual, a su vez, condicionaba la posibilidad de comercializar productos con valor agregado.

Con respecto a la predisposición de los presidentes en turno⁵, tanto en Brasil —desde finales de la década de los cincuenta hasta el derrocamiento de Goulart— como en la Argentina —durante los gobiernos de Frondizi e Illia— hubo un apoyo significativo a la integración. Juscelino Kubistchek fue el impulsor de la Operación Panamericana, que constituía una suerte de aliento a la unión e integración continental. Quadros también adhirió al espíritu integrador, reforzando la política exterior independiente, cristalizada en los Acuerdos de Uruguayana. Con respecto a Joao Goulart —en un encuentro con el presidente Chileno, Alessandri (abril de 1963)—, éste acordaba en que era necesario "acelerar la marcha de los trabajos de la ALALC", para lo cual se precisaba dotar de "apoyo político" al proceso integrador (Primera Plana, abril de 1963, abril: 14). Por su parte, Frondizi asumió de modo entusiasta la fundación de la ALALC, compartiendo con Brasil el criterio de que los intercambios de los países de la región debían apuntar a incentivar los desarrollos nacionales, a fin de que, una vez lograda una integración nacional previa, se pudiera alcanzar la integración económica regional o mercado común (Cisneros y Escudé, 2000). Con respecto a Illia, una de las evidencias de su interés por la integración comprendió las gestiones destinadas a lograr que la sede del Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) del Banco Interamericano de Desarrollo, se instalara en Buenos Aires (BID-INTAL, 2008)⁶.

Los tres últimos presidentes mencionados fueron derrocados y, especialmente en los casos de Frondizi y Goulart, uno de los factores desencadenantes fue la posición con respecto a Cuba y el permanente énfasis en el derecho a la autodeterminación de los pueblos. El orden bipolar y los intereses que se hallaban en juego en el marco de dichas tensiones, incomodaban a los grupos influyentes en la toma de decisión, que preferían asegurar los lineamientos económicos y políticos, así fuera en detrimento del sistema constitucional.

El ascenso al poder político por parte de las Fuerzas Armadas, tanto en Brasil (1964) como en Argentina (1966), implicó un retorno a las tradicionales disputas por la hegemonía en la región, en perjuicio de la integración regional, a la vez que cada país reforzó su alianza con los Estados Unidos, que aprovechaba la coyuntura para reforzar la estrategia del "aliado preferencial". Las tensiones entre los gobiernos militares de Brasil y Argentina convivían, sin embargo, con la implementación de lineamientos comunes: el combate contra la subversión en el marco de la doctrina de seguridad nacional, la apertura del mercado y la alineación con Occidente.

 

II. LA POLÍTICA EXTERIOR DEL GOBIERNO NORTEAMERICANO EN AMÉRICA LATINA 

Al momento en que América Latina concretaba la ALALC, el gobierno de los Estados Unidos, bajo la administración de John F. Kennedy (1961-1963), lanzaba la Alianza para el Progreso, uno de los proyectos que generó mayores expectativas a nivel oficial y de opinión pública en América Latina. En el documento, que agrupa las premisas, metas y medios de la Alianza para el Progreso, quedaban detallados los objetivos del gobierno norteamericano para América Latina: lograr que los países latinoamericanos accedieran a gobiernos "democráticos" y representativos, apoyados por economías viables capaces de participar en la comunidad mundial, posicionándose del lado de las "democracias" occidentales en el marco de la Guerra Fría; que lograran satisfacer las necesidades de justicia y bienestar de los pueblos; concientizar a los pueblos y gobiernos acerca de la "amenaza comunista", especialmente ejemplificada en Cuba, y asegurar la capacidad y habilidad de Estados Unidos para vencerla.

A fin de lograr estas metas, se proponía: atacar las causas de descontento social asistiendo a aquellos países que se esforzaban por lograr el progreso económico y social; fortificar la voluntad y capacidad de los gobiernos —focalizando en la seguridad interna— para vencer las fuerzas aliadas o auspiciadas por el comunismo internacional o por el régimen de Fidel Castro. Esto debía complementarse con el refuerzo de la solidaridad hemisférica mediante el liderazgo efectivo de Estados Unidos, respetando todos los compromisos interamericanos establecidos; apoyando a la OEA; consultando a los países del continente antes de llevar a cabo acciones que pudieran afectarlos; fomentando acciones colectivas e individuales contra el bloque comunista mediante el control de las actividades, el comercio y las representaciones comunistas. A estos objetivos, se sumaban las metas de corte militar, orientadas a debilitar, aislar y lograr la caída del régimen de Castro en Cuba y establecer acuerdos de seguridad, especialmente en el área del Caribe, para vencer posibles intentos del régimen castrista destinados a subvertir a los gobiernos vecinos. En último lugar, se planteaban objetivos económicos y sociales, tales como: priorizar la ayuda en salud, educación, reforma impositiva y administrativa, mejoras en las viviendas, una mejor y más equitativa utilización de la tierra, construcción de caminos, establecimiento de empresas productivas y, finalmente, una mejor distribución del ingreso (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Guide Lines Paper).

Estos lineamientos resultan similares a los expuestos en la Carta de Punta del Este (1961), sólo que, en la ciudad uruguaya, en lugar de comenzar con las metas político-militares, se puntualizó en lo económico-social, mencionando como cuestión secundaria lo relativo al avance comunista y a la necesidad de mejorar la "seguridad interna". Es decir, a nivel oficial, se dejó en un segundo plano uno de los objetivos clave del establishment⁷ de Kennedy, que era el de "evitar otra Cuba" o cualquier otro tipo de sublevación de las masas (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Memorandum from the President´s Special Assistant).

Para ello, resultaba fundamental la implementación de una estrategia destinada a "contener la subversión", la cual fue finalmente sintetizada en la "Doctrina de Seguridad Interna", que mantenía una continuidad con los Programas de Asistencia Militar y con la Doctrina de Seguridad Hemisférica del gobierno de su predecesor, Dwight Eisenhower (1953-1961). La nueva doctrina implicaba acuerdos de seguridad colectiva, asistencia militar y políticas para el control de armamentos. Los problemas de seguridad a los que se enfrentaban eran: la agresión extracontinental, la agresión entre Estados del continente, la agresión indirecta, así como la "subversión". En este marco, a mediados de 1961, Kennedy y sus asesores plantearon, como una meta inmediata, reforzar el entrenamiento de militares latinoamericanos en institutos estadounidenses especializados en técnicas anticomunistas (Departamento de Estado de los Estados Unidos, National Security Memorandum Nº 88).

A pesar de este rol clave asignado a los militares latinoamericanos, en el marco de la Alianza, se les pedía que mantuvieran una postura "apolítica", que promovieran la "democracia" y apoyaran a los gobiernos constitucionales. La ambigüedad del pedido era asumida por el mismo gobierno norteamericano, conocedor del rol "político" que históricamente habían desempeñado los militares en América Latina, y que les había permitido limitar directa o indirectamente las decisiones de los gobiernos civiles (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Memorandum from the Executive Secretary of the Department of State). Podemos sintetizar el rol de Estados Unidos respecto de la Seguridad Continental, con la siguiente afirmación realizada por el Cuerpo de Joint Chiefs of Staff durante la gestión Kennedy:

Los militares norteamericanos en Latinoamérica están realizando un buen trabajo reforzando la seguridad interna en el Hemisferio Sur. Con una buena dirección desde la cúpula y con coordinación y cooperación entre los militares y otras agencias ejecutivas del gobierno, desde arriba hacia abajo, las Fuerzas Armadas de Estados Unidos pueden hacer mucho para cumplir con los objetivos norteamericanos y ayudar a los latinoamericanos a aprovechar los beneficios de la Alianza para el Progreso, así como también sus propios recursos. (Departamento de Estado de los Estados Unidos).

Debemos recordar que, a nivel de discurso oficial, tendieron a predominar los objetivos relativos al desarrollo económico y social, particularmente, los centrados en la ayuda y pospréstamos oficiales. La "ayuda" económica norteamericana, en el marco de la Alianza, se caracterizaba por lo siguiente:

Virtualmente todos los préstamos de Estados Unidos tienen ahora como condición la compra de bienes y servicios en Estados Unidos. Deben emplearse barcos norteamericanos para transportar por lo menos el 50% de la carga, a pesar de las cargas más elevadas de aquellos (Morray, 1973: 115).⁸

A los préstamos atados, se sumaba el saldo negativo en las balanzas de pago originado por las inversiones privadas norteamericanas en América Latina. Esto nos da la pauta de que la región era considerada como un espacio económico importante para el establishment norteamericano, que lograba amoldar la Alianza para el Progreso a favor de sus propios intereses. Precisamente, una de las principales disputas, en algunos países de la región, se centró en lo relativo a la expropiación (o la amenaza de expropiación) de compañías petroleras norteamericanas, cuestión que generaba preocupación en el Departamento de Estado y en el Congreso norteamericano en cuanto perjudicaba los intereses del capital privado estadounidense en América latina. Esta percepción se basaba en la suposición de que:

[e]l derecho a expropiar de un país pobre no existe cuando está condicionado a una obligación de pagar en el acto compensaciones completas. El Congreso utiliza el ofrecimiento de fondos de la Alianza [para el Progreso] para comprar la renuncia, por parte de los países latinoamericanos al derecho efectivo de expropiar las propiedades de ciudadanos norteamericanos (Morray, 1973: 105-106).

Por último, es importante destacar el fomento del bilateralismo con los países de la región por parte del gobierno norteamericano, que cristalizó en el "sistema del aliado preferencial", con Brasil, Argentina y México, las economías grandes de la ALALC. Debemos tener en cuenta que estos tres países eran considerados la columna vertebral del proceso de integración, y, en cuanto uno retrocediese o retirara su apoyo a la integración (directa o indirectamente), probablemente contribuiría a debilitar este proceso.

 

III. LAS RELACIONES DE BRASIL CON ESTADOS UNIDOS

A partir del gobierno de Getulio Vargas, fue delineándose una marcada tendencia hacia una mayor autonomía en política exterior, proseguida en parte por Juscelino Kubitschek (1956-1961), quien intentó profundizar ese aspecto de las relaciones exteriores de Brasil. Durante su gestión, el proyecto a nivel nacional se centró en el desarrollo industrial y el impulso del consumo de la clase media urbana, para lo cual resultaba necesario contar con capital extranjero (que en ese entonces provenía en gran medida de los Estados Unidos). Así es que las relaciones con dicho país se plantearon en términos de "cooperación dependiente", pero sin dejar de lado otras alternativas, tales como el comercio con la Unión Soviética, con China y con los países latinoamericanos; así como el lanzamiento de la Operación Panamericana (Moneta, 1973: 115-118). Esta "operación" era una propuesta de cooperación internacional hemisférica que tenía por objetivo sortear los obstáculos al subdesarrollo, por medio de reformas internas y modificaciones en las relaciones entre los países, para lo cual se requería de capital y tecnología, aspecto que otorgaba a Estados Unidos un rol clave (Rapoport y Madrid, 2002: 257).⁹

Por su parte, Janio Quadros (enero-agosto 1961), el sucesor de Kubitschek, manifestando una cierta continuidad con el anterior gobierno, se guió por una "Política Exterior Independiente" (PEI) caracterizada por su universalismo y pragmatismo (Rapoport y Madrid, 2002: 258). El pragmatismo constituía una pieza clave de la PEI, pero, a la vez, se impulsaba la renuncia a cualquier tipo de alineamiento con intereses externos, precisamente, uno de sus pilares fundamentales era la reafirmación del principio de la no intervención (Moneta, 1973: 128)¹⁰. Este aspecto quedó claramente asentado en los Acuerdos de Uruguayana (1961), que marcaron un antecedente para las posturas de Argentina y Brasil frente al intento de expulsar a Cuba del sistema interamericano, actitud que presentaba ciertas similitudes con la "Tercera Posición" de Perón (Moniz Bandeira, 2004: 298). Los Acuerdos contaron con una Convención de Amistad y Consulta y una Declaración. La primera implicaba un sistema de consulta permanente, una mayor integración económica, judicial, financiera y cultural entre ambos Estados, a la vez que se proponía la libre circulación de nacionales. La Declaración de Uruguayana aludía a la participación conjunta para la solución de controversias a nivel internacional; el rechazo a la intervención en la soberanía de las naciones; la acción conjunta para el desarrollo de los países de América Latina, etc. Esta vinculación entre los países más importantes del Cono Sur, a nivel continental, preocupó al gobierno norteamericano, mientras que, en el plano regional, generó el clima propicio para la creación de la ALALC y la fundación del Banco Interamericano de Desarrollo (Moniz Bandeira, 2004: 245).

Luego de la renuncia de Quadros, asumía la presidencia el ex vicepresidente Joao Goulart (1961-1964), situación que alarmó a los sectores conservadores debido a que provenía del PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), contaba con el apoyo del sindicalismo, del ala nacionalista del ejército y de amplios sectores de la población¹¹. A nivel nacional, intentó impulsar el desarrollo económico-social mediante medidas redistributivas, la expropiación de compañías extranjeras, la alfabetización masiva, etc.; mientras que, en el plano de la política exterior, continuó con la PEI que aspiraba a mejorar la inserción brasileña en el escenario político y económico internacional mediante la promoción de la paz mundial, la coexistencia pacífica entre las superpotencias y el desarme, así como la defensa de los principios de autodeterminación y no intervención. Estos lineamientos se complementaban con la ampliación del comercio internacional, intercambiando con el bloque soviético e intentando procurar compradores para sus materias primas (Rapoport y Laufer, 2000), pero, al igual que las anteriores gestiones, conservó importantes vínculos económicos con Estados Unidos.

Más allá de la continuidad en las relaciones comerciales cordiales, los vínculos con aquel país se vieron claramente afectados debido a la oposición del gobierno brasileño con respecto a las sanciones impulsadas por Estados Unidos contra Cuba en la Conferencia de la OEA, llevada a cabo, en Punta del Este, en 1962 (Rapoport y Laufer, 2000). A esto, se sumó el desinterés de Goulart por atender a los "consejos de reforma democrática" propuestos por el gobierno norteamericano (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Summary Record of the 526th Meeting), conducta que llevó al gobierno estadounidense a definir al presidente de Brasil como un "irresponsable"¹². Las primeras manifestaciones de la "disconformidad" del gobierno norteamericano cristalizaron, en el plano económico, lo cual implicó una disminución en la ayuda económica oficial (Moneta, 1973: 137-138).

A medida que Goulart lograba mayor apoyo de la población, algunos sectores del ejército, y del mismo gobierno, comenzaron a planificar su derrocamiento, solicitando, para ello, la ayuda del gobierno norteamericano. En uno de los comunicados, entre el embajador norteamericano en Brasil (Gordon) y funcionarios del Departamento de Estado, quedaba clara la "gravedad" que atribuían a la situación: "El examen de la última fase de la crisis [brasileña] nos lleva a concluir que hay peligrosos elementos presentes que antes no estaban, y que parecen marcar un episodio de estado de sitio" (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Telegram from the Embassy in Brazil). También se hacía referencia a la "terrible situación económica" que agobiaba a Brasil, asegurando que la inflación había alcanzado un 80% el año anterior, y que las perspectivas para el año en curso eran peores, acompañadas por una estanflación que no se vivía desde la década de los treinta, en parte, debida a la disminución en las inversiones extranjeras (en orden a la "desafortunada" ley sobre remisión de ganancias) y por la reducción de las inversiones locales (a causa de la inflación y a la falta de perspectivas). El único "punto a favor" es el comercio exterior, pero eso se debe al buen precio que había alcanzado el café (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Memorandum from Gordon Chase).

En las anteriores afirmaciones, puede percibirse el modo en que se apelaba a la "debilidad" económica para argumentar en contra del gobierno de turno (Rapoport y Laufer, 2000). A esta "crítica situación económica", se sumaba una "dramática" situación política:

La única cuestión peor que la situación económica, es la situación política. Goulart es un incompetente, un delincuente juvenil que representa a la minoría de los brasileños. Sobrevivirá a duras penas a la corta. A la larga, probablemente intentará una revolución de tipo peronista, con mucha corrupción en la cúpula y el apoyo de los trabajadores (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Memorandum from Gordon)¹³.

A modo de síntesis, puede decirse que los sectores opositores a Goulart y el mismo embajador norteamericano en Brasil, basaron su solicitud de apoyo al gobierno norteamericano en la "inestabilidad" económica y política del país, que "podía estallar en cualquier momento", por lo cual había que tomar medidas de manera inmediata (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Telegram From the Ambassador to Brazil), y se proponía como líder de la "resistencia democrática" al militar Castelo Branco¹⁴. Lo interesante es que se sugería implementar una estrategia que permitiera darle una fachada de "legalidad" al derrocamiento, en tanto las Fuerzas Armadas brasileñas resultaban ser "tradicionalmente agudamente legalistas"¹⁵.

Ya en el poder, Castelo Branco aplicó una serie de lineamientos en materia de política exterior (que persistirán hasta finales de la década de los sesenta) orientados hacia una "asociación cooperativa en términos de Gran Dependencia", que se condecía con la puesta en práctica a nivel nacional del modelo de desarrollo dependiente, basado en el modelo de desarrollo canadiense¹⁶. De esta manera, la seguridad brasileña era concebida en orden al modelo de "defensa asociativa" en el marco de la seguridad continental (Moneta, 1973: 144, 153).

Existen diferentes posturas con respecto a la política exterior brasileña en la década de los sesenta. Una de ellas sostiene que, a pesar del vínculo con Estados Unidos, Brasil manifestó un mayor grado de "autonomía" comparado con Argentina, en lo que se refiere al desarrollo nacional y a las relaciones exteriores, siguiendo el objetivo de superar el status de potencia regional, para devenir en Gran Potencia a nivel mundial, en orden a su propio "destino manifiesto". Durante el gobierno de Arthur da Costa e Silva (1967-1969), fue más clara esta orientación hacia una política exterior "soberana" centrada en el interés nacional, provocando cierto distanciamiento frente a las doctrinas de seguridad colectiva y fronteras ideológicas promovidas por el gobierno norteamericano (Moniz Bandeira, 2004: 366). Por otro lado, buena parte de los estadistas e intelectuales argentinos, en los setenta, tendían a acusar al gobierno brasileño de revivir las "estrategias expansionistas de la época colonial", a la vez que lo culpaban por intentar "neutralizar" la proyección de Argentina en la Cuenca del Plata (Colacrai, 1992: 27; Moneta, 1973: 168)¹⁷.

Estas apreciaciones se inscriben, por un lado, en la matriz geopolítica que predominaba en las lecturas de relaciones internacionales, especialmente, en lo relativo a Argentina y Brasil, que, a su vez, mantenía algunas continuidades con las aproximaciones realistas imperantes para la lectura del orden bipolar y la política exterior estadounidense¹⁸. Las estrategias asociadas a la matriz geopolítica y realista habían adquirido importante relevancia a partir de la década de 1940. Esta toma de posición llevaba a una postura defensiva, de resguardo y, a la vez, de competencia entre Brasil y Argentina, mientras conducía a una suerte de estrechamiento con respecto a Estados Unidos, aunque no fuera absoluto (Soares de Lima, 1992). Tales visiones y prácticas hallaron legitimidad particularmente durante los gobiernos militares en la región. En cambio, tanto el gobierno de Quadros, como el de Goulart y el de Frondizi¹⁹, pueden ser asociados a una política exterior "realista reformista" percibida desde la periferia, más tarde denominado "realismo periférico" (Colacrai, 2002).

Por otro lado, el enfrentamiento Brasil-Argentina y las relaciones con Estados Unidos, también formaban parte de las discusiones sobre desarrollo y dependencia económica y política, llevadas a cabo en América Latina a lo largo de la década de los sesenta²⁰. Una de las principales tesis de esta corriente sostenía que Brasil era un país "subimperialista", tesis que, por cierto, era susceptible de ser aplicada también al gobierno argentino en tanto ambos se constituían como "satélites"²¹ en el marco de las relaciones centro-periferia, teniendo en cuenta que los regímenes militares estaban dispuestos a apoyar (o, al menos, a no contradecir) los lineamientos del establishment norteamericano en la región.

La subordinación de los gobiernos militares a los lineamientos estadounidenses, se evidenció en diferentes procesos, entre ellos, en el protagonismo de ambos países en los planes destinados a evitar el acceso a la presidencia del "Frente Amplio" en las elecciones democráticas de Uruguay (noviembre de 1971). En un memorando de la Casa Blanca para Henry Kissinger, con respecto a la situación uruguaya, se deja en claro la complicidad de Brasil y Argentina y la preocupación del Departamento de Estado con respecto a las relaciones entre estos dos grandes países:

Preocupados por la posibilidad de una victoria del Frente Amplio, tanto Argentina como Brasil, analizaron las ventajas y desventajas de algún tipo de intervención en los asuntos uruguayos. Uruguay ha servido tradicionalmente como contrapeso entre Argentina y Brasil (...) Por lo tanto, el mayor peligro para los intereses de Estados Unidos en el área no reside en el resultado de las elecciones uruguayas, sino en el peligro que el continuo deterioro socioeconómico puede generar en el curso de las relaciones entre estos dos grandes poderes de América latina. (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Memorandum for National Security Adviser).

 

IV. LAS RELACIONES DE ARGENTINA CON ESTADOS UNIDOS

Las relaciones exteriores de Argentina con Estados Unidos hallan un punto de quiebre importante en la Conferencia de Río de 1942, cuando el gobierno argentino se niega a alinearse a favor de los "aliados". Al tiempo que profundizaba la brecha con Estados Unidos, Argentina estrechaba sus vínculos con Gran Bretaña e intentaba acercarse a los países de la región (Otero, 2002; Rapoport y Madrid, 2002). El presidente Perón instauró la "Tercera Posición" que implicaba, entre otras cuestiones, un rechazo al alineamiento "automático" al imperialismo: el gobierno no adhirió a las pautas de comercio internacional surgidas del Acuerdo de Bretton Woods, pero incluyó a Argentina en el sistema de seguridad interamericano institucionalizado en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (1947). Asimismo, aspiraba a la amplitud en los lazos comerciales, lo cual lo llevó a mantener el intercambio con la Unión Soviética (a pesar del claro anticomunismo del presidente Perón). A nivel regional, intentó un claro predominio en el Cono Sur por medio de una política orientada hacia la "solidaridad". Esto se materializó en el intento de (re)lanzamiento del Tratado de integración económica entre Argentina, Brasil y Chile (ABC), considerando a Brasil como pieza clave en dicha propuesta. De cualquier manera, Getulio Vargas se negó a participar, por temor a que Perón utilizara el proceso de integración como canal para fomentar su proselitismo a nivel regional (Candeas, 2005: 195). Perón fue derrocado por la "Revolución Libertadora" en 1955 y, apenas un año después, durante la presidencia de Pedro E. Aramburu (1955-1958), Argentina adhirió a las normas de Bretton Woods, iniciando las relaciones con el Fondo Monetario Internacional y marcando su ingreso en el sistema multilateral.

Con el ascenso de Arturo Frondizi, después de elecciones democráticas (las cuales ganó debido a una negociación con el peronismo), se intentó implementar un programa "desarrollista"²² a nivel nacional, mientras que, en el plano de la política exterior, se centraría en la "autodeterminación", que, de ningún modo, implicaba desvincularse de los Estados Unidos, relación que quedó clara en los arreglos con respecto al petróleo²³.

En el contexto de las relaciones continentales, el presidente Frondizi intentaba sembrar la idea de que Argentina podía ser el ejemplo opuesto a Cuba, en caso de que se lograra un mayor desarrollo en el marco de un gobierno democrático, objetivo que requería de una ayuda económica considerable, que sólo podía ser provista por los Estados Unidos (Conil Paz y Ferrari, 1964). Este posicionamiento se reflejó en una nota del periódico La Nación en ocasión de las elecciones presidenciales en Estados Unidos (1960), en la cual se aseguraba que los candidatos Richard Nixon y John F. Kennedy comprendían la importancia de la región después de lo sucedido en Cuba, contexto en el que Argentina adquiría (o detentaba) un papel clave:

Dentro de la política general en América Latina, es inevitable destacar el papel de la Argentina que representa la posibilidad de que una nación latinoamericana logre sus fines económicos y sociales en la democracia y en la libertad económica (...) Cuba y Argentina son hoy en día los dos polos en América Latina. Es natural, entonces, que la política de acercamiento a América Latina que ya ha comenzado el gobierno estadounidense alcance su plenitud en la Argentina (La Nación, 1960, 8 de noviembre: 4).

Con respecto a la integración regional, Frondizi se mostró predispuesto a apoyarla, y se ocupó de mejorar las relaciones con Chile, deterioradas por los conflictos limítrofes, así como con Bolivia durante la presidencia de Paz Estenssoro. En este marco, insistió en acercarse a Brasil, actitud que, según el presidente argentino, constituiría seguramente un punto de preocupación para el gobierno norteamericano²⁴. Esta postura de acercamiento al país vecino, le permitió al gobierno argentino poner en práctica "una variante de neutralismo" a fin de distanciarse, al menos en cierta medida, del conflicto bipolar (Moniz Bandeira, 2004: 273, 297). La aseveración de Frondizi, con respecto a la reacción de Estados Unidos, tenía algo de cierto, ya que, ante su negativa, y la de Brasil, a expulsar a Cuba de la OEA, sectores conservadores del mismo gobierno argentino sumados a las Fuerzas Armadas y al gobierno norteamericano, concibieron que se estaba "apoyando la proliferación del comunismo" en América Latina, en lugar de percibirlo como una postura a favor de la autodeterminación de los pueblos y la no intervención (principio que, de hecho, figuraba como primordial en la Carta de la OEA)²⁵. Esta primacía de la autodeterminación en los lineamientos externos del gobierno se vio reflejada, asimismo, en la negativa de Argentina a la creación del Colegio Interamericano de Defensa, que Estados Unidos proponía fundar en el marco de la OEA.²⁶

El planteo de Frondizi, con respecto a la política exterior, como pudo reflejarse en los acuerdos de Uruguayana, implicaba una diferencia con gobiernos anteriores y posteriores, demostrando la posibilidad de estrechar relaciones con Brasil. No obstante, el presidente aseguraba que este acercamiento no consistía en una alianza "incondicional", considerando que era fundamental revertir la asimetría entre ambos países, por lo cual, por ejemplo, era necesario terminar con el intercambio de materias primas (argentinas) por manufacturas brasileñas (Otero, 2002: 217).

Después del derrocamiento de Frondizi, José María Guido, como presidente provisional de la Cámara de Senadores, ejerció interinamente la presidencia (1962-1964), período en que la Argentina detenta el rol de "key country" de la región, acercándose aún más a Estados Unidos, dejando de lado en buena medida el "espíritu" de Uruguayana (Moniz Bandeira, 2004: 304).

Luego de este impasse, Arturo Illia fue elegido presidente mediante elecciones "democráticas", hallándose proscrito el peronismo. Este dirigente tuvo algunos conflictos con el gobierno estadounidense debido a la anulación de los contratos petroleros con compañías norteamericanas, y porque suspendió los programas de estabilización propuestos por el FMI (Moniz Bandeira, 2004: 355). No obstante, debe aclararse que este presidente "no era en absoluto enemigo del capital extranjero", por lo cual se encargó de hacer las excepciones pertinentes a ciertas empresas de Estados Unidos, asegurando que no debían temer la expropiación a favor de YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales) (Rapoport y Laufer, 2000). A pesar de ello, el gobierno norteamericano insistía en lo negativo de la postura "ultranacionalista" de dicha gestión y, al igual que en el Brasil de Goulart, el Departamento de Estado decidió recurrir al "arma financiera" para neutralizar las políticas de la gestión de Illia. En uno de los documentos del Departamento de Estado, en ocasión de la visita del Senador Robert Kennedy (1965) a algunos países de América Latina, se recomienda al parlamentarista ser muy cauteloso, y que "no haga nada en Argentina, debido a que aún queda por resolverse el asunto del petróleo" (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Telephone conversation). Un factor que agudizó el enfrentamiento entre Illia y las Fuerzas Armadas (en especial, con el Comandante en Jefe del Ejército, Juan Carlos Onganía) fue la negativa del presidente a enviar tropas a República Dominicana, país que había sido intervenido militarmente por los Estados Unidos a fines de abril de 1965 (Moniz Bandeira, 2004: 348). Otro acontecimiento que deterioró la legitimidad del gobierno constitucional de Illia fue la firma de un Acuerdo entre el ministro de guerra brasileño, Arthur da Costa e Silva y el Comandante en Jefe el Ejército argentino, a fin de resguardar a ambas naciones de la "amenaza de la subversión" por medio de la conformación de un sistema de seguridad con o sin fuerzas permanentes (Moniz Bandeira, 2004: 350).

El derrocamiento de Illia, promovido y apoyado por diversos sectores que mantenían importantes tensiones con el gobierno, como la Central General de los Trabajadores (CGT), la Sociedad Rural y la Unión de Industriales Argentinos (UIA), abrió paso al gobierno militar de Juan Carlos Onganía (1966-1970). Hubo algunos sectores dentro del gobierno norteamericano (representados, entre otros, por los Senadores Jacob Javits y Robert Kennedy), que se opusieron a reconocer como legítimo al nuevo gobierno argentino surgido como producto de un Golpe de Estado (de hecho, el gobierno estadounidense demoró 17 días en notificar su aceptación); pero la presión de algunos grupos fue fundamental, tal como la ejercida por la Cámara de Comercio norteamericana debido a que las inversiones en Argentina sumaban casi 10 mil millones de dólares, y no podían correr riesgos (Primera Plana, 1966, 20 de diciembre: 12).

La asunción del poder político por parte de las Fuerzas Armadas en la Argentina, implicó un desplazamiento del "nacionalismo" hacia la primacía de la "Defensa Occidental" (Moniz Bandeira, 2004: 299), lo cual, finalmente, conllevó a una pérdida de gravitación del país a nivel regional. En ese período, hubo importantes lineamientos en común con el gobierno militar de Castelo Branco, ya que ambos estaban basados en la doctrina de las "fronteras ideológicas"²⁷ y la "seguridad hemisférica", así como también orientados —y, en especial, en el caso de Argentina— por la Doctrina de Seguridad Nacional (Rapoport y Madrid, 2002: 260-261). No obstante estos "lugares comunes", se percibía a Brasil como a un rival, lo cual llevó a Onganía a promover una "integración hacia adentro", a modo de defensa frente al importante crecimiento económico e industrial del país vecino, estrategia que se plasmó a nivel teórico en la percepción de Brasil como país de "vocación imperialista". Desde esta perspectiva, y atendiendo también a los mecanismos de seguridad interna en contra de la "subversión" y el comunismo, la integración regional pasó a un claro segundo plano. Así es que en ocasión de la Reunión de los Presidentes, llevada a cabo en Punta del Este (1967), Onganía sostuvo que, en América Latina, había otros asuntos "más importantes" para resolver que la integración, siendo el "mal principal de nuestra época la violencia revolucionaria"; la "seguridad continental" se transformaba en una tarea previa a la integración, porque no había "desarrollo" sin seguridad (Teubal, 1973: 139). De cualquier modo, aún en el plano subsidiario, la ALALC era bien vista por el gobierno militar, porque promovía la apertura comercial, que era, a su vez, uno de los objetivos del régimen. Ahora bien, la percepción "positiva", acerca de la integración, hallaba sus límites en las tendencias político-ideológicas de los gobiernos que la componían. Es por ello que la firma del Pacto Andino no agradó en absoluto, ni al gobierno militar argentino, ni al brasileño.

El Pacto Andino se constituyó como una organización sub-regional en el marco de la ALALC, pero guardaba importantes diferencias con la normativa del Tratado de Montevideo²⁸. Su principal objetivo era superar las asimetrías económicas que no habían sido resueltas por la ALALC, a la vez que se proponía la conformación de una alianza política, orientada por lineamientos que llegaron a ser percibidos como "izquierdistas" o "socialistas". El presidente Onganía rechazó inmediatamente la invitación de los países andinos a que Argentina se integrara al acuerdo subregional, optando por el modelo de la ALALC. Esta actitud dejó en evidencia la tendencia del régimen a distanciarse de gobiernos con una orientación ideológica nacionalista reformista o izquierdista, a la vez que se aproximaba a gobiernos similares al argentino, como el Brasil (Cisneros y Escudé, 2000). Por su parte, el Canciller brasileño, Juracy Magalhaes, reaccionó públicamente, condenando la amenaza que el Pacto implicaba contra la unidad continental impulsada por la OEA y la ALALC (Moniz Bandeira, 2004: 357)²⁹. En este sentido, observamos que los gobiernos militares de Brasil y Argentina, no se mostraron interesados en intentar resolver las asimetrías a nivel regional que habían provocado la conformación de un acuerdo subregional, poniendo de relieve los débiles alcances de la ALALC.

A partir de 1966, el gobierno argentino se adhirió, casi incondicionalmente, a los lineamientos de relaciones exteriores planteados por Estados Unidos, diferenciándose del giro "nacionalista" que adquirió la política exterior brasileña con el gobierno militar de Costa e Silva. Estas diferencias, se reflejaron en una de las reuniones de Consejo Interamericano Económico y Social (CIES, 1967), ocasión en la que Argentina propuso la conformación de una "stand-by force" a nivel latinoamericano (en el marco de la Alianza para el Progreso). Esta propuesta fue rechazada por Brasil debido a que era esperable que la mayoría de los países latinoamericanos considerara de manera negativa este proyecto (Moniz Bandeira, 2004: 360).

 

V. REFLEXIONES FINALES

Un año después de la conformación de la ALALC, los gobiernos de Argentina y Brasil firmaron los Acuerdos de Uruguayana (1961), que no sólo marcaron un "hito" en las relaciones entre ambos países, enfrentados históricamente en orden a la disputa por el liderazgo en la región, sino que constituyeron los únicos convenios tendientes a apartarse de las premisas "panamericanas", en tanto los posteriores tratados de seguridad e integración económica (como el acordado en 1965) y el Tratado de la Cuenca del Plata reflejaron, en mayor medida, la incidencia de la Doctrina de Seguridad Nacional y la competencia por la hegemonía en el Cono Sur. En Uruguayana, se consolidó, asimismo, la prioridad de la autodeterminación de los pueblos, aspecto que se proyectó a nivel interamericano en las disputas por la expulsión de Cuba, de la OEA, impulsada por Estados Unidos, hallando resistencia en el bloque de países liderados por Argentina y Brasil, que intentaron resistir la imposición del gobierno norteamericano de legitimar sus acciones unilaterales, ya consumadas con la avenencia del voto colectivo en la OEA.

En los períodos de gobiernos militares, las relaciones con Estados Unidos se reforzaron en torno al eje geopolítico, considerando la alianza con el gobierno norteamericano como estratégica, a fin de lograr la hegemonía a nivel del Cono Sur. En el caso de Brasil, esta alianza implicó una menor relación de dependencia (comparado con Argentina), además de ser entendida como un medio para proyectarse como potencia mundial, manteniéndose junto a los Estados Unidos en la lucha y contención del comunismo soviético (Soares de Lima, 1992: 57-58). No obstante esta cierta distancia establecida con los Estados Unidos, que permitió al gobierno (especialmente la gestión de Couto e Silva) reforzar el ala nacionalista de sus Fuerzas Armadas y sostener la continuidad de un desarrollo industrial más o menos coherente, este crecimiento no implicó mayores niveles de desarrollo en términos estructuralistas.

En el caso de Argentina, la matriz geopolítica y sus continuidades con el realismo, fueron aún de mayor peso; en tanto, se estrecharon fuertemente los lazos con Estados Unidos, acentuándose la dependencia. Onganía adhería a la Doctrina de Seguridad Nacional y a la "Seguridad Hemisférica" lo cual cristalizó (entre otras cuestiones) en su ferviente apoyo y promoción al proyecto lanzado por el gobierno estadounidense de conformar una "fuerza de seguridad continental". Éste fue sólo un indicio de la "alianza incondicional" de las Fuerzas Armadas argentinas con el gobierno norteamericano a partir de la asunción de Onganía, alianza que alcanzó su punto culmine en el golpe de Estado de 1976. Este proceso contribuyó a generar una mayor dependencia caracterizada, entre otras cuestiones, por el desmantelamiento de la industria, el creciente endeudamiento y la extranjerización de la economía en el marco de la implementación de medidas neoliberales.

Con respecto a la integración regional, si bien es cierto que a nivel formal ambos gobiernos militares mantenían "el común apoyo a la estrategia de ‘integración gradual' de la ALALC" (Cisneros y Escudé, 2000), el ascenso del sector conservador y de las Fuerzas Armadas en Brasil, hacia 1964, y en Argentina, hacia 1966, alarmó a los demás Estados de la ALALC, teniendo en cuenta los conflictos que se pondrían de relieve en orden a las diferentes orientaciones político-ideológicas de los gobiernos, aspecto que quedó en evidencia con las reacciones negativas de Brasil y Argentina ante la firma del Pacto Andino.

 

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Notas

1 El Tratado de Montevideo (1960), que dio origen a la ALALC, fue firmado por Argentina, Brasil, Uruguay, Chile, Bolivia, Paraguay y Perú, sumándose México y, posteriormente, Venezuela, Ecuador y Colombia.

2 Hacia finales de la segunda guerra mundial, y durante la década de los años cincuenta, la influencia norteamericana en el subcontinente era cada vez más marcada, materializada básicamente en los programas de ayuda militar e intervenciones directas e indirectas en gobiernos de la región (Rabe, 1988). Casi finalizado el segundo gobierno de Dwight Eisenhower, en orden a los acontecimientos en Cuba, se planteó un "giro" en la política exterior respecto de América Latina, asegurando que era necesario lanzar programas de ayuda en el plano socio-económico, a fin de lograr una mayor influencia en los países de la región, evitando la proliferación de los efectos de la Revolución Cubana (Loayza, 2003). No obstante, esto no fue "excluyente" del apoyo militar, que se constituyó como pieza clave de la Alianza para el Progreso impulsada por el gobierno de J. F. Kennedy (Rabe, 1999). A partir de dicho gobierno, cobró mayor visibilidad la hegemonía estadounidense en la región.

3 Este "distanciamiento" en lo político y en las relaciones diplomáticas con Estados Unidos, que se daba de manera simultánea al mantenimiento de relaciones "cordiales" en materia económica, se presentó de manera clara durante los gobiernos de Juan Domingo Perón (1946-1952; 1952-1955) y de Getúlio Vargas (1930-1945; 1951-1954), quienes se mostraron reacios a la influencia directa del establishment norteamericano, pero siguieron manteniendo compromisos económicos con dicho país (en el caso de Perón, esto resultó más evidente en su segundo gobierno) (Candeas, 2005).

4 El estructuralismo latinoamericano, impulsado básicamente por los miembros de la CEPAL, retomaba algunas de las propuestas de las teorías del desarrollo, pero las combinaba con posturas que cuestionaban parte de tales premisas. De esta manera, las críticas keynesianas a la economía neoclásica fueron articuladas con una suerte de perspectiva "marxista schumpeteriana", atendiendo a que el sistema capitalista de libre empresa no era armónico y se desarrollaba con "saltos" y "desequilibrios", dinámica que se asentaba en un sistema internacional organizado en centro-periferia, ciudad-campo, etc.; postura que implicaba en última instancia la idea de explotación (Lusting, 1988: 35-50). También tuvieron incidencia los postulados de Hirschman y Myrdal, que disentían con la posibilidad de "crecimiento equilibrado" en los países atrasados, además de asignar un rol fundamental al Estado en la planificación, la protección del mercado y la promoción de la industria (Myrdal, 1964).

5 Resaltamos "los presidentes", porque, si bien ellos y sus ministros podían tener una determinada predisposición con respecto a lineamientos económicos, políticos y militares, los sectores influyentes en la toma de decisión (terratenientes, grandes empresarios, fuerzas armadas) podían no acordar con esas políticas y presionar para generar un cambio de rumbo. Este argumento se basa no sólo en el concepto de élite del poder (Wright Mills, 1978), sino en escritos como los de Caio Prado, jr. (1968) y Florestán Fernándes (1995), así como las aseveraciones de Teubal (1973) acerca de la influencia de estos sectores en el debilitamiento de la ALALC.

6 En algunos casos, el apoyo a la integración, en clave de autonomía, fue acompañado por iniciativas (aunque ciertamente débiles) de control del ingreso de la inversión extranjera e, incluso, expropiación de propiedades de empresas multinacionales. Los presidentes Goulart (en Brasil) e Illia (en Argentina) —aun teniendo en cuenta las amplias diferencias entre sus gestiones— intentaron limitar el accionar de las empresas multinacionales, especialmente en los sectores extractivos, por medio de proyectos de expropiación, suspensión de contratos o de control de las remesas al exterior. Estas políticas no pasaron desapercibidas en un contexto de aumento de la inversión extranjera directa proveniente de los Estados Unidos, materializado en una creciente presencia de empresas multinacionales en la región (Caputo y Pizarro, 1975; Sunkel, 1975).

7 Tomamos el concepto de establishment referido a la "clase gobernante" (Domhoff, [1969] 2003: 5), en tanto se halla vinculado a la concepción "élite del poder". Esta definición de Wright Mills es más amplia, ya que implica a la minoría privilegiada con mayor influencia/acceso a la toma de decisión, grupo que incluye a la clase gobernante, pero también a otros sectores: "Entendemos por minoría en el poder los círculos políticos, económicos y militares que como un conjunto intrincado de camarillas que se trasladan e imbrican, forman parte en las decisiones que por lo menos tienen consecuencias nacionales. En la medida en que se deciden los acontecimientos nacionales, la élite del poder está constituida por quienes lo deciden" (Wright Mills, [1956] 1978: 25).

8 Resulta interesante agregar aquí una afirmación realizada por Rostow al interior del Departamento de Estado: "La clave en hacer un ajuste en los préstamos es lograr un arreglo atado. El Estado argumenta que podemos maximizar nuestras chances de movilizar a los gobiernos si seguimos la fórmula que utilizamos en el BID – nuestros dólares sólo pueden ser utilizados para adquirir bienes y servicios de los Estados Unidos o de otros países miembros del Grupo Andino. Ésta es la fórmula que utilizamos también en nuestros préstamos al Banco Central Centroamericano de Integración (permitimos esta flexibilidad en Latinoamérica, porque una gran proporción del cambio latinoamericano, eventualmente, vuelve a los Estados Unidos, así no estuviere directamente atado a los préstamos norteamericanos)" (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Action Memorandum from the President's Special Assistant).

9 De hecho, en la "Declaración de los Pueblos de América", se establece a la Operación Panamericana como uno de los antecedentes de la "Alianza Para el Progreso". Declaración de los Pueblos de América, Preámbulo en Dreier, 1962: 161).

10 Los lineamientos teóricos y programáticos de la PEI se hallan en un trabajo de Helio Jaguaribe, en el cual se manifestaba que, si Brasil quería lograr una mayor independencia respecto de Estados Unidos, debía generar vínculos más estrechos con Argentina, de allí los Acuerdos de Uruguayana. La cooperación entre ambas naciones "podría imponer a los Estados Unidos la neutralidad general del área"; sería "imposible nuestro neutralismo, o por lo menos mucho más difícil, si, adoptado aisladamente, encontrase de parte de la Argentina una política de hostilidad o de falta de cooperación" (Jaguaribe en Conil Paz y Ferrari, 1964: 241).

11 Goulart realizó un plebiscito para retornar al sistema "presidencialista" anterior a su llegada al gobierno, logrando un amplio apoyo por parte de la mayoría de la población. A pesar de las promesas de dicha campaña, de nacionalizar el total de las inversiones norteamericanas, la banca y el comercio exterior, y de haber "prometido" una reforma agraria, en los hechos, esto no resultó tan simple. De cualquier manera, desde una perspectiva histórica, se rescata la presidencia de Goulart en tanto procedió a la nacionalización de los siete distribuidores de petróleo con los que contaba Brasil —que quedaron bajo el monopolio del Estado— a la vez que permitió comenzar a nivel nacional una de las reformas agrarias más serias que se implementaron en Brasil (Leguizamón, 1985, 79-80).

12 "Tenemos a la Argentina a punto de expropiar propiedades de petróleo. Brasil está enfermo. Goulart es un irresponsable. Casi a cualquier lado que miramos, tenemos problemas..." (Departamento de Estado de los Estados Unidos, Telephone Conversation)

13 El discurso de alerta frente a la "crítica" situación brasileña, no fue privativo de los comunicados al interior del Departamento de Estado. En un artículo de la revista Life, se manifestaba el mismo panorama apocalíptico: "Con todo, la conducta de Goulart no pasaría de ser un factor irritante, si no fuera por el peligro verdadero de que su renuencia a hacer frente a la inflación, a los excesivos gastos federales, a la pobreza y al desempleo, pueden traer el caos..." (Life, 28 de octubre de 1963: 62).

14 "Castello Branco, que probablemente sea el general brasileño en servicio más energético, valiente y responsable, es reportado por ARMA recientemente de haber acordado en liderar el grupo de resistencia democrática en el ejército. En su carta, él asume su liderazgo..." (Departamento de Estado de Estados Unidos, Telegram from the Embassy in Brazil to the Department of State).

15 "Hay una interdependencia recíproca entre el Congreso y las Fuerzas Armadas. La resistencia en el Congreso a las actividades ejecutivas ilegales y a las demandas presidenciales sin garantías para promover el cambio constitucional, dependen de la convicción de que los miembros tengan cobertura militar si toman partido. La tradición legalista de las fuerzas armadas es tan fuerte que ellos desearían, si fuera posible, una cobertura por parte del congreso para emprender cualquier acción contra Goulart. La acción del Congreso, entonces, es una de las piezas clave de la situación" (Departamento de Estado de Estados Unidos, Telegram from the Ambassador of Brazil).

16 Este modelo fue implementado en Brasil hacia mediados de la década de los sesenta, y se basa en los siguientes supuestos: la creencia de que los países subdesarrollados no pueden generar los recursos necesarios para su desarrollo, y deben por lo tanto privilegiar al capital externo; la afirmación de la tesis que sostiene que los beneficios se extenderán desde el sector de la economía a todo el espectro político y social; la carencia de una interdependencia básica entre los países que disponen de materias primas y oportunidades de inversión y aquellas naciones que exportan capital y tecnología. Según la teoría, esta relación traería aparejada automáticamente una asociación entre ambos actores, con beneficios y costos equilibrados para ambas partes (Moneta, 1973: 145).

17 El Tratado de la Cuenca del Plata (Brasilia, abril de 1969) fue firmado por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. Su meta principal era la de aunar esfuerzos a fin de promover el desarrollo económico y la integración física de la Cuenca del Plata. Para ello, se debían identificar las áreas de interés común, llevar a cabo estudios, programas y obras, y generar entendimientos operativos e instrumentos jurídicos en relación a: navegación; utilización racional del recurso agua; la preservación y el fomento de la vida animal y vegetal; las interconexiones viales, ferroviarias, fluviales, aéreas, eléctricas y de telecomunicaciones; la promoción y radicación de industrias de interés para el desarrollo de la Cuenca, etc. Este tratado se inscribía en el contexto de la rivalidad geopolítica argentino-brasileña, según el cual la Cuenca del Plata y los aprovechamientos hidroeléctricos eran medios de poder y de influencia geopolítica. La postura argentina se basó en dos supuestos: a) la producción argentina debía salir por el río de la Plata evitando que fuera transportada a través del Brasil, más allá de las razones de conveniencia por el costo de los fletes; b) el gobierno argentino podía entenderse más fácilmente e influir sobre los de Uruguay y Paraguay que sobre Brasil. El canciller argentino Costa Méndez sostuvo que, en el caso de aprovechamientos hidroeléctricos en ríos internacionales de curso sucesivo como el Paraná, los estados ribereños que proyectaran una obra hidroeléctrica debían proceder a una "consulta previa" (en orden a principios del Derecho Internacional). Los sectores argentinos nacionalistas criticaron la firma del Tratado de la Cuenca del Plata en 1969, señalándola como un ardid más de la diplomacia brasileña en su plan de expansión sobre la subregión (Cisneros y Escudé, 2000).

18 "La preponderancia de las teorizaciones, inspiradas en la tradición realista tras la guerra, tuvo que ver con la utilidad de los enfoques realistas como guía de los decidores políticos estadounidenses en las decisiones militares y diplomáticas de las relaciones internacionales —es decir, en ‘inspiradora de la ideología política nortamericana— a partir de la emergencia de los Estados Unidos como superpotencia en un sistema bipolar" (Salomón González, 2002: 11)

19 El presidente Arturo Illia, en cambio, no se mostró tan entusiasta con respecto al acercamiento a Brasil, en orden a su política "universalista" y "latinoamericanista", que concebía como contradictoria a la constitución de bloques subregionales (Cisneros y Escudé, 2000).

20 Sobre las diferentes posturas relativas a desarrollo y dependencia ver: Beigel, 2006; Blömstrom y Hettne, 1990 (1982); Dos Santos, 2002.

21 Andre Gunder Frank (1970) explicaba el concepto de satélite, en el marco del desarrollo del subdesarrollo, de la siguiente manera: "...por el contrario, el subdesarrollo ha sido y es aún generado por el mismo proceso histórico que genera también el desarrollo económico: el desarrollo del capitalismo (...) es decir, que, en contraste con el desarrollo de la metrópoli extranjera, que no es satélite de nadie, el desarrollo de las metrópolis subordinadas y nacionales está limitada por su estatuto de satélite (...) Los ejemplos más importantes y al mismo tiempo más confirmantes son las regiones metropolitanas de Buenos Aires y San Pablo" (pp. 35-36).

22 Siguiendo los análisis sobre políticas desarrollistas en América Latina, Miguel Teubal (1973), plantea que no es conveniente denominar de tal modo al gobierno de Frondzi, ya que, si bien sus objetivos a nivel discursivo eran desarrollistas, las decisiones tomadas en el plano económico se orientaban más hacia soluciones de corte liberal.

23 Frondizi centró su estrategia "desarrollista" en el petróleo, de manera tal que, en 1958, anunció la firma de "contratos de locación de obras" con empresas extranjeras dependientes de corporaciones norteamericanas con una inversión de 100 mil millones de dólares. Estas empresas obtuvieron utilidades calculadas en 300 mil millones de dólares que, en su mayor parte, salieron del país. A su vez, más de 15 millones de hectáreas, muchas de las cuales habían sido ya exploradas, y aún estaban en explotación por Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), se entregaban por períodos de 25 a 40 años; las empresas podían introducir sin ningún arancel aduanero, ni fiscal, todos los equipos y elementos necesarios para sus actividades, no pagarían ningún impuesto —pues eso correría por cuenta exclusive de YPF—y tanto sus utilidades como el reintegro de sus inversiones podrían ser libremente transferidas al exterior. Igualmente sorprendente, resultó la postura de Frondizi frente al sistema monetario (teniendo en cuenta la trayectoria "desarrollista" del presidente). Fracasado, en lo esencial, el primigenio plan desarrollista después de los primeros intentos, Frondizi se decidió entonces a abandonarlo, o, por lo menos, a postergarlo, proclamando que la "moneda sana" constituía una de las condiciones del desarrollo, motivo por el cual comenzó a aplicar un programa de "austeridad" dictado por el Fondo Monetario Internacional (Pradyrol, 1985: 180, 182, 189-190).

24 El acercamiento de Frondizi, especialmente a Quadros y después a Goulart, también preocupó a sectores de la cancillería argentina y de las Fuerzas Armadas que siguieron de cerca el encuentro en la ciudad de Uruguayana (1961).

25 La Organización de los Estados Americanos, para realizar los principios en que se funda y cumplir sus obligaciones regionales de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, establece los siguientes propósitos esenciales: a) Afianzar la paz y la seguridad del Continente; b) Promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención (...) (Suscrita en Bogotá en 1948 y reformada por el Protocolo de Buenos Aires en 1967, por el Protocolo de Cartagena de Indias en 1985, por el Protocolo de Washington en 1992, y por el Protocolo de Managua en 1993).

26 A pesar de los argumentos opositores a la conformación de esta institución, el Colegio Interamericano de Defensa (CID) se inauguró en octubre de 1962, con el discurso del Secretario General de la OEA (en ese entonces José A. Mora). El CID depende, desde ese entonces, hasta la actualidad, de fondos provenientes de la OEA y de la Junta Interamericana de Defensa. (Centro Interamericano de Defensa, 2008). Durante la gestión de Illia, (1965), en ocasión de los conflictos en República Dominicana, los Estados Unidos, con el apoyo de las Fuerzas Armadas de Brasil y Argentina, propusieron la creación de una Fuerza Interamericana para la Paz de carácter permanente, proyecto que fue rechazado por los demás miembros de la OEA (Moneta, 1973: 175). Esta "Fuerza Interamericana" era una herramienta mediante la cual Estados Unidos intentaba dar una fachada multilateral a su desembarco militar ya materializado a fines de abril de 1965(Rapoport y Laufer, 2000).

27 Las fronteras ideológicas se orientaban a la identificación de un "enemigo interior" (...); las fronteras ya no estaban en los mapas, sino en la línea que separaba las ideologías. La seguridad de un país no se lograba en sus confines fronterizos, sino en el control, sometimiento y destrucción del "enemigo interior" (Punto Final, 2003).

28 Los países que integraron el Pacto Andino (1969) fueron Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú. El objetivo de este tratado era el de fomentar el desarrollo equilibrado y armónico entre los Estados miembro y acelerar el su crecimiento por medio de la integración económica. Preveía un trato especial para Bolivia y Ecuador, para evitar el desequilibrio que había fomentado la ALALC. Para lograr el desarrollo equilibrado, consideraban indispensable "controlar" el flujo de capitales extranjeros, de tal manera que se asegurara el saldo positivo de las inversiones. Esto implicaba una especial atención en la planificación, como herramienta, para lograr un determinado tipo de industria, más allá de los intereses de los inversionistas foráneos. Otro punto específico de este pacto fue la implantación de los principios de tolerancia mutua y de la no intervención, lo que suponía un compromiso político especial por parte de los integrantes del tratado (Waldman, 1983: 128- 129).

29 La disconformidad del gobierno militar brasileño se había puesto de manifiesto ya hacia 1965, cuando el presidente chileno, Eduardo Frei, solicitó la conformación de un organismo supranacional regional político, asignando su diseño preliminar a Raúl Prebisch, José A. Mayobre y Felipe Herrera. Como respuesta, Castelo Branco había afirmado que un Mercado Común, que no incluyera a Estados Unidos no era viable (Primera Plana, 1965, 18 de mayo: 20).