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Introducción: el fenómeno migratorio en México
La literatura en torno al fenómeno de la integración de los migrantes es amplia a nivel internacional; Estados Unidos y Europa encabezan este desarrollo. Sin embargo, aún queda mucho que decirse desde los nuevos países de migración, tanto en América Latina como en Asia. Esto es especialmente notable en países en los que la emigración ha copado la gran mayoría de los análisis realizados, dada la relevancia histórica del fenómeno; países centroamericanos o el propio México, mi caso de estudio, se encuentran aquí (Guzmán, 2014).
Varios han sido los motivos para dejar a un lado el análisis de la integración de migrantes en México; en primer lugar, por la novedad del fenómeno y el pequeño impacto que aún supone la migración que se asienta en este país. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2020), tan sólo el 1 por ciento de la población residente en el país es extranjera y buena parte de esta población es mexicana por ascendencia (descendientes de migrantes mexicanos en Estados Unidos). En segundo lugar, el poder político, económico y social de México ha centrado toda su atención en exigir a terceros países, principalmente Estados Unidos, un trato más justo para los mexicanos, eludiendo sus obligaciones hacia aquellas personas extranjeras que habitan en México (Leite y Giorguli, 2010). En tercer lugar, hay una decisión manifiesta de omitir la gestión de personas en movilidad de la agenda política, dada la impopularidad del fenómeno y la tradición de excluir del sistema a personas extranjeras (Yankelevich, 2020). Finalmente, habría que mencionar el nacionalismo xenófobo, que desde la era posrevolucionaria juega un papel fundamental en los procesos de adopción de decisiones e impide la construcción de políticas migratorias eficaces (Yankelevich, 2011).
A pesar de ello, estudios recientes muestran que, primero, existe la necesidad de aproximarse a la cuestión de la integración de personas migrantes (Ramírez y Castillo, 2012), ya sea de personas retornadas o extranjeras, dado el cada vez mayor número de personas que, por unos motivos u otros, permanecen en el país (Canales Cerón y Rojas Weisner, 2018). Segundo, que poco a poco se viene construyendo un marco normativo, en concreto desde la aprobación en 2011 de la Ley de Migración y de la Ley de Refugiados, que carece de una lógica integral que responda a las necesidades reales de la población migrante y de la sociedad que la acoge (Fundación Bertelsmann, 2020; Haas et al., 2020).
En este marco, el presente artículo busca hacer una aportación en dos ámbitos: primero, hará una revisión extensa, a través de un análisis de varias dimensiones de la integración (legal, socioeconómica, y cultural-religiosa y política), de las políticas públicas que el gobierno federal ha desarrollado;1 segundo, con base en estas políticas responderá a la cuestión de ¿en qué modelo (o modelos) de integración encaja México de acuerdo con su desarrollo normativo?, y ¿por qué en éste (o éstos) en concreto? Para poder realizar el análisis propuesto he llevado a cabo una investigación sobre la base de datos cualitativos: con entrevistas en profundidad y análisis documental.
El artículo se divide de la siguiente forma. En el apartado segundo se hace una revisión de la literatura existente en torno a las políticas de integración de población migrante; se exponen los modelos de integración. El tercer apartado se encarga de presentar la metodología, así como hace una breve aproximación a los datos y a las categorías analíticas utilizadas. El cuarto apartado presenta los resultados sobre las políticas de integración en México diferenciando entre tres dimensiones de integración: 1) legal, 2) socioeconómica y 3) cultural-religiosa y política (Entzinger, 2000). El texto termina con unas breves conclusiones reflexionando sobre la manera en que nuestro país encaja en un modelo u otro de integración.
Los modelos de integración
Hay una fuerte divergencia en qué y cómo se entiende la integración de los migrantes. A pesar del importante avance analítico que se ha realizado en torno al tema, no hay un consenso internacional de qué significa integración. La Organización Internacional para las Migraciones la define como “proceso mediante el cual los migrantes son aceptados en la sociedad, tanto como individuos como en grupos. En general, se refiere a un proceso de adaptación bidireccional […] implica la consideración de los derechos y obligaciones de los migrantes y las sociedades de acogida, del acceso a diferentes tipos de servicios y del mercado laboral, y de la identificación y el respeto de un conjunto central de valores” (Perruchoud y Redpath-Cross, 2011: 51).
Para que la integración tenga lugar, las autoridades competentes deberán poner en marcha una serie de acciones y políticas dirigidas a los migrantes, así como generales,2 que favorezcan la misma y esto lo harán en función de los intereses particulares del país y de sus procesos históricos e institucionales (Castles y Miller, 2004; Favell, 2001). Así, cada Estado decidirá el tipo de política de integración a poner en marcha en función de cuestiones históricas, políticas, sociales o económicas, que vienen asimismo directamente vinculadas con procesos de construcción del Estado-nación y el autorreconocimiento de sí mismo (Geddes, 2003).
Las vías o formas en las que los gobiernos se enfrentan a la integración de los migrantes han sido clasificadas tradicionalmente bajo tres modelos: i) exclusión diferencial o aculturación, ii) asimilacionismo y iii) multiculturalismo/interculturalismo (Castles, 1995; Castles y Miller, 2004). Hablaremos de exclusión diferencial o aculturación cuando estemos ante un sistema excluyente que separa entre nacionales y migrantes, y en el que el grupo dominante, la comunidad de nacimiento, impone su modus vivendi sin importar otros modos (Castles, 1995). La articulación de políticas bajo este modelo tiene lugar mediante la negación al acceso a derechos y libertades generales, y la inexistencia de políticas dirigidas a los migrantes que atiendan sus necesidades y características en la diversidad. Por su parte, los migrantes residen y trabajan con poca o nula interacción con las personas nacionales; además, al no poder participar de la sociedad que los acoge en ninguna de sus esferas (sociales, económicas, políticas), se imposibilita el ascenso social y en ocasiones se producen enfrentamientos entre los grupos de migrantes y los nacionales. Este tipo de modelo se da por regla general en países cuya política de flujos migratorios está basada en la temporalidad o en la contratación en origen, predominante en países de Oriente medio y Asia.
Entendemos por asimilacionismo aquel modelo que busca la adaptación del grupo minoritario al mayoritario en todos los ámbitos de la realidad social -idioma, tradiciones, valores, etc.- (Alba y Nee, 1997; Perruchoud y Redpath-Cross, 2011). Las políticas que se generan bajo este modelo, entendido como ideal republicano, van dirigidas a la imposición de una identidad y una ciudadanía idéntica para todos, especialmente en la esfera pública sin importar la esfera privada. En concreto, se desarrolla mediante la generación de políticas dirigidas al aprendizaje del idioma y de las costumbres y valores de la cultura dominante. El acceso a los derechos y a las políticas sociales están en función de la demostración por parte de los migrantes, de manera individual, de su capacidad para adaptarse a esta esfera pública y seguir las pautas establecidas. Bajo este modelo, las personas migrantes ocultan su identidad y sus diferencias para la esfera privada y se esfuerzan por formar parte de la mayoría en la pública. Francia fue históricamente el país asimilacionista por antonomasia (Castles y Miller, 2004), si bien, dadas sus implicaciones racistas, más que un modelo ha pasado a convertirse en la puesta en práctica de acciones o políticas concretas que pueden ya identificarse en otros países: la obligatoriedad de aprender el idioma para acceder a ciertos derechos es un ejemplo. Alba y Nee (1997) plantean que este modelo no siempre puede entenderse como una política concreta, sino que son muchas las ocasiones en las que se da de forma espontánea y no intencionada. De hecho, bajo este modelo se puede explicar la integración de ciertos individuos y grupos étnicos en Estados Unidos.
Finalmente, el modelo multicultural parte de la base de aceptar la diversidad que existe entre los distintos colectivos migrantes y garantizarla en el marco social; incluso llegar a potenciarla (Vertovec, 1996; Werbner y Modood, 1997; Kymlicka y Banting, 2006). En este marco, el multiculturalismo busca integrar a todos los migrantes en las mismas condiciones sin importar las características individuales o de grupo. El modelo sólo obliga a la población migrante a aceptar un mínimo común de valores o principios que regirán la interacción entre todos. Las políticas desarrolladas bajo este modelo se han centrado, por un lado, en un sistema de laissez-faire y, por tanto, las autoridades permiten a cada individuo o grupo que mantengan sus diferencias; y, por otro, la generación de una serie de políticas concretas que promueven la diversidad (enseñanza de idiomas, apoyo a festejos y demostraciones culturales y religiosas) y que, en último término, tratan de incluirla dentro de la realidad social mayoritaria. Bajo este modelo, los migrantes mantienen su diversidad al mismo tiempo que interactúan con una sociedad de acogida que está abierta a las diferencias. Este modelo tiene su máximo exponente en países como Canadá, Países Bajos o Suiza.
A pesar de la identificación teórica de estos tres modelos de integración de población migrante, lo cierto es que casi todos los países combinan modelos en función de sus intereses y necesidades (Favell, 2001; FitzGerald et al., 2017). De hecho, la puesta en marcha de acciones o políticas que respondan a un modelo o a otro se realizará teniendo en cuenta el momento en el que se haga (situación nacional o internacional), el tipo de inmigración (nacionalidad, vía de entrada al país, estatuto migratorio que se ostente, características sociodemográficas) o el tipo de política que se desarrolle (las políticas de mercado de trabajo o educación suelen ser más incluyentes que las de participación política).
En este marco, no son pocos los autores que han abierto un amplio abanico de debates y cuyo desarrollo argumentativo puede explicar las actuaciones políticas emprendidas por México. Como indican Portes y Zhou (1993), no todos los migrantes tienen las posibilidades de integrarse de igual forma, y dependerá de características como la clase social o la generación migrante las que definirán cómo se producirán los procesos (denominada como asimilación segmentada). Ante esto, los Estados implementan políticas de integración desde las que se produce la admisión territorial (Carens, 2013). En esta línea, FitzGerald et al. (2017) muestran en un estudio comparado entre Europa y las Américas cómo son directamente las políticas de entrada de migrantes las que seleccionan a las personas que podrán integrarse (asimilarse) en la sociedad de acogida. En buena medida, esto se debe a que existe un importante debate tanto político como social acerca de si los migrantes debilitan tanto el Estado de bienestar (especialmente las políticas sociales) como el sentido de pertenencia nacional (Kymlicka y Banting, 2006).
Ante esta realidad: ¿dónde encaja México?, ¿qué modelo sigue?, y ¿qué explica la propensión hacia un modelo frente a otro? Éstas son las preguntas que responderemos en este texto.
Metodología, datos y categorías de análisis
La metodología utilizada en el artículo es de tipo cualitativo y los datos utilizados son tanto secundarios como primarios.3 Los datos secundarios proceden de dos tipos de revisiones sistemáticas que han permitido localizar, seleccionar y sintetizar las principales contribuciones realizadas (Denyer y Tranfield, 2009: 672) sobre la situación de la migración en México y el desarrollo de la política de integración. La primera revisión ha sido del marco normativo y jurídico (desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a circulares secretariales), y en total se analizaron ciento veintitrés documentos. La segunda revisión ha sido de literatura, tanto académica como institucional (literatura gris); los textos analizados son en su mayoría del periodo comprendido entre 2011 (aprobación de la Ley de Migración y Ley de Refugio) y 2021. Los datos primarios proceden de veintiún entrevistas en profundidad semiestructuradas, con los principales actores implicados en la generación de política de integración migratoria en México: representantes de la sociedad civil (tres), representantes gubernamentales (diez), personas académicas expertas (cinco), representantes de organismos internacionales (uno) y representantes del sector empresarial (dos).
Para el análisis de los documentos y la presentación de resultados he seguido el método de marco temático, lo que me ha permitido clasificar y organizar los datos de acuerdo con temas clave y categorías (Ritchie et al., 2003: 220). En primer lugar, he tomado la clasificación analítica de Entzinger (2000) que, con base en tres dimensiones i) la legal, ii) la socioeconómica y iii) la cultural-religiosa y política, permite revisar si las personas migrantes pueden (o no) convertirse en individuos asimilables dentro de la sociedad de acogida. En segundo lugar, atendiendo a la generación de política pública he diferenciado entre i) marco normativo y legal, en buena parte lo que dice la política formal, ii) la implementación de la política pública y iii) los resultados obtenidos y el efecto sobre las personas migrantes (cuando hay datos disponibles).
Las políticas de integración en México
La integración desde la dimensión legal
La primera dimensión del proceso de integración, la legal, hace referencia al estatus jurídico del inmigrante en el país de acogida. Un estatus seguro es la precondición necesaria para que la integración pueda tener lugar, dado que no sólo da acceso a una serie de derechos y libertades, sino que además permite que el migrante pueda percibir (y sentir) una estancia viable en el país de acogida en el medio y largo plazo (Huddleston et al., 2015). En definitiva, asegura a la persona poseedora de dicho estatus que le sean concedidos derechos y oportunidades similares a los que podría tener cualquier nacional, especialmente cuando accede a la residencia permanente o a la nacionalidad (Dronkers y Vink, 2012). De forma similar ocurre con la reunificación familiar, en tanto que abre el camino a la acomodación para el conjunto de la familia; de hecho, el no contar con la familia en el país de destino puede llegar a entorpecer el proceso de integración (Kofman et al., 2010). Presento a continuación cómo es la residencia permanente, la nacionalidad y la reunificación familiar en México.
La residencia permanente
De acuerdo con la normativa vigente (Ley de Migración, 2011), existen en la actualidad varias formas de acceder a la residencia permanente. La más común, o extendida, es la que se deriva de la residencia temporal; así, a los cuatro años de residir temporalmente en México sin interrupción, cualquier persona puede solicitar este estatus. Además de esta vía, existen otras como razones de asilo político, refugio, apatridia o protección complementaria; a quienes tengan hijos mexicanos por nacimiento; a quienes sean ascendientes o descendientes de una persona mexicana por nacimiento, así como a personas jubiladas o pensionadas con ingresos externos suficientes para vivir en México.4
Si bien la normativa en vigor pudiera entenderse como favorable a la población migrante, lo cierto es que en la práctica existe un conjunto de barreras que dificultan poder disfrutar de este estatus. Por un lado, cabe mencionar positivamente que los cuatro años de residencia temporal previa es un periodo muy reducido, especialmente si se compara con otros países a nivel internacional (Solano y Huddleston, 2020); de igual forma, los migrantes pueden acceder a la residencia permanente tras presentar un documento que acredite solvencia económica (sin que la administración especifique a qué hace referencia este requisito); y una vez se ha obtenido la residencia permanente los migrantes disfrutan de un estatuto jurídico seguro que les permite acceder a derechos en condiciones muy similares a los mexicanos.
Pero, por otro lado, las barreras son constantes: algunos de los ejemplos más comúnmente mencionados en las entrevistas en profundidad son los siguientes. Primero, si bien el marco normativo obliga a proporcionar asistencia institucional para poder realizar la tramitación de documentación, especialmente a migrantes vulnerables, los mecanismos no siempre son accesibles. Segundo, se menciona en muchas ocasiones la falta de intérpretes en las oficinas migratorias para ayudar en los trámites de documentación. Tercero, en ocasiones se pide documentación de la que carecen ciertos migrantes, especialmente los más vulnerables, tanto para el acceso a las propias oficinas que extienden la documentación como para los trámites de la propia residencia. Cuarto, la residencia temporal previa debe ser constante en el tiempo y esto se dificulta para cierto tipo de migrante que cambia constantemente de residencia y de empleo y que, por tanto, en pocas ocasiones puede contar con la necesitada oferta de empleo a la cual pueda vincularse durante cuatro años seguidos.5 Quinto, de lo anterior se desprende que son muchas las ocasiones en las que los migrantes tienen que reiniciar el proceso de residencia temporal, perdiendo así los años previos de estancia. Sexto, la tasa que deben abonar los migrantes es elevada, especialmente para personas en situación de vulnerabilidad; en estos momentos supera los cinco mil pesos mexicanos (doscientos cincuenta dólares). Séptimo, hay una importante sobrecarga para los trabajadores públicos en migración, especialmente en momentos como el actual, de llegada de miles de personas a las fronteras, y la hubo más en contexto de pandemia, “lo que disminuye las capacidades para la revisión de las solicitudes, y los tiempos se dilatan tanto para las citas como para las resoluciones” (entrevista con experta académica, octubre de 2020).
En este marco, la normativa para acceder a la residencia permanente, al igual que la temporal, puede definirse como selectiva (Carens, 2013; FitzGerald et al., 2017). En este sentido, privilegia el acceso a personas en situación económicamente favorable, con una permanencia laboral en centros de trabajo estables y que pueden permitirse la asistencia de un abogado privado que tramita la documentación en su nombre. De igual forma, el proceso es más sencillo cuando la persona migrante cuenta con vínculos personales en México, dado que ayudan a entender el funcionamiento del sistema, o con el conocimiento de la lengua española.
La nacionalidad
Para muchos, la nacionalidad es el paso último en el proceso de integración de un inmigrante, en tanto que esta persona pasa a ser parte del país de acogida de pleno derecho. En el caso de México, permite el acceso a los derechos políticos asociados a la ciudadanía, a la inclusión en programas sociales o a ciertos cargos públicos (Haas et al., 2020). A pesar de que jurídicamente esto es así, lo cierto es que las barreras para las personas que se han naturalizado permanecen a lo largo del tiempo (Bauböck, 1994). Ya sea por cuestiones de raza, color, idioma, religión o país de nacimiento los migrantes seguirán siendo migrantes para ojos de muchos ciudadanos y para ciertas instituciones públicas y entidades privadas, como sucede en el caso de México.
La Constitución federal mexicana (art. 30) establece que el acceso a la nacionalidad para extranjeros (inmigrantes y personas en situación de protección internacional) es a través de la expedición de una carta de naturalización girada por la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), tras cinco años de residencia continuada en el país. Pero esta vía no es la única; de acuerdo con la Ley de Nacionalidad (arts. 19-20), podrán nacionalizarse tras dos años de residencia, y de forma excepcional, personas con hijos mexicanos por nacimiento, personas casadas con alguien de nacionalidad mexicana, personas que hayan prestado servicios o realizado obras destacadas en beneficio del país, y personas originarias de un país latinoamericano o de la Península Ibérica.
Una vez más, por ley, el acceso a la nacionalidad aparenta ser sencillo. No son muchos países en el mundo los que permitan el acceso a la nacionalidad con un periodo de residencia tan corto. Sin embargo, una vez más, nos encontramos barreras a lo largo del proceso. La primera de ellas está vinculada a la obligatoriedad que establece la Ley de Nacionalidad (art. 17) de renunciar a la nacionalidad previa o “a todo derecho que los tratados o convenciones internacionales concedan a los extranjeros”, lo que deja en una situación de fuerte vulnerabilidad a las personas que se nacionalizan. En segundo lugar, se accede a la nacionalidad tras la aprobación de un examen en el que se deben demostrar conocimientos sobre historia, cultura y dominio del español, lo que dificulta enormemente el acceso a migrantes más vulnerables, con bajos niveles educativos o no hispanohablantes. Muchos países del mundo tienen este examen de acceso a la nacionalidad, pero los principales problemas en México, de acuerdo con las entrevistas realizadas, son que, primero, no hay apoyo real por parte de las instituciones a los migrantes para pasarlo; segundo, no existe material específico generado para ser evaluado,6 y tercero, la extensa documentación sólo está en español; además, el migrante deberá esperar un año para poder reexaminarse en caso de haberlo reprobado en dos ocasiones seguidas.7 En tercer lugar, el acceso a la nacionalidad a los cinco años se otorga únicamente a personas que han tenido la residencia legal de forma continuada en el tiempo, es decir, sin haberla perdido en ningún momento durante este periodo, lo que, como ya advertía, es especialmente difícil para los más vulnerables que se encuentran con problemas constantes en sus trámites legales. En cuarto lugar, el costo económico es alto: el migrante debe abonar casi ocho mil pesos mexicanos (casi cuatrocientos dólares) y el tiempo de espera muy extenso, dado que se otorgará la naturalización tres meses después de que haya emitido su opinión el INM, sin especificar cuánto puede demorarse esta institución en emitir su resultado. Finalmente, mientras que la nacionalidad por nacimiento no se puede perder, la obtenida por naturalización sí puede perderse; entre estos casos se encuentran: la adquisición voluntaria de otra nacionalidad extranjera, hacerse pasar como extranjero ante organismo público, usar un pasaporte extranjero, aceptar o usar títulos nobiliarios que impliquen sumisión a un Estado extranjero, y residir durante cinco años continuos en el extranjero (SRE, 2021).
En definitiva, se puede afirmar que en estos momentos el Estado mexicano no está proporcionando las herramientas necesarias para hacer cumplir los requisitos que dan acceso a la nacionalidad por la vía de la naturalización. De igual forma, mantiene un sistema ciertamente discriminatorio diferenciando entre los dos años para los latinoamericanos y procedentes de la Península Ibérica, y aquellos procedentes del resto del mundo que podrán acceder a los cinco años, como señalamos previamente, lo que se plasma de forma más clara en la importancia que se da al conocimiento del idioma y a la preferencia de un tipo de migrante sobre otro.
La reunificación familiar
El derecho a vivir en familia es un derecho fundamental plasmado tanto por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 16), como por la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, que protege la unidad familiar (art. 9). En este sentido el Estado mexicano, firmante de dichos acuerdos internacionales, debe asegurar que los migrantes puedan ejercer dicho derecho puesto que, además, la reunificación familiar es un elemento esencial para la integración de los migrantes (OECD, 2019). Y en cierta medida, así es. México reconoce de forma muy extensa el derecho a vivir en familia en la Ley de Migración (art. 2), en tanto que lo denomina como un “elemento sustantivo para la conformación de un sano y productivo tejido social de las comunidades de extranjeros en el país”. Este reconocimiento es extensible para personas en situación de protección internacional (cuyo trámite es el de la “reunificación familiar”), como para residentes temporales o permanentes o, finalmente, para los que han adquirido la nacionalidad (cuyo trámite se denomina en ambos casos “visa por unidad familiar”).
Probablemente la reunificación familiar sea uno de los derechos mejor reconocidos en el país. Por ejemplo, las personas refugiadas podrán pedir la reunificación familiar hasta parientes consanguíneos de cuarto grado -primer grado en caso de personas con permiso de residencia (Ley de Refugiados, 2011)-. Tanto la visa por unidad familiar como la de reunificación familiar de refugiados es gratuita y el plazo máximo de respuesta es de cuarenta y cinco días hábiles contados a partir de la presentación de la solicitud. A pesar de ello, los especialistas en la materia entrevistados señalan la existencia de cierta arbitrariedad en la concesión de la visa por unidad familiar, especialmente a la hora de aceptar la solvencia económica para la manutención de la familia en México. En este sentido las autoridades, de acuerdo con lo mencionado durante las entrevistas, reclaman una serie de documentos (cuentas bancarias, nóminas, etc.) que permitan comprobar la capacidad del migrante para mantener a la familia sin especificar cuáles son los mínimos para ello, es decir, deja a manos de los funcionarios el otorgamiento de este derecho básico. De igual forma, varias personas entrevistadas han confirmado que parece que las solicitudes realizadas por mujeres tienden a prosperar más que las realizadas por hombres, en tanto que el sistema entiende que las mujeres están más capacitadas para mantener a los familiares en caso de reunificación, lo que podría apuntar a la existencia de un sesgo de género y a una clara arbitrariedad en la toma de decisión.
Las condiciones socioeconómicas de la integración
En términos generales, México aparenta ser un país completamente inclusivo en cuestiones socioeconómicas. La propia Constitución federal (arts. 3-5) reconoce el derecho al trabajo, a la educación universal, inclusiva, pública, gratuita y laica, a la protección de la salud, así como a la vivienda digna y decorosa para todas las familias. De forma similar, normas como la Ley Federal del Trabajo (arts. 1-4) o la Ley General de Educación (art. 8) establecen el acceso garantizado en igualdad de condiciones que los nacionales mexicanos a la población migrante. En este sentido, grandes esfuerzos se han realizado, por ejemplo, con personas en situación de protección internacional a través de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar), que ha generado programas de integración socioeconómica. Sin embargo, las barreras y obstáculos que existen a lo largo de todo el proceso de implementación de las acciones dificultan sobremanera la efectividad de esta política, en principio incluyente y multicultural.
Para analizar estas condiciones socioeconómicas de los migrantes en México revisaremos tres dimensiones: primero, la de las políticas públicas generadas en torno a los migrantes; segundo, las oportunidades que encuentran en los programas sociales; y, tercero, la integración real del conjunto de migrantes frente a la situación que ostentan los nacionales mediante datos desagregados. En este apartado trataremos de revisarlo en los que pueden considerarse los tres sectores más relevantes para la integración real: mercado de trabajo, educación y salud.
El acceso al mercado de trabajo
Como señalé previamente, la Ley Federal del Trabajo marca la no discriminación (arts.1-4) a la hora de contratar trabajadores, afirmando que cualquier persona puede ejecutar el empleo que desee. Sin embargo, esta prerrogativa inicial se contrapone a los numerosos obstáculos y restricciones que van surgiendo a lo largo del otorgamiento de este derecho universal, tal y como se expresan las propias leyes federales, así como lo perciben algunas de las personas entrevistadas tras la aplicación de la política.
En primer lugar, la normativa es altamente restrictiva con la contratación de extranjeros, incluso con los naturalizados, en el sector público. Son numerosos los cargos públicos a los que los extranjeros por nacimiento no pueden acceder, desde puestos relacionados con la presidencia, la suprema corte, pasando por las titularidades de ciertos consejos o institutos o del ejército. En segundo lugar, la Ley Federal del Trabajo (art. 7) prohíbe a cualquier centro laboral contratar a más del 10 por ciento de la fuerza laboral de origen extranjero, excepto si ocupan puestos de dirección, administración o gerencia. Además, este mismo artículo establece que los extranjeros que ostenten categorías técnicas o profesionales sólo podrán ser contratados de forma temporal. En tercer lugar, a pesar de la existencia de programas generales (para el conjunto de la población) que impulsan el acceso al mercado de trabajo desde varias secretarías federales, los requisitos establecidos son difíciles de cumplir para personas migrantes, dado que en muchos casos se solicita para la inscripción la credencial del Instituto Nacional Electoral (INE, sólo para nacionales), la clave única del registro de población (CURP, a la que los migrantes no regularizados no tienen acceso) o un comprobante de domicilio (que sólo pueden tener acceso aquellas personas con vivienda estable).
En cuarto lugar, no existen, excepto algunas iniciativas para personas en situación de protección internacional, programas o proyectos dirigidos única y exclusivamente a la población migrante.
Estas dificultades en el acceso al mercado de trabajo tienen su reflejo al comparar la actividad laboral de los nacionales con la de los migrantes. Tomando datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del INEGI (Gráficas 1 y 2) podemos ver cómo las tasas de actividad laboral son de 10 puntos menos para los extranjeros que para los nacionales, y a la inversa en las tasas de no actividad, dato que se mantiene constante durante los últimos once años de análisis disponible. Esto es un claro reflejo de las dificultades de acceder al mercado de trabajo en México para los extranjeros. Además, es especialmente grave si tenemos en cuenta que la encuesta del INEGI sólo toma como muestra a migrantes en situación regular y que cuentan con un domicilio. Es de esperar, por tanto, que los datos sean mucho más desfavorables para los migrantes si se incluyeran personas irregulares y, por tanto, más vulnerables.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, INEGI (2020).
Gráficas 1 y 2 POBLACIÓN ACTIVA Y NO ACTIVA NACIONAL Y EXTRANJERA EN MÉXICO, 2010-2020
La educación de niños migrantes
Si el acceso al mercado de trabajo es la puerta para la integración de los adultos migrantes, una educación de calidad es la principal herramienta con la que cuentan los niños migrantes para asegurarse una inclusión presente y futura, por sus implicaciones para el desarrollo personal y la movilidad social que reporta. Tanto la Constitución federal (art. 3) como la Ley General de Educación en su conjunto promueven la educación universal de equidad y excelencia como base para combatir las desigualdades socioeconómicas, regionales y de género que azotan el país. Además, la normativa vigente (Ley General de Educación, 2019; Ley de Migración, 2011 o Ley General de Niños, Niñas y Adolescentes, 2014) prohíben la discriminación o restricción por nacionalidad en el marco educativo, proponen soporte específico a aquellos niños migrantes que puedan tener problemas en su equiparación educativa y, específicamente, apoyan a los más vulnerables como pueden ser niños en situación de protección internacional. A diferencia de otros sectores sociales, el sistema educativo a nivel federal cuenta con programas específicos para atender las necesidades de estos estudiantes, pero al mismo tiempo para incluir la diversidad que suponen al propio sistema; un ejemplo es el Programa de Atención Educativa de la Población Escolar Migrante (PAEPEM). En este marco, la Estrategia Nacional de Educación Inclusiva ha supuesto un gran avance al reconocer la importancia de diseñar una educación inclusiva para la población migrante.
A pesar de este prometedor marco de integración acogedor y multicultural, lo cierto es que el sistema adolece de grandes fallas que impiden el acceso a este derecho universal. Entre los principales problemas destacados en las entrevistas están: primero, a los padres extranjeros no siempre les es posible reunir la documentación requerida; la inscripción de los niños en los colegios depende de la presentación de libros de familia, partidas de nacimiento o de documentos mexicanos como es la CURP de los padres, a la que muchos no tienen acceso.
Segundo, la población migrante tiene tendencia a moverse de forma frecuente por el país en función de sus necesidades laborales o migratorias, lo cual hace que los niños tengan que asistir por periodos reducidos a la escuela y están cambiando de forma más o menos constante de centro; en esta situación, hay colegios del país que no aceptan el ingreso de nuevos estudiantes en ciertos periodos lectivos; de igual forma, los tiempos de espera para poder acceder a algunos colegios no ayudan a una incorporación inmediata.
Tercero, a pesar del marco favorable establecido, la falta de presupuesto para implementar acciones concretas que favorezcan a los niños migrantes hace que tan sólo se pongan en marcha pequeñas acciones piloto en algunos centros, y no una red de acciones globales generalizada para el conjunto del país.
Cuarto, el acceso a la educación superior está mayormente restringido a nacionales o a hijos de extranjeros en una posición socioeducativa favorable, como podemos ver en la Gráfica 3, con datos para el 2020.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, INEGI (2020).
Gráfica 3 MÁXIMO NIVEL EDUCATIVO ALCANZADO POR NACIONALES Y EXTRANJEROS, 2020
Quinto, finalmente, no existe como tal un currículum intercultural abierto al aprendizaje de otros idiomas o la enseñanza de la diversidad cultural que traen consigo los niños migrantes.
Si bien no podemos encontrar muchos datos para monitorear la equidad de los resultados educativos por grupos o minorías en el caso de México, parece claro que el rendimiento escolar, así como el acceso a los niveles superiores educativos están condicionados por el hecho de ser migrantes (Rodríguez et al., 2019). En cualquier caso, la pertenencia a este grupo minoritario queda vinculada a la condición socioeconómica previa, en su mayoría menos favorecida, que hace que los resultados sean menos favorables para estos niños migrantes (OCDE, 2021). La complejidad migratoria de México se puede extraer revisando la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del INEGI, y en concreto el nivel educativo máximo alcanzado por los extranjeros residentes frente a los nacionales.
Como muestra la Gráfica 3, los extranjeros en situación regular en México cuentan con niveles educativos muy bajos, primaria en su mayoría, o muy altos (maestría y doctorado), lo que denota la importante diferencia socioeconómica entre el grupo de población migrante en situación regular. Téngase en cuenta que si se analizara el colectivo migrante en su conjunto (irregulares, tránsito), el nivel educativo estaría muy concentrado en los grados más elementales, dado el escaso acceso que los migrantes tienen a la educación (Rodríguez et al., 2019).
La salud para los migrantes
La salud es un derecho fundamental e indispensable para el ejercicio de cualquier otro derecho, de acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Derechos Humanos. De igual forma, una buena salud es condición básica para la integración efectiva de una persona migrante, para su participación en la sociedad de destino: salud e integración sufren un proceso de refuerzo mutuo. De esta forma lo entiende la legislación mexicana, que en buena parte reconoce a las personas migrantes como beneficiarias del sistema de salud. De hecho, y a diferencia de muchos otros países (Solano y Huddleston, 2020), la Ley de Migración (art. 6) otorga este derecho a cualquier migrante sin importar su estatus legal. En esta misma línea se expresa la Ley General de Salud (arts. 35 y 77), que presenta al sistema de salud como universal, igualitario e inclusivo, así como no discriminatorio en función del origen de procedencia. Por otra parte, a pesar de no estar muy extendidos, existen algunos programas específicos dirigidos a la población migrante como el reciente proyecto de “Atención a la Salud de los Migrantes” (2020), desarrollado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en su programa IMSS Bienestar para atender a las personas en tránsito.
Frente a este modelo inclusivo y abiertamente integrador, en igualdad de condiciones con los ciudadanos mexicanos, las personas migrantes se enfrentan a diferentes barreras y obstáculos que dificultan el disfrute del derecho que les asiste. Primero, el sistema adolece de programas o actuaciones concretas dirigidas a migrantes y que atienda sus necesidades como grupo; tan sólo cuenta con algunos programas con reducido impacto y presupuesto. Segundo, a pesar de que el sistema permite el acceso a la salud a todos los migrantes de acuerdo con el marco legal, la “ventanilla” que atiende al público es discriminatoria: cuando un migrante se dirige a un centro sanitario tiene altas posibilidades de no ser atendido, dado que puede no contar con la documentación requerida para acceder (INE, CURP), porque la persona en ventanilla no conoce documentos migratorios como los expedidos por la Comar o por el INM [entrevistas con representante de la sociedad civil y con experta académica, octubre de 2020), o simplemente como resultado de una percepción negativa del personal que trabaja en el sistema de salud hacia los migrantes, que cree que éstos no deben ser atendidos por un sistema precario y de escasos recursos (entrevista con representante gubernamental, octubre de 2020).
Finalmente, cabe mencionar que son muchos los migrantes que desconocen este derecho universal les brinda el gobierno mexicano, y prefieren no ir a centros de salud públicos por el coste que creen les puede ocasionar o por miedo a proporcionar datos que puedan ser usados posteriormente por las fuerzas de seguridad del Estado en una posible deportación o devolución.
La integración cultural-religiosa y política
La última dimensión que permite acercarse a la integración de los migrantes es la que analiza la dimensión cultural-religiosa y política. En términos generales, debemos partir de la base que México cuenta con una migración muy similar a la nacional; en este sentido, la mayoría de los migrantes residentes son estadounidenses, de origen mexicano (el 67.6 por ciento del total de los migrantes) o latinoamericanos (el 22.8 por ciento de los migrantes), de acuerdo con datos de United Nations (2020). Es por ello que el país no ha tenido que enfrentarse a importantes debates sobre diversidad cultural o religiosa, como sucede, por poner algunos ejemplos, en Estados Unidos, Francia o Bélgica; apenas existe un desarrollo normativo en torno a esta cuestión. Dejando a un lado los aspectos culturales y religiosos, dado que no hay avances legales, es relevante analizar dos aspectos más en este apartado: la participación política y la lucha contra la discriminación.
Participación política y migración
A través de la participación política, la sociedad de acogida da derecho a los migrantes a ser sujetos activos en la toma de decisiones. Además, este ámbito de política demuestra hasta qué punto la sociedad quiere interactuar con las personas migrantes que se encuentran dentro de sus fronteras, generando en ellos un importante sentimiento de pertenencia. En este marco, México tiene importantes carencias tanto en su normatividad como en su aplicación. El artículo 33 de la Constitución prohíbe a los migrantes “inmiscuirse en los asuntos políticos del país”, y da incluso la posibilidad de que una persona pueda ser expulsada por participar. A pesar de la arbitrariedad y la imprecisión del significado de “inmiscuirse”, lo cierto es que, aunque en pocas ocasiones, el Ejecutivo ha tenido a bien expulsar a migrantes activamente políticos bajo este artículo.
La Constitución limita en diferentes artículos las capacidades de los migrantes a ejercer derechos políticos; entre los más significativos se encuentran: primero, el derecho al voto tanto activo como pasivo en el país, está prohibido. La posibilidad de votar o de ser votado en cualquier tipo de elección (federal, entidad federativa o local; consultas populares, etc.) se reserva exclusivamente para aquellas personas con nacionalidad mexicana, imposibilitando para los extranjeros la participación en los asuntos políticos del país.8 Segundo, los migrantes no pueden unirse a partidos políticos o participar en convocatorias electorales; en este marco, las personas migrantes no pueden apoyar a partidos o candidatos, incluso cuando este apoyo sea voluntario. Tercero: siguiendo esta lógica, los migrantes no pueden asociarse o formar sus propias organizaciones migrantes, si bien pueden participar en organizaciones de la sociedad civil mexicana.
Lucha contra la discriminación
Todas las sociedades sufren el mal de la discriminación hacia personas migrantes; ésta puede ir desde ofensas directas individuales o colectivas, a prácticas discriminatorias que suceden de forma cotidiana. A causa de la discriminación, la integración se ve afectada directamente, dado que se les está negando acceso a puestos de trabajo, a recursos sociales o a estatus legales. México, en este sentido, ha desarrollado un marco normativo que prohíbe cualquier tipo de discriminación por motivo de país de nacimiento. De hecho, el artículo 1 de la Constitución Federal así lo recoge: “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional”. En esta línea ha ido surgiendo una amplia gama de normas que prohíben la discriminación y definen sus alcances. Especial relevancia en este sentido tiene la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, que la define (art. 4) como “toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, […] tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas”. En esta clara lucha, se creó el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred), que vela directamente por el cumplimiento de esta normatividad a través de acciones muy diversas.
A pesar del importante desarrollo normativo la realidad es bien diferente, y la discriminación ocurre de forma constante. Primero, la provisión de servicios públicos se ve afectada a lo largo de la República, lo cual dificulta o impide el acceso a la educación, a la sanidad, a la vivienda o a un estatus migratorio concreto (entrevista con representante gubernamental, octubre de 2020); esta discriminación procede tanto de las propias instituciones que no desarrollan políticas claras y precisas para actuar con la población migrante, como por parte de los propios funcionarios que están en ventanilla. Segundo, la discriminación se halla presente de igual forma en el sector privado, en el acceso al mercado de trabajo o en la provisión de servicios financieros; no se permite a los migrantes, por ejemplo, la apertura de una cuenta bancaria. Tercero, a pesar de los esfuerzos realizados por Conapred, los recursos destinados a la sensibilización de la ciudadanía en general son muy limitados y de pequeño alcance. Cuarto, si bien los migrantes pueden denunciar actos discriminatorios tanto en Conapred como a través del sistema judicial ordinario, lo cierto es que son pocos los que lo hacen, bien por desconocimiento o por miedo a acercarse a una institución pública y que registren sus datos de forma oficial, especialmente en situaciones de irregularidad y ante el temor a la deportación.
Para concluir: de un modelo a otro
Los modelos de integración tienen una importante valía analítica en tanto nos permiten clasificar y organizar las políticas que se han generado en torno a la gestión de los migrantes dentro de las fronteras; sin embargo, es difícil encajar todas las acciones de un país en uno de estos modelos. Los países se mueven entre varias aguas; en definitiva, conviven entre varios modelos. El caso de México se encuentra aquí actualmente:9 navega entre modelos y parece claro cuándo se inclina más por uno que por otro. El análisis realizado lleva a afirmar que tiene que ver con el actor o instituciones que pongan en marcha la política, con el tipo de política y con las características de los migrantes. Así, tenderá a ser un modelo multicultural e incluyente en el nivel de generación de normativa, y esto está muy vinculado a que México debe acatar las obligaciones constitucionales e internacionales en materia de derechos humanos. El país no sólo es firmante de todos y cada uno de los acuerdos internacionales surgidos en el marco de las Naciones Unidas vinculados a los migrantes (De la Flor, 2014) sino que, además, la propia legislación interna, desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a las diferentes leyes orgánicas de educación, trabajo o salud, reconocen y garantizan los derechos de estas personas (Calderón, 2014; Castilla, 2014).
Frente a esto, tenderá a ser un modelo más excluyente cuando deja el nivel normativo y entra en el marco de la generación de la política pública (policy) y de la implementación. Y esto ocurre así, en buena medida, por lo que Pablo Yankelevich (2015) señala como el nacionalismo excluyente y xenófobo presente en el país. Es en este espacio, en este nivel, en el que aparece la discriminación o la exclusión en ventanilla por parte de miles de funcionarios; en el que se toman decisiones en centros educativos o sanitarios que no tienen en cuenta la diversidad de los migrantes y sus necesidades. De igual forma, es en esta dimensión de generación de políticas concretas cuando el sistema de integración se resiente y dejan de ponerse en marcha proyectos concretos que promueven la integración (Fundación Bertelsmann, 2020; Guzmán, 2014). Kymlicka y Banting (2006) lo explican en términos del miedo existente a que la población migrante pueda debilitar el Estado de bienestar, ya de por sí muy débil en México, o que puedan desvirtuar la propia identidad nacional.
De igual forma cabe una puntualización más a realizar: moverse de un modelo a otro no sólo viene marcado por el nivel institucional sino que, de igual forma, está muy vinculado al tipo de migración. En este sentido, una vez analizadas las políticas, se puede afirmar que parece que hay una tendencia a la inclusión para aquellas personas en situación de protección internacional; de igual forma, para los que tienen mejores redes o nivel socioeconómico, y quedan más excluidos los más vulnerables, sin importar en demasía si estas personas están en una situación de regularidad o no. En definitiva, se produce lo que Portes y Zhou (1993) entienden por asimilación segmentada.
Si bien el modelo excluyente suele estar vinculado con modelos migratorios de migración temporal y de contratación en origen, el hecho de que México sea, por un lado, un país de reciente migración y, por otro, un país de tránsito puede ser una explicación adicional de por qué mucha de la política que se desarrolla es de tipo excluyente. En definitiva, los actores, principalmente políticos, siguen sin considerar que esta nueva migración ha venido para establecerse en el país.
En este marco, ¿cuánto tiene el modelo mexicano de excluyente y de incluyente? Como veíamos en el apartado anterior, son pocas o muy pocas las políticas que van dirigidas exclusivamente a los migrantes; es decir, apenas existen políticas objetivo. Las que amparan a la población migrante son aquellas políticas marco (la Constitución federal, las leyes orgánicas) que los incluye de forma directa; sin embargo, hay una importante falta de desarrollo normativo regulador. En cualquier caso, si la política no excluye directamente a los migrantes, la aplicación de las políticas y las personas encargadas de hacerlo sí lo hacen a través de prácticas discriminatorias generadas individualmente o por las propias instituciones que carecen de lineamientos globales que establezcan cómo actuar ante la población migrante.
Además, hay una cuestión intrínseca del modelo mexicano y está vinculada al hecho de que la mayoría de los migrantes en este país son mayormente mexicanos (retornados o expulsados de Estados Unidos y su descendencia) o latinoamericanos, lo que evita, por un lado, que el país tenga que enfrentarse a importantes debates sobre diversidad y, por otro, no tiene necesidad, al menos en el corto plazo, de generar un entramado de políticas en este ámbito.
En definitiva, México cuenta con un modelo que vive entre dos realidades: una de ellos busca generar un país incluyente que dé respuesta a las necesidades de los migrantes, pero que al mismo tiempo es capaz de mantener la cohesión social en un marco de derechos humanos. La otra, por su parte, excluye al colectivo migrante, lo hace más vulnerable y es propensa a generar conflictos no sólo entre ciudadanos, sino en el marco del propio sistema ante la falta de respuestas y las contradicciones que se generan. En este marco parece necesario abogar por un modelo que combata los componentes excluyentes y autoritarios, procedentes en buena medida de una versión de mexicanidad fundamentada en la cultura de la discriminación y el privilegio (Yankelevich, 2015).
