Reglas de origen

Si una importación estadounidense no cumple con los requisitos de las reglas de origen ingresa a Estados Unidos bajo otro programa de importación a las tasas arancelarias de ese país. La mayoría de los bienes de la región que contienen materiales de países no pertenecientes al tratado pueden considerarse como del área norteamericana si los materiales se transforman lo suficiente en la región como para pasar por un cambio en la clasificación arancelaria. Los bienes deben tener un nivel mínimo de contenido norteamericano. Este contenido puede calcularse utilizando el método del “valor de transacción” o del “costo neto”. Este último se basa en el costo total del bien menos las regalías, costos de venta, embalaje y envío. Los productores de la industria automotriz deben utilizar este método.

Productos de la industria automotriz

Las nuevas reglas del T-MEC significan un aumento muy importante en el contenido regional requerido e introducen un proceso más complicado para calificar productos automotrices, de acero y aluminio para ser sujetos de libre comercio. Estas disposiciones tienen siete componentes principales: requisitos de contenido de valor regional (CVR) para vehículos, partes esenciales de automóviles, partes principales y partes complementarias; reglas de contenido de valor laboral para vehículos (un 45 por ciento por trabajadores que ganan al menos dieciséis dólares por hora); requisitos de compra de acero; y prescripciones en la compra de aluminio. Para ilustrar el nuevo esquema véase la Figura 1.

Fuente: ^{USITC, 2019: 76}.

Figura 1 

A los fabricantes de automóviles en México les preocupó la posibilidad de perder cuota de mercado frente a los fabricantes asiáticos, ya que, por ejemplo, las reglas de origen en el tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Corea del Sur son mucho más bajas que las del T-MEC. Ello hace posible que los productores de vehículos motorizados trasladen la producción a Corea del Sur, especialmente en camiones ligeros (^{Villarreal y Ferguson, 2020}).

Legislación laboral

El capítulo laboral del T-MEC representa un cambio significativo respecto al TLCAN, que no incluye un capítulo laboral, sino que aborda los derechos laborales en un acuerdo paralelo. El capítulo laboral del T-MEC requiere que las partes adopten y hagan cumplir los derechos laborales definidos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El T-MEC dice que busca proteger a los trabajadores migrantes y aborda temas de violencia y discriminación contra ellos, así como de importaciones producidas por el trabajo forzado. Incluye también una disposición que prohíbe la eliminación o el debilitamiento de las regulaciones laborales existentes de una manera que afecte el comercio o la inversión dentro de las partes. Otra disposición clave se aplica específicamente a México: el tema de la representación de los trabajadores en la negociación colectiva compromete a México a reconocer el derecho de los trabajadores a utilizar la negociación colectiva (^{Villarreal y Ferguson, 2020}). La razón que anima estas disposiciones laborales en los tratados de Estados Unidos es garantizar que el comercio liberalizado no otorgue una ventaja competitiva a los países en desarrollo debido a la falta de normas adecuadas.

El T-MEC requiere que las partes adopten y mantengan en los estatutos, reglamentos, y en la práctica los derechos de los trabajadores enunciados en la Declaración de Derechos en el Trabajo de la OIT, además de las condiciones de trabajo aceptables con respecto a los salarios mínimos, las horas de trabajo y la seguridad y salud en el trabajo (^{Villarreal y Ferguson, 2020}).

Manejo de divisas

El TLCAN no tenía disposiciones relacionadas con el manejo de divisas. El T-MEC incluye obligaciones de protección contra la “manipulación” de divisas. Las partes acordaron lograr y mantener un régimen cambiario determinado por el mercado y abstenerse de una devaluación competitiva, incluso a través de la intervención en el mercado de divisas. Ello se debe a que desde hace tiempo funcionarios estadounidenses han estado preocupados de que países extranjeros puedan usar políticas de tipo de cambio para obtener una ventaja “injusta” contra Estados Unidos. Específicamente, la preocupación es que otros países puedan subvaluar deliberadamente sus monedas para impulsar sus exportaciones (^{Villarreal y Ferguson, 2020}).

Balanza comercial de México

En la Gráfica 1 presentamos la evolución de la balanza externa de México a lo largo del periodo del TLCAN en términos de comercio libre a bordo (LAB), es decir, sin tomar en cuenta los servicios de transporte de mercancías, que siempre arrojan un saldo negativo para México. La balanza global es negativa en casi todo el periodo, pero en montos relativamente bajos. Es significativo, por supuesto, el superávit comercial con Estados Unidos, de gran magnitud y creciente. Contrasta con el déficit comercial también de gran magnitud y creciente con el resto del mundo. Los países que determinan principalmente este déficit comercial de México son China, Hong Kong y Malasia.

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.

Gráfica 1 BALANZA COMERCIAL (LAB) DE MÉXICO 1994-2019 (millones de dólares) 

Los datos de la gráfica confirman los hallazgos de algunos estudios previos respecto a que la dinámica exportadora de la economía mexicana derivada del TLCAN implicó la ruptura de algunas cadenas productivas internas en favor de las importaciones, es decir, de proveedores de insumos del exterior. En otras palabras, exportar más en condiciones de libre comercio indiscriminado significó para México importar más (^{Cardero y Aroche, 2008: 250}; ^{Moreno Brid et al., 2005: 1010-1012}). El verdadero problema para Estados Unidos fue que el origen principal de las importaciones mexicanas dejó de ser ese país y pasaron a ser los países de oriente, en particular China.

El empleo en México

Al aumentar en forma explosiva las exportaciones manufactureras aumentaron los empleos generados directa e indirectamente por dichas exportaciones. Pero la ruptura de cadenas productivas y el desplazamiento de empresas locales productoras de insumos industriales por importaciones producto de la liberalización, hizo que ese aumento sólo viniera a a compensar la pérdida de empleos derivada de las importaciones, sin tener efectos significativos netos en el empleo total, como se puede apreciar en la Gráfica 2.

Fuente: Tomado de ^{Ruiz-Nápoles (2004)}.

Gráfica 2 EMPLEO TOTAL Y PORCENTAJES DE EMPLEO GENERADO POR EXPORTACIONES 

En la Gráfica 2 se mide en el eje de la izquierda el número de empleos total de la economía y en el eje de la derecha el porcentaje que del total representa el empleo generado por las exportaciones. Es de observar que la tendencia que sigue el empleo total, según cifras oficiales de la economía mexicana, entre los años 1983 y 2000 no se ve alterada por el ingreso de México al TLCAN a pesar del incremento, como porcentaje del total, del empleo directo e indirecto generado por las exportaciones. De hecho, en el año 1995 en que este tipo de empleo aumenta, el total disminuye como producto de la crisis económica que vivió la economía mexicana en ese año. Un indicador de que el empleo total no se haya incrementado significativamente por efecto del TLCAN en México es que la migración no disminuyó (Cornelius, 2002).

En suma, dos de los indicadores que parecen beneficiar más a México por su ingreso al TLCAN no fueron tales; el empleo total no se incrementó más allá de su tendencia de largo plazo y el balance externo se mantuvo negativo, si bien a bajos niveles.

Exportaciones brutas en el marco del TLCAN

Entre 1995 y 2019 las exportaciones, medidas en dólares a precios corrientes, se multiplicaron por más de cinco veces y como se aprecia en la Gráfica 3, su crecimiento ha sido constante exceptuando la crisis de 2009 y la disminución del dinamismo entre 2014 y 2016.

Fuente: Elaboración propia con datos del BM/UNCTAD.

Gráfica 3 EXPORTACIONES DE MÉXICO Y PARTICIPACIÓN DE SOCIOS COMERCIALES 1994-2019 

En el Cuadro 2 se encuentran los principales sectores exportadores de México en los años 1995 y 2019. Podemos observar que los tres primeros en 1995 (equipo eléctrico y óptico, equipo de transporte y explotación de minas y canteras (que incluye la exportación de petróleo) siguen ocupando las primeras tres posiciones en 2019, aunque equipo de transporte pasó de estar en el segundo lugar a ser el principal sector exportador en 2019. En conjunto, estos tres sectores representan alrededor del 50 por ciento de las exportaciones; de ahí que el resto de los sectores de esta lista representen cada uno, sólo entre el 1 y el 6 por ciento. Destacan algunos sectores que se encuentran en los lugares del cuatro al ocho de la lista, porque incrementaron en forma considerable su participación en el total de las exportaciones en el periodo. Es el caso de fabricación de productos con metales comunes (un 6.9 por ciento), maquinaria y equipo (un 4.8 por ciento), productos agrícolas y fabricación de alimentos, bebidas y tabaco (ambos un 4.3 por ciento), y coque y productos derivados del petróleo (un 3.5 por ciento).

Se puede observar en la Gráfica 4 que el destinatario principal de las exportaciones más importantes de México es Estados Unidos. En particular, las exportaciones de los sectores de prendas de vestir, equipo de transporte y equipo eléctrico y óptico son, en más del 80 por ciento, exportaciones hacia el país vecino del norte. Incluso las que representan una proporción menor, como el sector de sustancias químicas o productos de la refinación del petróleo, se encuentran en porcentajes cercanos al 60 por ciento dirigido al mercado estadounidense.

Fuente: Elaboración propia con datos de WIOD y ADB-MRIO.

Gráfica 4 DESTINO DE LAS PRINCIPALES EXPORTACIONES MEXICANAS 2019 

Pero el TLCAN no sólo implicó el aumento de las exportaciones sino también, como ya vimos arriba, el de las importaciones. En el Cuadro 3 se muestran las exportaciones de México hacia Estados Unidos y Canadá de forma separada, menos las importaciones que nuestro país recibe de cada uno de ellos para 1995 y 2019. En ambos años, el saldo total es positivo para México, aunque su magnitud es considerablemente mayor en 2019. De hecho, en el caso de Estados Unidos es treintaiún veces mayor, mientras que con Canadá es siete veces más amplio. Al considerar el tipo de bienes se observa que el saldo con Estados Unidos en 1995 era negativo para bienes manufacturados, y éste se compensaba con el amplio margen de los recursos primarios, en los que está incluida la exportación de petróleo crudo. Para 2019, el saldo manufacturero es positivo y considerablemente mayor que el de productos primarios. Por su parte, en el caso de Canadá, en 1995 el balance de productos primarios era negativo, compensado por el saldo positivo en bienes manufacturados, mientras que en 2019 ambos rubros son positivos.

Medición del valor agregado en las exportaciones

Por lo que hemos visto, se podría pensar que México resultó muy favorecido por el TLCAN en detrimento de sus socios comerciales. Sin embargo, se debe tener cuidado con las cifras, ya que la interrelación de estas economías en el TLCAN ha favorecido la fragmentación de la producción entre industrias de los tres países y la generación de cadenas de valor. El estudio de CGV muestra cómo los países, a través de sus empresas, participan en la secuencia de actividades necesarias para que un bien o servicio sea producido incorporando valor agregado en cada una de las etapas de producción. Este fenómeno no se puede distinguir de forma directa en las estadísticas tradicionales, ya que en ellas no se podría observar si existe la incorporación de bienes intermedios que hayan sido exportados y reimportados de forma previa para poder producir el bien que se cuantifica en las exportaciones e importaciones que mostramos anteriormente.

En ese sentido, uno de los avances más significativos en términos del análisis de CGV tiene que ver con la información que distingue los flujos comerciales en términos de valor agregado a diferencia de los flujos en términos brutos. Para ello, ha sido indispensable contar con las matrices de insumo-producto globales que contienen información detallada sobre las transacciones intersectoriales de consumo intermedio y, en particular, las de tipo global que incluyen aquellas que se realizan entre economías a través de insumos importados y exportados. Uno de los usos de las matrices regionales (Miller y Blair, 2015) es el cálculo de los encadenamientos (linkages) entre sectores y simultáneamente entre países. Así, los indicadores derivados de este planteamiento se pueden interpretar como un mapa de las cadenas productivas, entendidas como etapas sucesivas en las que se añade valor a través del sistema de intercambio de bienes entre países.

Varios autores han propuesto metodologías para este análisis de los componentes del valor agregado por las exportaciones (^{Hummels et al., 2001}; ^{Johnson y Noguera, 2012}; ^{Stehrer y Foster-McGregor, 2013}; ^{Koopman et al., 2014}). En este estudio, seguimos la contribución en particular de ^{Wang et al. (2013}), con una descomposición del valor de las exportaciones a nivel sectorial en cuatro categorías: 1) valor agregado interno generado en las exportaciones (VAIX), 2) valor agregado externo contenido en las exportaciones (VAEX), 3) valor agregado reexportado al país de origen (RDV), y 4) términos de doble contabilidad (PDC), como se muestra en la Figura 2. Analicemos un ejemplo considerando las exportaciones de manufacturas de México hacia Estados Unidos que representaría el círculo completo en la Figura 2.

Fuente: Elaboración propia de acuerdo con ^{Wang et al. (2013)}.

Figura 2 COMPOSICIÓN DEL VALOR BRUTO DE LAS EXPORTACIONES 

El VAIX representa el valor que se genera en el país de estudio, sea por el trabajo o por insumos incorporados de forma local, es decir, el valor interno que se ha generado en México. Así también, como hemos dicho, las exportaciones de México necesitaron de algunos insumos que no se produjeron en el país y que, por lo tanto, contienen valor producido en otras economías; esto es el VAEX. Cabe señalar que el VAEX puede corresponder a más de un país. Siguiendo con el ejemplo de México, éste corresponde al valor agregado de Estados Unidos, Canadá o de otros países del resto del mundo (en la Figura 2 aparecen como A, B y C).

Adicionalmente, puede darse el caso de ciertos bienes que se exportaron desde México a Estados Unidos, y en ese país se incorporó valor agregado para después regresarlo a nuestro país como un producto nuevo, susceptible de reutilizarse en las exportaciones de México. Este valor contenido en las exportaciones manufactureras es el RET, valor que se ha reexportado más de una vez y que retorna al país de origen. Por último, se encuentra el término de doble contabilidad o PDC en la Figura 2. Como hemos visto, los anteriores tres elementos corresponden a valor agregado, sea de origen local o de origen externo a nivel sectorial. No obstante, esos datos corresponden de origen al intercambio de bienes que cruzan aduanas y que, por ende, en el proceso de su reexportación y su reimportación, en las CGV, habrá valor que se contabilice más de una vez, y por lo tanto no sea valor agregado sino un término repetido. Supongamos que México envía acero a Estados Unidos; este país lo utiliza para la elaboración de autopartes que exporta a México, lugar donde se ensambla un automóvil, que será exportado a Estados Unidos donde finalmente se venderá. En las exportaciones de autopartes del país vecino a México se habrá contabilizado de nueva cuenta el valor asociado al acero, y una tercera vez, cuando México exporte el bien final de regreso a Estados Unidos. Este valor repetido que se encontrará en la contabilidad de las exportaciones brutas se captura en la medición del PDC.

Se utiliza la matriz insumo-producto interregional de 1995 de la World Input Output Database Release 2013 (^{Timmer et al., 2015}), así como la correspondiente a 2019 de Multi-Region Input-Output Tables (ADB-MRIO) del Banco Asiático de Desarrollo (^{ADB, 2021})² para obtener los datos asociados a la medición del valor agregado en las exportaciones, y así calcular el balance del comercio entre los países de estudio.

En el Cuadro 4 se muestran los resultados de la descomposición de Wang para las quince principales exportaciones mexicanas. El primer hecho que resalta es que, en relación con 1995, en 2019 el contenido de VAIX como porcentaje del valor bruto de las exportaciones de México disminuyó en casi la totalidad de los sectores aquí mostrados. Algunos casos notables son el de fabricación de sustancias y productos químicos, en el que la reducción es de 30 puntos porcentuales entre 1995 y 2019, o elaboración de equipo eléctrico y óptico, así como fabricación de productos de caucho y plástico, en cuyos casos la reducción es de 20 puntos porcentuales. Las menores reducciones de valor agregado interno se dieron en los sectores de exportaciones de recursos primarios y de servicios. De manera semejante, el componente de valor importado de otros países, el VAEX, aumentó en cada sector; esto quiere decir que, por unidad exportada, se requirió un mayor porcentaje de insumos provenientes del exterior y que, por lo tanto, disminuyó el contenido local mexicano en este periodo incorporado en las exportaciones que realiza México.

Así también, resalta que los principales sectores exportadores, fabricación de equipo de transporte y de equipo eléctrico y óptico son los que tienen el menor porcentaje de VAIX en ambos años; se encuentran por debajo del porcentaje promedio del total de las exportaciones. El sector de fabricación de equipo eléctrico es el único que cuenta con un componente de valor externo mayor al interno; en 1995 la diferencia entre estos dos conceptos era menor a 4 puntos porcentuales; sin embargo, en 2019 la diferencia es de más de 40 puntos porcentuales. En su mayoría los bienes producidos en este sector necesitan por unidad de valor exportada, dos tercios de valor importado de otros países, y sólo se incorpora un cuarto del total de la unidad de forma interna.

Por su parte, los sectores con VAIX más alto son aquellos asociados a la exportación de recursos naturales o los que los procesan, como las exportaciones de la explotación de minas y canteras, bienes agrícolas, o elaboración de alimentos y bebidas, que en 1995 alcanzaban valores entre el 92 y el 95 por ciento. En 2019, aunque disminuyó el VAIX, siguen siendo los sectores con valores más altos.

Por último, se observa que el término PDC aumentó de forma considerable en tres sectores: fabricación de metales comunes y productos de metales; sustancias y productos químicos; y productos de caucho y de plástico, lo cual indicaría que en estas actividades hay un mayor número de etapas de producción repartidas en diferentes países.

Como mencionamos anteriormente, el VAEX puede pertenecer a diferentes países y en el caso que nos ocupa, nos interesa conocer la proporción de valor que corresponde a los socios comerciales de México. En el Cuadro 5 se muestra el origen del VAEX en los quince sectores con mayor porcentaje de exportaciones de México. En primer lugar, en la mayoría de los casos, como sabemos el VAEX aumentó entre estos años y de forma correlativa, el origen del valor comprendido en esos insumos importados corresponde mayoritariamente a los países vecinos del norte: en los casos con valores más bajos alrededor de dos tercios, pero que puede llegar hasta el 93 por ciento. Es decir, a raíz del TLCAN, las exportaciones de estos sectores requieren una mayor proporción de valor externo, que en su mayoría corresponde a los otros dos países integrantes del tratado.

Destacan los sectores de manufacturas asociados a equipo de transporte, equipo eléctrico, maquinaria y equipo, textiles y prendas de vestir que, tanto en 1995 como en 2019, alrededor del 90 por ciento proviene de Estados Unidos y Canadá.

Esto es importante en el contexto de la discusión sobre el origen de las mercancías, y el cumplimiento de ciertos requisitos para poder beneficiarse de las exenciones arancelarias en el marco del T-MEC. En este nuevo tratado se endurecieron algunas reglas sobre VCR en particular para el sector automotriz (^{Okabe, 2019}). En particular, las medidas aprobadas, implican que las partes esenciales, principales y complementarias necesarias para fabricar un auto deben cumplir con un porcentaje mínimo producido en alguno de los tres países. Cabe señalar que se establecieron dos métodos para cuantificar el VCR, el costo neto (costo neto menos al valor de materiales no originarios) o el valor de transacción (valor de la transacción de la mercancía sin considerar costos de envío menos el valor de materiales no originarios) (^{DOF, 2020}). En estos conceptos no se puede observar el valor con origen en alguno de los tres países incorporado indirectamente a través de distintos insumos provenientes de países no integrantes del tratado. En el Cuadro 6 se muestra la suma de valor agregado que se incorpora por parte de las tres economías en los principales sectores exportadores de México y se observa que en la mayoría de los casos se encuentra por arriba del 85 por ciento (a excepción del sector de sustancias químicas), y que puede llegar hasta el 95 por ciento en algunos sectores manufactureros como el de fabricación de textiles y prendas de vestir. Incluso en los sectores con menor VAIX mexicano como equipo de transporte y equipo eléctrico, al incorporar un alto porcentaje de insumos provenientes de Estados Unidos, el porcentaje de valor generado por los países integrantes llega al 88 y el 85 por ciento respectivamente.

Aunque esto es un promedio, y bajo las reglas del T-MEC, las empresas exportadoras deben, ya sea adherirse a las reglas específicas de contabilidad del VCR o comprobar respecto de sus insumos y proveedores el contenido de valor agregado en cada uno de ellos. Esto, evidentemente, es mucho más difícil de hacer en la práctica que mediante el uso de la metodología de insumo producto adoptada en este artículo.

Al calcular el saldo comercial contabilizando únicamente el flujo de valor agregado local que generaron las economías, es decir, dejando de lado tanto el valor contenido en los insumos importados o el que se contabiliza más de una vez, podemos medir el déficit o superávit tomando en cuenta que parte importante del comercio entre estas economías involucra el uso de valor contenido en bienes intermedios entre ellos.³ Como se observa en el Cuadro 7, México también registra un superávit en términos de valor agregado con ambos socios comerciales. En 1995, la diferencia entre el saldo bruto y el de valor agregado es relativamente pequeña en el caso de Estados Unidos. Aun así, en 2019 encontramos que el superávit en VAIX es casi la mitad del que se presenta en exportaciones brutas, y al considerar el de productos manufactureros, el saldo se reduce a un tercio con este socio comercial.

Respecto a los saldos por sector que se presentan en la Gráfica 5, se observa que la diferencia entre el saldo bruto y en valor agregado es mayor en las industrias manufactureras de productos que se considera involucran mayor uso de tecnología, como es el caso del sector de equipo eléctrico y óptico y el de equipo de transporte, mientras que los relacionados con la exportaciones de recursos primarios o su procesamiento presentan saldos muy similares entre ambos conceptos.

Fuente: Elaboración propia con datos de WIOD y ADB-MRIO.

Gráfica 5 SALDO COMERCIAL CON EU EN TÉRMINOS BRUTOS Y VALOR AGREGADO POR SECTORES, 2019 

Por otro lado, cabe resaltar que, en ningún caso, el superávit de México se vuelve un déficit considerando el contenido de valor agregado. Tomando en cuenta la gran interrelación que existe en ambas economías, México tiene un saldo positivo en términos de la generación de VAIX a raíz del comercio con Estados Unidos. No obstante, no se considera en este análisis la composición factorial de ese valor agregado, es decir, cuánto de este corresponde al trabajo incorporado o a la retribución al capital asociado en dichas actividades, en particular por el gran número de empresas de origen estadounidense que tienen operaciones en nuestro país, de forma que el saldo positivo que se observa entre México y Estados Unidos podría ser menor. En ese sentido, aun cuando contamos con herramientas más elaboradas para medir el valor que se intercambia entre nuestras economías, aún existen desafíos que permitirían evaluar de forma objetiva sobre la cuantía de los beneficios para los agentes de las tres economías.