Migración internacional y gobernabilidad migratoria

La migración internacional es caracterizada como un fenómeno multidimensional que se ha visibilizado con la globalización pues supera las respuestas, mecanismos e instituciones propios del Estado-nación. En tal sentido, el mayor impacto en las agendas internacional, regional, nacional y hasta en la sociedad local condujo al surgimiento de organizaciones que tienen como central el tratamiento de este tema, la definición de estrategias y las respuestas de gestión posibles. Especialmente, consideramos que los movimientos migratorios no distinguen entre países desarrollados o en vías de desarrollo, sino que se trata de una situación cuyo denominador común se caracteriza por impactos en el orden social, político, económico, cultural y la necesidad insoslayable que los genera: la búsqueda de posibilidades u oportunidades de vida digna.

Existen conceptos que resultan clave para redefinir el diagnóstico de la situación y las posibles acciones e incluso estrategias comunes en escenarios con rasgos aproximados. En un primer sentido, gestión y gobernabilidad reconfiguran las herramientas en términos diferenciadores de las políticas orientadas al control migratorio. Conviene contextualizar en espacio y tiempo el surgimiento de tal propuesta, cuáles son sus elementos o dimensiones diferenciadoras y cómo emerge la articulación entre los espacios nacionales, regionales y multilaterales.

La segunda premisa conduce al análisis en América Latina presentando el escenario como la oportunidad de interacción regional donde es posible identificar actores, objetivos y desafíos comunes. La Conferencia Sudamericana sobre las Migraciones (en adelante CSM), como mecanismo regional, reúne a varios países que han delineado de manera sostenida un programa de acción cuyos objetivos se traducen en la puesta en práctica de la gobernabilidad migratoria. En el mismo sentido, describiremos instrumentos y mecanismos de gestión en el ámbito del Mercado Común del Sur (Mercosur).

Gobernabilidad migratoria y gestión se presentan como dimensiones de una misma práctica que busca respuestas en los ámbitos locales, nacionales y regionales de cara a la migración como fenómeno recurrente. Incluso es posible inferir que se trata del “factor humano” que redefine en términos geopolíticos los nuevos paisajes del contexto global.

Ahora bien, en un marco institucional organizado, ¿cuál es la respuesta del Estado a los movimientos migratorios que ocurren en sus territorios? ¿Cuál es la articulación posible con otros actores (entendidos como organizaciones internacionales) del escenario regional? Una palabra podría ser la respuesta. Indeterminada en sus límites, aunque contundente por su impacto en las ciencias sociales, más aún, cuando se entrelazan múltiples dimensiones como la política, social, cultural y/o económica; se trata de la llamada “gobernabilidad” como propuesta y consigna al mismo tiempo. En apariencia, muletilla en el terreno de las ciencias sociales donde todo se vincula con cuestiones de tal índole, la mentada gobernabilidad que, de no asociarse a un terreno particular, podrá resultar de límites vagos y contenido impreciso.

Para avanzar con nuestro objeto de estudio, es propósito central desentrañar la noción de gobernabilidad migratoria. En efecto, se trata de una herramienta y un medio, un campo para la acción que vincula propuestas, acciones, proyecciones, de actores diversos en un escenario complejo y multidimensional. La capacidad para dar respuesta a las necesidades sociales a través de las instituciones es uno de los elementos de la gobernabilidad; cuanto oportunas resultaran esas respuestas se traducirán en lo que se orienta a la existencia o carencia de ésta. Asimismo, que tal empatía en un escenario determinado permita la expansión de derechos y oportunidades determinará su fortalecimiento, generando capacidad de actores estratégicos para transformar sus necesidades en políticas efectivas.

En consecuencia, la interacción de las diversas partes del entramado social se refleja en la llamada gobernanza; son los propios lazos los que definen tales patrones de vinculación. Gobernabilidad migratoria, como dimensión macro en este terreno y que incluye gobernanza, se retroalimentan en vistas a la efectividad de resultados y a la capacidad de articulación de diferentes actores políticos y/o sociales para lograr los objetivos de gestión que se propone.

En el ámbito de las migraciones, la noción de gobernabilidad migratoria emerge como una respuesta intermedia que atiende a “gestionar” las migraciones, desterrando el “control migratorio” como propuesta y respuesta. Bimal Ghosh,¹ en su propuesta a la Comisión sobre Gobernanza Global de las Naciones Unidas, apunta a formular una genuina gobernabilidad migratoria.

Cabe considerar la necesidad de deconstruir los componentes de la llamada gobernabilidad migratoria que ha tenido como eje la regionalización de la política migratoria impulsada por la Organización Internacional para las Migraciones (en adelante OIM) conformando lo que, en términos de Eduardo Domenech, especialista en su estudio, se ha transformado en un “régimen global de control migratorio” (^{Domenech, 2010: 1-13}). En tal sentido, el autor señala un universo de ideas y prácticas que, teniendo a los derechos humanos como fuente de legitimación, son coincidentes con las que fueran políticas abiertamente restrictivas. Al titularlas como políticas de control con rostro humano, se refiere a que forman parte del actual régimen global de las migraciones que suponen, aunque no de manera declarativa, formas de regulación restrictivas, coercitivas y punitivas. De modo aproximado a lo argumentado por este autor, se postula que la gestión internacional para las migraciones integra las prácticas de la gubernamentalidad neoliberal, cuyo objetivo radica en el desincentivo de la migración del sur global teniendo como herramienta clave la modulación de conductas individuales (^{Estupiñán Serrano, 2013}).

La diferencia entre unas y otras concepciones radica en la promesa de efectividad para la consecución del objetivo de controlar los flujos migratorios internacionales. En consecuencia, la soberanía de los Estados se vincula de manera estrecha a un tema extremadamente sensible: determinar el ingreso o la salida de los no nacionales en sus respectivos territorios. De manera insoslayable, la dicotomía se centra en las concepciones de apertura regulada o restricciones moderadas.

Los procesos consultivos regionales emergen como respuesta a la desgobernabilidad migratoria, siendo que en los años noventa se visibiliza la incapacidad de los Estados para dar respuesta, al mismo tiempo que acciones bilaterales o multilaterales se constituyen como espacios para atender de modo “especializado” la problemática.

La perspectiva de la gobernabilidad migratoria propone un modo de regulación que permita conducir, direccionar, canalizar los flujos migratorios. El esquema de acciones pretende superar las restricciones como instrumento para promover estrategias de control alternativas, promoviendo programas gubernamentales de regularización migratoria donde será clave la cooperación entre los Estados.

Uno de los interrogantes que articula la concepción de la gobernabilidad migratoria tendrá que ver con cómo gobernar los cambios, en el marco de un orden global, donde necesariamente los mecanismos y capacidades deberán reconfigurarse para posibilitar otro tipo de respuestas a procesos multidimensionales y complejos.

El nuevo paradigma se identifica con la denominación anglosajona migration management o, en otros términos, gestión de la migración. Se trata de un enfoque que articula tres sentidos: actores, prácticas y discursos. Los primeros son quienes la utilizan como vía para justificar sus intervenciones en la cuestión de las migraciones. Las agencias multilaterales y regionales definen y promueven estrategias, consolidando sus funciones en los ámbitos nacional e internacional. Las prácticas forman parte de las políticas migratorias siendo las instituciones las que promueven su ejecución. Y, por último, los discursos son las nuevas narrativas acerca de qué es la migración y cómo debe ser tratada.

Bimal Gosh, especialista referenciado, realizó en 1993 un trabajo para la Comisión de Gobernabilidad Global de Naciones Unidas (United Nations Commission on Global Governance) y el gobierno de Suiza. Con base en tal informe, en 1997 la Comisión de Población de Naciones Unidas, junto con los gobiernos de Holanda, Suecia y Suiza, financiaron el proyecto denominado Nuevo Régimen Internacional para la Movilidad Ordenada de las Personas (New International Regime for Orderly Movements of People, NIROMP). Este proyecto ha sido la base estratégica del enfoque al cual se adhiere la OIM. La perspectiva revierte la concepción más profunda de la migración como fenómeno: propone la necesidad de considerar las migraciones como procesos predecibles y ordenados que, en consecuencia, pueden generar beneficios para los países de origen y para los de destino. En contraste ante esta perspectiva cabe preguntarse: ¿quiénes o cuáles son los flujos migratorios que deben ser gestionados? La paradoja se instala en la medida que, a pesar de que se implementan diversas políticas de control migratorio, crece la movilidad de personas en calidad de irregulares.

De hecho, en América Latina, la llamada crisis migratoria o desgobernabilidad migratoria se visibilizó en la década de los noventa cuando se produjo, en paralelo, la falta de respuesta por parte de los Estados y el surgimiento de espacios de integración multilaterales que se constituyeron en procesos consultivos especializados en la materia.

Capital social y gobernanza: ¿espacios/mecanismos que emergen para necesidades que persisten?

Las migraciones han tomado creciente relevancia en el escenario contemporáneo globalizado. Es posible afirmar que el denominador común que las provoca está directamente vinculado con motivos socioeconómicos y la búsqueda de oportunidades o condiciones de vida digna. Ahora bien, el modo de regular/gestionar los movimientos migratorios responde a una serie de acciones y decisiones que se determinan en un escenario de múltiples actores. Tal y como se afirma en lo expuesto en el apartado anterior, la interacción de las diversas partes del entramado social representa la llamada gobernanza, donde son los propios lazos los que definen sus patrones de vinculación, mientras que la gobernabilidad incluye lo anterior y se visibiliza con la capacidad de dar respuesta a las necesidades en un escenario multidimensional. En consecuencia, se trata de los escenarios y de los mecanismos que preludian como reto de los Estados alcanzar el delicado equilibrio entre el mantenimiento de la soberanía nacional y el inicio o la participación de una serie de iniciativas supranacionales, que van desde diálogos informales hasta instrumentos jurídicos internacionales.

En efecto, las migraciones han generado de manera progresiva la actualización de mecanismos que den respuesta o generen espacios para su tratamiento. Así, la cooperación es uno de estos mecanismos que se implementa de manera bilateral, regional o multilateral; se configura como oportunidad para el intercambio de información y buenas prácticas entre los Estados o las partes interesadas y para la acción orientada a encontrar soluciones viables de problemas comunes.

Es entonces la oportunidad de integrar la noción de capital social, partiendo de la dicotomía “primacía de la estructura” en contraste a la “primacía de la subjetividad”; además, de plantear en tal escenario la posibilidad de visiones que consideren, al menos, dos elementos clave: cierto nivel de organización social identificando diversas unidades en su conformación, y cuáles son las particularidades para relacionarse. En consecuencia, la cooperación será un elemento clave que nos permitirá analizar la posible articulación con el denominado capital social.

En primer lugar, referirnos a la primacía de la estructura nos permitirá asociar la capacidad de autogestión a través de organizaciones, asociaciones, grupos cívicos (entre otros) a la de capital social. Ahora bien, la persistencia y continuidad de las acciones surgidas en tales espacios puede resultar de variables del contexto histórico, político, legal e institucional que posibiliten su implementación, funcionamiento, actualización y/o consolidación, en atención a las necesidades emergentes. De lo señalado deviene la concepción relacional de capital social.

Frente a nociones sustancialistas del capital, Bourdieu propone un concepto que remite claramente a Marx y sostiene que el capital, antes que una cosa, es una relación social. De este modo, Bourdieu mantiene una concepción de capital que es eminentemente relacional en todas sus especies. Y esto es extensible a su concepción del capital social, el que es definido como “conjunto de recursos actuales o potenciales que están ligados a la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de interconocimiento y de inter-reconocimiento; o, en otros términos, a la pertenencia a un grupo, como conjunto de agentes que no están solamente dotados de propiedades comunes (susceptibles de ser percibidas por el observador, por los otros o por ellos mismos) sino que están también unidos por lazos permanentes y útiles” (Bourdieu [1980] en ^{Capdevielle, 2013}).

De relaciones contingentes a relaciones duraderas que buscan ser efectivas, generando respuestas en contextos internacionales, pero que emergen como necesarias para coyunturas locales, nacionales y regionales. Es allí donde se plantea el desafío que representa la díada gobernabilidad migratoria-capital social en el terreno de la gestión migratoria. Es decir, ¿la “primacía de la estructura” puede ser considerada como un elemento clave que propende a la gobernabilidad en el terreno global de las migraciones? ¿Cuáles han sido las iniciativas en el marco internacional para dar respuesta a la situación migratoria? ¿Hubo replanteos en su tratamiento que visibilicen la llamada gestión de las migraciones? ¿Cuál ha sido la relevancia de los mecanismos de cooperación en tal sentido?

Consideramos reseñar sucintamente aspectos que caracterizan la primacía del marco institucional para la pretendida articulación entre acción y gestión. Con esta breve descripción es oportuno deconstruir el escenario global para alcanzar ciertas aproximaciones acerca del tratamiento, de los mecanismos y de las partes o protagonistas de la gestión migratoria.

Desde mediados del decenio de 1980, el interés de la OIM en el desarrollo y la promoción del Diálogo Internacional sobre la Migración ha sucedido en paralelo con el aumento del número de foros que se ocupan de las cuestiones migratorias. En ese entonces, el interés se centraba, sobre todo, en los medios de abordar los problemas resultantes del aumento del número de solicitantes de asilo.

A fines de los años ochenta e inicios de los noventa, las funciones de la OIM se redefinieron estableciendo la centralidad de proporcionar un foro para el intercambio de opiniones y experiencias, además de fomentar la cooperación y la coordinación de las actividades relativas a cuestiones de migraciones internacionales, incluyendo estudios con el objeto de desarrollar soluciones prácticas.

Durante los decenios de 1990 y 2000 los procesos consultivos regionales se ocuparon de un amplio abanico de cuestiones como la migración laboral, la migración y el desarrollo, la migración y el comercio, la integración de los migrantes, la protección de los derechos de los migrantes, el tráfico y la trata de personas y la salud de los migrantes. Se trata de reuniones de los Estados, de carácter periódico, regional, informal, no vinculante y dirigidas por los gobiernos, con el expreso propósito de examinar cuestiones migratorias, y derivadas del firme deseo de los Estados de conservar su autoridad y flexibilidad en la esfera de la gestión de la migración. Asimismo, los Estados intentan alcanzar consenso parcial sobre las políticas migratorias regionales e iniciar proyectos de cooperación. Tratándose de procesos no vinculantes, no es su propósito producir resultados normativos. Tampoco deben considerarse, necesariamente, como la base directa para la creación de instituciones formales o de un régimen migratorio común. Sin embargo, las recomendaciones, declaraciones y planes de acción emergentes parecen haber tenido una importante repercusión a escala nacional y regional.

En consecuencia, es importante señalar que a comienzo del siglo la OIM inició sus propias actividades de foro a nivel mundial; por ejemplo, el Diálogo Internacional sobre la Migración, realizado en ocasión de la reunión del Consejo (^{OIM, s. f., "Constitución”}) en conmemoración del quincuagésimo aniversario en 2001. Durante esa sesión del Consejo se aprobó mediante resolución el fortalecimiento de la función de éste como espacio para el diálogo acerca de las políticas migratorias.

Reconociendo que la migración ha sido objeto de examen en numerosos foros internacionales, la Organización consideró que lo que hacía falta era un marco de referencia que permitiera aunar esfuerzos y encararla como un todo, en vez de limitarnos a sus distintas partes integrantes, y que una de sus principales vocaciones consiste, realmente, en elaborar ese tipo de “criterio universalista” en relación con el diálogo sobre la migración.

El capital social, en el ámbito migratorio, es resultante de una construcción, es decir, no se trata de algo natural o dado socialmente, sino que ha supuesto importantes inversiones materiales, de esfuerzos, de intereses comunes, y su utilidad podrá expresarse en beneficios materiales y simbólicos que dependen de la participación de actores diversos en la red de relaciones.

Es entonces donde proponemos articular la naturaleza del bien público del capital social que pone de relieve de manera insoslayable su función, es decir:

El capital social no es una entidad individual, sino una variedad de entidades diferentes que tienen dos características en común, todas están formadas por algún aspecto de una estructura social y facilitan ciertas acciones de individuos que se hallan dentro de la estructura […] A diferencia de otras formas de capital, el capital social es inherente a la estructura de relaciones entre dos o más personas. No se aloja ni en los individuos ni en la puesta en marcha física de la producción (Ostrom y Ahn, 2013).

Consideramos, según lo expuesto, los aportes de James Coleman (en ^{Millán y Gordon, 2004}) en el sentido de proponer como formas de capital social las obligaciones y expectativas, el potencial de la acción, las normas y sus sanciones, las relaciones de autoridad, la organización social apropiable y la organización intencional. En efectos, se trata de contribuciones para posibilitar la realización de los propios intereses en un marco más amplio, además, en el principio resolutivo del capital social, pues es conducente su explicación a cómo las relaciones entre sujetos modifican el sistema macro y cómo el propio sistema determina también tales relaciones micro (individuo-individuo). Se constituye en un recurso productivo de la estructura que posibilita el logro de ciertas metas imposibles de lograr en su ausencia.

El capital social favorece la cooperación, la interacción obliga a la reciprocidad y conduce al intercambio a organizarse para determinados fines de conformidad con interacciones de confianza y de relaciones normadas, todos estos aspectos le dan viabilidad. En consecuencia, consideramos son centrales los siguientes elementos, siguiendo a Coleman:

En primer lugar, sostiene la postura de que la acción social está conformada mediante interacciones; en segundo lugar, las relaciones generan la interdependencia de los actores. La interacción genera una especie de estructura para los participantes en ella, y ese plano va más allá de la noción del actor aislado. Es la interacción la que, en un primer momento, dispone un vínculo y, por tanto, es la estructura de esa interacción la que, en principio, contiene elementos que pueden constituir al capital social, porque presupone cooperación y coordinación. La estabilización del vínculo se da en un segundo momento porque la acción de los individuos ocurre en contextos institucionalizados que regulan y dan permanencia a las interacciones (^{Millán y Gordon, 2004}).

La característica diferenciadora de este tipo de capital reside en su inalienabilidad, que se constituye en atributo de la estructura social; no es divisible ni puede intercambiarse; su durabilidad depende de la estabilidad de la estructura. En ese sentido, enfatizamos que las organizaciones altamente formalizadas, cuya estructura radica en puestos, generan una forma estable de capital social. Ahora bien, su alcance conceptual tanto como su visibilización podrían resultar inexactos; no obstante, existen coincidencias en considerarlo como recurso desde una visión cercana al estructural funcionalismo. Lo vinculado a la cuestión migratoria pretende alcanzar objetivos o intereses comunes a partir de la generación de redes de trabajo articulado que incluyan trascender la mirada de control hacia políticas efectivas de gestión.

Desde la perspectiva de análisis a nivel macro de la ciencia política norteamericana que popularizó el concepto, para Putnam el capital social se define como “… aspectos de la organización social tales como confianza, normas y redes, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad al facilitar la acción coordinada, en tanto que la reciprocidad y el compromiso cívico explican los diferentes niveles de desarrollo económico y democrático” (^{Freyre, 2013}).

La propuesta dicotómica planteada a inicios del apartado en términos de primacía de la estructura o primacía de la subjetividad se supera al destacar el capital social como un recurso que surge a partir de la existencia de relaciones sociales bajo la forma de redes sociales. Las nociones de capital social y redes sociales están, en consecuencia, íntimamente relacionadas. Esta perspectiva es conducente a desentrañar cuáles son la interacción, los vínculos y las dinámicas que se generan entre los individuos. En efecto, ¿es posible la horizontalidad, solidaridad, confianza como características de las redes concebidas para la mentada gobernabilidad migratoria que entraña gobernanza para su gestión? Asociado al enfoque estratégico de la acción social, el capital social se define como:

…conjunto de recursos actuales o potenciales que están ligados a la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de interconocimiento y de inter-reconocimiento; o, en otros términos, a la pertenencia a un grupo, como conjunto de agentes que no están solamente dotados de propiedades comunes (susceptibles de ser percibidas por el observador, por los otros o por ellos mismos), sino que están también unidos por lazos permanentes y útiles. [El capital social a su vez, es el producto de] estrategias de inversión social consciente o inconscientemente orientadas hacia la institución o reproducción de relaciones sociales directamente utilizables, a corto o a largo plazo” (Bourdieu en ^{Freyre, 2013}).

Asimismo, Bourdieu suma a lo descripto otras nociones de capital que, brevemente, mencionaremos: la de capital económico y la de capital cultural. Éstas, junto al capital social, constituyen fuentes de poder clave de las estrategias de reproducción de la vida social.

Una de las preguntas más fundamentales a propósito del mundo social es la de saber por qué y cómo ese mundo dura, persevera en el ser, cómo se perpetúa el orden social, es decir, el conjunto de las relaciones de orden que lo constituyen. […] De hecho, el mundo social está dotado de un connatus, como decían los filósofos clásicos, de una tendencia a perseverar en el ser, de un dinamismo interno, inscripto, a la vez, en las estructuras objetivas y en las estructuras “subjetivas”, las disposiciones de los agentes, y está continuamente mantenido y sostenido por acciones de construcción y de reconstrucción de las estructuras que dependen, en su principio, de la posición ocupada en las estructuras por los que las realizan. Toda sociedad descansa sobre la relación entre los dos principios dinámicos, que son desigualmente importantes según las sociedades, y que están inscriptos, uno, en las estructuras objetivas y, más precisamente en la estructura de la distribución del capital y en los mecanismos que tienden a su reproducción, el otro, en las disposiciones (a la reproducción); y es en la relación entre estos dos principios como se definen los diferentes modos de reproducción, y, en particular, las estrategias de reproducción que los caracterizan” (Bourdieu en ^{Gutiérrez, 2006}).

Completando la mirada “desde la estructura” que, indefectiblemente, se origina a partir de las necesidades de individuos e institucionaliza acciones/prácticas de gestión migratoria, coincidimos con la perspectiva del capital social expuesta por Alicia Gutiérrez, quien plantea -al menos- tres cuestiones: 1) el capital es un poder que exige inversiones permanentes (en tiempo, esfuerzo, etc.); 2) que puede aumentar o disminuir y se fundamenta en lazos permanentes y útiles sostenidos en intercambios materiales y/o simbólicos; por lo tanto, aún más próximo a la cuestión migratoria y a los retos que implica; y 3) aseverar que lo que se moviliza a través de la construcción de capital social son los recursos de los cuales están dotadas las personas.

En otros términos, se ponen en marcha mecanismos que mueven poder y están asociados a posiciones que ocupan agentes determinados, posiciones que tienen propiedades independientes de los individuos que las ocupan. La efectividad de tal dinámica del poder, la capacidad de respuesta o articulación de propuestas representan, al mismo tiempo, realidad y desafío.

Trayectorias de la gestión migratoria en espacios regionales: CSM y la agenda del Mercosur

A fin de construir de manera progresiva un análisis integral de los movimientos migratorios y de su gestión, particularmente, en la región latinoamericana, señalaremos aspectos representativos de su trayectoria. Cabe destacar que se trata de notas preliminares, recordando que es propósito de nuestra investigación describir las características de la gestión migratoria en espacios regionales, para lo cual abordamos los casos de la CSM y el Mercosur.

Encontramos que en la región hay una importante experiencia en foros intergubernamentales de consulta que se ha consolidado a partir de los años noventa y con la incorporación de la temática en espacios multilaterales, tal como fue expuesto por la labor de la OIM.

En 1996, fue creada la Conferencia Regional sobre Migración (Puebla, México, 1996, que reunió a los países de Centro y Norteamérica), y en el año 2000 se estableció la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (Buenos Aires, Argentina, que reunió a doce países de la subregión). Ambas iniciativas han intercambiado experiencias en temáticas migratorias específicas y acumulan resultados que sugieren una consolidación institucional. Por ejemplo, acerca de la articulación entre propuestas y acciones podemos mencionar el Plan Sudamericano para el Desarrollo Humano de las Migraciones (PSDHM), que integra las migraciones con el enfoque de desarrollo (^{OIM, 2010}). La nota cualitativa es atribuible al tratamiento formal de la migración internacional en un espacio de diálogo entre los gobiernos, que ha generado una plataforma de entendimientos sobre la que se ha desplegado la cooperación y la negociación en asuntos que representan intereses o problemáticas comunes.

En términos de lo ya abordado por expertos en la materia, el desafío se define en relación con tres claves: integración-humana-regional, términos que nos posibilitan dimensionar alcance y contenido en lo referente a la dimensión humana de la migración internacional. Pues bien, Marcenaro Boutell (en ^{Novick et al., 2005}) basa sus estudios en factores compartidos en América Latina que posibilitarían el proceso de integración, tales como historia y antecedentes culturales, religión, continuidad geográfica y étnica, principalmente. En contraposición, hay aspectos que podrían dificultarla como los prejuicios contra el inmigrante extranjero, la falta de orientación para lograr una verdadera integración en la vida social, política y/o económica y las situaciones irregulares o de ilegalidad. En términos de la región, el autor plantea que:

…en América Latina, Centroamérica, Región Andina y Cono Sur las migraciones transfronterizas constituyen un testimonio histórico de una unidad económico-política, artificialmente desarticulada y una avanzada de los procesos de reintegración regional, dada su relativa homogeneidad, similar a la de la Comunidad Europea. […] Señala que la problemática de la libre circulación de personas se ubica detrás de las propuestas de integración económica.

Siguiendo a Lelio Mármora (en ^{Novick et al., 2005}), referente en la temática, mencionaremos tres aspectos importantes sin soslayar que, no siendo excluyentes, son representativos de la labor del Mercosur: i) la seguridad y ii) la regularización de los mercados de trabajo. Y por encima de ellos, iii) la ambiciosa meta de lograr la libre circulación de personas como elemento clave para la integración efectiva; la libre circulación privilegia la ciudadanía comunitaria por sobre cualquier otra circunstancia.

Para el primer aspecto, referido a los avances informáticos en las fronteras, la cuestión migratoria se planteó en la Comisión de Seguridad, Migraciones e Informática que, desde 1992, se denominó el Subgrupo N° 12 del Grupo Mercado Común denominado “Migraciones y Seguridad”. Las migraciones laborales se abordaron de modo multilateral en el Subgrupo de trabajo N° 11 “Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social”, que en 1994 definió como objetivo determinar las medidas necesarias para lograr la libre circulación de trabajadores.

En atención a lo ya expuesto, Mármora ha sostenido que durante la década de 1990 en América Latina se incrementaron las respuestas bi y multilaterales para el tratamiento de las migraciones. Destaca en tal sentido el Proceso de Puebla y el Foro Sudamericano sobre Migraciones Internacionales. Esto, en consecuencia, ha sido directamente proporcional al crecimiento de las políticas dirigidas hacia los nacionales en el exterior.

En el ámbito específico del Mercosur el autor cita varias instancias: a) en 1995, se reemplaza el subgrupo de Trabajo N° 11, ya citado, por el Subgrupo N° 10 de “Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social”; b) en 1997, en el marco de la Comisión Temática II se conformó una comisión ad hoc tripartita sobre migraciones laborales; c) en 1999, se aprueba un proyecto para elaborar una encuesta sobre trabajadores fronterizos; d) en 2001, en la XII Reunión del Grupo de Servicios, fue analizada la propuesta de una visa Mercosur aplicable a personal jerárquico, ejecutivos y otros especialistas que presten servicios en un país miembro que no sea el propio; e) el Foro Consultivo Económico y Social (FCES) comenzó en 1999 a debatir ampliamente sobre la problemática fronteriza incluyendo aspectos económicos, comerciales y sociolaborales. Como resultado de estas actividades en diciembre de 1999 se acordó el “Entendimiento sobre tránsito vecinal fronterizo en los Estados partes del Mercosur, Bolivia y Chile”, y en junio de 2000, la “Reglamentación del régimen de tránsito vecinal fronterizo” entre los citados países (Mármora en ^{Novick et al., 2005: 39}).

En tanto, diremos que el Mercosur ha tenido en agenda la problemática sociolaboral como prioridad. Observando el proceso de integración en su evolución, una de las actividades más relevantes fue la firma del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social ^{(Decisión Nº 19/97- Mercosur) en 1997}, que en su artículo 2 establece que “los derechos de Seguridad Social se reconocerán a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados Partes reconociéndoles, así como a sus familiares y asimilados, los mismos derechos y estando sujetos a las mismas obligaciones que los nacionales de dichos Estados Partes”. Además, se estipula que se aplicará a los trabajadores de cualquier otra nacionalidad residente en uno de los países miembros, siempre y cuando haya trabajado en él.

El elemento más promisorio en la labor reciente de este proceso es el “Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur, Bolivia y Chile” (^{Mercosur, 2002}). Su propósito es la protección de los migrantes y el reconocimiento de la cohesión social como objetivos del proceso integracionista. Entre los argumentos que sustentan el acuerdo, se señala que la implementación de una política de libre circulación de personas en la región es esencial para fortalecer y profundizar el proceso de integración, y se afirma la importancia de combatir el tráfico de personas para fines de explotación laboral y aquellas situaciones que impliquen degradación de la dignidad humana. El convenio establece la libre residencia de personas que pertenecen a algún país miembro del Mercosur, en cualquiera de los países que lo componen; además, dispone que las personas que han obtenido esta residencia tienen el derecho a entrar, salir, circular y permanecer libremente en el territorio del país de recepción, y el derecho de acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta propia como ajena, en las mismas condiciones que los nacionales del país de recepción, siempre de acuerdo con las normas legales de cada país (art. 8, incisos 1 y 2 respectivamente). También se reconocen los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicos que a los nacionales, tanto al migrante como a los miembros de su familia; el derecho a peticionar a las autoridades, asociarse con fines lícitos y profesar libremente su culto (art. 9, inc. 1).

Deconstruyendo los aspectos que de manera ilustrativa reseñamos, inferimos que respecto del Mercosur se estaría gestando una visión menos restrictiva de la migración. Aun así, los retos tendrán que ver, entre otros temas, con la denominada hipocresía en el consenso intergubernamental, ya que algunos gobiernos aprueban medidas que luego no cumplen o adoptan normativas que luego no aceptan a nivel multilateral. En consecuencia, los desafíos radican en avanzar en la defensa de los derechos humanos de los migrantes de manera integral, lo cual ha de incluir la protección de los derechos laborales de los trabajadores, que debe hacer observancia de una adecuada inserción sociolaboral que considere las cuestiones de la seguridad social, el resguardo de los derechos políticos, la facilitación de su regularización, el combate al tráfico y la trata de personas.

Perspectivas de la ciudadanización de las políticas migratorias: ¿instrumentación del capital social? Notas descriptivas y reflexiones preliminares

La política migratoria y el rol de los Estados, la creciente internalización de la cuestión migratoria reflejada en la gobernabilidad y en la gestión, la denominada gobernanza como puesta en marcha del trabajo articulado de organizaciones regionales dan cuenta de este fenómeno sociopolítico global.

Ahora bien, destacamos que siguen siendo los Estados quienes detentan de manera exclusiva la autoridad para definir el ingreso y sus condiciones al territorio bajo su jurisdicción. La política migratoria incluye aspectos como las condiciones, requisitos, exigencias para el ingreso, acceso progresivo a la titularidad de derechos, etc., que se reflejan en leyes, programas y prácticas institucionales.

La cooperación internacional interestatal, sea en un marco regional o multilateral, ha buscado de manera persistente mejorar las medidas planteadas en términos de eficacia y de abordaje integral de la gestión migratoria. Hemos delineado trayectorias en bloques de América Latina donde, de manera implícita, se adecúa la concepción de soberanía absoluta colocando diversas materias en clave regional, dependiendo del grado de integración alcanzado.

En el caso del Mercosur no existen órganos supranacionales y la política migratoria común es aún una meta secundaria del proceso integracionista; no obstante, se registran avances en la materia cuya implicancia e impacto están sujetos a la dinámica de la cooperación y sus efectos reales. Desde luego, la limitación para la aplicación de los compromisos que se asumen radica en la voluntad política, tanto como en la infraestructura institucional que han de definir los retrocesos, rupturas o avances en la gestión migratoria.

Referenciando cuestiones generales e institucionales del Mercado Común del Sur señalamos que está integrado actualmente por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela en carácter de miembros plenos; el Estado Plurinacional de Bolivia se encuentra en proceso de adhesión. Según su tratado constitutivo, su objetivo es la conformación de un mercado común, lo que implica, entre otros aspectos, la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, la coordinación de políticas y la armonización de legislaciones en un amplio conjunto de áreas pertinentes a los fines del fortalecimiento del proceso de integración.

Se advierte un nuevo ciclo integracionista o relanzamiento del Mercosur desde el año 2000, a partir de cuando se incluyeron temas postergados como la cuestión migratoria. En tal sentido, es nuestra pretensión describir los instrumentos y los espacios institucionalizados que visibilizaron esa nueva orientación. Para ilustrarlo describiremos tres de éstos, considerados claves en término de ciudadanización: 1) Acuerdo de Residencia; 2) Foro Especializado Migratorio y 3) Estatuto de Ciudadanía.

Acuerdo de Residencia

En la constitución del Mercosur con eje en temas de ciudadanía se firmó el Acuerdo de Residencia entre sus Estados parte, Bolivia y Chile en 2002 (Decisión Consejo Mercado Común CMC 28/02).

Este convenio fue impulsado por Argentina y negociado en el ámbito de la Reunión de Ministros del Interior. Su relevancia radica, por un lado, en que establece por primera vez reglas comunes para la tramitación de la residencia por parte de los nacionales de los Estados signatarios simplificando y armonizando los requisitos documentales exigidos entre los mismos. Por otro, en la introducción del “criterio de nacionalidad Mercosur”, a partir del cual, los nacionales de un Estado parte que deseen residir en el territorio de otro, pueden obtener una residencia temporaria (de hasta dos años) en este último, y con posibilidades de convertirse en permanente, mediante la simple acreditación de su nacionalidad, la certificación de carencia de antecedentes penales y la presentación de determinada documentación (^{Nicolao, 2015}).

Cuestión fundamental es que la residencia habilita la entrada, salida, circulación o permanencia en el territorio del país receptor antes del cumplimiento de las formalidades que se requieran; asimismo, a acceder a cualquier actividad por cuenta propia o ajena en idénticas condiciones que los nacionales del país receptor y haciendo observancia de las normas legales que correspondan al país en cuestión. En consecuencia, debe garantizarse igualdad de trato, derecho a reunificación familiar, al envío de remesas, y especial protección en materia laboral.

Las implicancias del acuerdo lo presentan como fundamental para la construcción de un estatuto de ciudadanía. La entrada en vigor se alcanzó en 2009, es decir, a posteriori de que todos los Estados parte lo incorporaron a sus respectivos ordenamientos jurídicos. Esto se extendió progresivamente a los demás Estados asociados.

Cabe destacar que la implementación del instrumento es un proceso no exento de las particularidades de cada Estado, de la voluntad política y de la infraestructura necesaria a los efectos. En el estudio citado se mencionan los siguientes factores: a) que no todos los países se encuentran aplicando los términos del acuerdo en relación con la totalidad de los signatarios (algunos Estados como Brasil lo sustentan en el principio de reciprocidad, otros como Chile aún no incluyen a los Estados asociados que se han adherido al mismo); b) que los procedimientos de internalización o la jerarquía normativa con la que se lo implementa a nivel nacional difiere entre los países; c) que en algunos casos, como ha sucedido en Paraguay, se registra falta de información a los destinatarios sobre los derechos que reconoce el acuerdo, reticencia de los efectores de los organismos migratorios que deben adecuar procesos administrativos, además de los tiempos excesivos para la resolución de trámites y limitados lugares para su gestión; d) y otros, como ha sucedido en Bolivia, en los que se observa el cobro de excesivas sumas de dinero en carácter de multas diarias o sanciones por permanencias fuera de término (lo que viola las disposiciones del acuerdo); solicitudes de documentación adicional como contratos de alquiler o títulos de propiedad, entre otros requisitos, que sólo recientemente se han ido ajustando.

Entonces, es posible destacar que en un proceso de integración de carácter intergubernamental son necesarios el dictado de normas que operacionalicen los mecanismos y la activación de las herramientas institucionales o administrativas consistentes con los objetivos y las gestiones implicadas.

Creación del Foro Especializado Migratorio

El Foro Especializado Migratorio (del Mercosur) es el organismo que se dedica, desde 2003, al tratamiento integral de los asuntos migratorios. Lo integran diez países del Mercosur, tanto los Estados parte como los asociados, y adopta resoluciones por consenso que, posteriormente, se elevan a la Reunión de Ministros del Interior para su aprobación. Tales resoluciones tienen carácter vinculante y se derivan al Consejo Mercado Común, órgano que las convierte en normativa.

Formular una política migratoria compartida es la ambición principal según lo establece la Declaración de Santiago sobre principios migratorios (2004). No obstante, el desafío que persiste, pese a los esfuerzos llevados a cabo, es formular un plan de acción de política migratoria integral. Respecto a lo efectivamente realizado los compromisos refieren a la movilidad intrarregional que están asociados a temas administrativos, técnicos o burocráticos (por ejemplo, documentos de viaje, bases de datos, legalizaciones, etc.). En los hechos se emprenden acciones relacionadas con la búsqueda de metodologías que agilicen plazos y procedimientos de incorporación de instrumentos migratorios vigentes, lo cual genera compromisos consistentes.

El diálogo político se constituye en la principal herramienta para la resolución de problemas que traduzca la aplicación efectiva de los compromisos asumidos en el ámbito regional mercosureño.

Estatuto de Ciudadanía

La adopción del Plan de Acción del Estatuto de Ciudadanía del Mercosur (Decisión del Consejo Mercado Común 64/10 Mercosur) prevé la progresividad en su implementación para lograrlo definitivamente en el año 2021, en oportunidad del trigésimo aniversario de la firma del Tratado de Asunción (que dio origen al Mercosur). Integran la propuesta un conjunto de derechos fundamentales para los nacionales de los Estados parte que tienen como meta fundamental la implementación de una política de libre circulación de personas. Están incluidos la igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas; la igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación; el reconocimiento progresivo de los derechos políticos a los ciudadanos, incluyendo la posibilidad de elegir parlamentarios del bloque. Con la finalidad de concretar los objetivos planteados en la diversidad de temas expuestos, se ha formulado un plan de trabajo que incluye tareas con incumbencias específicas.

Por el momento, es incomprobable que haya habido avances significativos donde se constate la operacionalización de los derechos consagrados. A su vez, es indiscutible la disimilitud de recursos institucionales, administrativos y/o técnicos con los que cuenta cada Estado. En suma, el reto radica en la complejidad que, dadas las asimetrías ya expuestas, implica establecer los mecanismos necesarios para lograr la plena aplicación en la región.

Recapitulando, en uno de los apartados planteamos la relación entre capital social y gobernanza en términos de la gestión migratoria, donde destacamos la primacía de la estructura para hacer referencia a los recursos movilizados en este terreno. La propuesta de capital social visibilizado en las políticas emergentes de ámbitos internacionales, sean multilaterales o regionales, representa un recurso que emerge como respuesta a necesidades que persisten. Es evidente que la cuestión migratoria constituye un hecho social total que ha puesto en acción actores, prácticas y discursos tal como han sido identificadas las dimensiones de la gobernabilidad.

Ahora bien, proponemos repensar la noción de ciudadanización como resultante de los procesos descriptos, entendiéndola como la sucesión de los distintos modos de intervención y legitimación desarrollados por organismos internacionales, multilaterales, bloques regionales en consistencia con los Estados nacionales. Esto podrá, o no, lograr los efectos esperados en materia de las políticas públicas y de las estrategias de participación desplegadas por instituciones de la sociedad civil, organizaciones de inmigrantes, organismos de derechos humanos u otros espacios interesados en la temática. Se trata de una variable que investigaremos de manera progresiva y aplicando diversas técnicas para desentrañar lo que sucede en ese terreno.

Otro de los posibles efectos de la llamada internacionalización de la política migratoria radicaría en la articulación de participación de actores multinivel y el tratamiento hacia el reconocimiento y extensión de derechos civiles, sociales, económicos, políticos y culturales.

Las migraciones internacionales se han constituido en uno de los principales temas de la agenda mundial, pues superan el pasado tratamiento/discusión que las vinculaba al ámbito de la securitización. En efecto, la agenda global ha establecido una nueva manera de organizar, clasificar y controlar los movimientos internacionales de población, basada fundamentalmente en la noción de equilibrio y eficacia, la llamada gestión de las migraciones o migration management.

Las insoslayables necesidades que provocan este hecho social total o fenómeno geopolítico global han reconfigurado el nuevo orden internacional que se hace eco de fuertes críticas junto a la cuestionada legitimidad de tales espacios. Esto ha inaugurado espacios políticos más amplios y abiertos, al mismo tiempo de que se refleja en documentos internacionales que insisten en jerarquizar el diálogo multilateral, la cooperación y la capacidad institucional.

Siguiendo a Eduardo Domenech, señalamos que son diversos y múltiples los movimientos sociales que han creado espacios de debate y reflexión para luego convertirlos en plataformas de denuncia, de resistencia y de propuestas desde donde se formulan exigencias a los Estados nacionales y a los organismos internacionales (^{Domenech, 2008}); la contundencia de esta expresión la encontramos en el Foro Social Mundial que contempla a las migraciones como eje de trabajo. Y, ¿cuáles son aspectos que requieren respuestas, es decir, una auténtica gobernabilidad migratoria?: respeto, protección y garantía de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de niños, mujeres y hombres migrantes, y la facilitación del libre tránsito y circulación a nivel intrarregional en correspondencia con una ciudadanía interamericana. Sin dudas, se trata de demandas cuyo eje es el tratamiento integral de la cuestión migratoria.

En el marco de la indiscutida globalización, el componente humano proporciona el carácter desigual de los actores participantes. Entonces, en este proceso asimétrico es relevante profundizar las investigaciones en el terreno de cada Estado-nación para inferir la articulación de esta internacionalización del asunto migratorio en las políticas públicas, situación que implica estudiar un proceso que está sucediendo y en el cual el mismo investigador está inserto.