Introducción

El presente texto pretende dar cuenta de los cambios de la política ambiental en América del Norte, de la firma del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN) a la firma del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC). El desarrollo de este trabajo responde a la cuestión: ¿cuáles son las perspectivas para la política ambiental en el marco de la firma del T-MEC? Para ello, el artículo se encuentra dividido en tres partes; la primera, titulada “El ACAAN y sus instituciones”, tiene como finalidad explicar cuál fue el objetivo de este acuerdo, así como presentar las instituciones que se derivan de él para identificar a los actores involucrados en los mecanismos previstos por el acuerdo, además del efecto que ha tenido en la construcción de capacidades en la sociedad civil como elemento importante para la construcción de la gobernanza ambiental en la región.

La segunda parte se titula “Renegociación del TLCAN”, en la cual abordo las posiciones de los tres países frente al tema ambiental y cómo esto se vincula con el objetivo de la liberalización comercial. Se destaca que, a lo largo de las rondas de negociación, el medio ambiente representó un tema subordinado a los intereses económicos. La tercera parte, titulada “El T-MEC y el ACA”, destaca el hecho de que los cambios parecen ser sólo de nombre y que la agenda ambiental no se vio fortalecida; por el contrario, ha tenido retrocesos por ignorar las prioridades ambientales del presente siglo. Finalmente, las conclusiones giran en torno a las perspectivas de la política ambiental de la región ante el posible incumplimiento de los objetivos de reducción establecidos por el Acuerdo de París, y la incertidumbre ante la reelección del presidente Donald Trump.

Gobernanza

A continuación abordaré el concepto de gobernanza como el enfoque para comprender la evolución en materia ambiental en Norteamérica. Este concepto contribuye al entendimiento de las interacciones que se dan entre los niveles y los actores públicos y privados que intervienen hoy en día en la formulación de las políticas públicas. Gobernanza¹ es un término amplio y flexible en cuanto a su definición. Diversas organizaciones y especialistas han abordado este concepto; una de las definiciones que más se retoma es la de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de 1995: la Comisión de las Naciones Unidas para la Gobernanza Global lo definió en el documento Our Global Neighborhood (Nuestra vecindad global) como “la suma de múltiples formas de instituciones y personas, públicas y privadas para tratar asuntos comunes. Es un proceso continuo a través del cual los conflictos y diversos intereses pueden ser manejados a través de la cooperación. Puede incluir instituciones formales y regímenes con la capacidad de exigir el cumplimiento, además de acuerdos informales que las personas o instituciones han alcanzado y perciben como su propio interés” (^{Commission on Global Governance, 1995}).

Fuente: Elaboración propia con base en ^{Commission on Global Governance (1995)}, ^{Rhodes (2007)}, ^{Krahmann (2003: 330-333)} y ^{Mayntz (1998)}.

Esquema 1 Fragmentación de la autoridad en la gobernanza 

Según ^{Rhodes (2007: 1246)}, la gobernanza es más que el gobierno, ya que incluye actores no estatales; por otro lado, cambia los límites entre los sectores público, privado y voluntario. Esto último es una de las consecuencias principales de la gobernanza: la naturaleza del poder se modifica, la autoridad ya no reside en un control jerárquico sino que se da una multiplicidad de interacciones en diferentes esferas: pública, privada, mixtas. La regulación estatal es reemplazada por asociaciones público-privadas y mecanismos de mercado. En el siguiente cuadro he esquematizado la manera en que se fragmenta la autoridad bajo la gobernanza, y destaco los tres tipos de actores que intervienen en la toma de decisiones. Es importante mencionar que en la gobernanza el poder se encuentra disperso, la naturaleza de las relaciones se modifica, las categorías de público y privado no son suficientes y que esto ocurre en todos niveles (global, regional, subregional, nacional, subnacional, local, etc.), y se crean formas novedosas de autogobierno. Como se puede apreciar en el siguiente esquema, el Estado ya no posee el control jerárquico, el gobierno dicta las reglas para vivir en sociedad. En la gobernanza, cada nivel o escala se autorregula.

En este esquema he querido hacer visible el tipo de interacciones que se pueden desarrollar en la gobernanza. Aquí se muestra cómo se relacionan los actores estatales y no estatales a través de las instituciones (en este caso, trilaterales) que se crearon con la integración comercial de Norteamérica, relación que se consolidó con la firma del TLCAN y sus dos acuerdos paralelos. Uno de los puntos a destacar de la gobernanza es la cooperación que se da en diferentes niveles: a nivel internacional, durante la década de los noventa se consolidó la protección al medio ambiente como una prioridad y como un tema de la agenda en todos los niveles. Desde entonces, existen cada vez más actores no gubernamentales que han ido ganando terreno en la toma de decisiones en el ámbito ambiental.

El ACAAN y sus instituciones

Uno de los acuerdos paralelos del TLCAN es el ACAAN, que regula la materia ambiental. Originalmente, este acuerdo tuvo como propósito ejercer un contrapeso a la actividad comercial que se incrementaría a raíz de la firma del TLC. El ACAAN tuvo como objetivo principal, según su artículo 1, “alentar la protección y el mejoramiento del medio ambiente, considerando el bienestar de las generaciones presentes y futuras; a través de la cooperación, el apoyo mutuo en políticas ambientales y económicas. Todo ello debe propiciar el cumplimiento de las metas y objetivos ambientales del TLC. Por lo tanto, las medidas ambientales que se han de promover deben ser económicamente eficientes” (^{CCA, 1993}). Este acuerdo paralelo representa un esfuerzo por parte de los tres países para que el proceso de liberalización comercial y el crecimiento económico sean consistentes y equilibrados con la protección al medio ambiente; fue considerado como innovador por ser el primero en vincular la cooperación ambiental con las relaciones comerciales que quedaron establecidas en el TLCAN. En este sentido, es importante advertir la conexión entre comercio y medio ambiente, donde la idea que prevalece es que, ante la intensificación del comercio regional, traería aparejados impactos negativos al medio ambiente.

La sociedad civil en Estados Unidos presionó a su gobierno para evitar que la inversión se trasladara a México por ser el país miembro con una legislación ambiental menos evolucionada, y que esto significara un daño ambiental para toda la región. México se vio presionado y tuvo que impulsar su desarrollo legislativo e institucional en materia ambiental. Muestra de esto fue que en 1994 se creó una secretaría encargada del medio ambiente: la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap). Como parte del paquete para la integración comercial de esta zona, México se vio obligado a firmar el acuerdo paralelo en materia ambiental.

La década de los noventa en México se caracteriza por el surgimiento de varias instituciones consagradas a temas ambientales, desde forestales, áreas naturales protegidas, ecología, etc. Debe reconocerse que esto fue resultado de factores internos y externos, por lo que es importante notar que la apertura económica coincide con la apertura política. La democratización del país y la creación de instituciones que dotaron de mayores derechos a la sociedad mexicana contribuyeron al cambio de enfoque en materia ambiental. No obstante, la condición de país en desarrollo ha determinado la posición del gobierno mexicano frente al medio ambiente.

Aún a principios de la década de los noventa, se tenía una visión instrumentalista de la naturaleza y sus recursos. En ese periodo se dieron los cambios que propiciaron una notoria evolución en la materia en todo el mundo. A nivel global, la década de los noventa fue una etapa en la cual se firmaron múltiples acuerdos internacionales sobre medio ambiente, a saber: sobre cambio climático, biodiversidad, bosques, la Cumbre de Río, etc., y todos éstos consolidaron el llamado Derecho Internacional del Medio Ambiente (DIMA).

El ACAAN estableció una Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) que se integra por un Consejo de Ministros, un Secretariado y por el Comité Consultivo Público Conjunto (CCPC). La CCA es responsable de la creación de una comunidad ambiental trilateral de Norteamérica y debe funcionar como un foro de discusión neutral. Sin embargo, al ser América del Norte una región asimétrica, donde Estados Unidos es el actor que tiene mayor capacidad de negociación,² se puede pensar que la agenda de la CCA está determinada por sus intereses. El ACAAN creó la CCA con el objetivo de contribuir a la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente para los tres países firmantes.

La CCA fue la primera organización ambiental que surgió en el marco de un acuerdo de libre comercio y fue encargada de monitorear el impacto de la liberación comercial sobre el medio ambiente en Norteamérica. Lo anterior constituye un hito, ya que el vínculo que se estableció entre comercio y medio ambiente era único en ese momento. Esto le valió al TLCAN para ser reconocido como “el más verde de los acuerdos comerciales existentes” (Prado, 2018: 310). No obstante, queda en entredicho si la CCA es o no una institución idónea para tratar temas ambientales donde existen posiciones diferentes o contrapuestas por parte de los tres gobiernos federales como es el caso del tema climático, donde evidentemente el interés que se ha impuesto es el de Estados Unidos.

El espíritu del ACAAN fue proteger al ambiente de formas que fueran consistentes con la liberalización comercial. Por lo tanto, en el ACAAN y sus instituciones prevalece un ambientalismo débil, donde las prioridades ambientales se subordinan a la política comercial liberal. ^{Betsill (2007: 13)} ubica el análisis de la CCA como una gobernanza formal, en un acuerdo de gobernanza pública en la escala macrorregional que tiene una estructura institucional preexistente (el TLCAN). En la mayoría de los casos, la clave del éxito reside en distribuir tareas específicas en el nivel apropiado de organización social (que sea acorde con su capacidad y autoridad), y tomar medidas para asegurar las interacciones entre las diferentes escalas que generen acciones de complementariedad más que de conflicto (^{Betsill, 2007: 13-14}). Anteriormente, se afirmaba que los problemas globales deben ser gobernados por instituciones globales; sin embargo, cada vez existe mayor reconocimiento de que la escala del problema no necesariamente determina la escala de la gobernanza.

Una de las tareas de la CCA es monitorear el impacto del comercio sobre el medio ambiente, además hacer recomendaciones a los tres países miembros, pero el cumplimiento de dichas recomendaciones es voluntario. No obstante, la CCA se basa en supuestos económicos neoliberales, al igual que el TLCAN: 1) el comercio incrementará la prosperidad, 2) la protección medioambiental es una parte importante de la prosperidad, y 3) el comercio creará mayores recursos para la protección ambiental (^{Ferretti, 2002}). En el Cuadro 1 se visualizan las instituciones que emanan del ACAAN. Como se mencionó, al crear la CCA, ésta fue dotada de tres órganos principales: el Consejo de Ministros, el Secretariado y el Comité Consultivo Público Conjunto (CCPC), órganos que consagran un enfoque de gobernanza ambiental pues consideran varias escalas de regulación. Por ejemplo, el Consejo incluye la participación de los ministros de medio ambiente de los tres Estados, mientras que el CCPC reúne a personas destacadas de la sociedad civil de los países. Además de ello, esta manera de organización permite las interacciones múltiples entre el sector público y el privado.

Fuente: Elaboración propia con base en CCA (1993).

Cuadro 1 Instituciones creadas por el ACAAN 

Peticiones ciudadanas

Uno de los objetivos principales del ACAAN fue institucionalizar un mecanismo mediante el cual los intereses de la sociedad civil canalizaran sus quejas en caso de que las autoridades en los Estados miembros no respetaran sus propias regulaciones ambientales (^{Zito y Aspinwall, 2016}). Los artículos 14 y 15 del ACAAN permiten a cualquier persona u organización de la sociedad civil que resida en América del Norte presentar una queja si considera que uno de los Estados parte está incurriendo en falta de aplicación de sus propias regulaciones ambientales. Si el Consejo lo acepta, el Secretariado elabora un informe denominado expediente de hechos, el cual sólo se hace público si el Consejo lo aprueba. Lo anterior ha valido para considerar que el Secretariado no es neutral, pues se encuentra sujeto a las decisiones del Consejo. No obstante, los expedientes de hechos, cuando son aprobados y publicados, han servido para evidenciar a aquel país que no está aplicando de manera efectiva su legislación ambiental; además, han derivado en la modificación de leyes y políticas por parte del gobierno, incremento de presupuestos ambientales, etc. Aunque las peticiones ciudadanas y los expedientes de hechos pueden ejercer presiones sobre los gobiernos, no se pueden imponer penalidades formales; las peticiones ciudadanas pueden fungir como catalizadores para revisiones internas y cambios dentro de los gobiernos nacionales. Basta con establecer los hechos del caso y yuxtaponerlos a la ley en cuestión para obtener una explicación detallada o para desacreditar al Estado miembro y orillar, por lo tanto, a aplicar la ley con más conciencia (^{Aspinwall, 2014: 78}).

Los mecanismos que fueron diseñados por las instituciones del ACAAN han propiciado mayor comunicación entre los diferentes actores interesados en los temas ambientales. Además, se ha dado un fenómeno donde los empleados del gobierno y de las organizaciones no gubernamentales (ONG) en pro del medio ambiente han ostentado cargos tanto en las entidades gubernamentales como en las instituciones derivadas del ACAAN. Lo anterior les ha permitido un proceso de profesionalización y desarrollar un lenguaje técnico entendible para ambos sectores, junto con una mejor comprensión de los intereses de las partes interesadas, todo lo cual ha contribuido a que la sociedad civil cada vez se involucre más en los procesos consultivos que promueve la CCA.

En América del Norte, la gobernanza ambiental ha evolucionado hasta convertirse en un complejo proceso multinivel, donde existen interacciones en diferentes escalas, tal como el caso de estas peticiones ciudadanas donde podría intervenir incluso el nivel individual o la proliferación de organizaciones de la sociedad civil interesadas en el cumplimiento de la legislación ambiental de sus Estados de origen. El ACAAN y sus instituciones representan el nivel regional, pero las instituciones del ACAAN se encuentran en constante interacción con otras escalas, como la nacional y la local. Mientras haya intereses que compartan los tres países que integran la región, la gobernanza ambiental tiene potencial para desarrollarse e irse fortaleciendo. La CCA, a pesar de su autoridad limitada, tiene potencial para fungir como un foro neutral de discusión y como un intermediario entre los diferentes actores (stakeholders). Desde el enfoque de la gobernanza, la CCA puede ser un foro que promueva la regulación en un esquema race to the top, es decir, que las escalas menores, como la local, impulsen regulaciones cada vez más estrictas sobre la protección ambiental.

En la literatura sobre el tema, hay poco reconocimiento del potencial que tuvo el ACAAN en el fortalecimiento institucional y sus programas de creación de capacidades, los cuales estuvieron dirigidos tanto a los funcionarios públicos como a los grupos de la sociedad civil. Mediante las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana, el ACAAN permitió que la sociedad civil cada vez estuviera más involucrada en los casos contra el gobierno y la creación de vínculos e interacciones con sus contrapartes, principalmente ONG estadunidenses. La sociedad civil se considera como el actor clave en la construcción de la gobernanza ambiental en México, ya que durante las negociaciones que terminaron con la firma del TLCAN, la sociedad fue el actor ausente, en comparación con el cabildeo (lobbying) de varios sectores empresariales. El ACAAN permitió a la sociedad civil tener comunicación tanto con el gobierno nacional como con las instituciones trilaterales que se derivaron del acuerdo comercial. En el siguiente esquema, represento el proceso que explica Aspinwall sobre el empoderamiento de la sociedad civil de México que fue resultado del ACAAN.

Este cuadro representa el intercambio en la comunicación entre funcionarios públicos mexicanos, la sociedad civil y los funcionarios de las instituciones trilaterales. La interacción que se da entre estas escalas fue clave para el mejor entendimiento entre ellos, y una mayor participación de la sociedad civil en la formulación de políticas públicas. Otro tema fundamental para la creación de capacidades fue el derecho a la información, el cual se consagra en el principio 10 de la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo, junto con la participación en la toma de decisiones, la creación de capacidad y el acceso a la justicia (^{ONU, 1992: 3}).

Fuente: Elaboración propia con base en ^{Aspinwall (2014)}.

Cuadro 2 Empoderamiento de la sociedad civil 

Para ^{Torres (2002)}, tanto la CCA como las ONG estadunidenses contribuyeron a aportar mayores niveles de transparencia y apertura a las discusiones. La CCA ha propiciado la creación de expedientes y ha trabajado para incrementar los estándares en la recopilación de datos, así como para fomentar la armonización de toda la información entre los tres Estados parte. Por supuesto, las metodologías empleadas que han predominado son las de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (Enviromental Protection Agency, EPA).

El fortalecimiento de la protección ambiental en México se detonó a partir del proceso de liberalización comercial, que exigió al gobierno nivelar sus estándares en la materia con sus dos socios comerciales, y de que el proceso de democratización a nivel interno dotó de herramientas complementarias al sistema político que contribuyeron a la evolución de una gobernanza ambiental. El ACAAN creó mecanismos de participación dirigidos a la sociedad, que por primera vez pudo cuestionar la falta de aplicación de las leyes ambientales en el territorio nacional y exponer al gobierno mexicano ante una instancia internacional como es la CCA. Los cambios fueron sustanciales; como nunca antes, la sociedad podía demandar al gobierno una mejor actuación como garante del bien común. Hasta la década de 1990, México carecía de un grupo de organizaciones de la sociedad civil (OSC) profesional, tecnocrático, legalmente sofisticado, que pudiera articular posiciones razonables y convincentes frente a funcionarios de gobierno. Tales grupos se volvieron cada vez más comunes en gran medida gracias al TLCAN. El aumento de los intereses ambientalistas profesionales es una de las mayores historias de éxito de las últimas dos décadas (^{Aspinwall, 2014: 104}). A continuación, se abordará la renegociación del TLCAN y se analizarán los resultados en materia ambiental para ofrecer una perspectiva actual sobre este tema.

Renegociación del TLCAN

En noviembre de 2015, con el ascenso al poder del primer ministro canadiense Justin Trudeau, después de varios años se alinearon las visiones de política ambiental en América del Norte, pues había concordancia en las visiones pro ambientalistas con el presidente estadunidense Barack Obama y el mexicano Enrique Peña Nieto. Lo anterior contrastaba con las posturas antirregulación ambiental que ostentaron en su momento el exprimer ministro canadiense Stephen Harper y el expresidente estadunidense George W. Bush. No obstante, dicho alineamiento llegó a su fin luego de la solicitud del presidente Donald Trump, quien desde su campaña habló de la necesidad de dar un giro al enfoque ambiental de su antecesor. La renegociación del TLCAN inició en agosto de 2017 a petición del gobierno estadunidense. Algunos de los temas centrales del proceso fueron: reglas de origen, el proceso de los mecanismos de solución de controversias y la eliminación de barreras de las exportaciones estadunidenses impuestas por México y Canadá.

La política ambiental estadunidense tuvo un cambio radical con la llegada del presidente Donald Trump en enero del 2017. Para Trump, lograr la independencia energética de su país se traduce en respaldar las actividades de las empresas de combustibles fósiles, y dio por terminado el liderazgo en materia ambiental ejercido por el expresidente Obama. El mejor ejemplo de lo anterior fue la salida del Acuerdo de París sobre cambio climático y el recorte del presupuesto destinado a diversos organismos internacionales para constituir fondos ambientales. En cuanto a la política interna, se designaron para puestos clave personas antiproteccionistas del medio ambiente y se limitó la autoridad de la EPA en diversas áreas. Con todo ello, se dieron por terminadas las expectativas de que los temas ambientales se tratarían durante el proceso de renegociación del TLCAN como prioritarios; de hecho, se puso en duda la permanencia de las instituciones creadas por el ACAAN. Con las acciones que ha emprendido el gobierno de Trump en la política exterior referente al medio ambiente, se puede constatar su desdén hacia el derecho internacional y su cumplimiento, y se explica el comportamiento de su país, que en varias ocasiones y en varios sectores suele participar del establecimiento de las normas, pero no de su implementación.

En este sentido, ^{Mingst (2019: 19)} se cuestiona: ¿qué explica la reticencia de Estados Unidos a aceptar el derecho internacional?, ya que dicha actitud va más allá de lo ambiental, y responde que existen las siguientes explicaciones: a) la creencia de que el derecho internacional, particularmente las decisiones de cortes internacionales, usurpan la soberanía estadunidense; el derecho internacional no debe decir a los legisladores qué hacer; los jueces estadunidenses nunca deben referirse a la opinión legal de otros países, eso sería usurpar la soberanía de Estados Unidos; b) Estados Unidos respeta el derecho internacional la mayoría de las veces, otros no lo hacen; entonces, otros son hipócritas al firmar los acuerdos que no implementarán; c) la estructura del sistema federal hace problemático el cumplimiento del derecho internacional; d) el hecho es que ^{Ian Hurd, en How to Do Things with International Law (2017)}, argumenta que el derecho internacional realmente no actúa como restricción, pero sí como un recurso que los Estados y los gobiernos usan para autorizar y legitimar lo que ellos quieren hacer; e) existe la noción de excepcionalismo: la creencia que sostienen algunos de que Estados Unidos tiene un lugar excepcional en el mundo, con responsabilidades especiales, lo que significa que está exento de las reglas impuestas al resto del mundo.

Las palabras de Mingst ayudan a comprender la actitud del gobierno de Trump con respecto al medio ambiente y su desinterés por formar parte del Acuerdo de París y otros acuerdos sobre protección ambiental. La firma de este acuerdo se consideró un logro de la diplomacia estadunidense, y a Barack Obama como líder junto a China en las negociaciones previas a su firma, por ser ambos países los dos mayores emisores de gases de efecto invernadero. Hoy en día, la política ambiental de América del Norte se caracteriza por la falta de intereses compartidos entre los tres Estados que integran la región; en lugar de una agenda común, lo que impera es el interés de Estados Unidos por subordinar a sus socios comerciales e imponer su visión, lo que obstaculiza la cooperación en materia ambiental.

La administración de Trump se ha caracterizado por el desmantelamiento del sistema de protección ambiental. Además de esto, hay un rechazo latente hacia el conocimiento científico, lo cual ha sido fuente de quejas por parte de la comunidad académica de ese país. Quizá el caso más claro de lo anterior es el tema del cambio climático; el presidente Trump ha rechazado abiertamente la evidencia científica que impone al ser humano la responsabilidad de la concentración de emisiones de gases de efecto invernadero y la consecuente elevación de la temperatura del planeta. Trump y sus políticas se ubican en el ala negacionista del cambio climático; en contraste, el Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC), la autoridad científica en este tema a nivel global, ha superado el debate de la incidencia del ser humano en la variabilidad climática del planeta. Hoy en día, existe el consenso científico sobre la responsabilidad de que el ser humano y sus actividades son la causa principal del calentamiento global.

Como se mencionó, el presidente Donald Trump inició la petición de renegociación del TLCAN por considerarlo el peor tratado comercial en la historia de Estados Unidos. Canadá y México comenzaron a formar sus equipos de trabajo, propuestas y peticiones en respuesta a las exigencias de su principal socio comercial. En julio de 2017, Estados Unidos dio a conocer sus objetivos para renegociación del TLCAN. En el siguiente cuadro se resumen sus prioridades en materia ambiental.

A diferencia de Estados Unidos, Canadá y México tienen políticas de cambio climático a nivel nacional y se encuentran trabajando en mecanismos para alcanzar sus objetivos bajo el Acuerdo de París. El caso estadunidense es muy diferente, pues el gobierno federal pone en duda la existencia del fenómeno mismo. En contraste, a nivel subnacional existen diversas iniciativas por parte de actores estatales y no estatales interesados en atender la problemática y cumplir con sus compromisos de reducción, a pesar de que el gobierno federal se haya retirado del Acuerdo de París.

Lo anterior nos lleva a pensar en términos de la gobernanza ambiental, que nos explica el hecho de la fragmentación del Estado-nación y evidencia los nuevos roles que actualmente desempeñan actores no estatales y otros niveles de gobierno como el de las entidades federativas. El federalismo estadunidense se considera fuerte; estados como Nueva York han rechazado abiertamente la posición del gobierno federal que se opone a la regulación climática en ese país, y han decidido emprender las acciones necesarias para cumplir con las metas de reducción fijadas para alcanzar los objetivos que se planteó la administración de Obama mediante el Acuerdo de París. Este fenómeno es cada vez más recurrente en América del Norte. Existe cierta paralización a nivel federal, pero en otras escalas hay iniciativas y se ha logrado llegar a acuerdos en materia ambiental.

El TLCAN ya había recibido varias críticas que apoyaban la idea de que debían renegociarse los términos del acuerdo más allá de los argumentos de Donald Trump. Para ^{Karpilow et al. (2014: 1)}, un reporte elaborado a raíz de los veinte años del TLCAN demuestra que este tratado ha reducido la habilidad de los gobiernos para responder a los problemas ambientales y ha empoderado a las empresas multinacionales para desafiar políticas ambientales importantes. Algunos de los resultados del TLCAN más significativos que este reporte demuestra son: a) facilitó la expansión a gran escala, la agricultura orientada a la exportación que depende en gran medida de los combustibles fósiles, pesticidas y organismos genéticamente modificados; b) incentivó un auge en las actividades mineras ambientalmente destructivas en México; c) socavó la capacidad de Canadá para regular su industria de arenas bituminosas y bloqueó al país para enviar grandes cantidades de combustibles fósiles a Estados Unidos; d) catalizó el crecimiento económico en las industrias y los sectores manufactureros de América del Norte, al tiempo que falló en salvaguardar a la población contra el aumento de la contaminación del aire y el agua asociado con este crecimiento; y, e) debilitó las salvaguardas ambientales a nivel nacional, debido a que proporcionó a las empresas nuevas vías legales para desafiar la formulación de políticas ambientales (^{Karpilow et al., 2014: 1}).

Durante la renegociación del TLCAN no hubo mayores incentivos para incrementar los estándares ambientales. El gobierno mexicano dio a conocer sus objetivos a alcanzar en el proceso de renegociación, esto es, “modernizar todos los mecanismos de solución de controversias previstos en el TLCAN (inversionista-Estado, Estado-Estado, así como en materia de cuotas antidumping y compensatorias, y servicios financieros) para hacerlos más ágiles, transparentes y eficaces” (^{Secretaría de Economía, 2017}). Cabe resaltar que el medio ambiente sólo se menciona en dos ocasiones en el documento que resume las prioridades del gobierno en el proceso de renegociación: la primera dice que el tratado debe incorporar disposiciones ambientales y, en la segunda, habla de fortalecer la cooperación entre medio ambiente y comercio. No hay ninguna referencia específica a algún tema concreto que se identifique como prioritario para el gobierno mexicano. Luego del resultado de las elecciones del 1 de julio de 2018 en México, se integró a las rondas el equipo negociador del presidente electo, Andrés Manuel López Obrador.

Al igual que el presidente Donald Trump, el gobierno del presidente López Obrador está impulsando políticas que favorecen el uso de los combustibles fósiles, lo cual incrementará las emisiones de gases de efecto invernadero. A pesar del potencial que posee el territorio mexicano en fuentes alternas como la energía solar o la eólica, esto ha sido relegado por el gobierno actual, lo que retrasa la transición energética y la diversificación del portafolio energético en México. Sin duda, esto hace más vulnerable la economía a los combustibles fósiles, y a la población a los efectos del cambio climático. México debería replantearse sus compromisos de reducción asumidos en el Acuerdo de París, y tener una visión de largo plazo al momento de diseñar sus políticas públicas en materia energética. El gobierno de López Obrador ha demostrado un desinterés explícito por la protección ambiental; prueba de esto son los tres megaproyectos en marcha: el Tren Maya, la refinería de Dos Bocas y una nueva carboeléctrica.

El T-MEC y el ACA

Los cambios principales en materia ambiental, como resultado de la renegociación del TLCAN, fueron la inclusión de un capítulo sobre medio ambiente en el texto del tratado (capítulo 24), y la actualización del ACAAN que ahora se llama Acuerdo de Cooperación Ambiental (Environment Cooperation Agreement, ECA). Durante la renegociación del TLCAN, lo más lógico habría sido incluir los temas ambientales que no eran relevantes a principios de la década de los noventa, como el cambio climático. Sin embargo, los temas ambientales se tocaron de forma secundaria en las rondas de negociación. En el siguiente cuadro se enlistan los temas ambientales mencionados en las rondas; se divide entre los temas en los que se alcanzaron acuerdos y los que no prosperaron.

El capítulo 24 del T-MEC, dedicado al medio ambiente, habla del mantenimiento de la CCA como la institución trilateral que velará por el cumplimiento de los acuerdos en materia ambiental, y se destaca la importancia de la participación ciudadana en los mecanismos de la comisión. Una de las primeras cuestiones que salta a la vista es el hecho de que el acuerdo no hace referencia alguna al cambio climático ni a ninguno de los acuerdos internacionales que abordan este tema. No obstante, sí aborda la importancia de la calidad del aire en la región, lo cual es contradictorio pero se entiende desde la perspectiva estadunidense, que claramente fue lo que privó durante las negociaciones de este nuevo acuerdo comercial. También se toca el tema de las tecnologías limpias (pero no bajas en carbono).

Adicionalmente, se considera un avance significativo la prohibición de los subsidios que contribuyen a la pesca excesiva. Este tema ha sido eludido en la Organización Mundial de Comercio (OMC), lo que es un ejemplo más de la fragmentación de la gobernanza ambiental global, donde un régimen comercial regional se encuentra más avanzado en ciertos temas que uno internacional. Esto se puede explicar debido a que la gobernanza multinivel permite regular desde la escala que sea más eficiente para encontrar la solución al problema suscitado. Además, en el T-MEC se refrendó el compromiso de la protección de la capa de ozono, la protección del ambiente marino frente a la contaminación de los buques, basura marina, etc.; la importancia de la conducta empresarial responsable y de la responsabilidad social empresarial (RSE); el secuestro de carbono, la biodiversidad, las especies invasoras; entre los mecanismos voluntarios para mejorar el desempeño ambiental se mencionan los mecanismos de mercado, las asociaciones público-privadas, las auditorías voluntarias, etc. Finalmente, las obligaciones derivadas del capítulo sobre medio ambiente quedan sujetas al mecanismo de solución de controversias del acuerdo, lo cual puede ser criticable en términos de pretender atender temas ambientales bajo los mismos lineamientos que los temas comerciales que, evidentemente, son de naturaleza diferente. Sin embargo, éste es el enfoque que se ha dado al medio ambiente desde el TLCAN, un tema que está en función y subordinado a la actividad comercial.

Luego de la revisión al capítulo 24 del T-MEC, parece improbable que la agenda ambiental regional se fortalezca ni la gobernanza ambiental; el medio ambiente sigue considerándose en función de los intereses económicos. Será definitorio para la política regional ambiental el resultado de las elecciones presidenciales de 2020 para que se abra la posibilidad de un cambio sustancial en materia ambiental en Estados Unidos.

El ACAAN aún está vigente y lo estaría hasta que el T-MEC hubiera sido ratificado por los tres miembros, cuando será sustituido por el nuevo Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA). Parecía claro que la renegociación del TLCAN era una oportunidad valiosa para fortalecer al ACAAN. Este acuerdo paralelo ha demostrado avance en diversos temas y ha servido de foro a nivel ministerial para sentar a los tres países a dialogar sobre temas de interés común. Además, ha fomentado en gran medida la participación de una sociedad cada vez más interesada en tomar parte de las decisiones que le afectan de manera directa y, aunque no es una labor fácil, ha cooperado para que haya estándares cada vez más compatibles sobre protección ambiental en comparación con los inicios de la década de los noventa. El nuevo ACA reemplazará al ACAAN una vez que el T-MEC entre en vigor. En México, el entonces titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), Rafael Pacchiano, firmó el 30 de noviembre de 2018 el ACA.

Por su parte, Canadá tuvo la agenda de negociación considerada como la más progresista de todas. Entre los temas propuestos por su equipo negociador se encuentran: mejoría de estándares ambientales, derechos laborales, cambio climático, derechos de grupos indígenas, género, libre movilidad de profesionistas en la región. Sin embargo, la agenda canadiense quedó rebasada por las imposiciones estadunidenses. A pesar de ser un país con una imagen pro ambientalista, continúa exportando tres cuartas partes de su producción de petróleo y más de la mitad de la producción de gas a Estados Unidos. Sus reservas de petróleo son de las más importantes a nivel mundial, y a pesar de las diversas críticas internas y fuera de su territorio que han recibido por vender energía “sucia”, la posición del gobierno es apoyar a las industrias de combustibles fósiles que dejan cuantiosas ganancias. Un ejemplo de ello son las arenas bituminosas, que tienen un impacto ambiental negativo pero que representan un porcentaje importante de ganancias para esta industria en la provincia de Alberta. Será difícil para Canadá cumplir sus compromisos derivados del Acuerdo de París para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Canadá parece poco preocupado por diversificar su portafolio energético, pues además de los recursos fósiles con los que cuenta, su territorio también posee gran potencial de fuentes alternas; sus combustibles fósiles condicionan su posición ante la protección ambiental y se privilegia el potencial de su explotación y venta. No obstante, Canadá promovió la incorporación de un capítulo ambiental que fuera vinculante en el nuevo acuerdo. Por su parte, la comunidad empresarial canadiense expresó la conformidad de que el ACAAN se incluya en el nuevo acuerdo. Catherine McKenna, ministra de Medio Ambiente y Cambio Climático, anunció en agosto de 2017 la creación de un grupo de diez expertos que conforman el Consejo de Asesor sobre Medio Ambiente del TLCAN. El objetivo de este equipo fue proponer formas para fortalecer las políticas ambientales en el nuevo TLCAN. Aseguró que esto daría más ventajas competitivas a la región de Norteamérica (^{Gobierno de Canadá, 2017}). Para McKenna, el fortalecimiento de la regulación ambiental se traduciría en inversión, creación de empleos y crecimiento económico.

El siguiente cuadro resume el contenido del ACA que engloba los temas que hoy en día representan las prioridades de la agenda regional de medio ambiente. En realidad, no hay muchos cambios en comparación con los objetivos del TLCAN; esto ha sido fuente de críticas por parte de la sociedad civil, que argumenta la falta de impulso que tuvo la protección al medio ambiente por parte de los tres Estados miembros.

En el 2018, se reunieron grupos ambientalistas, entre ellos el Natural Resources Defense Council (NRDC) para reiterar la necesidad de la existencia de tres criterios ambientales básicos para el nuevo TLCAN, a saber: inclusión del cambio climático, eliminación total del mecanismo de solución de controversias inversionista-Estado (investor-state dispute settlement, ISDS), y fortalecimiento de la fiscalización y estándares ambientales. El mayor desafío ambiental del siglo XXI no puede ser ignorado por los acuerdos comerciales del siglo XXI (^{Maxwell, 2019}). Como se sabe, los resultados de la renegociación no incluyen en su totalidad dichos criterios básicos; ésta es la crítica principal de la sociedad civil.

Según ^{Maxwell (2019)}, hasta la fecha el total de compensaciones a las empresas mediante el ISDS asciende a trescientos setenta millones de dólares y las demandas pendientes suman más de cincuenta mil millones de dólares. Como resultado de la renegociación, el ISDS se eliminará gradualmente entre Canadá y Estados Unidos después de tres años de que el T-MEC haya entrado en vigor, y se eliminará parcialmente entre México y Estados Unidos. Las excepciones mexicanas a la eliminación del ISDS incluyen a las compañías estadunidenses de petróleo y gas, que tendrán diversidad de herramientas para bloquear las leyes ambientales. Los sectores que mantendrán el ISDS son energía, transporte e infraestructura.

El cambio climático no fue incluido en el nuevo acuerdo no sólo debido a la posición negacionista del presidente Trump; a esto se sumó el apoyo del acuerdo bipartidista en el senado estadunidense sobre las prioridades de libre comercio. Por otro lado, el tema de cambio climático fue incluido de forma indirecta en el programa de trabajo de cooperación, a través de temas como tecnologías de bajas emisiones, eficiencia energética y de recursos y mecanismos de mercado.

La renegociación del TLCAN no dejó muchos incentivos para incrementar los estándares ambientales de la región. De hecho, el mantenimiento del ISDS entre México y Estados Unidos pone en riesgo los intereses de protección ambiental por parte de México frente a su principal socio comercial. El T-MEC fomenta la dependencia de los combustibles fósiles, lo cual retrasa así la transición energética y deja vulnerable a la región y el planeta frente a los efectos del cambio climático.

Conclusiones