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Norteamérica

versión On-line ISSN 2448-7228versión impresa ISSN 1870-3550

Norteamérica vol.13 no.2 México jul./dic. 2018

http://dx.doi.org/10.22201/cisan.24487228e.2018.2.334 

Essays

Influencia de estructuras de gobernanza internacionales en la política de agua en México

The Influence of International Governance Bodies On Mexican Water Policy

Antonio Cáñez Cota* 

* Catedrático, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), consorcio de Investigación y Diálogo sobre Gobierno Local (Cidiglio). México. <acanez@conacyt.mx>.

Resumen

El objetivo del presente artículo es describir diversas estructuras de gobernanza internacionales del agua que influyen o contextualizan la política del agua en México. Mediante un análisis de gabinete de los principales organismos internacionales de agua, se construyen cuatro modelos típico-ideales de gobernanza: global, transnacional, multilateral y bilateral-transfronterizo. El hallazgo principal es que la mayor influencia internacional que se detecta sobre la política del agua en México es la incidencia en la agenda gubernamental, ya que, junto con muchos otros países, se han adoptado diferentes compromisos internacionales como los “Objetivos del Milenio”, y ahora de desarrollo sostenible, estrategias para mitigación del cambio climático, y la gestión integrada de recursos hídricos. Este trabajo aporta elementos teóricos para la docencia e investigación en el tema de gobernanza, gestión y política del agua. Al final se presentan los logros y desafíos de las cuatro estructuras de gobernanza internacionales presentadas y la influencia de éstas para el caso de la política de agua en México.

Palabras clave: gobernanza del agua; influencia internacional; política pública; gobernanza transfronteriza; México

Abstract

This article describes different international water governance structures that influence or are the context for Mexico’s water policy. By analyzing the main international water bodies, the author constructs four ideal-typical governance models: global, transnational, multilateral, and bilateral-cross-border. His main finding is that the greatest international influence on Mexico’s water policy is its impact on the governmental agenda. This is due to the fact that, along with many other countries, Mexico has adopted different international commitments like the Millennium Development Goals, and now the Sustainable Development Goals, including strategies for climate change mitigation and comprehensive water resource management. This article contributes theoretical tenets for teaching and research on the issue of water governance, management, and policy. The conclusions cover the achievements of and the challenges for the four international governance structures and their influence on Mexico’s water policy.

Key words: water governance; international influence; public policy; transborder governance; Mexico

Introducción

Desde 1948 a la fecha ha habido treinta y siete conflictos en aguas transfronterizas; un tema que se agrava cada día más. Alrededor de las dos terceras partes de las cuencas transfronterizas en el mundo no tienen esquemas formales de gobernanza que permitan a los distintos países involucrados arreglar sus diferencias y dar seguimiento a sus acuerdos, sobre todo, el riesgo de conflicto se incrementa en países del África subsahariana y del sur de Asia, ya que no cuentan con esquemas estables de gobernanza de aguas transfronterizas1 (ONU, 2016).

En la gran mayoría de los contextos transfronterizos de aguas, el conflicto y la cooperación coexisten en tensión, contrario a la idea de que conflicto o cooperación son permanentes. De hecho, en un mismo momento histórico dos países pueden estar en conflicto por un tema hídrico y, al mismo tiempo, cooperar mutuamente. Asimismo, los acuerdos de aguas transfronterizas evolucionan de acuerdo con las circunstancias cambiantes, ya sea el clima, la política y la economía (Zeitoun y Mirumachi, 2008: 16). Conviene señalar que la cooperación no necesariamente significa tener acuerdos ideales para todas las partes, sino que se trata de arreglos para aliviar tensiones coyunturales. De hecho, existe mayormente una tendencia al equilibrio coercitivo, mediante esquemas de dominación por parte del país más poderoso, que de solidaridad mutua; tal es el caso de los ríos Nilo, Ganges, Tigris y Éufrates, por mencionar algunos. Entonces, ni toda la cooperación es “buena” ni todo el conflicto es “malo” en sí mismo, sino que se debe profundizar en el análisis de las estructuras y procesos de gobernanza detrás de cada contexto (Zeitoun y Warner, 2006: 437).

El derecho y la política internacionales identifican un enfoque preponderante para estudiar, a su manera, la influencia de las estructuras internacionales sobre las políticas nacionales. La política internacional se sirve de un enfoque más dinámico en comparación con el derecho internacional, puesto que la primera atiende a cambios continuos que varían de acuerdo al contexto, mientras que el segundo enfoca su análisis en mecanismos formales cuyos cambios se vuelven más evidentes tras el paso de un lapso amplio, que se refleja en sus estructuras, las cuales son afectadas directamente por la política internacional.

El enfoque del derecho internacional se basa más en el análisis de los esquemas normativos, aborda los temas desde el punto de vista de las instituciones formales, detecta las influencias internacionales mediante instrumentos del institucionalismo, donde las restricciones y habilitaciones jurídicas son claves para entender la posición de cada uno de los actores. En cambio, el enfoque de la política internacional estudia los procesos relacionados con los actores y las reglas del juego (formales e informales), es decir, aborda los temas desde un punto de vista en torno a la complejidad. Observa las influencias internacionales mediante instrumentos de la economía política, donde la negociación y las relaciones de interdependencia son claves para explicar la dinámica de los juegos de poder (Bernstein y Cashore, 2012; Brotóns et al., 2007).

Sin lugar a dudas, ambos enfoques son útiles para explicar las distintas dimensiones de la influencia internacional en las políticas nacionales. En el caso del presente trabajo, se utiliza el enfoque del derecho internacional porque existe un déficit en la literatura acerca de panoramas de estructuras de gobernanza global que sirvan como punto de partida para analizar enfoques más dinámicos desde la política internacional. Por ello, el enfoque de este trabajo se concentra en analizar las estructuras formales de gobernanza internacional del agua, entendidas como el conjunto de normas jurídicas, formas de organización burocrática y esquemas formales2 de cooperación entre distintos actores. Sin embargo, se reconoce que dichos procesos formales están influidos por la interacción entre intereses particulares impulsados por actores con poder de negociación, generalmente orientados en beneficiar y responder a las redes que pertenecen. Asimismo, se tiene en cuenta que existen grupos y redes de intereses que resisten a las estructuras hegemónicas actuales.

El presente documento describe estructuras internacionales de gobernanza del agua, con la finalidad de mostrar su influencia en la política mexicana del agua, o bien contextualizarla. La pregunta que orienta el trabajo es la siguiente: ¿de qué manera las estructuras formales de gobernanza internacionales ejercen influencia sobre la política mexicana de agua? Para contestar esta pregunta, se revisaron casos internacionales y, con información asentada en documentos obtenidos de los sitios web oficiales se establecieron “tipos ideales” que describen las características de distintos modelos internacionales de gobernanza del agua.

Si bien México no forma parte de todas las estructuras de gobernanza analizadas, sirve como contexto para enmarcar la experiencia de este país en relación con otros casos. El análisis parte de la descripción de una estructura de gobernanza global y termina con una estructura bilateral-transfronteriza, pasando por estructuras supranacionales y multilaterales. Al final se presenta un balance de los logros y desafíos de la gobernanza y política del agua en el ámbito internacional y mexicano.

Este artículo surge de la necesidad de contar con un trabajo que resuma, en cierta medida, la gran variedad de organizaciones internacionales relacionadas con el tema del agua. El tema hídrico es complejo, debido a su carácter multifactorial y a su relación con varios temas que generan confusión. En este sentido, este artículo trata de aportar una descripción panorámica de algunas estructuras de gobernanza del agua en el ámbito internacional, con el fin de ser un material de análisis de casos para la docencia, así como un punto de partida para investigaciones relacionadas con la gobernanza del agua.

Este trabajo se estructura en seis partes: en la primera se realiza un análisis conceptual de la gobernanza del agua, en la que, más que definiciones, se ofrecen los elementos básicos para entender el desafío teórico de la gobernanza y la política del agua. En la segunda, se revisa la experiencia de organismos internacionales con distintas estructuras globales. En la tercera se observa una estructura de gobernanza supranacional: el caso de la Unión Europea, en que se invita a poner especial atención, pues ha impulsado un esquema innovador en cuanto a mecanismos de gobernanza. En la cuarta parte se estudia el caso multilateral de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) como estructura de gobernanza, producto de acuerdos multilaterales. En la quinta parte se revisa la experiencia binacional transfronteriza entre México y Estados Unidos, la cual aporta lecciones específicas, como la existencia de una burocracia binacional efectiva. Por último, en la sexta parte se hace un balance de los logros y desafíos de los distintos modelos internacionales de gobernanza del agua, con el objetivo de ofrecer lecciones de política pública, en especial para el caso mexicano.

Gobernanza del agua: análisis conceptual

La tendencia actual en el debate internacional es abordar los problemas del agua desde el enfoque de la nueva gobernanza democrática, tendencia producto del fracaso de soluciones aisladas y unilaterales implementadas desde el gobierno (PNUD, 2006). Dicho enfoque plantea que las soluciones se deben gestar y desarrollar en un contexto de múltiples actores y puntos de decisión, en el que se incluya al gobierno, pero también al sector privado y social (Kooiman, 1993; Aguilar, 2006). En particular, se analiza cada caso y cómo su marco de gobernanza particular define los valores que constituyen la política de agua, resultando en diversas formas de concebirla como bien económico, derecho humano, recurso natural u otros. El desafío que enfrenta el enfoque de la nueva gobernanza del agua es articular la tendencia internacional de la gestión integrada de recursos hídricos, a través de los múltiples niveles de decisión. Otro reto es encontrar cómo articular distintas relaciones de poder e intereses de grupo para alcanzar objetivos comunes, puesto que afectan el ejercicio de los modelos formales de las estructuras de gobernanza.

En la idea de implementar la gobernanza del agua bajo esta tendencia internacional, las recomendaciones desde el Foro Mundial del Agua del año 2000 se han dirigido hacia un nuevo modelo llamado Gestión Integral de Recursos Hídricos (GIRH), enfocado en usar y conservar el agua a nivel de cuenca, así como promover una visión integradora y dejar atrás la visión sectorial; lo anterior bajo los principios de descentralización y participación (Conagua, 2011). A nivel mundial, es un hecho que la gobernanza tradicional ha evolucionado a formas de organización más abiertas, las cuales suponen intercambios y cogestión entre actores gubernamentales, privados y sociales (Aguilar, 2010: 35-43). Esta idea de nueva gobernanza es muy adecuada a la realidad internacional, pues, a diferencia del modelo de vieja gobernanza, en el que los problemas y soluciones se diseñaban e implementaban desde una sola visión, ahora la nueva gobernanza exige que los actores se involucren en la solución de sus problemas. Dicha gobernanza se adecua a la realidad internacional, porque el conflicto está presente y latente, sobre todo en las cuencas transfronterizas, donde el diálogo y la negociación son fundamentales para mantener arreglos de gobernanza efectiva. Para ello es necesario contar con estructuras organizacionales que mantengan dichos arreglos.

Las estructuras de gobernanza importan, ya que moldean las decisiones de los actores (Fredrickson, 1986: 294). Esta idea forma parte de un largo debate acerca de la interrelación entre acción y estructura. Algunos autores mencionan que son las acciones individuales las que terminan formando la estructura (Barnard, 1938), mientras otros consideran que es la estructura la que moldea las acciones (Mintzberg, 1979). También hay otros autores que ofrecen una explicación mixta, donde acción y estructura se moldean mutuamente (Giddens, 1995). No es propósito de este trabajo profundizar en este debate, sólo mencionarlo como contexto. Este artículo se posiciona teóricamente bajo la idea de que la estructura moldea las decisiones de los actores, con la finalidad de describir distintas estructuras de gobernanza internacionales de agua e inferir de qué manera las políticas nacionales están siendo afectadas, sobre todo la mexicana.

Ámbito global: los organismos internacionales

La estructura de gobernanza global del agua tiene dos pilares: uno económico, con el Banco Mundial (BM) y uno político, con la ONU. Asimismo, se encuentran dos procesos globales paradigmáticos de gobernanza del agua: las acciones para la adaptación y mitigación al cambio climático y los objetivos de desarrollo sostenible. El de gobernanza global del agua es un modelo de unificación de criterios, el cual se basa en priorizar objetivos y fijarlos en la agenda de los países. En este sentido, se incentiva técnica y financieramente a quienes adoptan los criterios. A continuación, en el Cuadro 1 se muestra el esquema de la estructura actual de gobernanza global del agua.

Fuente: Elaboración propia, con información del Banco Mundial (2018) y la ONU (2017).

Cuadro 1 Estructura de la gobernanza global del agua 

De acuerdo con el Cuadro 1, en el primer proceso de gobernanza global del agua referente al cambio climático éste es un elemento sustantivo porque se encuentra en el centro de los problemas y efectos producidos por el cambio climático. En dicho proceso, el BM tiene estrategias para que los países cliente reformen sus políticas de agua y que los programas de inversión se dirijan en la relación de agua y cambio climático. Asimismo, el agua es un asunto relevante porque tiene influencia directa o indirecta con la economía: agricultura, industria, energía, competitividad, entre otras (BM, 2018). En este sentido, el BM promueve la estrategia de la gestión integrada de recursos hídricos para hacer frente a la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático.

Por su parte, el BM tiene dos estrategias fundamentales en materia de agua: a) garantizar la inclusión de los pobres (objetivos de desarrollo sostenible) y b) asegurar un financiamiento sostenible para el sector hídrico. La estrategia es la GIRH y que los proyectos se ajusten a las acciones de adaptación y mitigación del cambio climático. Con el fin de dimensionar los incentivos y prioridades del BM, a continuación se presentan sus inversiones en el sector agua:

Cuadro 2 Inversiones del banco mundial (1984-2017) en el sector agua por región 

Región Número de proyectos Monto investido (millones de dólares) Países con mayor inversión (de mayor a menor)
África 174 7 533 Nigeria, Tanzania, Kenia, Malawi
América Latina y el Caribe 117 12 241 Brasil, Colombia, Argentina, México
Asia Oriental y el Pacífico 121 11 295 China, Vietnam, Indonesia, Filipinas
Asia Meridional 70 9 102 India, Pakistán, Bangladesh, Sri Lanka
Europa y Asia Central 74 4 331 Turquía, Polonia, Kazajastán, Rusia
Oriente Medio y Norte de África 79 4626 Egipto, Líbano, Marruecos, Túnez

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2017).

Durante los últimos treinta y tres años, de acuerdo con el Cuadro 2, el BM ha invertido en el sector agua alrededor de cincuenta mil millones de dólares. La región de América Latina es la que mayor inversión ha recibido, seguida de Asia Oriental y Pacífico, y Asia Meridional; los países que más han recibido apoyos son China, Brasil e India. Por su parte, el BM destina más de la mitad de sus inversiones del sector agua al acceso de agua potable y saneamiento, lo cual tiene sentido con los objetivos de desarrollo sostenible, pues se enfocan en combatir el rezago social.

Los principales donantes del programa agua y saneamiento son doce países (diez europeos, Australia y Estados Unidos) y la Fundación de Bill y Melinda Gates (BM, 2018). A pesar de esta inversión, los representantes del BM afirman que la inversión no es suficiente y que se requiere la participación del sector privado a través de asociaciones público-privadas (BM, 2018). En este sentido, el Banco Mundial ha tenido influencia significativa sobre las legislaciones y políticas nacionales de varios países, pues éstos han adoptado la figura de asociaciones público-privadas como mecanismo alternativo de financiamiento para infraestructura hídrica.

En lo que respecta a la ONU, su estructura de gobernanza global del agua recae en la ONU Agua, la cual está conformada por 28 organizaciones miembro e igual número de organizaciones socio. Es una multiplicidad de organizaciones en las que es fácil confundirse, porque incluso dentro de éstas hay más subdivisiones. Tanto el BM como la ONU Agua invierten más recursos en el proceso de gobernanza de los objetivos de desarrollo sostenible, sin embargo, el proceso de gobernanza global del cambio climático siempre aparece relacionado. A continuación, se presenta el presupuesto de la ONU Agua:

Fuente: Elaboración propia con base en la ONU (2018).

Cuadro 3 Presupuesto indicativo de las principales actividades del programa de agua de la ONU (2016-2017) 

El Cuadro 3 indica que más de dos de cada tres dólares se destinan para desarrollar conocimiento y mejores prácticas, tanto para la gestión de esfuerzos en la mejora de la coordinación y coherencia de los objetivos que promueve la ONU Agua, como para la diseminación de los esfuerzos por alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible. La ONU agua más que invertir en infraestructura dedica su inversión y capacidad a coordinar y armonizar los esfuerzos globales de gobernanza del agua. El BM tiene muchos más recursos de inversión que la ONU agua, por lo que los países donde opera esta última cubren los gastos que la ONU Agua hace en aquéllos. No obstante, en el presupuesto 2018-2019 para la ONU Agua registró un recorte del 5 por ciento de su presupuesto anterior, seguramente debido al recorte que hizo Estados Unidos a sus aportaciones. Incluso con esa reducción presupuestal, el aporte de este país representará el 22 por ciento del total de contribuciones, cuya aportación a la ONU representa un día y nueve horas de su gasto militar (Sachs, 2018).

Aunado a la multiplicidad de las organizaciones miembro y socios de la ONU Agua, la UNESCO (una organización miembro) tiene cincuenta y dos espacios de investigación del agua, dieciocho centros relacionados con el agua y treinta y cuatro cátedras relacionadas con ésta. En relación con los objetivos de desarrollo sostenible, se establecen metas como el acceso equitativo al agua potable y saneamiento, la cooperación internacional y transfronteriza, así como la mejora de capacidades para la gestión local del agua (ONU, 2018). Estos objetivos de desarrollo sostenible han permeado en la mayoría de las políticas nacionales del agua a través del reconocimiento del derecho humano al agua potable y saneamiento. Sin embargo, esta votación no fue unánime, ya que el representante de Bolivia ante la Asamblea General de la ONU fue quien encabezó la posición de incorporar el acceso al agua potable y saneamiento como derecho humano, en 2010, derecho que fue votado con ciento veintidós votos en favor, cero en contra y cuarenta y una abstenciones (ONU, 2010). Las abstenciones fueron de los países que ya tienen cubierto este derecho, argumentaron que no es necesario incorporar el agua como derecho humano. Con base en lo antes expuesto, se observa un proceso de gobernanza global unificadora de criterios sin que esto signifique unanimidad.

Ámbito supranacional: la Unión Europea

La Comisión Europea considera que el desafío central de la gobernanza del agua radica en la fragmentación de instituciones y responsabilidades, señala que la dimensión técnica de la gobernanza del agua puede solucionarse por medio de arreglos estilo mercado. El principal objetivo de la Comisión Europea en materia de agua es cerrar las brechas entre las políticas sectoriales, las instituciones, los niveles regionales, los grupos de interés y los diferentes horizontes de planeación (Comisión Europea, 2017). Enseguida se presenta dicha estructura:

Conforme a lo indicado en el Cuadro 4, los mecanismos supranacionales de gobernanza del agua de la Unión Europea son seis directivas relacionadas con el tema del agua. El Parlamento Europeo y el Consejo Europeo son los cuerpos que ejercen el poder político, en busca tanto de legitimación como de posiciones en el balance regional del poder, respectivamente. La Comisión Europea es el elemento administrativo que sirve de dirección de políticas, específicamente el Consejo Directivo de Ministros de Agua es el timonel de la gobernanza del agua supranacional de la Unión Europea, que busca coordinación y coherencia en las directivas y políticas del agua.

Fuente: Elaboración propia, con información de la Unión Europea (2018).

Cuadro 4 Estructura de gobernanza del agua de la Unión Europea  

El modelo de gobernanza supranacional del agua es un modelo de gobernanza vinculatorio de coherencia y eficacia directiva: el modelo se basa en representar los intereses y capacidades de los países miembros y dar directrices, con base en elementos jurídicos que obligan a los países a adoptar ciertas prácticas; es la única estructura internacional de gobernanza de agua en la que países ceden soberanía a un ente supranacional.

La política europea del agua se basa en la directiva sobre el marco del agua (Parlamento Europeo, 2000) y tiene una estrategia común de implementación, basada en los siguientes puntos: información común y compartida, involucrar a la sociedad y los grupos interesados, una visión integral europea, la coherencia de la política del agua con otras políticas, la integración de las distintas actividades a nivel de cuenca, construcción de capacidades de los estados miembros. Se organizan grupos de trabajo dirigidos por el país que tiene más interés y problemáticas relacionadas con el tema; asimismo, hay un grupo estratégico de coordinación para que el trabajo de los distintos grupos sea coherente.

En la búsqueda de transparencia en el proceso de implementación, es relevante la participación de la Agencia Ambiental Europea y Eurostat. La sociedad civil y los grupos de interés participan como observadores y se les da cabida, dependiendo de cada caso, así como la necesidad de tener cogestores en la implementación. Los directores de agua de los países conducen el proceso de implementación y buscan la coherencia de las políticas, se basan en la opinión de expertos y en la información de un sistema general de información Eurostat. Los distintos grupos de trabajo transmiten el conocimiento práctico y las necesidades y desafíos coyunturales (Unión Europea, 2001).

La Comisión Europea tiene la obligación de rendir cuentas de la implementación de la política europea del agua ante el Consejo y el Parlamento europeos. Los principales logros de la política europea del agua concretados en organizaciones han sido a) el sistema europeo de información de agua (2007); b) planes de gestión de cuencas (2009); c) planes de gestión de inundaciones (2007); d) acción de política de escasez de agua y sequía (2007) y e) comunicado “Pintemos de azul para la sustentabilidad de los recursos hídricos” (Comisión Europea, 2017).

La Unión Europea ha establecido un programa de supervisión a la implementación de las políticas públicas y la política de agua ha sido el plan piloto. Consiste en revisar, en el marco de seis directivas relacionadas con el agua, si se cumplen los objetivos, si hay inconsistencias de otras políticas, además de identificar las mejores prácticas de implementación. Los principales resultados con corte en 2017 son 1) relación agua y agricultura; 2) gestión sustentable del agua enfocado en su cantidad y calidad; y en las estrategias de mitigación y adaptación para el cambio climático. En lo que se ha avanzado más es en la efectividad de los programas de gestión integrada de recursos hídricos (Comisión Europea, 2017).

Ámbito multilateral: los acuerdos y bloques de países

En este trabajo se describe el ámbito multilateral latinoamericano, en particular la gran cuenca del Amazonas como un ejemplo representativo de las estructuras de acuerdos multilaterales. Esta cuenca contiene alrededor del 20 por ciento del agua superficial en el mundo y para su administración se encuentra el Tratado de Cooperación del Amazonas (1988), que da origen a la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). La secretaría permanente de la OTCA está en Brasilia y tiene facultades para celebrar convenios con países firmantes y no firmantes (Domínguez, 2012: 19-20). La OTCA es una organización internacional que tiene como consejo directivo la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores.

Un objetivo transversal de la OTCA para la ejecución de su agenda estratégica es tener en cuenta dos ejes transversales: 1) conservación y uso sustentable de los recursos naturales renovables y 2) el desarrollo económico sustentable y equitativo (OTCA, 2017). Dentro de esta agenda estratégica, el agua es un aspecto fundamental y fomentan la gestión integrada de recursos hídricos, con el fin de promover el acceso al agua potable y saneamiento para mejorar la calidad de vida de las poblaciones amazónicas. Asimismo, incorporan temas de agua en relación con: cambio climático, asuntos indígenas y transporte en aguas transfronterizas. En este sentido, se observa que este organismo internacional multilateral adopta las prioridades producto del modelo de gobernanza global. A continuación, se presenta el modelo de gobernanza del agua de la OTCA.

Según la información del Cuadro 5, la estructura de la OTCA es débil, ya que no tiene una organización activa y ejecutiva de las acciones y proyectos del agua, se basan más en acuerdos diplomáticos y en gestionar recursos y capacitación de organismos internacionales. Una coincidencia que señalan los expertos es el hecho de que, para tener éxito en la implementación de políticas públicas, se requiere contar con un modelo de gobernanza efectivo, la OTCA posee un modelo con bajo presupuesto para ejecutar los proyectos: 3.5 millones de dólares al año (OTCA, 2017b). La columna vertebral del modelo de la OTCA es la buena voluntad y la responsabilidad compartida de los países miembros. Además, no cuenta con una burocracia profesional suficiente encargada de coordinar y evaluar las acciones de la organización del tratado.

Fuente: Elaboración propia, con información de la OTCA (2017a).

Cuadro 5 Estructura de la OTCA 

El modelo de la OTCA de gobernanza multilateral del agua es un modelo de gobernanza diplomática gestora de recursos: se basa en un espacio de deliberación que se activa en caso de conflicto, en el que la gestión de recursos de organismos internacionales es su base operativa. Lo relevante para el modelo es promover un discurso común que otorgue identidad a la región amazónica.

Por su parte, otro ejemplo de acuerdo multilateral es la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la cual ejerce influencia en la agenda internacional del agua, aunque sin una estructura de gobernanza del agua específica. La OCDE dirige el eje de gobernanza del agua para el Foro Mundial del Agua; también reúne a la red de líderes de gobernanza del agua en bloques regionales. Más que una estructura de gobernanza es una organización, como se advierte en el Cuadro 6:

Fuente: Elaboración propia, con información de la OCDE, el Consejo Mundial del Agua (2013) y la CEPAL (2017).

Cuadro 6 Influencia de estructuras de gobernanza internacionales en los países 

El Cuadro 6 explica, esquemáticamente, el papel de la OCDE como respaldo técnico y moral de la Agenda del Agua 20-30, impulsada por el gobierno encabezado por el entonces presidente de México, Felipe Calderón. Se firmó un acuerdo en el marco del Foro Mundial del Agua 2012 entre México y la OCDE. En este caso, el gobierno mexicano se apoyó en la influencia de la OCDE para blindar la Agenda del Agua 20-30 ante aspectos políticos, producidos por el cambio de partido en el gobierno. En este caso se observa que los acuerdos multilaterales son útiles para argumentar y mantener políticas públicas. Sin embargo, también sirven como apoyo para cambiar paradigmas administrativos, como el tema que la OCDE, desde 2008, ha impulsado en México, en coordinación con el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA): la generación de mecanismos de gobernanza del agua a través de asociaciones público-privadas.

Por otro lado, un acuerdo multilateral relevante en materia de agua es la membresía al Consejo Mundial del Agua (CMA), que cuenta con una membresía de 2 904 organizaciones en 172 países, así como 13 sedes regionales y 84 sucursales nacionales. El CMA es un actor fundamental en la organización y contenido del Foro Mundial del Agua, pues impone la agenda de política pública en los países. Los integrantes en México son la Asociación Mexicana de Hidráulica, la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento, la Comisión Nacional del Agua, Fundación Femsa, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, la Secretaría de Agua del Estado de México y el Centro del Agua para América Latina y el Caribe (CMA, 2013). Cabe señalar que los grupos interesados cumplen un papel importante en la agenda de política pública, en tanto que integran e impulsan sus agendas particulares (nacionales e internacionales), con el fin de que la gestión del agua se apegue a los criterios de eficiencia y productividad.

El CMA es una plataforma internacional multiactor, creado en 1996 por iniciativa de líderes y organizaciones internacionales del agua, en respuesta a la preocupación sobre los problemas hídricos mundiales; enfoca las iniciativas y actividades hacia su objetivo principal: el Foro Mundial del Agua. La misión del CMA es “promover la concientización, incrementar el compromiso político y detonar la acción en temas críticos del agua a todos los niveles, incluyendo el más alto nivel de toma de decisiones” (CMA, 2013). El acuerdo multilateral del CMA ejerce influencia en el sentido de que se incorporan los intereses de los distintos usuarios del agua.

Por último, sin ser un acuerdo multilateral entre países, la ONU tiene un organismo regional en América Latina que se encarga de promover el desarrollo e incidir en las políticas nacionales de los países latinoamericanos. La actividad de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en materia de agua, a través de su División de Recursos Naturales e Infraestructura, se ha enfocado en desarrollar documentos que ayuden a los países latinoamericanos en un tema fundamental: el derecho humano al agua potable y saneamiento en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible, así como el fortalecimiento de los organismos operadores de agua municipales (CEPAL, 2017). La CEPAL es una organización que ejerce influencia en las políticas latinoamericanas del agua, sin embargo, no ha sido de las más influyentes.

Ámbito transfronterizo: los acuerdos bilaterales

La historia de acuerdos transfronterizos es muy antigua, en fechas recientes y de acuerdo con la ONU, “en los últimos ciento cincuenta años sólo se han producido treinta y siete controversias graves en las que ha habido estallidos de violencia, en comparación con los ciento cincuenta tratados que se han firmado” (ONU, 2014). Si se toman en cuenta los acuerdos transfronterizos de agua, en ciento ochenta y siete años se han celebrado casi cuatrocientos cincuenta. Sin embargo, los organismos y actores internacionales relacionados con la gobernanza del agua advierten que se requieren marcos efectivos de gobernanza de agua transnacionales para el futuro.

Existen doscientas setenta y seis cuencas transfronterizas en el mundo, de las cuales el 60 por ciento tienen déficit de acuerdos claros. La cooperación en las cuencas compartidas es fundamental, sobre todo en fronteras con escasez de agua. Un aspecto clave que resultó de la Conferencia Internacional en Seguridad Hídrica y Paz de noviembre de 2013, organizada por la UNESCO en La Haya, es la importancia de la gobernanza transfronteriza del agua para evitar conflictos internacionales. La discusión y reflexiones de la conferencia giraron en torno a la necesidad de un marco de gobernanza para resolver los conflictos entre países, así como realizar acciones que vayan más allá del conflicto, un elemento sustantivo que detectaron fue la falta de pericia científica de las burocracias encargadas (UNESCO, 2013).

La mayoría de las cuencas compartidas en el mundo es entre dos países y requiere de arreglos bilaterales (ONU, 2014), como es el caso de la cuenca compartida entre México y Estados Unidos. Este último se agrava porque es una zona con estrés hídrico y en ambos lados de la frontera hay zonas con actividad agrícola, la cual consume alrededor del 75 por ciento del agua total utilizada (FAO, 2018). Más de las tres cuartas partes de los acuerdos de aguas transfronterizas en el mundo son para el sector de aprovechamiento de aguas y para el sector de energía hidroeléctrica. El caso del acuerdo transfronterizo entre México y Estados Unidos se basa en el aprovechamiento de las aguas.

La organización bilateral para conocer de estos asuntos es la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) entre México y Estados Unidos, que se rige a través de la construcción de acuerdos históricos que parten del Tratado Guadalupe-Hidalgo en 1848. La CILA cuenta con dos secciones: en el caso de la relación con Estados Unidos, la sección mexicana depende de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), mientras que la sección estadunidense depende del Departamento de Estado. Su misión es vigilar el cumplimiento de los acuerdos y tratados internacionales en materia de límites y aguas, así como resolver los problemas que surjan en la frontera (CILA Mex, 2012). Enseguida se muestra la estructura de la CILA México-Estados Unidos.

Conforme a lo indicado en el Cuadro 7, la gestión de la CILA se basa en el establecimiento y seguimiento de minutas, y las áreas de jurisdicción es lo concerniente a 1) límites territoriales, 2) aguas superficiales, 3) aguas subterráneas, 4) saneamiento fronterizo y 5) puentes y cruces. En el caso de la CILA México-Guatemala y la CILA México-Belice poseen la misma estructura y tienen jurisdicción sobre esos temas; sin embargo, estas comisiones han sido menos estables técnicamente, pues carecen de una estructura de gobernanza efectiva. Basta mencionar que las instalaciones de la CILA México-Belice son un apéndice de la CILA México-Guatemala, ubicadas en la capital de Chiapas, a una distancia que impide el acercamiento directo con las situaciones experimentadas en aquel país; mientras que en Belice no hay una articulación solida de la estructura, pues carece de reconocimiento formal, infraestructura y presupuesto (Kauffer, 2017); en tanto que, en el caso de la CILA México-Guatemala, se debe principalmente a la falta de legislación de aguas (CILA USA, 2012). En la cumbre binacional de México y Estados Unidos en materia de agua, de septiembre de 2012, las recomendaciones fueron en torno a los siguientes temas: a) abastecimiento de agua, b) calidad del agua y medio ambiente, c) prácticas de innovación y tecnología del agua y d) planeación y administración de cuencas (CILA Mex, 2012).

Fuente: CILA México-Estados Unidos (2012).

Cuadro 7 Estructura de la CILA México-Estados Unidos 

El modelo de gobernanza binacional transfronterizo de la CILA México-Estados Unidos es un modelo de gobernanza sustentado en la negociación institucionalizada: se basa en una comisión bilateral entre pares profesionales (perfil de ingeniero hidráulico) que busca institucionalizar los intereses y conflictos históricos, con el fin de tener información y una historia burocrática paralela a los conflictos políticos, es decir, un modelo de gobernanza transfronteriza que institucionaliza una cooperación técnica.

Por otro lado, en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se encuentra la institución binacional: la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (Cocef), cuyo objetivo, junto con el Banco de Desarrollo de América del Norte (Bandan), es apoyar el mejoramiento de las condiciones ambientales de la región fronteriza México-Estados Unidos, con el fin de impulsar el bienestar de los habitantes de ambos países (Cocef, 2014). El objetivo principal en materia de agua de la Cocef es promover la infraestructura eficiente en agua y drenaje: mientras que la primera se enfoca en los aspectos técnicos, ambientales y sociales de los proyectos, el Bandan se centra en su financiamiento. De los proyectos en desarrollo de la Cocef-Bandan,3 más de las tres cuartas partes son proyectos de agua y drenaje (Cocef, 2014).

En Estados Unidos se han desarrollado 109 proyectos con 1.5 mil millones de dólares, en México se ha invertido, en 144 proyectos, 3.7 mil millones de dólares, curiosamente buena parte de la inversión mexicana ha sido para pavimentación. De la inversión realizada en el lado mexicano, el 53 por ciento corresponde a agua potable y drenaje y en el lado estadunidense el 74 por ciento se destina a agua potable y drenaje (Cocef, 2017). A continuación, se presenta esta estructura de la Comisión para la Cooperación Ecológica Fronteriza México-Estados Unidos:

Fuente: Elaboración propia, con información de la Cocef (2017).

Cuadro 8 Estructura de la COCEF México-Estados Unidos 

Conforme al Cuadro 8, el funcionamiento de la estructura de la Cocef-Bandan tiene un consejo directivo compartido, en el que México tiene la sede y aparato burocrático de la Cocef (Ciudad Juárez, Chihuahua), en tanto que Estados Unidos cuenta con la sede y aparato burocrático del Bandan (San Antonio, Texas). El consejo directivo se reúne al menos dos veces al año, pero la efectividad del funcionamiento depende de las organizaciones que construyen lazos, criterios y rutinas de intervención.

El modelo de gobernanza binacional transfronterizo entre México y Estados Unidos (Cocef-Bandan) es un modelo de gobernanza basado en el control de externalidades, basado en una comisión bilateral que distingue una especialización ecológica para un país y una especialización financiera para el otro; se busca atender los riesgos al medio ambiente para evitar un conflicto internacional. Es un modelo de gobernanza transfronteriza en el que los países institucionalizan una cooperación financiera para detectar y resolver conflictos por externalidades ecológicas en la frontera.

Estructuras de gobernanza internacionales: logros, desafíos e influencia en la política del agua en México

En este último apartado se realiza un balance de las estructuras internacionales de gobernanza del agua y su incidencia en las políticas hídricas nacionales, en concreto para el caso mexicano. Ahora se presenta un resumen esquemático de los modelos previamente descritos:

  • MODELO DE GOBERNANZA DE UNIFICACIÓN DE CRITERIOS: el principal logro de este modelo es que ha unificado dos prioridades en materia de agua: por un lado, los objetivos de desarrollo sostenible en materia de agua potable y saneamiento, materializado en el reconocimiento a ese derecho humano. Por el otro, impulsar estrategias para adaptar y mitigar los efectos del cambio climático. Un elemento adicional que se encuentra en varias políticas nacionales de agua y en el caso mexicano es la gestión integrada de recursos hídricos, producto de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en 2002. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de acceso al agua potable y saneamiento se cumplieron parcialmente. Parcial en dos sentidos: en el primero, en términos globales, se cumple con las metas de cobertura de agua potable, mas no en saneamiento; en el segundo, en términos regionales, hay regiones muy atrasadas que no cumplieron con ninguno de los dos, como Oceanía y África Subsahariana, también Asia Central tuvo déficit (ONU, 2018). El desafío central para este tipo de estructura es lograr que los países miembros aporten recursos para fines comunes, así como que las decisiones ganen un amplio consenso.

  • MODELO DE GOBERNANZA VINCULATORIO DE COHERENCIA Y EFICACIA DIRECTIVA: el principal logro de este modelo es la innovación constante en materia de gobernanza del agua. Los países de la Unión Europea ya han superado el tema del acceso al agua potable y saneamiento, pero ahora avanzan en temas de inundaciones, cambio climático y en la relación agua-energía. Las innovaciones administrativas del modelo de gobernanza de coherencia y eficacia directiva son útiles para cualquier país en el mundo, pues la gobernanza del agua se da en un entorno de multiplicidades y complejidad. El desafío central para este modelo es consolidar la eficacia directiva del Consejo Directivo de Directores de Agua y lograr la coherencia de las políticas nacionales con la política europea.

  • MODELO DE GOBERNANZA DIPLOMÁTICA GESTORA DE RECURSOS: el principal logro de este modelo es adaptar el aspecto internacional al contexto amazónico, impulsando una identidad regional. La OTCA incorpora los criterios y prioridades internacionales, pero le otorga un enfoque local. Sin embargo, el desafío central para este modelo es consolidar su burocracia, dotarla de mayor experiencia técnica y dotarla de mayores recursos para la gestión común.

  • MODELO DE GOBERNANZA BASADO EN LA NEGOCIACIÓN INSTITUCIONALIZADA: el principal logro de este modelo es institucionalizar la relación entre pares técnico-científicos. Una burocracia profesional consolidada es muy útil para evitar conflictos, así como para proponer innovaciones en materia de gobernanza del agua que vaya más allá de lo establecido en los tratados. Es relevante la práctica y rutina en la relación bilateral para contar con un espacio de deliberación y resolución de conflictos priorizando los argumentos técnico-científicos sobre los argumentos políticos. El desafío central es abrirse a las redes científicas y sociales de la región, se requiere enriquecer la información, los puntos de vista y la evaluación de los proyectos.

  • MODELO DE GOBERNANZA BASADO EN EL CONTROL DE EXTERNALIDADES: el principal logro de este modelo es la intensidad de recursos invertidos en la zona fronteriza para enfrentar problemas comunes. Asimismo, es valiosa la innovación administrativa de compartir un consejo directivo binacional con dos organizaciones binacionales hermanas y especializarse cada país en un tema y dar coherencia a la relación economía-ecología. El reto central es abrirse más a las redes científicas y sociales de la región para enriquecer y multiplicar los beneficios de la región norte, además de consolidar la CILA en la frontera sur, con más experiencia técnica y presupuesto.

Antes de concluir, se responde a la pregunta del presente documento: ¿de qué manera las estructuras de gobernanza internacionales ejercen influencia sobre la política mexicana de agua? Las estructuras de gobernanza tienen íntima relación con la política pública, la influencia internacional en las políticas del agua es producto, en parte, de las estructuras de gobernanza del agua en los que se desarrollan; cabe señalar que las estructuras examinadas en este trabajo son tipos ideales, que en la realidad se mezclan y trasponen; sin embargo, lo relevante es conocer qué modelo predomina en cada contexto.

La mayor influencia internacional sobre la política del agua en México es la incidencia en la agenda gubernamental, ya que en este país se han adoptado diferentes compromisos internacionales, como los Objetivos del Milenio, y ahora de desarrollo sostenible; la gestión integrada de recursos hídricos, y estrategias para mitigación del cambio climático. Para esto último, se creó el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático. Por otra parte, la Comisión Nacional del Agua (Conagua) tiene como una de sus prioridades el impulso al modelo de gestión integrada de recursos hídricos.

En el caso mexicano, se incorporó en la Constitución el derecho humano al agua potable y saneamiento, se reformó el artículo 4ª constitucional el 8 de febrero de 2012, con lo cual el Congreso de la Unión está obligado a crear la Ley General de Aguas, y abrogar la Ley de Aguas Nacionales vigente, con el fin de establecer el marco jurídico que fije las competencias de cada orden de gobierno e incorpore la participación de los actores privados y sociales. Sin embargo, después de más de seis años, la Ley General de Aguas sigue pendiente, a pesar de que se han presentado iniciativas gubernamentales y ciudadanas.

La influencia internacional en las políticas públicas es cada vez mayor, puesto que los países se encuentran más conectados y tratan de cooperar en temas comunes. El núcleo de la relación entre estructuras de gobernanza y política del agua se halla en sus modelos locales de gobernanza, pues cada país tiene múltiples estructuras gubernamentales con incidencia en el cumplimiento de los compromisos internacionales. Entonces, el desafío central de la política pública mexicana respecto del agua radica en impulsar las capacidades locales de los gobiernos más débiles institucionalmente, ya que la herencia histórica de los cacicazgos locales y de la gestión no profesional de los organismos de agua frenan, en la implementación, las iniciativas nacionales e internacionales.

Conclusión

Existen diferentes estructuras internacionales de gobernanza del agua, dependiendo de la realidad histórica de cada región. No obstante, aquí se identificó, como hallazgo teórico principal, que la existencia de un cuerpo burocrático que dé vida a las relaciones internacionales mejora la efectividad de la estructura de gobernanza del agua, este cuerpo debe basarse y respaldarse en la experiencia técnica, así como en mecanismos de innovación administrativa que generen coherencia en las políticas del agua y promuevan la cooperación de los distintos actores involucrados. Además de este hallazgo teórico, el presente análisis identifica tres lecciones para la práctica: la primera es tener en cuenta la relevancia del contexto internacional en la gobernanza y política pública del agua (ya sea federal, estatal o municipal). La gestión del agua se ve afectada por estructuras internacionales, y éstas deben identificarse para aprovechar oportunidades. Es posible gestionar recursos derivados de tratados internacionales, acudir a un organismo internacional para fortalecer la argumentación técnica de los proyectos, buscar alianzas para llevar a cabo políticas públicas, entre otras.

La segunda lección para la práctica se refiere a la importancia de las burocracias internacionales. El impacto de una organización internacional tiene que ver con la profesionalización de sus recursos humanos y del lenguaje de pericia técnica-científica con que se cuente, aunque lo político es inevitable, eso se debe dejar a la alta negociación entre jefes de gobierno. Incluso el conflicto político se suaviza con una buena relación burocrática entre países, esa plataforma genera las redes y las rutinas necesarias para institucionalizar procesos y dar certidumbre a la cooperación.

Por último, la tercera lección es que México debe terminar de adoptar y adaptar las recomendaciones internacionales, no sólo enfocarse en los aspectos financieros y de infraestructura. Se ha adoptado la agenda de política pública internacional: gestión integrada de recursos hídricos, reconocimiento al derecho humano al agua potable y saneamiento, estrategias de adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático. Sin embargo, para adaptar con éxito la agenda de agua internacional, se requiere reformar lo siguiente: 1) profesionalizar el sector de agua en México, un servicio profesional de carrera hídrica para lograr los beneficios de contar con burocracias profesionales, 2) separar los organismos de agua de los intereses partidistas o de grupo y 3) abrir espacios de innovación administrativa al sector académico para flexibilizar e innovar en los procesos de gobernanza del agua. Una agenda futura de investigación interesante es investigar acerca de las prácticas y relaciones de poder que hay detrás de las estructuras de gobernanza internacionales del agua, así como profundizar en la gestión de aguas subterráneas transfronterizas, su vinculación con los procesos locales establecidos y en disputa.

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1 Cabe precisar que, al hablar de aguas transfronterizas, se incluyen los cuerpos superficiales y los subterráneos, pues ambos son de gran importancia para entender la gestión del agua.

2Con ello se indica que son esquemas delineados por pautas específicas que reglamentan las interacciones entre los sujetos.

3Cabe señalar que el ámbito de acción tanto de la Cocef como del Bandan está restringido a la frontera México-Estados Unidos (cien kilómetros al norte y trescientos kilómetros al sur), por lo que el acceso a sus programas sólo es para los municipios fronterizos.

Recibido: 09 de Mayo de 2018; Aprobado: 05 de Septiembre de 2018

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