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Presentación
El 4 de julio del 2010, por primera vez en la historia de Oaxaca, triunfó en las elecciones para gobernador un candidato de oposición al PRI. Este acontecimiento representó una conquista para quienes por décadas lucharon por la democratización en el estado; y no se podría comprender este momento histórico por completo sin asociarlo con la influencia política que tuvieron las movilizaciones de 2006 y la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca (APPO). En este sentido, el presente artículo explora algunos de los impactos que tuvo el movimiento social en la composición del nuevo gobierno y en las reformas políticas institucionales que se emprendieron. Asimismo, hace un balance crítico sobre el alcance que estas reformas tuvieron a tres años de gobierno, en la democratización de las relaciones políticas entre sectores populares movilizados y autoridades en el estado.1 Se tomará como referente específico el funcionamiento de los nuevos mecanismos de participación ciudadana y las formas de negociación política establecidas por el gobierno estatal con los distintos sectores populares movilizados, respecto de las expectativas, demandas y objetivos del movimiento social oaxaqueño de 2006.2 De esta manera se intenta contribuir a una discusión más amplia sobre el estado de la democracia en Oaxaca desde la experiencia de los movimientos sociales. Es decir, arrojar más luz sobre el papel que desempeñan las luchas sociales en la reproducción, readaptación y renegociación de las relaciones políticas y la gobernabilidad, y los obstáculos que enfrentan en sus demandas por democratización, como la reproducción de relaciones clientelares y la desigualdad económica.
2010, la llegada de la oposición al gobierno estatal
El contexto político en Oaxaca posterior a las movilizaciones del 2006 sufrió por varios años los vicios autoritarios que le heredó la intervención gubernamental en el conflicto. La incapacidad de las autoridades locales y federales, de los congresos estatal y federal, y de los mismos sectores populares movilizados que conformaron la APPO para negociar una solución pacífica al conflicto y detener la impunidad, marcó una gran desilusión entre la población respecto a la clase política y las instituciones (Yescas Martínez, 2010a). Las secuelas de 2006, entonces, dejaron a las fuerzas de oposición principales y a los sectores populares movilizados en el estado divididos y golpeados, lo cual dificultó la posibilidad de una reorganización política que promoviera la transformación democrática, en particular mediante la vía electoral (Ortega Bayona, 2014). Sumado a esto, aunque las protestas giraron en torno a la demanda de renuncia del gobernador, Ulises Ruiz continuó en el poder hasta el final de su periodo envuelto en acusaciones de corrupción y autoritarismo. Este escenario favoreció un alto índice de abstención en las elecciones locales subsecuentes y la permanencia del PRI estatal en los puestos públicos clave a pesar de la inconformidad social (López Velasco, 2009; Romero Miranda y Balderas, 2008). Fue así como después de varias derrotas de la oposición en elecciones locales, y ya que no se vislumbraba una verdadera transformación a través del PRI, surgió entre sectores de la sociedad civil la iniciativa de promover una candidatura común para las elecciones estatales de 2010, mediante una coalición de partidos de oposición (Convergencia/PRD/PAN). De ese modo, organizaciones civiles y de académicos (con el antecedente de participación conjunta en el movimiento de 2006 agrupados como "Espacio Civil"), y algunos representantes de partidos de oposición, formaron una agrupación denominada Nuevo Pacto Social con Espíritu Juarista -después Foro Ciudadano por la Transición Democrática de Oaxaca (Bautista Martínez, 2011; Martínez Vásquez, 2010)-. Una vez constituidos, recuperaron como base las propuestas trabajadas en los foros ciudadanos organizados en el marco del movimiento de 2006 (Foro Nacional Construyendo la Democracia y la Gobernabilidad), y diseñaron un programa político para la candidatura de oposición con el objetivo de influir en la mayor medida posible sobre el nuevo plan de gobierno, para así acompañar el proceso de transición a la democracia en Oaxaca.
El candidato preferido de las organizaciones civiles fue Gabino Cué Monteagudo. Aunque la carrera de Cué inició como funcionario público en la administración del gobernador priísta Diódoro Carrasco, su trayectoria política posterior en la oposición, su cercanía a las organizaciones de la sociedad civil, sumado a un perfil de funcionario conocido, honesto y crítico -mas no radical-, lo hicieron un candidato idóneo tanto para la clase media como para las fuerzas opositoras en Oaxaca.3 Así, la propuesta candidatura de Gabino Cué se promovió entre las filas de los partidos políticos de oposición; se enfrentó a un proceso contencioso, en donde cada partido quiso dominar tanto en la selección de candidatos a gobernador y municipales como en la agenda, lo cual se hizo evidente con la apertura limitada de espacios para candidatos de la sociedad civil. Además, hubo que coordinar con las líneas de acción de las direcciones nacionales de cada partido, ya que no había consenso en que PRD y PAN se debieran unir en coalición. Al final, se acordó que esta sería la mejor estrategia para aprovechar el contexto de un PRI desprestigiado y debilitado por sus propias divisiones internas en Oaxaca (Yescas Martínez, 2010b)4, y se coincidió en la figura de Gabino Cué con la coalición denominada "Unidos por la Paz y el Progreso" (Santibañez Orozco, 2011).
Una vez registrada la candidatura conjunta, otros sectores civiles y organizaciones políticas y sociales decidieron apoyar el esfuerzo, aun extraoficialmente, como la Sección XXII;5 asimismo, el colectivo Convención Estatal Democrática Oaxaca Libre (integrada por organizaciones sociales como el Comité de Defensa de los Derechos del Pueblo-CODEP), e incluso varias presentaron candidatos para gobiernos municipales (como Comuna y el Frente Popular Revolucionario-FPR). También se lanzó una convocatoria abierta a la sociedad en general a participar en el diseño y enriquecimiento del programa político. Aunque algunos sectores percibieron la candidatura de Gabino Cué como un reciclamiento de la clase política tradicional, tras diversos foros y encuentros las organizaciones de la sociedad civil lograron influir de manera significativa en el producto final del programa político, como se describirá más abajo (Martínez Vásquez, 2010).
En julio de 2010, el estado de Oaxaca vio ganar las elecciones a gobernador por primera vez a un candidato de oposición, y este suceso también trajo consigo una pluralización en la composición de la Cámara de diputados local y de los gobiernos municipales. La coalición opositora ganó 26 de las 42 diputaciones locales y en 73 de los 152 municipios que eligen sus autoridades por el régimen de partidos políticos, incluyendo la capital del estado (Díaz Montes, 2010). Así pues, algunos sectores populares y ciudadanos que participaron en las movilizaciones del 2006 obtuvieron espacios políticos, por ejemplo, a nivel municipal, en Zaachila; en el Legislativo, organizaciones político-sociales como Comuna mediante la candidatura de Flavio Sosa; y varios nombramientos en el gabinete del Ejecutivo que se detallarán a continuación.
Reformas legislativas e institucionales; el peso de 2006
La reforma constitucional aprobada en 2012 representó el esfuerzo más significativo del nuevo gobierno por responder a las demandas de democratización institucional de las organizaciones ciudadanas y los movimientos sociales oaxaqueños. Como se puede observar en el texto constitucional, los avances más considerables fueron en materia de: instrumentos de derechos humanos e impartición de justicia; ciudadanización y apertura de puestos en el gobierno estatal a representantes de organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales; instauración constitucional de mecanismos de participación ciudadana; pluralización del congreso local; reformas legislativas para promover mayor autonomía y fiscalización de los poderes y el gobierno; fortalecimiento de los órganos autónomos del estado; y mecanismos para facilitar el diálogo y la negociación del gobernador con organizaciones políticas y sociales movilizadas (Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, 2012).
Fue notoria la influencia que tuvieron las demandas del movimiento de 2006, y en especial los planteamientos y exigencias de las organizaciones de la sociedad civil en estos cambios institucionales. En concreto, se puede rastrear esta contribución a los documentos elaborados en los foros ciudadanos organizados por el Espacio Civil en agosto y octubre de 2006, los cuales representaron en gran medida la esencia de los pronunciamientos del Congreso Constitutivo de la APPO en 2006, que a su vez fueron un referente importante para la síntesis de propuestas de gobierno en 2010 (Acuerdos del Congreso Constitutivo de la APPO, 2006; Cué Monteagudo, 2010; Foro Nacional Construyendo la Democracia y la Gobernabilidad, 2006). Esto se puede observar al comparar las declaraciones y demandas formuladas en el Congreso Constitutivo de la APPO de noviembre de 2006 y las reformas constitucionales de 2012 (véase Cuadro 1).
El papel estratégico que jugaron estas organizaciones de la sociedad civil en el diseño de muchas de las reformas institucionales de 2012 no fue fortuito. En primer lugar, la labor del Espacio Civil en 2006 fue ampliamente reconocida, ya que sus miembros lograron mediar y extraer propuestas y demandas concretas de las numerosas mesas de trabajo de la APPO, con el acuerdo de las distintas organizaciones políticas y sociales; y de esta forma, dotaron de contenido al movimiento más allá de sus diferencias internas político-ideológicas. Así, en 2010 la estrecha relación de Gabino Cué con varias de estas organizaciones le permitió convocar a través de estas a la participación ciudadana en el Plan Estatal de Gobierno con cierta legitimidad. Después, el gobernador conformó una "Comisión de Transparencia" -integrada por organizaciones de la sociedad civil, empresarios y académicos-, que vigilaría el proceso de cambio de gobierno y las mesas de trabajo de redacción del Plan Estatal de Gobierno (EDUCA, 2012: 18-20; 24-25; Martínez Vásquez, 2010).
No obstante, cabe señalar que muchas de las voces de sectores civiles que se movilizaron en 2006 se hallaron excluidas del proceso de transición y diseño del plan de gobierno. Por ejemplo, estuvieron ausentes de las mesas de trabajo los representantes de colonias populares, de organizaciones de víctimas de la represión, y de jóvenes, entre otros simpatizantes que se decepcionaron y alejaron de los procesos políticos después de 2006. Además, como resaltaron algunos de los participantes de la Comisión de Transparencia, por ejemplo, los activistas Alba Cruz, Marcos Leyva y el académico Eduardo Bautista, la versión final del Plan Estatal se vio igualmente influida por un grupo consultor contratado del Tecnológico de Monterrey con una visión más empresarial. Esta se dio a notar sobre todo en el renglón de desarrollo económico, que incluyó de manera importante proyectos de infraestructura energética y explotación de recursos naturales sin considerar un proceso de consulta con las comunidades afectadas. Por otra parte, los partidos políticos cerraron filas en lo posible y marginaron en su mayoría a representantes de organizaciones civiles y movimientos sociales (Santibañez Orozco, 2011). De hecho, los participantes destacaron la presencia de grupos priístas, que con frecuencia buscaron cerrar el diálogo y la posibilidad de discutir distintos rubros del Plan Estatal. Por lo mismo, varios miembros de las mesas se retiraron, por temor a legitimar una agenda que comenzaba a tomar un rumbo contrario al de las organizaciones de la sociedad civil (CódigoDH, 2011).
Más allá de los obstáculos, el peso de la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de transición logró reflejarse en el diseño institucional y legislativo de la nueva administración. En particular, destacó su contribución en las reformas de ley en asuntos de derechos humanos y de participación ciudadana, y en la reinvención de la Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca (DDHPO) (EDUCA, 2012: 18-20); la Comisión Estatal de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (COTAIPO); y el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (IEEPCO). Asimismo, fue simbólica la creación de la Fiscalía Especial para la Investigación de los Abusos de Derechos Humanos cometidos en 2006 y 2007.
La influencia de las organizaciones civiles también se dejó ver en la conquista de espacios institucionales. Por ejemplo, fue propuesta de estas organizaciones la figura de los consejos consultivos en instancias gubernamentales autónomas en busca de su mayor transparencia, rendición de cuentas y profesionalización. Estos consejos se integraron por especialistas, activistas históricos y miembros de organizaciones de la sociedad civil. Aunque no se pusieron en marcha en todas las instancias previstas, se pudo evaluar su funcionamiento, por un lado satisfactorio en la Secretaría de Asuntos Indígenas y la DDHPO (EDUCA, 2012: 20-22), mientras que la integración del consejo del IEEPCO y la COTAIPO fue objeto de críticas (Martínez Vásquez, 2013b). De igual manera, ante la presión (y el apoyo) de estos sectores, el nuevo gobierno abrió espacios en el gabinete del Ejecutivo y de organismos autónomos a representantes de organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales y a especialistas académicos (Santibañez, 2011). Tales fueron los casos de los activistas nombrados titulares de instancias como: el Instituto de la Mujer Oaxaqueña (Anabel López Sánchez, de Consorcio), la Secretaría de Asuntos Indígenas (Adelfo Regino Montes, de SER-Mixe), el Instituto del Migrante (Rufino Domínguez Santos, del Frente Indígena Oaxaqueño Binacional-FIOB), la Secretaría de Trabajo (Daniel Juárez López, del COCEI-PT); y de reconocidos académicos nombrados a cargo de la Subsecretaría de Fortalecimiento Municipal (Fausto Díaz), del IEEPCO (Isidoro Yescas) y de la Coordinación General de Asesores (Víctor Raúl Martínez Vásquez). Esta integración de activistas y académicos generó la posibilidad de proyectos colaborativos, como lo narraron los voceros de organizaciones ciudadanas Marcos Leyva, de EDUCA (Servicios para una Educación Alternativa), y Roberto Olivares, de Ojo de Agua (por ejemplo, programas de TV y radionovelas con perspectiva de género producidas por el Instituto de la Mujer Oaxaqueña, de análisis político como "Espejos de Oaxaca", o de sensibilización con las comunidades indígenas del estado producidos por Ojo de Agua para el Canal 9) (Ortega Bayona, en proceso de dictaminación).
Por último, es importante destacar el cambio de actitud que adoptó el nuevo gobernador en comparación con las administraciones anteriores, en lo tocante a su relación con la protesta social. Esto se tradujo en la apertura de mayores canales de interlocución -institucional e informal-, y se redujeron en cierta medida las tensiones y los enfrentamientos entre la autoridad estatal y los movimientos sociales.
Retos y obstáculos a la democratización de relaciones políticas en Oaxaca
La primera mitad de la gestión del gobierno de Gabino Cué sufrió los embates y desafíos propios de un contexto de transición. El proceso se enmarcó dentro de una cultura política con rasgos antidemocráticos arraigados, y con frecuencia se acusó al nuevo gobierno de falta de voluntad para combatirlos a fondo. Aun con los avances de representación política y en materia legislativa y la experiencia de representantes de diversos sectores que participaron en las movilizaciones de 2006, la aplicación efectiva de las reformas políticas y su funcionamiento enfrentaron obstáculos significativos que pusieron en duda la calidad del proceso de democratización en Oaxaca. Por ejemplo, en la opinión unánime de los activistas y representantes políticos entrevistados hubo dos promesas de campaña en torno a las cuales recayó gran parte del apoyo y la legitimación popular que llevaron al poder a Gabino Cué, y que, sin embargo, no se resolvieron de manera satisfactoria: justicia para las víctimas del 2006 y la fiscalización del gobierno de Ulises Ruiz. Si bien es cierto que estos pendientes minaron la confianza de la ciudadanía ante el gobierno de Cué, también son reflejo de problemas históricos en el estado que las reformas difícilmente pudieron atajar por sí solas. Se trata de problemas de representatividad, legitimidad y gobernabilidad, así como de la readaptación de elementos de una cultura política clientelar y autoritaria que los entrevistados señalaron de manera reiterada: las implicaciones de la permanencia de elites priístas en cargos públicos clave; la crisis de credibilidad en instituciones y nuevos mecanismos de participación ciudadana; la continuidad de cacicazgos a nivel municipal; la marginación económica y los constantes abusos en materia de derechos humanos. Se puede examinar cada uno de estos aspectos en detalle a partir de las im plicaciones que tuvieron en la reconfiguración de las relaciones políticas entre autoridades y sectores populares movilizados.
Dilemas de representatividad a la sombra del PRI: de la oposición al gobierno
Al iniciar el periodo del nuevo gobierno, los distintos sectores opositores al PRI que llegaron al poder tuvieron que afrontar retos importantes de representatividad, ya que la coalición opositora basó su unión en la figura de Cué asociada a la posibilidad de vencer al PRI, no en un proyecto político-ideológico común. Para superar esta problemática se intentó conciliar la pluralidad de estos sectores al conformar el gobierno a partir de alianzas. En cambio, en la opinión de todos los entrevistados, estas alianzas le generaron al nuevo gobierno demasiados compromisos con los distintos partidos, sectores y organizaciones políticas (en concreto se refirieron a cuotas de puestos).
El resultado fue un programa político difuso, sin la dirección central que antes ofrecía el PRI en el poder, lo cual entorpeció las acciones gubernamentales.
Para otros analistas, el problema de representatividad no fue por la pluralidad inaudita en el gobierno, sino por la permanencia de una clase política priísta -ligada a Ulises Ruiz- que se contrapuso a la voluntad de cambios profundos pretendidos (Santibañez Orozco, 2011). En este sentido, el primer foco de críticas fue la integración del gabinete y las personas designadas para ocupar puestos estratégicos del nuevo gobierno. En efecto, la lista de nombramientos de la mayor parte de funcionarios de primer nivel incluía personajes ligados al viejo PRI, como los casos de los secretarios de Gobierno, Finanzas, Seguridad Pública, Salud, Obras y Vialidad y Transportes (Martínez Vásquez, 2013a; Santibañez Orozco, 2011). Esta tendencia se extendió incluso a los organismos autónomos; por ejemplo, la mayoría de los integrantes propuestos para ocupar el órgano electoral local del nuevo Instituto Nacional Electoral estuvieron ligados al gobierno de Ulises Ruiz (Hernández, 2014). Además, la clase burocrática en general quedó prácticamente intacta, debido a que en el último año de su periodo, Ulises Ruiz se encargó de darles base a una mayoría de trabajadores para así garantizar su permanencia (Martínez Vásquez, 2013d).
La continuidad de la presencia priísta también influyó en que la de signación de funcionarios de confianza siguiera una lógica electoral o un patrón de reacomodos y pugnas internas de la clase política y de cuotas y compromisos tanto con partidos políticos como con organizaciones ciudadanas, políticas y sociales. Esta dinámica se reflejó al inicio del pe riodo en casos como el nombramiento prenegociado del presidente de la DDHPO, Arturo Peimbert Calvo (EDUCA, 2012: 20-23), y los numerosos cambios y las destituciones atribuidos a acusaciones de corrupción e ineptitud, mientras que otros funcionarios señalados permanecieron en sus puestos.6 De la misma manera, de acuerdo con varios de los líderes sociales entrevistados, como Marcelino Coache, Cástulo López y Florentino López, el peso real de los espacios en el gabinete ocupados por sectores de la oposición y movimientos sociales fue relativo, ya que se trató de puestos que en la práctica tuvieron un margen de acción limitado por los constantes obstáculos que la clase política y la burocracia priísta les interpusieron. Factores como estos contribuyeron a que no se lograra una estructura política sólida, leal y eficiente, y a un ejercicio gubernamental débil e incongruente con la agenda de cambio acordada.
La permanencia de la clase política priísta también socavó la tan prometida revisión del manejo de los recursos públicos del periodo de Ulises Ruiz. En la opinión de todos los entrevistados, aun con las pruebas existentes, no fueron suficientes ni ejemplares las sanciones ni impugnaciones penales por los actos de corrupción cometidos durante esa gestión, ni se amplió la normativa para castigar tales prácticas. Así, a pesar de los intentos del gobernador por mostrar un cambio y castigar la corrupción y la impunidad,7 continuaron casos de conducta venal como los de Héctor Pablo Ramírez Puga, director de Liconsa y excolaborador de Ulises Ruiz (Badillo, 2014), o del Secretario de Seguridad Pública, Alberto Esteva Salinas, señalado por sus propios cuerpos policiacos (Matías, 2014 a).
La decepción de la "nueva" clase política en el gobierno no se limitó al Ejecutivo y sus funcionarios, también se extendió a los legisladores. Ambas instancias se mostraron incapaces de ejercer una fiscalización adecuada y la aplicación de sanciones a los responsables de los abusos cometidos en la administración anterior. Líderes de organizaciones político-sociales que integraron la nueva legislatura, como Flavio Sosa, atribuyeron esta inacción a la mayoría relativa que mantuvieron los legisladores priístas en el congreso local. Por igual, coincidieron en que más allá de la coalición acordada para las elecciones de 2010, los partidos opositores al PRI no trabajaron para construir una postura o estrategia legislativa en común. Las votaciones en el congreso entonces se vieron más influidas por intereses partidistas y electorales que por los debates legislativos. Esta dinámica también se replicó en la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo. De acuerdo con Sosa y otros activistas como Marcos Leyva, la mayoría de las reformas y los nombramientos aprobadas en la primera legislatura del sexenio fueron producto de prenegociaciones y acuerdos con el Ejecutivo, lo cual debilitó los esfuerzos por definir al Legislativo como un poder en verdad autónomo.
Por otro lado, como lo comentaron voceros de organizaciones de la sociedad civil, como Roberto Olivares, Benjamín Maldonado y Marcos Leyva, estas también sufrieron disyuntivas de representatividad en el nuevo escenario de relación con las autoridades. Para empezar, se evidenciaron muy pronto las contradicciones entre el programa político de cambio en el que influyeron y las prácticas añejas de la clase política. Luego, su inusitado rol en el poder generó dilemas entre sus agendas como organizaciones, su margen de acción como activistas, en algunos casos sus funciones como gobierno, y los límites que debían establecer para la colaboración con el gobierno (por ejemplo, en cuanto al financia-miento de sus proyectos). Las organizaciones políticas y sociales tampoco escaparon a estos cuestionamientos. En general, se atribuye a muchas de estas organizaciones que "viven" de la negociación de demandas con el gobierno estatal y privilegian sus propias agendas sin considerar al resto de la población (con bloqueos y paros, por ejemplo). Sin duda, por décadas organizaciones como COCEI, FALP, CODEP, FPR y Comuna han actuado como mediadores entre sectores populares y autoridades,8 y sirven en la gestión de demandas lo cual tiende a generar clientelas en las comunidades rurales y colonias populares urbanas donde trabajan (Audelo Cruz, 2007).9 Estas complicaciones demostraron que la representatividad de organizaciones de la sociedad civil, políticas y sociales estaba lejos de ser homogénea o universal, y que el legado de la cultura y clase política priísta también tiene impacto en las relaciones políticas entre los sectores ciudadanos y el gobierno.
Entre la participación ciudadana y la crisis de legitimidad institucional
En la experiencia de todos los entrevistados, los problemas de representatividad y legitimidad de la clase política arriba descritos pueden ligarse a la falta de credibilidad en las instituciones de Oaxaca, aun después de las reformas de 2012, que si bien significaron un gran avance jurídico, sobre todo en materia de derechos humanos y participación ciudadana, en la práctica la concientización sobre sus implicaciones y la vinculación real con la población caminan a paso lento. La falta de canales de información apropiados entre las autoridades y la población hizo de las reformas y de los nuevos instrumentos institucionales aspectos lejanos de la vida diaria de los oaxaqueños en vez de ofrecer espacios de empoderamiento ciudadano (Martínez Vásquez, 2013c). El dominio de la vida política por las élites partidistas y la reproducción de prácticas antidemocráticas en los primeros años del sexenio de Cué propiciaron que continuara una desconfianza generalizada de la población hacia los representantes políticos y por tanto a un escepticismo respecto a las reformas y los funcionarios encargados de ejecutarlas. Sumado a esto, las ausencias y fallas en las leyes secundarias y reglamentos derivados de las reformas constitucionales limitaron seriamente su ejercicio. Esta crisis de legitimidad representó, pues, un obstáculo relevante para la democratización de las relaciones políticas, en especial entre sectores populares y autoridades. Esta problemática se puede ejemplificar al analizar el funcionamiento de los mecanismos de participación ciudadana (revocación de mandato, plebiscito, referéndum, audiencia pública y cabildo) instaurados en el 2012, precisamente a partir de la experiencia de los sectores populares.
Para empezar, la misma Ley de Participación Ciudadana fue objeto de críticas,10 y falta que su reglamento sea operable por completo. De hecho, la audiencia pública fue el único de los mecanismos que se puso en práctica. Aunque esta figura sirvió para canalizar peticiones muy particulares directamente con el gobernador, en la práctica los líderes sociales entrevistados, como Cástulo López, se toparon frecuentemente con limitaciones burocráticas al presentar sus demandas. La mayoría de las demandas eran delegadas a operadores en subsecretarías que después no mostraron la misma disposición de resolución o diálogo, sobre todo en lo que concierne a la procuración de justicia y la construcción de infraestructura en las comunidades. Además, la ley no estableció un procedimiento formal para darle seguimiento a cada una de las demandas, quejas o sugerencias presentadas.
Entonces, la desconfianza en las instituciones, su ineficacia y las necesi dades urgentes en el estado hicieron que la protesta siguiera vigente como mecanismo de presión, negociación de demandas e interlocución con el gobierno, incluso en paralelo a los nuevos instrumentos institucionales disponibles. Fue claro que el gobernador mostró a su llegada una mayor voluntad de negociación hacia la protesta social. Lo anterior generó un ambiente propicio para la manifestación y su aprovechamiento por parte de las organizaciones políticas y sociales. De hecho, de acuerdo con los testimonios de funcionarios, como Víctor Raúl Martínez, y dirigentes políticos como Flavio Sosa, fueron precisamente estas organizaciones las que más recurrieron a los nuevos mecanismos de interlocución, a la par que continuaron con el uso de vías extrainstitucionales, históricas, de presión/negociación.
Por igual, es importante considerar que los esfuerzos de democratización en el estado se disputan en un escenario nacional, donde los intereses, relaciones, estructuras y actores políticos a nivel federal también juegan un papel entre los obstáculos. En este sentido, el caso de la Sección XXII fue ejemplar, ya que mostró la volatilidad de su relación con el gobernador. Lo que en un principio aparentó un giro transcendental en su convivencia, sobre todo en comparación con el gobierno de Ulises Ruiz,11 después se ensombreció por la coyuntura de la controvertida reforma educativa federal de 2013. En respuesta a las protestas y demandas del sindicato (principalmente de sueldos y prestaciones), el gobernador logró canalizar las demandas sindicales al plano federal. Al mismo tiempo, mantuvo abiertos canales de negociación con los maestros para acordar un proyecto educativo alternativo al federal (Plan para la Transformación de la Educación de Oaxaca-PTEO), que a su vez embonara con los tiempos y las estipulaciones para armonizar las leyes estatales con la reforma educativa federal. El aparente equilibrio establecido en la relación entre el magisterio y el gobierno estatal fue clave para mantener una relativa estabilidad y gobernabilidad en el estado en la primera mitad del sexenio.12 No obstante, en abril de 2014 el gobierno federal interpuso una controversia constitucional por el desacato del estado de Oaxaca a la reforma educativa; y por el otro lado, en junio la Sección XXII rompió con la Cámara de Diputados local. De nuevo, la intervención del gobernador fue clave para mediar y comprometer a ambas partes a trabajar una propuesta de ley conjunta que eventualmente se acordó y entregó al gobernador en agosto de 2014. Con todo, el 21 de julio de 2015 el gobernador decretó la reestructuración del Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO), lo cual en la práctica le restó control a la Sección XXII, además de hacer viable la implantación de la reforma educativa federal en Oaxaca. Sin duda, esto provocó graves fricciones en la relación entre el magisterio y el gobierno estatal, pero fue la presión del gobierno federal por aplicar la reforma en todo el país, y restarle fuerza a la disidencia más fuerte dentro del sindicato nacional, la que sobrepasó la dinámica política local.
Por tanto, esta nueva actitud de apertura y tolerancia tuvo una trascendencia limitada en cuanto a la democratización de las relaciones políticas entre autoridades y sectores populares movilizados. En la opinión de activistas como Adán López y Cástulo López, el gobierno de Cué dependió demasiado de los representantes de partidos políticos y de organizaciones sociales para relacionarse con la población a nivel municipal y como fuente de información sobre su situación y sus necesidades, por lo que se descuidó la construcción de enlaces directos con colonias y comunidades. En otras palabras, se privilegiaron las relaciones políticas con los líderes de organizaciones políticas y sociales en aras de mantener cierta estabilidad y gobernabilidad, sin hacer una distinción cualitativa y sin cuestionar la verdadera legitimidad y representatividad de dichas organizaciones entre los habitantes locales. Paradójicamente, esta dinámica tendió a debilitar las relaciones políticas con la población, lo cual también abrió la posibilidad de intervenir a grupos caciquiles ligados al pri u opositores al gobierno que buscaban vulnerar la gobernabilidad en el estado.13
Por último, es importante destacar como factores fundamentales la marginación económica y la desigualdad social en la crisis institucional y la relación entre sectores populares movilizados y autoridades en el estado. Los niveles de pobreza en Oaxaca, así como su dependencia hacia recursos federales, se ubican entre los más altos del país (Colmenares Páramo, 2010; CONEVAL, 2010). Los problemas que esto conlleva son demasiados para el nivel existente de resolución, lo cual hace de la gobernabilidad un asunto difícil, ya que no hay suficiente capacidad ni recursos gubernamentales para solucionar el volumen de demandas. Esto da pie a una inconformidad social de alguna manera representada y aprovechada por las organizaciones políticas y sociales. En otras palabras, la manera más accesible de obtener recursos o incidir en el destino del presupuesto estatal es a través de la ocupación de puestos públicos ya que no hay órganos ciudadanos que en realidad tengan facultades o un poder decisorio en este aspecto. Los partidos políticos, entonces, son los principales mediadores -en alianza con organizaciones sociales y políticas- entre sectores populares y autoridades para obtener estos recursos. Incluso las organizaciones de la sociedad civil dependen en gran medida de recursos provenientes del presupuesto gubernamental para poner en práctica programas sociales. Por tanto, más allá de cualquier motivación o lealtad político-ideológica, la lucha por recursos económicos en Oaxaca determina en gran medida las relaciones políticas.
Sumado a lo anterior, en opinión de representantes de organizaciones ciudadanas, políticas y sociales, como Adán López, Flavio Sosa, Marcos Leyva, Roberto Olivares y Cástulo López, el flujo de los recursos públicos en Oaxaca tiende a ser un proceso viciado, muchas veces relacionado más con corrupción, ineficacia o burocracia en las distintas esferas gu bernamentales que con falta de recursos. Concretamente consideraron que en el afán de transparentar la gestión de recursos, los candados que el nuevo gobierno aplicó para tener acceso a recursos públicos, en la práctica, entorpeció los trámites y la fluidez de los fondos. Asimismo, señalaron la inexperiencia de la nueva administración y la pobre coordinación entre sus órganos de gobierno, al igual que la falta de experiencia de las organizaciones sociales y políticas en la elaboración de proyectos y gestión de recursos por las vías institucionales, ambos factores influyentes en el bajo nivel de resolución de demandas. Estas limitaciones técnicas, entonces, también contribuyeron a que se tensara más la relación entre sectores populares, organizaciones políticas y sociales, partidos políticos y autoridades.
Las reformas de 2012, y los mecanismos de participación ciudadana en particular, se plantearon como una respuesta a las demandas de democratización en el estado, así como un intento por reconstruir la legitimidad entre sectores populares y autoridades. Como se ejemplificó, existen todavía fuertes obstáculos y cuestionamientos al funcionamiento de estos mecanismos, lo cual pone en entredicho su trascendencia.
Reproducción y readaptación de relaciones autoritarias
Para finalizar, se enfocará el análisis a dos problemáticas profundas e históricas para el estado de Oaxaca que coartan sustancialmente los esfuerzos por democratizar sus relaciones políticas: el reconocimiento pleno de pueblos y comunidades indígenas y el ejercicio y la protección de los derechos humanos en el estado.
Como se puede ver en el Cuadro 1, las reformas legislativas e institucionales en el área de derechos humanos y pueblos indígenas tuvieron un avance importante. Aun así, en la opinión de especialistas y activistas de estos asuntos existen pendientes significativos (CódigoDH, Consorcio Oaxaca y EDUCA, 2013). Primero, faltó aprobarse la Ley sobre Pueblos Indígenas y Afromexicanos del estado. Si bien la reforma electoral estatal garantizó mayor protección a las formas de elección y representación comunitaria al homologarse con la legislación federal y reconocerlas como "sistemas normativos internos" en lugar de "usos y costumbres", en la práctica las comunidades indígenas son todavía objeto de la manipulación e injerencia de los partidos políticos, sobre todo del PRI.14 De la misma manera, las reformas legislativas y los mecanismos de participación ciudadana no incluyeron los de vinculación duradera con las comunidades ni se consideraron de manera concreta en la integración de los sistemas normativos comunitarios. Aunque la audiencia pública es el mecanismo que se utiliza en las comunidades con mayor frecuencia, y contribuye a mitigar los cacicazgos priístas y a desarmar y disminuir los conflictos intra e intercomunitarios (como en los casos de San Juan Copala, San Sebastián Nopalera y Zimatlán de Lázaro Cárdenas), es par ticularmente notoria la ausencia de mecanismos de consulta en cuanto al tema de territorialidad y el manejo de recursos naturales en comunidades indígenas. Esto provocó una serie de conflictos durante el gobierno de Cué, sobre todo en torno al diseño y la implementación de megaproyectos de desarrollo en el estado (plantas eólicas, corredor transístmico, explotación minera) que no contienen una visión de política pública incluyente y, por el contrario, se sostiene la misma actitud impositiva que durante administraciones anteriores (EDUCA, 2012: 29-30).15
En este sentido, en los primeros años del gobierno de Cué se pudo observar una alarmante presencia continua e incluso un aumento de abusos y violaciones a los derechos humanos en el estado; sobre todo en los casos de persecución e intimidación a líderes políticos y sociales, violencia de género y feminicidio, agresiones a periodistas y desapariciones y tortura (CódigoDH, 2014a; CódigoDH, Consorcio Oaxaca y EDUCA, 2013; Consorcio Oaxaca, 2013).16 Para los expertos en la materia, uno de los principales problemas es que falta una verdadera homologación entre las legislaciones federales, locales y reglamentos internos de las instancias gubernamentales estatales, así como una tipología adecuada de los delitos desde una perspectiva de los derechos humanos (CódigoDH, 2012: 43-50). Además, los estudios ilustran que no se plasmaron los cambios necesarios en las estructuras organizativas o en la capacitación de funcionarios (sobre todo de la Procuraduría General de Justicia de Oaxaca) y cuerpos policiacos (incluyendo de la Secretaría de Seguridad Pública) que correspondieran a una política transversal e integral de derechos humanos (CódigoDH, 2014a). La misma DDHPO fue criticada por una insuficiente formación de su personal y falta de seguimiento de las recomendaciones que emitieron a otras instancias gubernamentales (CódigoDH, 2014b).
Igualmente, en la opinión de varios activistas de los derechos humanos, como Alba Cruz, el ambiente de impunidad persistió debido a que el nuevo gobierno fue incapaz de tomar acciones concretas para investigar y sancionar, por un lado, las denuncias por violaciones a los derechos hu manos imputadas a funcionarios de administraciones anteriores, y por el otro, los actos de intimidación y violencia que continuaron en las comu nidades. Es cierto que la nueva administración heredó varios pendientes en materia de procuración de justicia (como el caso de los asesinatos de Bety Cariño y Jyri Jaakkola en San Juan Copala), y sobre todo para las víctimas del conflicto de 2006. De hecho, en 2012 Cué presentó el Acto de Reconocimiento de Responsabilidad del Estado y el Plan Integral de Reparación para las Víctimas de Violaciones a los Derechos Humanos de 2006 y 2007, mediante los cuales el gobierno oficialmente otorgó in demnizaciones a personas afectadas durante el conflicto. Ese acto, si bien contó con el apoyo de organizaciones, activistas y legisladores, provocó divisiones entre las víctimas y no se acompañó de un esclarecimiento de los hechos o un proceso de procuración de justicia. También se formó un Comité de Seguimiento y la Fiscalía de Investigación de Delitos de Trascendencia Social, pero no se formuló reglamento, ni se produjeron los resultados esperados, y se nombró como su titular a un excolaborador de Ulises Ruiz. En octubre de 2013 se publicó una ley para conformar la Comisión de Verdad y Justicia a partir de una iniciativa del Legislativo (originalmente presentada por Eréndira Cruz Villegas y Flavio Sosa en la legislatura que culminó en 2013) y de la Sección XXII; sin embargo, no se integró. Además, para los expertos en derechos humanos en Oaxaca, como Alba Cruz y Marcos Leyva, el nombramiento de funcionarios priístas en puestos clave en la procuración de justicia, como el secretario de Seguridad Pública (Alberto Esteva Salinas) o el secretario de Gobierno (Alfonso Gómez Sandoval Hernández), facilitó una actitud permisiva respecto a los abusos cometidos por sus colegas y los cuerpos policiacos bajo su mando. Asimismo, han opinado que la vieja clase política del PRI también influye en la Procuraduría y el Tribunal de Justicia del estado, y de ese modo compromete la procuración de justicia.
Por otra parte, tanto Cruz como Leyva señalaron que al relajarse el control central y autoritario que tenían algunos exgobernadores sobre los municipios (por ejemplo, en cuanto al nombramiento de candidatos, "administradores" y presidentes municipales), se abrieron espacios de poder que comenzaron a disputarse entre los partidos políticos (Varios autores, 2014). Por tanto, el aumento de los abusos no solo se debió a una readaptación de las fuerzas autoritarias, sino a una prolongación de los mismos grupos caciquiles -sobre todo ligados al PRI-, que recurrieron al chantaje y recrudecieron sus formas de intimidación para recuperar sus posiciones de poder y mantener su dominio ante el cambio de escenario político.17 El contexto de violencia e impunidad, entonces, sumado a la desconfianza generada en la población respecto de la clase política, fueron factores que atravesaron la gobernabilidad y la representación política en Oaxaca, y obstaculizaron una transformación profunda de la cultura y las relaciones políticas entre sectores populares movilizados y autoridades.
A manera de conclusión
Este artículo buscó valorar algunos retos y alcances del proceso de democratización en Oaxaca a partir de los cambios y las continuidades en las relaciones entre sectores populares movilizados y autoridades, ya que constituyen una parte crucial de las relaciones políticas del estado. Como se analizó, la gobernabilidad en Oaxaca está estrechamente relacionada con la reproducción de una cultura política de la protesta-gestión de demandas. Esto refleja que aunque la victoria de la oposición en 2010 legitimó nuevamente, hasta cierto punto, a la autoridad estatal, sus instituciones sufren todavía ineficacia y debilidad. Por un lado, se argumentó cómo la corrupción, la incompetencia, los intereses político-electorales e incluso inexperiencia de los funcionarios socavaron la confianza ciudadana en el nuevo gobierno, en la legislación y en las instituciones; a su vez, existe una crisis de legitimidad de los representantes populares (partidos políticos, sindicatos, organizaciones político-sociales) oaxaqueños que se asumen como legítimos voceros de las causas y demandas ciudadanas.
Como se pudo apreciar a partir de las experiencias de representantes de organizaciones políticas, sociales y ciudadanas, en los primeros años del nuevo gobierno, la legitimidad del ejercicio público se devaluó en comparación con las expectativas de cambio. Primero, el gobierno fue incapaz de promover y generar una concientización sobre los nuevos instrumentos políticos; predominó el desconocimiento de las reformas, desconfianza de las autoridades y la apatía. Luego, los ejemplos mostra ron que si bien se abrieron espacios en el gobierno a la sociedad civil, la transformación de fondo de una cultura política antidemocrática tan arraigada se dificulta sin una reestructuración significativa de la clase política-burocrática. En este sentido, los vínculos del nuevo gobierno con el PRI de antaño dieron pie a una percepción general de que este sector ocupa todavía un lugar privilegiado y protegido, para quienes la impunidad es permitida y quienes gozan de una influencia significativa sobre las políticas públicas. Esta percepción contribuyó a debilitar y deslegitimar al gobierno de Gabino Cué, más allá de sus esfuerzos por democratizar las relaciones políticas.
Como se evidenció en este artículo, ni la mayor voluntad de diálogo y negociación ni los cambios legislativos e institucionales pudieron modi ficar por sí solos y en el corto plazo los vicios de corrupción, impunidad y clientelismo; sobre todo cuando los funcionarios no sirvieron como ejemplo de respeto a las reformas institucionales y legislativas instauradas. Estos aspectos de la cultura política también se extienden y permean otras esferas y reglas informales de la política, por lo que se reproducen prácticas clientelares al interior de las organizaciones políticas y sociales, además de las instituciones. Estos elementos impiden que se democraticen las relaciones políticas entre sectores populares y autoridades.
Al llegar a la mitad de su sexenio, el gobierno de Gabino Cué se comenzó a concentrar en las elecciones de 2016 y en las estrategias para garantizar la continuidad de la transición democrática en Oaxaca, lo cual distrajo mucha de su atención. Más allá de qué partido gane las siguientes elecciones, se requiere un mayor andamiaje legal para proteger las reformas conquistadas y, de hecho, ofrecer un marco óptimo para solventar los todavía grandes pendientes políticos y económicos en el estado. Es necesaria, por ejemplo, una reforma electoral más comprensiva que incluya la posibilidad de candidaturas independientes; la voluntad política y las herramientas jurídicas para emprender una mayor fiscalización a los partidos y el gasto público; establecer instrumentos legales que protejan más a las comunidades frente a intereses partidistas y cacicazgos; ofrecer apoyo para el desarrollo de medios de comunicación alternativos y comunitarios; profundizar el papel de la participación ciudadana en los procesos decisorios de políticas públicas (por ejemplo, en el caso de los megaproyectos de desarrollo y su impacto en las comunidades) y de acuerdo con las características específicas de la población oaxaqueña (que consideren la pluralidad étnica) y garantizar una efectiva procuración de justicia.
Para realizar estos objetivos de transformación política profunda se requiere no solo el compromiso de la clase política oaxaqueña y un contexto estatal y federal favorables para la democratización; como se presentó, también la ciudadanía juega un papel en la construcción de re laciones políticas y económicas en el estado, ya que puede generar formas alternativas de relaciones políticas y de participación ciudadana (como durante las movilizaciones de 2006 y sus luchas consecuentes), así como legitimar la reproducción de relaciones clientelares (por ejemplo, en la readaptación de reglas informales de mediación, negociación de lealtades políticas y asignación de recursos). En este sentido, los sectores populares movilizados han desempeñado un papel clave como observadores, pro tagonistas y críticos en cada momento de los cambios políticos recientes en el estado. Resulta claro que sin la organización, la contribución de propuestas y la presión de estas luchas sociales por la democratización, la "transición" en Oaxaca no se daría o sería un proceso mucho menos inclusivo e integral.
Ante la crisis de credibilidad y gobernabilidad a la que se enfrenta la clase política, se puede observar cómo los mecanismos de participación tradicionales -como la vía electoral- ya no gozan de la misma legitimidad y son rebasados por esfuerzos ciudadanos alternativos, por ejemplo, de democracia directa o de protesta social. Lo que se encuentra cada vez más en disputa y contraposición es la compatibilidad entre los mecanismos legales e institucionales disponibles y las distintas formas de participación política que se generan en la población, desde la protesta radical a las redes de organización comunitaria. La larga historia de organización política popular en Oaxaca y la experiencia de 2006 nos demuestran que la lucha por la democratización y la concientización política en la población no necesariamente están ligadas a una mayor participación electoral; sin embargo, el proceso de 2010 nos mostró que sí tienen una influencia en los cambios institucionales. En los próximos años estará en juego la trascendencia real de las luchas sociales y de las reformas políticas recientes en la cultura política y ciudadana, frente a la otra larga historia de relaciones clientelares y autoritarias como formas de gestionar y negociar las grandes necesidades económicas y sociales del 38 estado.
