El diseño de las fórmulas para la distribución secundaria de las transferencias intergubernamentales en Brasil, Argentina y México

Las relaciones intergubernamentales tienen una larga historia de ciclos de descentralización y recentralización en Brasil y Argentina y otra relativamente más corta en México. Este artículo se centra en el periodo durante el cual se diseñaron las fórmulas para la distribución secundaria de las transferencias intergubernamentales automáticas en los tres países: la reforma constitucional de 1988 en Brasil, la promulgación de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales de 1988 en Argentina y las reformas de los años noventa al pacto fiscal en México.

Brasil constituye uno de los sistemas federales más descentralizados y redistributivos del mundo. Inmediatamente después de la transición democrática desde la última dictadura militar en Brasil, la Asamblea Constituyente de 1987-1988 diseñó relaciones fiscales intergubernamentales altamente descentralizadas y reglas de distribución secundaria de las transferencias intergubernamentales marcadamente redistributivas. Estas reglas fueron el resultado de la coincidencia de una coalición mayoritaria de legisladores provenientes de las regiones menos desarrolladas de Brasil y de unos poderosos incentivos de carrera política para que los legisladores representaran los intereses territoriales de los gobernadores de sus estados.

La centralización política perseguida por el régimen autoritario instaurado en Brasil en 1964 implicó también un alto grado de centralización fiscal. Sin embargo, los orígenes y las modalidades de las reformas descentralizadoras que culminaron en la Constitución de 1988 pueden rastrearse en las políticas implementadas por el régimen militar (^{Samuels, 2003a}). A principios de 1975, cuando después de una década de crecimiento económico sostenido este comenzó a desacelerase, los políticos subnacionales demandaron un mayor acceso a recursos. Desde entonces, el proceso de transferencia de recursos, responsabilidades y autonomía a los gobiernos subnacionales se extendió hasta después de la primera elección democrática de 1982 a través de las enmiendas Passos Porto de 1983 y Airton Sandoval de 1985; todo lo cual resultó en un creciente fortalecimiento de los actores subnacionales (^{Samuels y Abrucio, 2000}).

La Asamblea Constituyente de 1987-1988 reformó la asignación de responsabilidades de gasto y de recaudación fiscal así como las fórmulas de distribución secundaria de las transferencias intergubernamentales. Los gobiernos subnacionales se beneficiaron con un incremento en el porcentaje de los recursos a ser transferidos —de 24 a 29 por ciento para los gobiernos estaduales y de 9.5 a 17 por ciento para los municipales (^{Ter-Minassian, 1997}) —, una mayor autonomía de decisión con respecto al uso de tales recursos, y una ampliación de las bases de recaudación (^{Willis, Garman y Haggard, 1999}). A su vez, la fórmula de distribución secundaria de los ingresos fiscales privilegia las regiones menos desarrolladas del país y prescribe la asignación de recursos a las unidades sub-nacionales de acuerdo con los siguientes criterios: necesidades fiscales, tomando como indicador el tamaño de la población; limitaciones de la capacidad fiscal, según el inverso del ingreso per cápita; esfuerzo fiscal, medido como la razón entre los recursos propios y los gastos; y un factor de derrame. Como resultado de la aplicación de esta fórmula, 85 por ciento de los recursos son destinados a las regiones menos prósperas del país: los estados del norte, el noreste y el centro-oeste, mientras que el restante 15 por ciento se reparte entre los estados desarrollados económicamente del sur y el sudeste (^{Mello, 1999}).

La explicación existente para el diseño de esta fórmula de distribución que privilegia las regiones menos desarrolladas apunta a la sobrerrepresentación de tales regiones en el congreso. Efectivamente, en Brasil las reglas electorales que gobiernan la composición del congreso distorsionan la representación de los votantes y sobrerrepresentan unas regiones en detrimento de otras. En el estudio de ^{Samuels y Snyder (2001)}, el sesgo de representación de Brasil se ubica en el décimo sexto puesto, por encima no sólo de la media general, sino también de la de los sistemas federales -que son significativamente más sesgados que los unitarios. En Brasil, cada estado constituye un distrito de representación proporcional. El mínimo de diputados por distrito es de ocho, y el máximo, de setenta. A partir del mínimo establecido, el número de diputados es proporcional hasta alcanzar los cuarenta y seis, y de allí en más, cada diputado adicional requiere un mínimo de electores. Como consecuencia de estas reglas para traducir votos en escaños, la Cámara de Diputados brasileña sobrerrepresenta a los estados más pequeños, menos poblados, menos desarrollados económicamente del norte, el noreste y el centro-oeste (^{Ames, 2001}; ^{Mainwaring, 1999}).

Además de sobrerrepresentar a las poblaciones de los estados menos desarrollados, la composición de la Asamblea Constituyente también dio lugar a un balance de poder que favoreció a estas regiones. Para medir el peso relativo de las coaliciones regionales, estimo la proporción de representantes de unas regiones y otras. Para ello clasifico cada estado como avanzado o atrasado económicamente según se ubique por encima o por debajo de la media nacional del producto bruto geográfico — tomado como indicador de capacidades fiscales.³ De acuerdo con esta clasificación, los estados avanzados económicamente son Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Rio Grande do Sul y Santa Catarina. En la Asamblea Constituyente de 1988, los diputados de unas y otras regiones estaban representados de manera equilibrada, pero los senadores de las regiones menos desarrolladas gozaban de una amplia mayoría (62 por ciento).

¿Qué incentivos tenían estos legisladores provenientes de las regiones menos desarrolladas para defender los intereses territoriales de sus estados? La Asamblea Constituyente de 1987-1988 estaba compuesta por una mayoría del partido del presidente José Sarney (1985-1990), el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), y los gobiernos estaduales estaban controlados, con una sola excepción, por el mismo partido. Sin embargo, los legisladores no tenían motivos para alinearse con los intereses del presidente y sí con los de los gobernadores de sus estados porque el control de sus carreras políticas residía en las organizaciones subnacionales de sus partidos.⁴ En Brasil, los legisladores siguen carreras políticas estáticas — buscan la reelección como diputados o senadores — o progresivas -aspirando a otras posiciones políticas.⁵ En cualquiera de los casos, para continuar su carrera política, los legisladores dependen de la buena voluntad de los gobernadores. Cuando el diputado federal busca la reelección, depende en parte del apoyo de los líderes locales, quienes tienen control sobre la selección de candidatos y los recursos para la campana (^{Samuels, 2003b}; ^{Samuels y Abrucio, 2000}). Los gobernadores permiten a los legisladores el acceso a recursos para obras públicas a través del presupuesto estatal; controlan el reparto de posiciones en la burocracia estatal y en el partido, las que pueden ser utilizadas para recompensar el trabajo de activistas afines a los diputados federales (^{Abrucio, 1998}). Cuando los legisladores están motivados por una ambición progresiva, una vez que han terminado su mandato en el Congreso, las más importantes y atractivas posibilidades de continuar su carrera política se encuentran en el nivel subnacional, y el acceso a estas posiciones una vez más está bajo el control de los gobernadores.

Argentina es también un sistema federal altamente descentralizado y redistributivo. La Constitución nacional de 1853 otorgaba a las provincias, significativos poderes en cuanto a la recaudación de impuestos y la ejecución del gasto público. En 1934, en el contexto de la recesión posterior a la crisis del treinta, las provincias delegaron al gobierno nacional sus facultades para recaudar impuestos y se estableció un sistema de transferencias intergubernamentales para coparticipar los impuestos (^{Sawers, 1996}). Desde entonces, la proporción de los ingresos fiscales transferibles a los gobiernos subnacionales y los criterios para su distribución han sido objeto de innumerables reformas (^{Eaton, 2001a}; ^{World Bank, 1996}). En 1988 se aprobó la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales que descentralizó más de cincuenta por ciento de los recursos fiscales a las provincias y estableció fórmulas de distribución secundaria altamente distributivas. Esta fórmula fue diseñada por una coalición mayoritaria de legisladores de las provincias más atrasadas económicamente, con fuertes incentivos para avanzar la agenda de los gobernadores.

Antes de dejar el poder en 1983, el gobierno de la última dictadura militar en Argentina restableció la Ley de Coparticipación fiscal de 1973 por un periodo de un ano hasta finales de 1984 (^{Eaton, 2001a}). Cuando la prórroga de la ley quedó sin efecto, el gobierno del presidente Alfonsín (Unión Cívica Radical, 1983-1989) no fue capaz de promover una nueva ley que regulara las relaciones fiscales intergubernamentales hasta que la mayoría opositora en el congreso lo hizo en 1988. En ese intervalo, el gobierno nacional asignó las transferencias de manera discrecional. Entre la transición democrática en 1983 y 1987, el partido radical tuvo el control de la presidencia y de la mayoría en la cámara baja, pero no del Senado, donde se encontraba con la oposición de una amplia mayoría del partido peronista, que a su vez reflejaba la mayoría de gobiernos provinciales en manos de la oposición (^{Eaton, 2001b}). La cláusula constitucional que obliga a que las leyes de coparticipación sean ingresadas por el Senado, y una cámara alta controlada por una mayoría peronista, impidieron que la mayoría radical, alineada con el presidente, en la Cámara de Diputados apoyara una ley de coparticipación que lastimara los intereses de las provincias, en especial de las más rezagadas económicamente (^{Garman, Haggard y Willis, 2001}). Y la cámara baja, controlada por el partido del presidente, disuadió a los gobernadores y sus aliados en el Senado, de iniciar una ley que no respondiera a los intereses del gobierno nacional.

Las elecciones intermedias de 1987 quebraron el empate; en ellas, el Partido Justicialista (peronista) y sus aliados de los partidos provinciales ganaron una amplia mayoría en la Cámara de Diputados. En el contexto de gobierno dividido vertical y horizontalmente, en 1988 los legisladores de la oposición peronista y de los partidos provincia-les defendieron los intereses subnacionales y aprobaron una nueva ley de coordinación fiscal. Esta ley, vigente desde 1988 y que no ha sido revocada ni reformada, restableció las transferencias automáticas a las provincias y elevó el porcentaje de los recursos transferibles a un máximo histórico de 56.7 por ciento.⁶ Esta ley prescribe que la distribución secundaria de los impuestos por transferir se realice de acuerdo con los siguientes criterios: 65 por ciento según el tamaño de la población de la provincia, 10 por ciento según la densidad poblacional, 15 por ciento según el inverso del número de automóviles y viviendas por habitante, y el 10 por ciento restante de acuerdo con el inverso del nivel educativo promedio de la población (^{Schwartz y Liuksila, 1997}). Estos criterios de distribución benefician con mayores transferencias per cápita a las provincias más postergadas y deshabitadas, mientras las provincias más avanzadas económicamente deben descansar en la recaudación propia de impuestos para afrontar sus responsabilidades de gasto y de oferta de bienes públicos (^{Artana et al., 1995}).

En Argentina, las reglas electorales producen uno de los sistemas de representación con mayor sesgo de América Latina y el mundo. En el estudio de ^{Samuels y Snyder (2001)}, el caso argentino es el duodécimo más sesgado de los setenta y ocho países analizados. Cada provincia es un distrito de representación proporcional, y originalmente, según la Constitución de 1853, los escaños en la Cámara de Diputados se asignaban proporcionalmente a la población de cada distrito, pero las reformas implementadas han distorsionado la proporcionalidad a través de la introducción de mínimos al número de representantes por provincia. La reforma constitucional de 1949 estableció un mínimo de dos diputados por distrito, mínimo que fue elevado a tres en 1972 y a cinco en 1982.

Aunque el sistema federal argentino sobrerrepresenta a los votantes de las provincias menos pobladas y menos desarrolladas económicamente, las distintas regiones estaban representadas de manera equilibrada en la Cámara de Diputados con 52 por ciento de diputados provenientes de las provincias más desarrolladas y 48 por ciento de las regiones más postergadas.⁷ Donde sí se presentaba una coalición mayoritaria de las regiones menos desarrolladas era en el Senado, donde los escaños correspondientes a estas regiones constituían más de sesenta por ciento de la cámara.

En Argentina, las provincias postergadas económicamente estaban sobrerrepresentadas en la Cámara de Diputados y sus senadores eran mayoría en la cámara alta. Sin embargo, estas regiones no estuvieron en condiciones de hacer avanzar sus intereses territoriales sino hasta conformar una coalición mayoritaria de legisladores nacionales alineados con sus gobernadores y de oposición con respecto al presidente, con los incentivos necesarios para representar los intereses territoriales subnacionales. Los legisladores nacionales argentinos están motivados por un sistema de incentivos híbrido debido a la combinación de una estructura de carreras políticas subnacional y un ejecutivo nacional dominante. El control de las carreras políticas reside en las organizaciones subnacionales de los partidos, y cuando el partido está en el gobierno provincial, en el gobernador. Las tasas de reelección de los diputados nacionales son relativamente bajas y el acceso a posiciones en la esfera nacional como diputados o senadores o en la subnacional como legisladores o en puestos en la burocracia provincial o en el partido depende de las organizaciones provinciales de los partidos (^{De Luca, Jones y Tula, 2002}). Bajo un gobierno unificado, horizontal y verticalmente, es decir, cuando los legisladores y los gobernadores pertenecen al mismo partido del presidente, los legisladores nacionales responden al ejecutivo nacional, siempre y cuando sus iniciativas no entren en conflicto directo con los intereses provinciales (^{Eaton, 2002}). Bajo un gobierno dividido verticalmente, los legisladores de oposición que aspiren a continuar su carrera política una vez concluido su mandato tienen fuertes incentivos para representar en el congreso los intereses territoriales subnacionales o más específicamente del gobernador (^{Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi, 2002}).

Las fórmulas de distribución secundaria de la ley de 1988 fueron diseñadas por la coalición legislativa de las regiones postergadas económicamente conformada por una mayoría de diputados nacionales alineados en términos políticos con sus gobernadores y opuestos al partido del presidente. Con esta distribución de fuerzas, al presidente no le alcanzaron sus copartidarios para promover los intereses del gobierno nacional, y los gobernadores de las provincias periféricas opuestos al presidente pudieron hacer avanzar sus intereses territoriales por medio de sus legisladores.

En México, al iniciarse las reformas descentralizadoras a comienzos de los años ochenta, el complejo sistema de relaciones fiscales intergubernamentales se caracterizaba por el alto nivel de centralización del gasto y los limitados poderes de recaudación en manos de los gobiernos estatales y municipales (^{Amieva-Huerta, 1997}). Esta centralización era resultado de esfuerzos de racionalización del fragmentado sistema impositivo mexicano que habían comenzado en 1925 y que no habían alcanzado resultados sustanciales hasta la segunda mitad del siglo XX. El sistema diseñado por la Convención Nacional Hacendaria de 1947 asignó el impuesto sobre la propiedad y otros impuestos menores a los gobiernos locales, los impuestos a los ingresos y a las ventas al gobierno nacional, y transferencias intergubernamentales desde la federación a los estados. Este sistema tenía dos limitaciones fundamentales: las fuentes de recaudación de ingresos fiscales asignadas a los gobiernos subnacionales eran insuficientes para cubrir sus responsabilidades de gasto, y la falta de coordinación entre niveles de gobierno llevaba a la imposición múltiple sobre algunas fuentes de ingreso (^{Courchene, Díaz-Cayeros y Webb, 2000}).

En 1980, un nuevo pacto fiscal fue diseñado a los fines de expandir la recaudación de impuestos y evitar la doble tributación. Todos los estados debían entrar en el Sistema de Coordinación Fiscal renunciando a sus capacidades de recaudación sobre ingresos, producción y ventas, a cambio de transferencias intergubernamentales, denominadas participaciones (^{Courchene y Díaz-Cayeros, 2000}). Las reglas de coparticipación de impuestos entre la federación y los estados establecidas en 1980 acordaban destinar 18.45 por ciento de los ingresos a los estados, y la fórmula para distribuir estos fondos entre los estados prescribía la asignación de acuerdo con su esfuerzo fiscal medido como la fracción de recaudación aportada por cada estado en el año anterior a la reforma, 1979.

No mucho tiempo después de haberse alcanzado el máximo nivel de centralización fiscal, a principios de los años ochenta, el ejecutivo federal inició la descentralización en el contexto de las severas secuelas de la crisis de la deuda externa y de una creciente competencia electoral en las contiendas subnacionales. A través de la descentralización, el régimen apuntaba a fortalecer al gobierno y al partido gobernante en los niveles más bajos del estado para preservar la estabilidad del sistema (^{Rodríguez, 1997}). Las reformas al sistema de transferencias intergubernamentales fueron iniciadas y diseñadas por el ejecutivo federal, y los nuevos arreglos institucionales resultantes respondieron a las necesidades del centro como resultado de los indiscutibles poderes del presidente.

Las reformas de 1990 abordaron los desequilibrios verticales y horizontales. Las nuevas reglas asignaron una cuota fija de la recaudación federal de impuestos al nivel subnacional y elevaron la fracción correspondiente a este nivel de gobierno de 18.45 a 19 por ciento. La fórmula, que hasta ese momento distribuía los ingresos de acuerdo con el esfuerzo fiscal, incorporó un componente poblacional y uno compensatorio, a pesar de lo cual la distribución de fondos preservó las ventajas fiscales en favor de los estados más ricos o más grandes (^{Courchene y Díaz-Cayeros, 2000}).⁸

Las reglas electorales en México no producen una representación perfectamente proporcional al tamaño de la población, pero el sesgo es marcadamente menor que en otros países federales de Latinoamérica y del mundo. De acuerdo con el estudio citado, el sesgo de representación en México (.0636) está por debajo de la media general de los países latinoamericanos (.0787) y de los sistemas federales (.0841). Las reglas electorales no sobrerrepresentan unas regiones en menoscabo de otras, y la composición del Congreso en 1990 reflejaba una ventaja en la Cámara de Diputados para la representación de las regiones desarrolladas económicamente (61 por ciento) y en el Senado para la representación de las regiones con mayor desventaja (65 por ciento). Los estados desarrollados económicamente eran el Distrito Federal, el Estado de México, Nuevo León, Jalisco, Chihuahua, Campeche, Coahuila, Guanajuato, Puebla, Tamaulipas y Veracruz.

Qué incentivos tenían los diputados federales que de manera mayoritaria representaban a las regiones ricas y los senadores que por el contrario representaban a las regiones menos desarrolladas, para defender los intereses territoriales de sus estados? La respuesta es ninguno. En el momento de las reformas a principios de los años noventa, las carreras políticas de los legisladores, y de todos los políticos, estaban controladas por la organización nacional del partido. Los poderes del presidente mexicano para poner en marcha su agenda de políticas provenían de dos fuentes: gobierno unificado y el control sobre las carreras políticas (^{Weldon, 1997}).

Desde 1929 y hasta fines de los años noventa, el sistema político mexicano constituyó un caso de autoritarismo electoral (^{Schedler, 2006}). Las elecciones, que se oficiaban puntualmente, en la abrumadora mayoría de los casos conducían al triunfo del mismo partido, el hegemónico Partido Revolucionario Institucional (PRI), de modo que todos los niveles y ramas del gobierno estaban controlados por el mismo partido. La Constitución prohíbe la reelección — inmediata para los legisladores e indefinida para los gobernadores y el presidente —, constreñimiento institucional que induce al desarrollo de la ambición progresiva entre los políticos mexicanos. Una vez concluido su mandato, estos políticos pueden continuar su carrera política aspirando a posiciones electivas — senador, gobernador o presidente municipal en el caso de los diputados —, en el gabinete o en las organizaciones del partido. Sin embargo, cualquiera que fuera el camino escogido, debido a la homogeneidad partidaria y a la ausencia de competencia política, el control sobre la selección de candidatos residía en la dirigencia nacional del partido. Se esperaba que esta dirigencia recompensara a los políticos que hubieran contribuido con los objetivos colectivos del partido y castigara el comportamiento en contra de la línea del PRI. En consecuencia, gobernadores y legisladores tenían poco margen de autonomía con respecto a la dirigencia nacional y ello resultaba en un altísimo grado de unidad (^{Hernández Rodríguez, 2003}; ^{Nacif, 2002}).

En 1990, con excepción del estado de Baja California, todos los gobernadores estaban alineados políticamente con el presidente; y en el Congreso, aunque la competida elección de 1988 había contribuido a incrementar la pluralidad, la representación de la oposición era insuficiente para desafiar al oficialismo en la Cámara de Diputados y menor aún en el Senado donde, del total de 60 senadores, sólo cuatro pertenecían a partidos de oposición. Con esta configuración de fuerzas partidarias y considerando el control de las carreras políticas en manos de la organización nacional del partido, los legisladores no tenían otros incentivos más que alinearse con los intereses del ejecutivo federal, y así aprobar las fórmulas de distribución secundaria impulsadas por el poder central: arreglos que recompensan las capacidades fiscales de los estados.

Recapitulando, las reformas descentralizadoras analizadas resultaron en fórmulas de distribución secundaria diametralmente opuestas, compensatorias de necesidades socioeconómicas en Brasil y Argentina y basada en las capacidades fiscales en México. En los dos primeros casos, el sesgo de representación legislativa que favorece a las regiones menos desarrolladas económicamente se acompañó en el momento de la reforma de un balance de poder en la cámara alta a favor de esas mismas regiones. Sin embargo, los intereses territoriales de estas regiones sólo lograron ser plasmados en las reglas para regular las relaciones fiscales intergubernamentales cuando los legisladores encontraron los incentivos para defenderlos. En ambos países, los gobernadores cuentan con significativos instrumentos para recompensar la lealtad de los legisladores en la defensa de los intereses subnacionales en la arena política nacional. No obstante, en Argentina, la aprobación de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales sólo tiene lugar bajo gobierno dividido horizontal y verticalmente, cuando los legisladores nacionales provenientes de provincias postergadas y gobernadas por la oposición constituyeron una coalición mayoritaria que puede defender los intereses territoriales de sus gobernadores. En Brasil, la coincidencia de una coalición legislativa mayoritaria de las regiones postergadas y los fuertes incentivos para representar los intereses territoriales subnacionales indujeron a la Asamblea Constituyente de 1987-1988 a diseñar fórmulas que beneficiaran a las regiones menos desarrolladas del país. En México, el sesgo en la representación legislativa de los estados con diferentes capacidades fiscales es mínimo, pero además, el control de las carreras políticas en la dirigencia nacional del partido y el gobierno unificado horizontal y verticalmente introdujeron los incentivos para neutralizar los intereses subnacionales y alinear al legislativo en torno a las preferencias del ejecutivo federal.