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Hacia una nueva sociedad comunicativa en México*

 

To a new communicative society in Mexico

 

Javier Esteinou Madrid**

 

**lnvestigador titular del Departamento de Educación y Comunicación de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Correo electrónico: <jesteinou@yahoo.com.mx>.

 

Artículo recibido el 28 de abril de 2006
Aceptado el 9 de junio de 2006

 

Resumen

La transformación del sistema político mexicano —que se dio después de 70 años con la transición pacífica hacia la democracia—, requiere para su consolidación no sólo de la modificación de las arcaicas estructuras de la gobernabilidad del viejo Estado decadente, que operaron durante mucho tiempo hasta llevarnos al caos social, sino que ahora, además de lo anterior, exige la modificación del actual sistema cerrado, vertical, viciado y autoritario de comunicación nacional que dominó en las últimas décadas en México. Esto es, el proceso de edificación de la democracia en nuestro país no se puede alcanzar sin la profunda democratización de las estructuras de información nacionales: democracia social es sinónimo de apertura y pluralidad de los sistemas de información; por consiguiente, no puede existir democracia, si no existen sistemas de comunicación plurales, ciudadanos y diversos.

Palabras clave: comunicación, democracia, medios masivos, Estado opaco y Estado de cristal.

 

Abstracts

The transformation of the Mexican political system was given after 70 years, by means of the pacific transition to democracy. For its consolidation, it requires more than just the modification of the archaic structures inherited from the old decadent State that operated for a long time and caused social chaos. Now, it is also necessary to modify the uncompromising, vertical, stale and authoritarian national communications system that dominated thru the last decades in Mexico. The process to build the Mexican democracy can not be possible, without the deeper democratization of the national information structures; thus, democracy is not possible, unless the communication systems are plural, public and diverse.

Key words: communication, democracy, mass media, Opaque State and Glass State.

 

Introducción

El mecanismo central para elaborar este nuevo modelo de comunicación nacional, se da fundamentalmente a través de la realización de la reforma integral del Estado mexicano. La reforma del Estado es un proceso político muy amplio que abarca la modificación esencial de § las estructuras estatales del poder con el resto de la sociedad, a fin de crear nuevos sistemas de vinculación entre el poder y la ciudadanía que permitan resolver las grandes necesidades de desarrollo de nuestras comunidades nacionales. Uno de los aspectos centrales de la reforma del Estado mexicano es la transformación del modelo de comunicación nacional, pues cada vez más la mayoría de las interacciones sociales cruzan por el espacio mediático que crean los medios de difusión colectivos.

Para avanzar en la realización de la reforma del Estado mexicano en materia de información colectiva, en 2002 se liberaron dos grandes procesos comunicativos en el seno de nuestra sociedad, los cuales abrieron posibilidades para crear de forma paulatina los cimientos democráticos para la vida colectiva nueva y justa que requiere la nación. Por una parte, el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y por otra, se gestó la presentación inédita en el mismo Congreso de la Iniciativa Ciudadana para la Reforma de la Ley Federal de Radio y Televisión.

El acceso y perfeccionamiento de estos novedosos derechos sociales en el terreno informativo, nos permitirán construir en el siglo XXI un Estado mexicano comunicativo más sólido, para apoyar la transición pacífica a la democracia nacional y así ahorrarnos fenómenos sangrientos y dolorosos como los que acompañaron a la reestructuración de nuestra sociedad al inicio y la mitad del siglo XX.

 

La transición pacífica a la democracia

El desarrollo desigual seguido por la sociedad mexicana durante el siglo XX gestó, de manera gradual a lo largo de varias décadas, fuertes contradicciones estructurales que produjeron muchas tensiones sociales, que exigieron colectivamente respuestas y salidas históricas correctivas. Esta situación generó un largo proceso de surgimiento y acción profunda de grupos sociales que adquirieron paulatinamente forma con el Movimiento Estudiantil de 1968, el despertar civil con los sismos de 1985, el movimiento de protesta social generado con las elecciones frustradas del cardenismo en 1988, el levantamiento zapatista el 1 de enero de 1994, la autonomía del Instituto Federal Electoral en 1996, entre otros acontecimientos, que buscaron la transformación de la sociedad mexicana. Finalmente, este proceso de cambio político cristalizó con las elecciones democráticas del 2 de julio de 2000, donde el Partido Revolucionario Institucional (PRI) fue sustituido en la Presidencia de la República, después de 70 años en ella, por el Partido Acción Nacional (PAN).

Con ello, se produjo en el país un lento proceso pacífico de transición política que desembocó en la exigencia de abandonar de forma radical el viejo sistema social y el régimen político anterior. Así, se dio la alternancia en el poder que permitió que el pan iniciara un proyecto de transformación nacional. En este moderno contexto de cambio surgieron en la sociedad múltiples demandas para realizar la transformación global profunda del antiguo orden económico, político, financiero, electoral, laboral, legislativo, urbano, fiscal, burocrático, judicial, municipal, etcétera, para establecer nuevas bases para el funcionamiento más equilibrado de la nación.

En este marco de cambio global también emergió el clamor colectivo de las comunidades nacionales por modificar no sólo las estructuras económicas y políticas, sino también de mudar las estructuras informativas y culturales. Es decir, con este cambio de dirección política la sociedad mexicana también eligió la vía de construir otro modelo de comunicación que permitiera la creación de un Nuevo orden comunicativo nacional que, por una parte, rescatara los derechos de comunicación básicos de la ciudadanía, y por otra, posibilitara la participación comunicativa de los grandes grupos sociales en el espacio público mediático y, finalmente, que aportara nuevos equilibrios informativos para la supervivencia social.¹

La transformación del sistema político mexicano, que se dio después de 70 años con el establecimiento de algunas nuevas bases civilizatorias para la transición pacífica a la democracia, requiere para su consolidación no sólo de la modificación de las arcaicas estructuras de la gobernabilidad del viejo Estado decadente que operaron durante mucho tiempo, hasta llevarnos al caos social, sino que ahora además exige la modificación del actual sistema cerrado, vertical, viciado y autoritario de comunicación nacional que dominó en las últimas décadas en México.² Esto es, el proceso de edificación de la democracia en México no se puede alcanzar sin la profunda democratización de las estructuras de información nacionales: democracia social es sinónimo de apertura y pluralidad de los sistemas de información; por consiguiente, no puede existir democracia si no existen sistemas de comunicación plurales, ciudadanos y diversos.

En la actualidad, no se puede edificar un gobierno moderno y avanzado sin la transformación integral y participativa de sus instituciones de cultura e información, ya que es a través de ellos como se realiza cotidianamente la principal forma de conocimiento, conducción, organización y participación colectiva en la comunidad. Desde la democratización del sistema mediático de información se puede reconstruir el tejido democrático y participativo de la sociedad mexicana de principios del nuevo milenio.

Por consiguiente, para que en este nuevo periodo de cambio pacífico a la democracia el Estado mexicano moderno gobierne con equilibrio, se tienen que crear, por una parte, las condiciones para que la sociedad esté permanente y ampliamente informada acerca de sus problemas fundamentales y no de las simples "frivolidades modernizantes" que crea el ciclo de la moda occidental, los oportunismos políticos coyunturales, la dinámica del mercado, las urgencias de legitimación política o las necesidades de incrementos del rating. Por otra parte, se debe asegurar la existencia de derechos jurídicos elementales para que los grandes grupos sociales accedan como emisores a los medios de información colectivos, para que participen en la creación y gestión de los procesos públicos.³

El mecanismo central para elaborar este nuevo modelo de comunicación nacional, se da fundamentalmente mediante la realización de la reforma integral del Estado mexicano. Esta reforma es un proceso político muy amplio, que abarca la modificación esencial de las estructuras estatales del poder en su relación con la sociedad, para crear nuevos sistemas de vinculación entre el poder y la ciudadanía que permitan resolver las grandes necesidades de desarrollo de las comunidades nacionales. Uno de los aspectos centrales de la reforma del Estado mexicano es la transformación del modelo de comunicación nacional, pues cada vez más la mayoría de las interacciones sociales cruzan por el espacio mediático que crean los medios de difusión colectivos (Álvarez, 2002a y 2002b).

Para reformar al Estado en materia de comunicación es indispensable modificar el antiguo pacto social de comunicación, unilateral, hermético, obsoleto y discrecional que existió entre las diversas áreas del Estado y otras instancias del poder tradicional, y que sirvió de base para consolidar durante tres cuartas partes del siglo XX al régimen político anterior. Ahora, es necesario construir, mediante la reforma del Estado, una nueva relación de naturaleza abierta, transparente y democrática que permita que los ciudadanos participen colectivamente, para contribuir a enriquecer el espectro político-cultural-informativo de nuestra nación y crear una cultura civilizatoria superior que permita solucionar nuestras prioridades de crecimiento y sobrevivir pacífica y humanamente en nuestro país (Esteinou, 1998).

En consecuencia, la consolidación de la reforma del Estado mexicano, además de abarcar los aspectos electorales, judiciales, legislativos, económicos, educativos, culturales y otros más de nuestra sociedad, necesita la indispensable y profunda transformación democrática de las estructuras de información, pues desde estos espacios se organiza, moviliza, articula y dirige, diaria y principalmente, de manera colectiva, a los habitantes de la nación (Téllez y Garrido, 2002). Debido a su peso central sobre la dirección del país, en una sociedad democrática los poderes principales siempre deben estar supervisados y reglamentados por el interés general de la sociedad en su conjunto; esto sólo se puede lograr si se conserva al Estado como rector nacional del bien público.

El nuevo modelo de comunicación derivado de la reforma del Estado mexicano se debe distinguir, entre otras características, por formar ciudadanos y no sólo espectadores o consumidores consuetudinarios. Se debe considerar que para ejercer el derecho a

... ser ciudadano se requiere la existencia de un sistema democrático que permita la libre difusión informativa y de opiniones cuya sustancia brinde elementos para decidir sus destinos personales y sociales. La condición de ciudadanía sólo puede ejercerse si se garantiza, promueve y respeta el derecho a la información, ya que en la naturaleza de éste subyace el prerrequisito de toda democracia: la transparencia del ejercicio público, el debate e intercambio de ideas e informaciones, la rendición de cuentas, la asunción de reglas claras en todos los terrenos de la vida social y política... (Martínez, 2001: 4).

En pocas palabras, sólo con la aplicación del derecho a la información se puede ser ciudadano; sin la aplicación de éste, únicamente se es súbdito del poder o consumidor del mercado.

Para avanzar en la realización de la reforma del Estado mexicano en materia de información colectiva, se liberaron en 2002 dos grandes procesos comunicativos en el seno de nuestra sociedad, los cuales abrieron nuevas posibilidades para crear paulatinamente otros cimientos democráticos para la nueva vida colectiva justa que requiere la nación. Por una parte, el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y por otra, se gestó la presentación —acción inédita— ante ese mismo poder de la Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión.

 

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

En cuanto a esta legislación, constituyó un acto de enorme trascendencia que el Congreso de la Unión incluyera en la Constitución Política mexicana el acceso a la información pública como una garantía ciudadana básica de los habitantes del siglo XXI. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental fue aprobada de forma unánime por la Cámara de Diputados con 411 votos el 24 de abril de 2002 (Reforma, 2002b; El Universal, 2002e: 6; Excélsior, 2002; El Financiero, 2002b; Zócalo, 2002a) y por el Senado de la República, el 30 de abril, también por unanimidad, con 86 votos (El Universal, 2002a, 2002f y 2002g; Reforma, 2002f).

La esencia de esta ley partió del concepto elemental que señala que toda información gubernamental es pública, salvo la que se considere como clasificada o reservada. Su finalidad es "aportar lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal" (Cámara de Diputados, 2002: 1).

Sus objetivos son:

I. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información mediante procedimientos sencillos y expeditos;
II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que generan los sujetos obligados;
III. Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados;
IV. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados;
V. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos, y
VI. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho (Cámara de Diputados, 2002: 5).

La aprobación de esta normatividad significa una gran conquista ciudadana en el terreno de la reforma del Estado, equivalente a un parteaguas y un cambio paradigmático —por el cual se luchó durante más de 25 años en la historia moderna de México—, por las siguientes cinco razones:

1. Representa un cambio sustancial en la relación participativa, ciudadana e informativa existente entre gobierno y sociedad, pues con ella las personas adquieren una herramienta que les permite pasar de ser simples habitantes de territorios a ser ciudadanos con derecho a estar informados sobre los asuntos públicos.

2. Constituye un avance muy importante en la consolidación de la reglamentación de una parte del derecho a la información —consagrado en el artículo sexto de la Constitución mexicana—, en lo relativo a su acceso, y que desde 1977 no hubo la voluntad política para reglamentarlo, con el señalamiento reiterado de que no se le encontraba la cuadratura al círculo y por eso no hacía efectivo. En este sentido, hay que subrayar que la aprobación de esta ley no significa, en ningún momento, que ya todo el derecho a la información esté reglamentado. Esta garantía constitucional sólo desagrega una parte de dicha realidad, ya que el derecho a la información "es muy amplio y trasciende sensiblemente la sola obligación gubernamental de hacer disponible y proporcionar la información generada por el Estado; sin duda son las entidades públicas sobre las que recae en mayor medida, la obligación señalada [...], pero no se agota ahí" (Corral, 2002: 5).

Intentar agotar esta realidad con una interpretación contraria, con el argumento de que ésta es una responsabilidad que sólo le corresponde al Estado, sería desconocer que engloba otros derechos fundamentales de los ciudadanos frente a los medios de comunicación y el propio Estado, así como los derechos de los trabajadores de los medios (tanto al interior de la empresa periodística como frente a la autoridad) (Corral, 2002: 5). Sería pretender reducir el todo a una sola de sus partes.

3. Con la inclusión constitucional de este derecho civil como garantía ciudadana básica, el acceso a la información pública es contemplada como un bien y un derecho público al cual han de acceder —y ejercer— todos los mexicanos, y no sólo como una mercancía más regulada por las leyes del mercado y los caprichos o intereses políticos. Sin acceso a la información, no existe desarrollo, y sin acceso a la práctica de la comunicación por los grandes grupos sociales no hay democracia.

4. Este hecho es un paso fundamental:

... para el desmantelamiento de instituciones autoritarias, que no se destruyen con la simple alternancia en el poder. Es conveniente considerar que el autoritarismo y la corrupción en México tuvieron el basamento de una larga cultura del secreto, la opacidad y el manejo discrecional de la información. En la casi confidencialidad total se mantuvieron múltiples procesos de licitación, procesos de venta de activos nacionales, beneficiarios de múltiples concesiones de bienes públicos, salarios y prestaciones de funcionarios, destinatarios de programas oficiales, normatividades internas de diversas dependencias y la forma de ejercicio del gasto público en casi todas las partidas presupuestales; en la oscuridad, se dieron los mayores asaltos al erario, múltiples abusos y atropellos, privilegios indebidos y favoritismos ilegales se escondieron para la opinión pública (Corral, 2002: 5; El Universal, 2002c).

5. Es un ejemplo de participación política muy relevante que ilustra cómo las aportaciones de los ciudadanos, la sociedad civil y la academia pueden ser centrales para definir la reforma del Estado y la naturaleza y orientación de las leyes sobre información y cultura.
En este sentido, podemos afirmar que en el pasado:

... la autoridad en México estuvo protegida por un marco legal que dificultó a los ciudadanos acceder a la información pública y que no obligó a la autoridad a entregarla. Esta legislación permitió que la autoridad actúe con la mayor discrecionalidad dentro y fuera de la ley. La voluntad de aquellos en el poder es la que [...], ha imperado en el ámbito político, en el económico o en el judicial. Los particulares no han podido hacer tres preguntas claves a la autoridad, ¿Qué hace? ¿Cómo lo hace? y ¿Por qué lo hace? (Buendía, 2002: 1).

En otras palabras,

... la intransparencia y oscuridad de los actos públicos han sido los medios perversos para el florecimiento del abuso de poder, de violación brutal de los derechos humanos, de la corrupción y de la ilegalidad impune. Abrir la actividad del Estado para obligar a la entrega oportuna de información útil y veraz desde las autoridades a los órganos de control y a los gobernados, constituye el antídoto más eficaz contra esos desvíos del poder, al establecer democráticamente el control ciudadano de la gestión pública (La Jornada, 2002c).

Hay que recordar que el viejo régimen fue un modelo criptográfico que a partir del control y manipulación de la información pública construyó durante las últimas siete décadas del siglo XX una estructura autoritaria, elitista, prepotente, unipartidista, discrecional, caciquil, manipuladora, opaca, etcétera, del sistema político en el país. Con la aplicación de esta oscura dinámica informativa y cultural se privatizó lo público y lo privado se volvió público. Los asuntos colectivos se manejaron como particulares y el Estado y el espacio público se privatizó.

No debemos olvidar que la información es poder y cuando ésta se maneja de forma discrecional, se manipula la conservación del poder. La "impunidad siempre se ha alimentado en el ocultamiento de la información o en el desvío de la misma de acuerdo con los intereses de los grupos dominantes" (El Universal, 2002h).

De esta forma, con la nueva ley se podrá pasar gradualmente de un régimen de secretismo y de gran discrecionalidad que funcionó durante mucho tiempo en México, a otro con espacios de creciente apertura, participación y transparencia para que la información que pertenece al público se convierta en un bien social y no un simple recurso más del poder (Secretaría de Gobernación, 2002). No debemos olvidar el principio básico de gobernabilidad consistente en que el incremento al acceso a la información es inversamente proporcional al autoritarismo, a la manipulación y el control social.

Con la inclusión constitucional del nuevo y elemental derecho civil de acceso a la transparencia y a la información pública, se construirá cada vez más el Estado cristal, que a diferencia de la discrecionalidad, el hermetismo y el autoritarismo del Estado opaco,⁴ que durante décadas ha funcionado en nuestro país, se distingue por su transparencia y apertura de gestión pública, al grado de poder ser tan nítido como el cristal.

Podemos decir, por una parte, que el Estado cristal es transparente, tiende a producir relaciones democráticas, es abierto, fomenta los sistemas civilizados, promueve la cultura parlamentaria, fija normas de clara gobernabilidad, promueve que la sociedad lo vigile y evalúe, reconoce la información gubernamental como un bien y un derecho público (concepción civil del flujo informativo), respeta y promueve el Estado de derecho, convierte en colectivo los asuntos públicos, fomenta la ciudadanía, promueve la bilateralidad y la pluralidad, incita a la participación social y desarrolla el derecho a la información.

En sentido contrario, podemos afirmar que el Estado opaco es discrecional, autoritario, cerrado, promueve el régimen autocrático y despótico, fomenta la cultura presidencialista, impone reglas oscuras de gobernabilidad, evita que la sociedad lo vigile y evalúe, no rinde cuentas, no reconoce que la información gubernamental es pública (concepción patrimonialista de la información), favorece la impunidad, el elitismo, la mentira, la prepotencia, la verticalidad, el disimulo, la corrupción, el ocultamiento y la ignorancia, privatiza y secuestra lo público, alienta el autoritarismo, promueve la unilateralidad, es manipulador, no promueve el derecho a la información, la controla y favorece las filtraciones y tráfico de influencias informativas (cuadro 1).

De esta forma, con la introducción de esta ley, el gobierno se comportará, cada vez más, como una estructura de cristal, por lo que podrá ser observado y fiscalizado por toda la sociedad interesada. Este Estado cristal debe estar blindado con un margen muy limitado de la información que se considere como reservada para poder ejercer ágilmente su función como máxima autoridad rectora y preservar la seguridad nacional, y el resto del universo informativo debe ser plenamente abierto para ser conocido por la ciudadanía.

Con este proceso de apertura informativa, a largo plazo se generarán, entre otros, los siguientes 18 beneficios y avances sociales:

1. Se transformará paulatinamente la relación social tradicional existente entre Estado y ciudadanía, para convertirse en un pacto más democrático al introducir los procesos de apertura, transparencia y rendición automática de las cuentas públicas (Villanueva, 2002a: 55).

2. Se reconocerá que toda la información gubernamental es pública, salvo la tipificada expresamente como reservada. Con ello, se acepta que la información pública le pertenece al ciudadano y no al Estado.

3. Se terminará gradualmente con la cultura patrimonialista de comprender y operar la información social, en especial la gubernamental, como una simple mercancía regida por los criterios del mercado o por los caprichos o veleidades del poder; para entenderla ahora como un bien público, al cual podrán acceder todos los ciudadanos.

4. Se desagregará operativamente la reglamentación jurídica de una parte muy importante del derecho a la información incluido en el artículo sexto de la Constitución Política mexicana y se le hace realidad como normatividad secundaria de esta garantía constitucional.

5. Se transparentará la gestión pública al favorecer la rendición de cuentas y contribuirá a establecer la consolidación de una cultura de confianza entre gobernantes y gobernados.

6. Se acotará el poder público desde el momento en que se restringe al máximo la discrecionalidad oficial, y se podrá escrutar, vigilar, evaluar y contrapesar permanentemente la acción pública. Con ello, a largo plazo, la dinámica de la rendición de cuentas y no el ocultamiento de los datos será un nuevo hábito y valor central de la cultura política y cívica nacionales.

7. Cualquier ciudadano podrá solicitar la información pública señalada en la ley, de acuerdo con los procedimientos oficiales correspondientes.

8. Se reducirá la corrupción gubernamental al transparentar los procesos de la gestión pública y poner en práctica procesos de escrutinio y rendición de acciones. Así se transparentará y reducirá el ocultamiento, la mentira, el disimulo y la ignorancia. El gobierno estará colocado, cada vez más, en una caja de cristal, por lo que podrá ser observado por la ciudadanía.

9. Promoverá el comportamiento ético de los servidores públicos desde el momento en que su acción queda expuesta al conocimiento y calificación pública.

10. Se ayudará a crear ciudadanos reales desde el momento que se les dota de mayor información estratégica sobre la cuestiones públicas para que estén informados y puedan ejercer sus derechos de acción individual o colectiva.

11. Elevará el nivel profesional del quehacer político, pues con el acceso abierto a la información gubernamental se conocerá a fondo el desempeño de la administración pública.

12. Reforzará el proceso de la democracia pues permitirá mayor participación abierta de los diversos sectores sociales en los procesos públicos. Se tomarán decisiones de gobierno más sanas y menos viciadas.

13. Fortalecerá y posibilitará de manera más integral el ejercicio y preservación del Estado de derecho en México.

14. Se reducirá o terminará el mecanismo de filtrar información a los medios, desde el momento en que el acceso a los datos gubernamentales será abierta a todos los comunicadores y sectores sociales.

15. A nivel ético y cultural, la transparencia informativa promoverá los valores sociales de la honestidad, la rectitud, la eficiencia y la profesionalización de la administración pública. El impulso a valores, a largo plazo, impactará en la construcción y el fortalecimiento de otros valores para reformar moralmente a la sociedad.

16. Construirá una opinión pública más sólida desde el momento en que se crean condiciones para que florezca el periodismo de investigación con la apertura de los archivos y las fuentes públicas.

17. Abrirá el camino para que los medios masivos de información, impresos y electrónicos puedan ser regulados en función de las circunstancias actuales; entre las cuales figuran las necesidades educativas y la protección de los derechos ciudadanos de los lectores y la audiencia o video audiencia, que hasta ahora se encuentran mal protegidos (Paoli, 2002; Reforma, 2002e).

18. Finalmente, con este derecho la sociedad madurará hacia etapas más civilizadas de convivencia y participación, pues los procesos de la gobernabilidad nacional se transparentarán, abrirán, racionalizarán más y reducirán su margen de secretismo.

Como resultado directo de la aprobación legislativa federal de esta ley, se produjo un efecto dominó, pues en los congresos estatales de Puebla, Tlaxcala, Morelos, Sinaloa, Chiapas, Sonora, Nuevo León, Zacatecas y Michoacán se generaron iniciativas similares para establecer leyes estatales de Transparencia y Acceso a la Información Pública; hay que señalar que el único congreso que se ha opuesto a este ejercicio de transparencia es el del Estado de México (Reforma, 2002g). Para avanzar en el ámbito regional en la consolidación de este proceso de acceso a la información pública nacional y fortalecer los mecanismos de la democracia, sería muy conveniente que en las entidades federativas, en un plazo no mayor de tres meses, se abran al conocimiento de la opinión pública todos los archivos oficiales. De esta manera, los gobiernos federal y locales darían un sólido ejemplo de empezar a gobernar de manera distinta a la de sus antecesores, pues se transparentarían los mecanismos de gobernabilidad y se acotaría la opacidad gubernamental.

En forma paralela a la operación de esta ley, debemos preguntarnos: ¿cuáles son las principales áreas que se deben abrir con urgencia para avanzar en la transición pacífica a la democracia?, ¿qué ganarán los medios de comunicación con esta apertura?, ¿de qué forma esta ley se puede considerar reglamentaria del derecho a la información, sin que agote otros aspectos de él, como la reforma integral de los medios electrónicos, la ley de telecomunicaciones, la ley de protección de datos personales?, entre otras cuestiones (Milenio Diario, 2002c; Villanueva, 2002b).

Pese a los grandes progresos políticos y legislativos que implica la existencia de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, esta conquista no representa un punto de llegada, sino sólo uno de partida para transformar la dinámica de participación de la sociedad mexicana. En este sentido, todavía quedan pendientes por realizar y perfeccionar los siguientes 13 aspectos:

1. Es necesario realizar una modificación constitucional que garantice la autonomía absoluta del Órgano Autónomo al que se refiere la ley, para que "al igual que la Comisión Nacional de Derechos Humanos, pueda emitir recomendaciones vinculatorias para los tres poderes, pues no hay que dejar pasar que aunque la Ley contempla como sujetos obligados al Poder Judicial y al Poder Legislativo, les dejará a éstos la facultad de nombrar su propio órgano de vigilancia. Esa laxitud podría ser tan ineficaz como la llamada autorregulación ética de los medios de comunicación" (Corral, 2002: 5; Reforma, 2002b).

2. Se requiere definir los procedimientos para que "se pueda obtener la información del Poder Legislativo y Judicial, ya que, por ejemplo, el Poder Judicial dará la información hasta que las sentencias 'causen estado' y no durante el proceso en curso como se hace en los países avanzados" (Reforma, 2002b). En este sentido, se debe avanzar hacia una apertura total de los poderes Legislativo y Judicial

3. Es necesario seguir avanzando en la reglamentación al derecho a la información, pues esta ley es sólo una vertiente o una rama de las múltiples aristas de ese derecho y por consiguiente, no significa que ya se cubrió o agotó toda la cobertura que le corresponde. El acceso a la información pública gubernamental no representa resolver todos los compromisos jurídicos que implica la existencia del derecho a la información; se requiere seguir con las reformas a la Ley Federal de Radio y Televisión y otras normatividades para que, por ejemplo, las concesiones otorgadas a los propietarios de los medios se transparenten, para que otros grupos –distintos a los tradicionales concesionarios– tengan acceso a las frecuencias de radio y televisión, para que los medios rindan cuenta pública de su política de programación, para establecer el elemental derecho de réplica en los canales electrónicos, para que los periodistas reivindiquen su labor y su derecho de secreto profesional y cláusula de conciencia y para defender otros derechos de los trabajadores de los medios, entre muchos más aspectos (Corral, 2002: 5).

4. Es conveniente modificar el procedimiento de elección de los cinco consejeros del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, pues si la esencia de la ley es combatir la discrecionalidad y promover la transparencia del Estado, no es recomendable que los responsables sean nombrados por el Poder Ejecutivo y sólo ratificados o rechazados por el Poder Legislativo. La experiencia histórica de amalgama de "intereses" entre el poder presidencial y los partidos, que demostró el alto nivel de práctica de secretismo que hubo entre ambos en el pasado, indica que este candado político no es garantía suficiente para preservar la imparcialidad de los nombramientos. Debido a la enorme responsabilidad sobre el conocimiento de la vida pública que tendrán los consejeros, en especial en áreas reservadas, de seguridad nacional o confidenciales, se requiere que cuenten con el respaldo consensuado del Congreso.

5. Es fundamental incluir en esta ley o en otra complementaria la responsabilidad que les corresponde a las empresas privadas que emplean información pública, sobre todo de gran impacto social, pues de lo contrario se está considerando que el fenómeno de lo público sólo es producido por el gobierno, sin la participación de las empresas privadas. De otra forma, se dejará un gran vacío jurídico que permitirá que se produzca impunidad y abuso de esas empresas en este rubro. Mientras no se reglamente en este terreno el acceso ciudadano a la información, habrá una garantía incompleta.

6. Es urgente que se reglamente el nivel de responsabilidad y penas correspondientes a los cinco consejeros del Instituto si al terminar su periodo de gestión difunden o liberan información reservada o confidencial que todavía debe ser protegida por 12 años o más. De lo contrario, puede quedar un vacío legal que permita, a mediano plazo, la práctica de la discrecionalidad y el tráfico de influencias informativas y políticas, que dañarán seriamente esta nueva garantía constitucional y la nueva institución social que es le Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.

7. Es muy importante que se legisle en los ámbitos local, municipal o estatal el acceso a la información pública, pues allí está la información más cotidiana que afecta la vida de los particulares, como lo son los datos sobre los servicios públicos, el uso del suelo, la policía, el nivel de seguridad, etcétera. De nada servirá tener una estupenda Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental si no se complementa con una legislación local o municipal (Zócalo, 2002b: 12 y 2002c: 1).

8. Se debe precisar en los poderes públicos que "el acceso a las deliberaciones de asuntos públicos es tan importante como conocer el resultado de las mismas" (Reforma, 2002b).

9. Hacen falta sanciones, "no sólo administrativas, para los funcionarios que incumplan con los ordenamientos de la apertura informativa" (Reforma, 2002b).

10. Para asegurar la disponibilidad de la información y la agilidad en el acceso a ella, es indispensable contar con una Ley de Archivos Públicos y Reuniones Abiertas para que las instituciones puedan nutrir de forma constante de información veraz y oportuna a la sociedad y así se facilite la localización de los datos por parte del ciudadano.

11. Se requiere "elaborar una nueva mentalidad de los servidores públicos para liberar la información pública" (Villanueva, 2002a: 55).

12. Es necesario "incentivar una cultura ciudadana para que las personas sepan como solicitar y usar esta herramienta jurídica en su beneficio cotidiano" (Villanueva, 2002a: 55).

13. Finalmente, las oficinas de comunicación social gubernamentales deben transformarse de meras instancias de elaboración de boletines ad hoc al funcionario superior o de propaganda para defender la imagen del jefe, grupo, dependencia o partido en turno, y convertirse en áreas de ciudadanización de la información pública que les corresponde manejar.

La disposición operativa de este derecho constitucional a partir de 2003 pudo haber ocasionado que los medios de difusión colectivos, en su necesidad por obtener información fresca, oportuna y exclusiva para conquistar más audiencia y competir contra el resto de las empresas del ramo, dieran a conocer a la opinión pública muchos informes escandalosos sobre lo que se ha ocultado en los últimos 70 años de la vida nacional. Con ello, se pudo haber dado a conocer abruptamente una gran cantidad de abusos, crímenes, corrupciones, conflictos de intereses, violaciones, plutocracias, contubernios, decadencia de lo público, etcétera, que cometió el viejo régimen político, lo que provocaría una gran conmoción y una cruda de conciencia en la comunidad nacional.

Ante este panorama de transformación política, debemos preguntarnos si el actual sistema de transición a la democracia en México todavía está en gran medida cimentado en las viejas estructuras del antiguo régimen de poder político, ¿hasta dónde existen ya realmente nuevas estructuras de poder y organización democráticas y cívicas que canalicen la frustración, escepticismo y descontento social que surgirá, hacia dinámicas de participación y construcción ciudadanas que eviten el caos social?

 

Iniciativa Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión

Como una forma de respuesta al decretazo legislativo realizado el 10 de octubre de 2002 por el Poder Ejecutivo Federal mediante la publicación de un nuevo acuerdo presidencial sobre el uso del 12.5% de los tiempos de Estado y un nuevo reglamento para la Ley Federal de Radio y Televisión, que marginó a la Mesa de Diálogo para la Reforma Integral de la Legislación de los Medios Electrónicos instalada por la Secretaría de Gobernación el 5 de marzo de 2001, la sociedad civil y la academia organizada presentaron el 4 de diciembre de 2002 a la Comisión Especial para la Reforma del Estado del Senado de la República una Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión (La Jornada, 2002b; El Financiero, 2002a; Reforma, 2002d; El Sol de México, 2002; Reforma, 2002a; Milenio Diario, 2002a; La Crónica de Hoy, 2002). Esta propuesta fue asumida por el Senado, con la firma de los coordinadores parlamentarios y los subcoordinadores del pan y el Partido de la Revolución Democrática y el respaldo de 62 legisladores. De esta forma, el 12 de diciembre de ese mismo año se presentó oficialmente como Iniciativa Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión ante el Senado de la República (El Universal, 2002b y 2002d). La fracción parlamentaria del PRI se negó a respaldar esta iniciativa debido a las presiones que ejercieron los concesionarios de radio y televisión sobre el Poder Legislativo en vísperas preelectorales y sólo se comprometió a legislar en la materia sin definir con qué espíritu político lo haría (La Jornada, 2002d; Milenio Diario, 2002b; Reforma, 2002c).

Esta iniciativa de ley tuvo como antecedente un largo anhelo de la sociedad mexicana por diseñar un nuevo modelo de comunicación y una relación más transparente, justa y equitativa entre los medios de comunicación electrónicos, la sociedad y el Estado. Esta propuesta rescata el espíritu y los avances de los acuerdos logrados en la mesa de diálogo en la materia auspiciada por la Secretaría de Gobernación.

Sin embargo, éste no fue un fenómeno nuevo, pues durante más de 20 años académicos, organizaciones sociales y civiles, comunicadores y trabajadores de los medios, legisladores y ciudadanos propusieron, a través de diversas consultas públicas, foros y propuestas legislativas, una reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión. Algunos de los momentos significativos en este proceso fueron las consultas públicas nacionales de 1980, 1983 y 1995. Más tarde, en 1999–2000, más de 600 organizaciones sociales y civiles se unieron en el esfuerzo denominado Poder Ciudadano, que concluyó con la elaboración de propuestas para la agenda de diversas temáticas, entre ellas la de los medios de comunicación, que fueron signadas por los entonces candidatos a la Presidencia de la República en 2000; entre ellos, Vicente Fox (Senado de la República, 2002b: 1–3).

Este proceso dio un salto cualitativo cuando, a principios de 2001, la Secretaría de Gobernación convocó a la Mesa de Diálogo Para la Reforma Integral de la Legislación de los Medios Electrónicos, en la que por primera vez se asumió desde la esfera gubernamental la necesidad de que la sociedad participara en la discusión del tema y entonces se ofreció la posibilidad de dialogar a todos los sectores interesados. En esa mesa participaron representantes de las secretarías de Gobernación y de Comunicaciones y Transportes, de las Comisiones de Radio, Televisión y Cinematografía y de Comunicaciones de la Cámara de Diputados y de la de Comunicaciones y Transportes de la Cámara de Senadores, de los partidos Revolucionario Institucional, del Trabajo y de Acción Nacional, de la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión, del Sistema de Televisoras y Radiodifusoras Estatales, del Consejo Nacional para la Enseñanza y la Investigación en Ciencias de la Comunicación, y de los grupos organizados de la sociedad civil.

Desde el inicio de los trabajos estuvo clara para todos los actores la necesidad impostergable de efectuar una reforma integral de la Ley Federal de Radio y Televisión que diera respuesta a la radical transformación que el país había experimentado a lo largo de más de 40 años. En un clima de diálogo abierto y respetuoso se lograron acuerdos y consensos en cada una de las siete mesas de trabajo. Los referentes jurídicos fundamentales para esta propuesta fueron la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la propia Ley Federal de Radio y Televisión de 1960, los tratados internacionales relativos suscritos por México y ratificados por el Senado de la República y el derecho comparado internacional en la materia.

Así pues, en la elaboración de la propuesta ciudadana se tomaron en cuenta el espíritu y los acuerdos fundamentales tomados en la Mesa de Diálogo para la Revisión Integral de la Legislación de los Medios Electrónicos, que a lo largo de 19 meses trabajó en el marco de la convocatoria plural realizada por la Secretaría de Gobernación.

De esta forma, mediante la presentación de este proyecto, el Senado de la República dio un paso trascendental decisivo para reconocer, por primera vez en toda su historia, el derecho de la iniciativa ciudadana para modificar las reglas de un proceso de comunicación nacional, ya que en nuestro país aún no se reconoce en la Constitución el derecho ciudadano a iniciar leyes, y que sin duda, es uno de los retos fundamentales de la transición democrática y de una verdadera reforma del Estado. De acuerdo con el espíritu institucional y renovador del 2 de julio de 2000, la sociedad organizada presentó el resultado del diálogo alrededor de los medios electrónicos y depositó en el Congreso de la Unión sus expectativas de cambio, junto con la exigencia del compromiso de avanzar en la reforma pertinente (Senado de la República, 2002a: 2).

Sin embargo, lo preocupante del caso fue que así como el Senado respaldó ampliamente la inquietud ciudadana y la convirtió en iniciativa de ley principal, la Cámara de Diputados "no la acogió formalmente como proyecto legislativo eje, pues argumentó que antes tenía que dictaminar las 18 iniciativas que existían desde que la Ley Federal de Radio y Televisión fue promulgada, sin tener un planteamiento central que recupere las reformas fundamentales" (La Jornada, 2002a).

La iniciativa tuvo como motivación fundamental acotar el amplio margen de discrecionalidad de la autoridad en el uso de sus facultades, con lo que invalida toda eficacia normativa. En los nuevos tiempos del México de la transición hacia la democracia, no se puede permitir la permanencia de viejas formas de relación entre los medios, el Estado y la sociedad, razón por la cual los legisladores, junto con la sociedad, deben establecer una congruencia normativa integral, que defina las reglas de los medios electrónicos, tanto para integrar al país al proceso de reconversión tecnológica, así como eliminar formas autoritarias y discrecionales, en su aplicación y vigencia.

En términos generales, ésta fue una iniciativa democrática para la justicia, porque preserva derechos fundamentales de la libertad de expresión y asegura el derecho a la información de todos los mexicanos. Con ella se podrá aportar elementos fundamentales para que los medios de difusión mexicanos constituyan un sistema al servicio de la democracia participativa que la nación requiere.

La iniciativa se cimentó en el reconocimiento de las relaciones de los medios con los distintos poderes del Estado y con la sociedad, y buscó, entre otras, las siguientes finalidades:

• Garantizar el ejercicio de la libertad de expresión, el derecho a la información y el derecho de réplica como derechos ciudadanos básicos.
• Posibilitar la constitución de una autoridad autónoma, que otorgue seguridad y certeza jurídica a los concesionarios, posibilite la independencia efectiva del Ejecutivo y brinde a los ciudadanos confianza y transparencia en el cumplimiento adecuado de la ley.
• Respaldar la transparencia y la seguridad jurídica en el otorgamiento, la supervisión y el refrendo de las concesiones.
• Flexibilizar el otorgamiento de permisos y funcionamiento de las emisoras con carácter no lucrativo.
• Precisar la finalidad social y definir una figura jurídica para los medios bajo explotación directa del Estado.
• Conceder un acceso y un tiempo de difusión más amplio y equitativo a los distintos poderes y organismos autónomos del Estado.
• Estimular la producción nacional independiente, a través de la creación de un fondo público con este objetivo.
• Proteger al público televidente, en especial a los niños y adolescentes, y reducir la transmisión de programas con alto contenido de violencia.
• Lograr una regulación adecuada de la publicidad.

La propuesta ciudadana comprendió los siguientes 12 ejes fundamentales: que fuera una ley para el beneficio social y no sólo económico; la ciudadanización del Consejo Nacional de Radio y Televisión; el derecho de réplica; la abolición de todo tipo de censura; la transparencia en el otorgamiento y refrendo de las concesiones; los permisos para emisoras con carácter no lucrativo; la definición de una figura jurídica para los medios del Estado; el fondo nacional para la producción; los tiempos del Estado; el estímulo a la producción nacional; la protección al público televidente, y la regulación de la publicidad (Alva, 2002).

 

Una ley de beneficio social y no sólo económico

Al igual que el suelo, el agua y el subsuelo, el espacio aéreo es propiedad de la nación, de todos los mexicanos. Las actividades de la radio y la televisión son, además, de interés público y deben, por lo tanto, atender el beneficio social de todos, y no sólo el interés económico de unos cuantos. La propuesta ciudadana no buscó afectar los beneficios que reciben los concesionarios, sino garantizar los derechos y el acceso de los ciudadanos a la radio y la televisión; recuperó el espíritu de la discusión y los acuerdos convenidos durante casi dos años en la mesa de diálogo, en la que participaron los distintos partidos políticos, el Ejecutivo Federal, los concesionarios, el sector académico y los grupos de la sociedad civil.

En concreto, la propuesta ciudadana definió que le "corresponde a la Nación el dominio directo de su espacio territorial, y en consecuencia, del medio en que se propagan las ondas electromagnéticas. Dicho dominio es inalienable e imprescriptible" (Senado de la República, 2002b: 1–3). La radio y la televisión constituyen una actividad de interés público, por lo tanto el Estado deberá protegerla y vigilar el debido cumplimiento de su función social. La radio y la televisión tienen la función social de contribuir al fortalecimiento de la integración nacional, promover el mejoramiento de las formas de convivencia humana y propiciar el respeto a las diversas manifestaciones culturales del país (Senado de la República, 2002b: 1–3).

 

La ciudadanización del Consejo Nacional de Radio y Televisión

Como el Ejecutivo Federal no es sólo representante del Estado, sino también uno de los actores políticos, su relación con los concesionarios seguirá manteniéndose viciada de origen mientras tenga la facultad de otorgar y revocar de forma discrecional las concesiones. Por ello, se planteó la necesaria incorporación de una autoridad autónoma en materia de comunicación que pueda darle a los concesionarios seguridad jurídica, al Ejecutivo independencia efectiva y a los ciudadanos certeza, transparencia e imparcialidad en el cumplimiento de la ley y en el otorgamiento de las concesiones y los permisos.

Por consiguiente, el órgano regulador encargado de la aplicación de la Ley Federal de Radio y Televisión es el Consejo Nacional de Radio y Televisión, con carácter autónomo, personalidad jurídica y patrimonio propio (Senado de la República, 2002b: 3).

El ejercicio de las funciones y la administración de este organismo se encomendaron a siete consejeros, quienes serían nombrados por el Senado de la República, por mayoría simple de los legisladores presentes. Entre las funciones básicas que debería ejercer el consejo figuran las siguientes: otorgar, modificar, renovar y revocar concesiones y permisos para estaciones de radio y televisión, asignándoles la frecuencia respectiva de acuerdo a lo dispuesto por la ley; vigilar el debido cumplimiento de la legislación a través de las funciones de inspección y vigilancia que se consideren pertinentes; emitir dictamen conforme a la valoración de pruebas que se presenten como objeción en el proceso de otorgamiento de una concesión; proponer y opinar sobre los proyectos de creación o reformas a la normas jurídicas en la materia; impulsar la reglamentación de las disposiciones internacionales signadas por México y aprobadas por el Senado en materia de comunicación; administrar los tiempos fiscales y del Estado; vigilar la observancia del derecho de réplica, conocer de las quejas presentadas por los ciudadanos, realizar las labores de arbitraje correspondientes y determinar las sanciones conducentes.

Asimismo, otras funciones que se encomendarían al Consejo Nacional de Radio y Televisión son: vigilar la correcta aplicación de las sanciones correspondientes y su debido acatamiento por parte de los operadores; conocer y dictaminar los asuntos sometidos a su estudio y opinión por las secretarías y departamentos de Estado o por las instituciones, organismos o personas relacionadas con la radio y la televisión; realizar funciones de conciliación y arbitraje, ante controversias entre autoridad, medios y sociedad; contribuir al mejoramiento del nivel cultural, social y educativo de las transmisiones; cuidar que los contenidos de la programación cumplan con las disposiciones establecidas para la protección de la infancia y la juventud; promover la creación de códigos de ética de los medios electrónicos; recibir, analizar, tramitar y autorizar las solicitudes de otorgamiento de permisos, así como de su modificación y cesión; vigilar la debida observancia a lo dispuesto en los títulos de concesión, asignaciones, permisos y registros otorgados en la materia y ejercer las facultades de supervisión, a fin de asegurar que la operación de las emisoras de radio y televisión se realice con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables; dictaminar sobre la imposición de sanciones por infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de radio y televisión, o por incumplimiento a lo dispuesto en los títulos de concesiones, permisos o asignaciones directas, y establecer y administrar el registro público de concesionarios, permisionarios y frecuencias de explotación directa, entre otras.

Este punto constituye de hecho el corazón de la propuesta ciudadana. Piénsese en lo que ha significado la autonomía del Instituto Federal Electoral para la transición a la democracia y el avance de la transparencia en materia electoral.

 

El derecho de réplica

El derecho de réplica se planteó como un derecho ciudadano inalienable. A lo largo de los años el Senado mexicano signó y ratificó diversos tratados internacionales en los que se consagró la aprobación del derecho de réplica, por lo que la aceptación oficial de éste tiene el carácter de ley suprema de la nación. Se establece su reglamentación efectiva en la propuesta ciudadana, a fin de que pueda ser exigible y sancionable, precisando los mecanismos y condiciones para su ejercicio y la autoridad responsable del arbitraje. Así, se formuló que:

... toda persona que se considere afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas por radio o televisión que le puedan causar un perjuicio, tiene derecho a efectuar en el mismo medio su rectificación en las condiciones que establece esta ley. En caso que la persona a la que aludan los hechos haya fallecido, dicha garantía podrá ser ejercida por sus familiares en línea descendente o ascendente hasta primer grado (Senado de la República, 2002b: 38).

El Ejecutivo Federal reconoció ya indirectamente la necesidad de estas reformas, al defender con estos argumentos el Reglamento de la Ley de Radio y Televisión, aprobado el 10 de octubre de 2002. Por ello, la sociedad mexicana espera un compromiso íntegro del Senado en este sentido.

 

Abolición de todo tipo de censura

La iniciativa ciudadana planteó como uno de sus ejes estratégicos que el derecho de información, de expresión y de recepción es libre y no será materia de ninguna demanda, ni de represión, mientras no afecte los derechos de terceros previstos en las leyes vigentes. De esta manera, se formuló:

... el derecho de información, de expresión y de recepción, mediante la radio y la televisión es libre y no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, ni de limitación alguna, ni de censura previa, reconocerá los derechos de los pueblos indígenas, la libertad de expresión, así como el derecho a la información, coadyuvando en todo momento a cumplir los fines del artículo tercero constitucional, con respecto a contenidos (Senado de la República, 2002b: 32).

 

Transparencia en el otorgamiento y refrendo de las concesiones

La transparencia y la seguridad jurídica en el otorgamiento, la supervisión y el refrendo de las concesiones son algunos de los elementos centrales de la propuesta. El proyecto estableció con claridad las bases para las licitaciones y los requisitos que deberán cubrir los interesados, así como el procedimiento, los plazos y los criterios que deberán seguirse para el otorgamiento; información toda que tendrá carácter público.

La propuesta definió:

... al autorizar el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radio–eléctrico se determinará la naturaleza y propósito de las estaciones transmisoras de radio y televisión, en estricto apego al Programa Anual para el Desarrollo de la Infraestructura y al Cuadro Nacional de Atribución  de Frecuencias del Espectro Radioeléctrico. El uso de las frecuencias de radiodifusión se clasificará en las siguientes categorías: Concesión, para uso comercial, con fines de lucro. Permiso, orientados a satisfacer necesidades de carácter cultural y social, así como para fines científicos, educativos o experimentales, siempre que su uso no sea lucrativo. Y de Explotación Directa, operadas por cualesquiera de los órganos del Estado para satisfacer las necesidades de comunicación e información de interés público (Senado de la República, 2002b: 13).

Las concesiones y permisos se otorgarán a personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, con cláusula de exclusión de extranjeros, y su periodo de vigencia sería de 12 años (Senado de la República, 2002b: 13).

 

Permisos para emisoras con carácter no lucrativo

La propuesta ciudadana considera necesario una regulación específica para los permisos, las instituciones o las asociaciones que transmitan con un fin social y no lucrativo. Para apoyar la existencia de las estaciones permisionarias o la de los medios públicos, se definió que se destinará 20% del espectro para la existencia de la radio y 10% para la televisión de servicio público, los cuales deberán cubrirse con las frecuencias que resulten de la conversión digital.

Se establecieron los requisitos que deberán cubrir las solicitudes, así como el procedimiento, los plazos y los criterios que deberán seguirse para su otorgamiento. Se precisaron las formas y los niveles de financiamiento a los que tendrán acceso, a fin de hacer posible su funcionamiento; asimismo, se establecieron los candados necesarios para garantizar su carácter no lucrativo. También se incluyó un apartado para la simplificación del otorgamiento de permisos a los pueblos y comunidades indígenas.

 

Definición de una figura jurídica para los medios del Estado

Se concibió de manera específica una figura jurídica para los medios bajo explotación directa del Estado, lo que permitirá homologar las distintas figuras y situaciones existentes en la actualidad. Los medios del Estado se "definieron como organismos de servicio público, dependientes de entidades públicas y con carácter no lucrativo que operan servicios de radio o televisión abierta, que tienen como finalidad la transmisión de mensajes de servicio público y en consecuencia no persiguen fines de negocio" (Senado de la República, 2002b: 4).

Por consiguiente, se estableció su regulación a través de consejos de administración y de programación, con participación de consejeros representativos de la sociedad, así como la conveniencia de que cuenten con personalidad jurídica y patrimonio propios. Se establecieron las formas de financiamiento adicional a las que podrán tener acceso, para el mejor cumplimiento de sus fines. También se precisó la finalidad pública y social que como instituciones estatales tendrán estos medios, pues promoverán el derecho a la información y la libertad de expresión de los mexicanos y garantizarán mecanismos para que haya acceso público a ellos.

 

Fondo nacional para la producción

Se creó un derecho especial por el uso de frecuencias del espacio radio–eléctrico –conocido en otros países como derecho de antena–, similar al que se cobra a otros servicios que utilizan el espectro. De esta forma, se estipuló:

... los poseedores de títulos de concesión de radio y televisión deberán entregar al Estado, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el pago de un derecho especial por el uso y explotación de frecuencias del espectro radioeléctrico de la Nación, el cual estará contenido en la legislación de la materia y no podrá ser inferior del que para otros servicios de uso del espectro se cobre. Los ingresos que por este concepto se recauden se destinarán a la creación de un Fondo para el Apoyo a la Producción Nacional Independiente, y a la producción de materiales para ser transmitidos en los tiempos del Estado o en los medios bajo explotación de éste (Senado de la República, 2002b: 17).

 

Los tiempos del Estado

Con el contenido de la propuesta ciudadana no se trató de volver al establecimiento de 12.5% de tiempo impuesto en 1968, pero sí de garantizar tiempos suficientes para el conjunto del Estado, para el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los órganos constitucionales autónomos (como el IFE, las comisiones de derechos humanos o las universidades públicas) y los poderes de las entidades federativas y municipios; y no sólo para el Ejecutivo Federal, como ha sido hasta ahora.

El proyecto no tocó el decreto expedido por el presidente de la República, en el que el Ejecutivo se asignó para su publicidad el total de los tiempos fiscales. Se propuso, en cambio, un incremento moderado en los tiempos del Estado, de 30 a 60 minutos, así como una distribución equitativa, propia de un sistema democrático, en el que los diversos poderes u organismos del Estado tengan la posibilidad de difundir sus programas e iniciativas. Se garantizó, asimismo, el acceso ciudadano a tiempos de difusión y se propuso que la coordinación de los tiempos del Estado deberá ser también responsabilidad de la autoridad autónoma.

 

Estímulo a la producción nacional

A pesar de que es un ordenamiento legal que no se ha respetado, es importante estimular la cinematografía y la producción nacionales, tanto para el desarrollo de la identidad y la cultura, como de la economía del país. Es también necesaria la diversificación de la producción, para evitar los riesgos de la concentración. Por ello, se propuso:

... para aprovechar y estimular los valores artísticos, locales y nacionales, las emisoras deberán transmitir programación nacional independiente en un porcentaje no menor a 20% del tiempo total de la programación diaria de acuerdo con las peculiaridades de las emisoras y atendiendo lo dispuesto por el Consejo. Así, en la programación de las emisoras, deberá incorporarse al menos 20% de producción externa, independiente de la emisora, de acuerdo a Convocatoria pública emitida por el Consejo (Senado de la República, 2002b: 36).

 

La protección al público televidente

En cuanto al cuidado de los receptores de los medios electrónicos la propuesta ciudadana de ley hizo énfasis en la protección del público televidente, en especial de los niños y adolescentes, para lo cual se destacó el respeto a los horarios para los distintos tipos de público, la prohibición de las transmisiones que impliquen la apología de la violencia o el crimen, las que entrañen discriminación de raza, sexo o cualquier otro tipo, o que lesionen la dignidad de las personas, grupos minoritarios y vulnerables, ya sea mediante expresiones maliciosas, palabras o imágenes obscenas, frases y escenas de doble sentido. Se prohibió también todo aquello que sea denigrante u ofensivo para el culto cívico de los héroes y la identidad nacional. Se restringió la transmisión de programas de contenido violento y la publicidad de bebidas alcohólicas y tabaco al horario para adultos (sólo después de las 22 horas).

En el caso de "películas cinematográficas transmitidas en televisión, la clasificación será la misma que hayan recibido para su difusión en salas de cine o en el mercado del vídeo, de acuerdo con su regulación específica. Ello se entiende sin perjuicio de que los concesionarios y permisionarios de televisión puedan complementar la clasificación con indicaciones más detalladas para mejor información de los padres o responsables de los menores" (Senado de la República, 2002b: 34).

 

La regulación de la publicidad

Dado que el espacio aéreo es propiedad de la nación y constituye además un bien público limitado, es necesaria una regulación prudente de la publicidad, de manera que el interés comercial no afecte la calidad de la programación a la que los ciudadanos deben tener derecho.

Por este motivo, se propuso un incremento en el porcentaje actual del tiempo total de publicidad, de 18 a 20% en televisión y hasta de 40% en radio. Este porcentaje incluye ya la publicidad dentro de la programación y los llamados ahora "programas de oferta de productos" o "infomerciales", que el reglamento autoriza como si no fueran "propaganda comercial". No se deberá transmitir propaganda o anuncios de productos industriales, comerciales o de actividades que engañen al público o le causen algún perjuicio por la exageración o falsedad en la indicación de sus usos, aplicaciones, resultados o propiedades.

La publicidad debe ser fácilmente identificable y diferenciarse claramente de los programas como tal. Cuando ésta se transmita en los programas deberá identificarse mediante simbología a través de medios 98 ópticos, acústicos o ambos. En los programas deportivos o de espectáculos que tienen una continuidad específica, ajena al medio que los transmite, se podrá insertar publicidad durante el desarrollo del acto, mediante imágenes superpuestas que no rebasen una quinta parte de la pantalla a fin de no interferir la visión de la actividad, o con menciones o efectos sonoros (Senado de la República, 2002b: 34).

Finalmente, fue necesario respaldar que la ley se respete y que existan sanciones claras cuando se viole. En la actualidad es un precedente grave que el Ejecutivo pretenda adecuar los reglamentos a los intereses particulares, antes que hacer cumplir la Ley. La saturación excesiva de publicidad reduce la calidad de la programación e impacta la calidad de vida de los televidentes.

Pese al avance político de esta iniciativa ciudadana en el Congreso de la Unión para evitar el retroceso histórico comunicativo generado con el decretazo del 10 de octubre de 2002,

... funcionarios de la Secretaría de Gobernación trataron de crear la contra reforma comunicativa al "desprestigiar" la iniciativa sosteniendo que era una promoción del senador Javier Corral con apoyo de algunas organizaciones civiles, difundiendo que se maneje como "la iniciativa de Corral", quien se comprometió en crear una legislación de medios moderna, actualizada y democrática" (Jusidman, s.f.).

Estos servidores públicos desinformaron a la opinión pública al desconocer que

... si bien las organizaciones ciudadanas tuvieron intercambios fluidos y valioso con el equipo del senador Corral sobre los contenidos del proyecto; los resultados siempre fueron producto de un trabajo colectivo para rescatar los acuerdos fundamentales alcanzados en la Mesa de Diálogo después de 19 meses de trabajo sobre los medios públicos, las radios comunitarias e indígenas, las concesiones y permisos, la estructura y funciones del órgano autónomo, los derechos ciudadanos, los tiempos de Estado, etcétera (Jusidman, s.f.).

Frente a estos intentos de desprestigio y de contrapolítica comunicacional no se debe permitir la permanencia de viejas formas de relación autoritaria y discrecional entre los propietarios de los medios electrónicos y el Estado, con la consecuente exclusión de la sociedad. El cambio

... democrático en nuestro país pasa necesariamente por la democratización de los medios [...] particularmente los electrónicos, y por la creación de un órgano de Estado autónomo que de transparencia y seguridad en el otorgamiento de concesiones y permisos y que procure el cumplimiento de los derechos ciudadanos en materia de replica, espacios, acceso a información veraz e imparcial y publicidad comercial (Jusidman, s.f.).

La democratización de "los medios electrónicos contribuirá a la construcción de una sociedad que reconozca y respete la diversidad y avance hacia una cultura democrática en donde la población reciba distintas opiniones y no sólo aquellas aprobadas y alentadas por los actuales concesionarios" (Jusidman, s.f.).

El proceso de transición a la modernidad democrática que actualmente vive el país requiere de una mayor institucionalidad del Estado en términos de pluralidad, participación y deliberación pública, en el que el acceso a la información y el concurso abierto de los medios electrónicos es indispensable. Por ello, para avanzar en el proceso de cambio en el país es indispensable que se cuente con una nueva Ley Federal de Radio y Televisión que rescate las principales demandas ciudadanas que durante tres décadas ha solicitado la sociedad mexicana y se adapte a las nuevas circunstancias políticas, sociales y técnicas de la nación y del mundo. Desde hace tiempo, la reforma jurídica integral de los medios electrónicos dejó de ser inquietud asilada, para convertirse en demanda social básica para la transición democrática.

De ahí la importancia central de efectuar una profunda reforma del Estado en materia de comunicación y cultura colectiva, que permita que el funcionamiento público de las industrias culturales se encuentre ética y responsablemente orientado y supervisado por el Estado y la sociedad civil mexicana y no sólo por las dinámicas de acumulación que orienta la lógica salvaje del mercado autorregulado. Legislar en la materia y reorganizar las relaciones entre el Estado, la sociedad y los medios es un compromiso que México tiene pendiente, por el papel que los medios desempeñan en la construcción de la democracia y en la democratización de la sociedad. Este proceso constituye el corazón de la reforma del Estado.

Por todo ello, ante el afán del gobierno federal para suplantar a los legisladores mediante la emisión de decretos bajo la forma de "albazos", pero sobre todo ante la necesidad de reivindicar el interés de la sociedad en el establecimiento de las reglas jurídicas para la radio y la televisión, la sociedad civil organizada debe exigirle a los diputados y senadores una respuesta rápida y consecuente con la alta representación pública que les fue conferida por la comunidad nacional, para que actuaran equilibrada y justamente ante la resolución de las principales necesidades de la sociedad mexicana.

 

Los caminos para una nueva sociedad comunicacional

El acceso y perfeccionamiento de estos nuevos derechos sociales en el terreno informativo, nos permitirán construir en el siglo XXI un Estado mexicano comunicativo más sólido, para apoyar la transición pacífica a la democracia y ahorrarnos fenómenos sangrientos y dolorosos, como los que acompañaron la reestructuración de nuestra sociedad al inicio y la mitad del siglo XX.

Debemos considerar con mucha claridad que la reforma del Estado en materia de comunicación no es una simple reforma jurídica más para modernizar al Estado mexicano, sino que por su naturaleza vertebral, que cruza todos los ámbitos de la vida comunitaria y cotidiana, es la reforma más importante de la sociedad mexicana de principios del siglo XXI, pues será a partir de esta renovación como se modificarán o no los procesos para construir la conciencia colectiva nacional de inicio del nuevo milenio. De esto dependerá si se crean las bases político-sociales para generar una mentalidad para el avance de la República o para su retroceso psíquico, social y civilizatorio en el nuevo siglo.

Políticamente es insostenible que se repita la historia despótica tradicional en materia de información colectiva de "no encontrarle la cuadratura al círculo". Ante los signos de cambio urgente y desesperado que expresa el México profundo y que, entre otros hechos, se manifestaron con el levantamiento de los machetes campesinos de Atenco, la toma rural de la carretera federal a Cuernavaca, las decenas de manifestaciones diarias en calles y avenidas de las principales ciudades del país, la aplicación popular de la justicia por propia mano en Milpa Alta; el asalto violento de los productores agropecuarios al Congreso de la Unión en 2003; la organización nacional de los campesinos para bloquear el Tratado de Libre Comercio en el rubro de importación de alimentos; la mega manifestación de protesta de 2003 en contra de la privatización de la energía eléctrica (El Independiente, 2003; Milenio Diario, 2003), la crisis de corrupción y dirección de todos los partidos políticos que se evidenciaron con los videoescándalos y otras filtraciones noticiosas, el desprestigio creciente de la Cámara de Diputados como órgano de representación ciudadana, la mega marcha pacífica por la seguridad ciudadana en 22 ciudades de la República (Excélsior, 2004; El Universal, 2004; El Sol de México, 2004; La Jornada, 2004; Diario Monitor, 2004), la constante critica y ridiculización del Poder Ejecutivo y de otros poderes públicos de la República por el poder mediático monopólico, la presentación del IV Informe de Gobierno del presidente Vicente Fox en 2004 en auténtico Estado de sitio del Poder Legislativo por decenas de manifestaciones de protesta social, la agresión de los habitantes a la caravana presidencial en el norte del país, la aplicación de justicia popular autónoma contra la policía en Tláhuac, el resurgimiento de los movimientos guerrilleros en diversas zonas del país.

Ante este fenómeno de fragmentación social, la comunidad mexicana espera la firme respuesta del Poder Legislativo en materia de comunicación colectiva para construir un Nuevo Orden de Comunicación Nacional, que permita la participación de las comunidades en el espacio público y evite los desbordamientos sociales que van en acelerado aumento, y así lograr la transición pacífica a la democracia.

No obstante que a principios del nuevo milenio la sociedad mexicana entró en un proceso de cambio político sustantivo, para mantener estas transformaciones es indispensable acelerar las reformas democráticas, en especial en el campo comunicacional, pues la acumulación de contradicciones sociales ponen cada vez más en peligro la frágil estabilidad de nuestro sistema de gobernabilidad. Al inicio del tercer milenio, la nación no aguanta más el funcionamiento y la herencia autoritaria, vertical y discrecional que introdujo el viejo modelo de comunicación colectivo que hundió al país durante el siglo XX y que no se ha transformado sustantivamente durante los pocos años transcurridos del siglo XXI. Por ello, al iniciar el nuevo milenio se requieren establecer las condiciones estructurales básicas para crear otro modelo de comunicación democrático, participativo, plural, transparente e incluyente, que permita que nuestra sociedad despegue hacia nuevos horizontes de armonía, supervivencia y humanización colectiva.

 

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Notas

*(Una versión resumida de este artículo se publicó en Razón y Palabra, revista electrónica del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, núm. 45, junio–julio de 2005.

¹ Al respecto, consultar los trabajos de Esteinou (1998 y 2000).

² Para ampliar este punto, consultar Villamil (2005) y Esteinou (1998 y 2000).

³ Para más información, ver Villamil (2005) y Esteinou (1998 y 2000).

⁴ La definición de los conceptos o categorías Estado cristal y Estado opaco no cuentan con antecedentes teóricos de referencia, pues son categorías creadas por el producto de este trabajo de investigación. En todo caso, deben ser consideradas como aportaciones específicas de este ensayo para el análisis de la transición comunicativa en México y del marco de la reforma comunicativa del Estado mexicano.