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1. Introducción
La Sentencia T-622/2016 de la Corte Constitucional de Colombia representa un desarrollo jurisprudencial novedoso para afrontar la problemática de la contaminación del río Atrato ubicado en el Departamento del Chocó1, a través del reconocimiento del mencionado río como sujeto de derechos, reconocimiento que llevó a que varios estimasen, en sentido positivo, que el fallo citado constituye una decisión judicial histórica. La mencionada Sentencia es el resultado de acción de tutela (amparo2) interpuesta por el representante de diferentes consejos comunitarios de comunidades étnicas que viven en las proximidades del río Atrato en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y otras entidades públicas.
La parte accionante alegó que existen grandes problemáticas en torno a la falta de acción estatal para combatir las actividades mineras ilegales que se han venido desarrollando en el mencionado río3, lo cual ha originado una verdadera crisis humanitaria, medioambiental y sociocultural que está violando los derechos fundamentales y colectivos al agua, a la cultura, al medio ambiente adecuado, a la salud, a la seguridad alimentaria, a la vida y al territorio de las comunidades étnicas.
Todo lo anterior generado por unas situaciones problemáticas asociadas a la explotación ilegal minera (oro y platino) y al aprovechamiento forestal ilegal a gran escala en el que se desarrollan operaciones con maquinaria pesada -dragas y retroexcavadoras4- y la utilización de sustancias altamente tóxicas -como el mercurio- en el río Atrato (Chocó), sus cuencas, ciénagas, humedales y afluentes. Dicha realidad social ha generado problemas ambientales, sanitarios, económicos y sociales, un «completo abandono del Estado colombiano en materia de infraestructura básica en la región», alegaron los accionantes, haciendo referencia a los sistemas de acueducto, alcantarillado o disposición final de residuos. Asimismo, referenciaban los accionantes que son muchas las acciones judiciales desplegadas ante diversos jueces constitucionales para buscar el amparo de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas que habitan toda la rivera del río, y no se ha dimensionado:
«[…] la crisis sin precedentes, originada en la contaminación de las aguas por sustancias tóxicas, erosión, empalizadas que restringen la movilidad, acumulación de basuras, sedimentación intensiva, vertimiento de residuos sólidos y líquidos al río, deforestación, taponamiento de subcuentas y brazos de navegación, y pérdida de especies; todo esto, en medio de un escenario histórico de conflicto armado5».
El fallo adoptó una decisión bien interesante en términos académicos, pues brindó una tutela judicial efectiva tanto al río como a las comunidades étnicas presentes en la región. Para esto, decidió conceder la condición jurídica de sujeto de derechos al Atrato e imponer la tutoría y representación legal de este al Estado y a las comunidades étnicas6.
2. Planteamiento del problema
La Corte Constitucional se enfrentó a un problema jurídico bien interesante y fue determinar si debido a la realización de actividades de minería ilegal en la cuenca del río Atrato (Chocó), sus afluentes y territorios aledaños, y a la omisión de las autoridades estatales demandadas (encargadas de hacer frente a esta situación, tanto del nivel local como del nacional), se presenta una vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al agua, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente sano, a la cultura y al territorio de las comunidades étnicas accionantes. Es un problema jurídico sustancial y principal, en el que unas acciones y omisiones de la Administración y los particulares han generado una situación de afectación grave e irreversible para el goce pacífico de derechos fundamentales de varias comunidades étnicas.
Ahora bien, dicho problema jurídico se resuelve al ejercer la revisión de sentencias de tutela. De acuerdo con el ordenamiento jurídico constitucional vigente (art. 241 núm. 9 Constitución Política de 1991), es decir, un control de constitucionalidad concreto. Las decisiones judiciales objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional son dos. En primer lugar, el fallo en primera instancia, sentencia de once (11) de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Cuarta, Subsección B- resolvió no dar trámite a la acción de tutela. La Sección consideró una acción improcedente porque lo que se pretendía con ella era la protección de derechos colectivos y no fundamentales, y la acción procesal debía ser la acción popular. Dicho fallo fue impugnado por el Centro de Estudios para la Justicia Social «Tierra Digna» presentó impugnación contra el fallo de primera instancia por su inconformidad frente a la decisión judicial que vulneraba el derecho de acceso a la justicia ambiental. Y, en segundo lugar, la sentencia del Consejo de Estado -Sección Segunda, Subsección A-, en providencia del veintiuno (21) de abril de 2015 confirmó el fallo impugnado. La sección concluyó que no existe vulneración de los derechos colectivos alegados por cuanto no lograron demostrar el perjuicio irremediable ni la ineficacia de las acciones populares para la protección de los derechos que estiman vulnerados.
Ahora bien, los dos fallos parecen no conocer la importante línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en materia del derecho a gozar de un ambiente sano7. Asimismo, desconoce los tres fundamentos centrales del mencionado derecho. En primer lugar, su carácter utilitario, pues la protección del medio ambiente facilita la vigencia de derechos fundamentales como es la vida; la salud; la intimidad, entre otros. En segundo lugar, su carácter relacional y es cuando el medio ambiente se vincula con otros derechos, nos referimos a ciertos derechos que no es posible desligar del medio ambiente como es la salud y principios fundantes como la calidad de vida y la dignidad humana. Y en tercer lugar, el derecho al medio ambiente constituye la concretización del principio de solidaridad. Las dos instancias desconocieron lo anterior, y rechazaron de plano el estudio de las pretensiones de las comunidades residente en el Departamento del Chocó, todo por tratarse de una reclamación de carácter colectivo y vinculada a la acción popular.
Finalmente, la Corte Constitucional en la sentencia T-622/2016 basó su argumentación principalmente en dos aspectos centrales. El primero se refiere a la aplicación del principio de precaución. Es decir, teniendo en cuenta que en las actividades mineras y forestales ilegales que se realizan en el Atrato se utilizan sustancias químicas tóxicas (como es el mercurio) existe el riesgo de afectar el medio ambiente y la salud de las personas. La Corte Constitucional decidió aplicar la precaución con dos objetivos diferentes: por un lado, prohibir el uso de sustancias químicas tóxicas en todas las actividades de explotación minera y, por otro, declarar que el río Atrato es un sujeto de derechos. Y el segundo hace alusión a la visión ecocéntrica ante la explicación del interés superior que constituye la naturaleza en el ordenamiento jurídico colombiano. Por tanto, los humanos no son los propietarios de la naturaleza y sus elementos. Así, «[…] esta teoría concibe a la naturaleza como un auténtico sujeto de derechos que deben ser reconocidos por los Estados y ejercidos bajo la tutela de sus representantes legales, verbigracia, por las comunidades que la habitan8».
3. Fundamentos jurídicos
El Alto Tribunal Constitucional en este caso se concentra en desarrollar cuatro argumentos centrales. En primer lugar, se concentra en hacer un estudio de procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo procesal idóneo para la defensa de los derechos de las comunidades étnicas habitantes de la ribera del río Atrato. En este punto, analizan los tres requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional: i) La legitimación por activa, encontrando legitimadas a las comunidades indígenas representadas judicialmente por el Centro de Estudios para la Justicia Social «Tierra Digna»9. Asimismo, la Corte reitera su línea jurisprudencial en la materia, que ha establecido de forma clara la necesidad de ponderar y en cierta medida flexibilizar para ciertos sujetos en situación de vulnerabilidad como ocurre en el caso en concreto; ii) el requisito de inmediatez, que hace referencia a quien acuda a este mecanismo debe hacerlo dentro de un término justo y razonable, la misma Corte ha sostenido que este no es un parámetro absoluto, sino que debe verificarse el ejercicio oportuno del instrumento en cada situación particular, y es que la afectación de derechos fundamentales que se pretende remediar sea actual.; y iii) el requisito de la subsidiariedad hace referencia a que los mecanismos y recursos ordinarios de defensa con los que se cuenta no sean suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; se requiere del amparo constitucional como mecanismo transitorio, puesto que, de lo contrario, se configuraría un perjuicio irremediable; y, que el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es un sujeto de especial protección constitucional10, cada uno de los requisitos son argumentados y probados por el juzgador en el fallo.
En segundo lugar, el estudio de la fórmula de Estado social de derecho en relación con la relevancia constitucional de la protección de los ríos, los bosques, las fuentes de alimento, el medio ambiente y la biodiversidad, así como el derecho a la supervivencia física, cultural y espiritual de las comunidades étnicas, en tanto garantía de los modos de vida tradicionales. En este punto, destacaríamos la argumentación que hace la Corte para amparar los llamados «derechos bioculturales» (biocultural rights), basándose en la lectura hermenéutica de varios instrumentos internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la misma Corte Constitucional, y plantea un enfoque
«[…] integral de protección que ha contribuido a amparar tanto la diversidad biológica como la diversidad cultural de la nación, reconociendo las profundas interrelaciones de los pueblos indígenas, comunidades negras y locales con el territorio y los recursos naturales11».
Reconociendo que los derechos que tienen las comunidades a administrar y a ejercer tutela de manera autónoma sobre sus territorios y los recursos naturales que conforman su hábitat. Dicho fallo modula sus efectos, y adopta unos efectos «inter comunis12»; lo cual significa que es aplicable a las comunidades étnicas del Chocó que se encuentren en igual situación que las comunidades del Atrato. Es decir, la protección judicial será extensiva a aquellas personas que acrediten los mismos supuestos fácticos y de derecho.
En tercer lugar, la aplicación judicial del principio de precaución frente a la minería y los efectos graves e irreversibles sobre el agua, el medio ambiente y las comunidades étnicas13. Es claro que los impactos de la minera han generado una contaminación grave e irreversible no solamente en el cuerpo hídrico, sino en todos los componentes naturales y ambientales de la región, con efectos para las generaciones futuras. En este caso, el principio de precaución es una máxima orientadora de la actividad judicial para tomar determinaciones pero el daño ya existe hay certeza del mismo y es cuantificable, lo que se debe hacer es hablar de mitigación del daño ambiental puro y consecutivo. Y en cuarto lugar, el análisis del caso en concreto. Donde la Corte se concentra en resolver las cuestiones jurídicas planteadas; y profiere una serie de órdenes y medidas de urgencia que permitan enfrentar de forma efectiva la crisis originada por la minería ilegal que viven las comunidades étnicas del Chocó, que serán analizadas en el siguiente acápite del presente trabajo de investigación. La gran conclusión del mencionado fallo es que:
«Las autoridades estatales demandadas son responsables de la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al agua, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente sano, a la cultura y al territorio de las comunidades étnicas demandantes por su conducta omisiva al no realizar acciones efectivas para detener el desarrollo de actividades mineras ilegales, que han generado la configuración de grave crisis humanitaria y ambiental en la cuenCa del río Atrato (Chocó), sus afluentes y territorios aledaños».14
4. La sentencia
La Sentencia emite varios tipos de órdenes, dependiendo de la magnitud del problema que genera la vulneración de los derechos objeto de tutela. Dentro de ellas, identificamos órdenes de ejecución simple, generalmente referidas a órdenes de abstención o de acción que pueden ser efectuadas por una autoridad sin el concurso de otras. También ha dictado órdenes complejas y mandatos estructurales, que exigen procesos de articulación y ejecución compleja, involucran a varias autoridades y requieren acciones coordinadas. Para el análisis de cada una de las órdenes, y el nivel de activismo del fallo bajo la metodología adoptada por Guzmán Jiménez15.
| Derecho del reconocimiento | El reconocimiento del derecho es fuerte, pues se ampara en los derechos a la vida, a la salud, al agua y al medio ambiente sano de las comunidades étnicas accionantes, el cual está en cabeza de la comunidad indígena mencionada. En este caso el juez constitucional realiza un ejercicio hermenéutico interesante, utilizando varias premisas novedosas, una de ellas, los derechos bioculturales como premisa necesaria para garantizar justicia ambiental en los territorios. Como consecuencia la Corte declarará que el río Atrato es sujeto de derechos que implican su protección, conservación, mantenimiento y en el caso concreto, restauración. Ordena revocar el fallo proferido el veintiuno (21) de abril de 2015 por el Consejo de Estado -Sección Segunda, Subsección A-, que negó el amparo en la acción de tutela instaurada por el Centro de Estudios para la Justicia Social “Tierra Digna”. En su lugar, CONCEDER a los actores el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al agua, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente sano, a la cultura y al territorio. Por lo tanto, es un enfoque fuerte, pues se adopta un núcleo mínimo con respecto al contenido material del derecho y unos elementos para garantizar su goce pacífico. |
| Medidas de implementación | La Corte adopta un conjunto de medidas de implementación: 1. Reconocer al Río Atrato, su cuenca y sus afluentes como una entidad sujeto de derecho. 2. Diseñar un plan para descontaminar las fuentes hídricas del Chocó, comenzando por la cuenca del Atrato, recuperar sus ecosistemas y evitar daños adicionales. Responsables: Ministerios de Ambiente, Hacienda y Defensa, Codechocó, Corpourabá, Gobernaciones, Municipios. Con apoyo técnico de: Instituto Von Humboldt, U. Antioquia, U. Cartagena, IIAP, WWF y otras organizaciones nacionales o internacionales que determine la Procuraduría. En conjunto con: Comunidades. 3. Plan de acción conjunto para neutralizar y erradicar definitivamente las actividades de minería ilegal en el Atrato y demás afluentes del Chocó. Ministerio de Defensa, Policía Nacional- Unidad Contra Minería Ilegal-, Ejército Nacional, Fiscalía, Gobernaciones y Municipios. Con acompañamiento de: Ministerio de Relaciones Exteriores. En conjunto con: Comunidades. Término: 6 meses (diseño y puesta en marcha). 4. Plan de acción integral que permita recuperar las formas tradicionales de subsistencia y alimentación, en el marco del concepto de etnodesarrollo, que aseguren mínimos de seguridad alimentaria. Responsables: Ministerios de Agricultura, del Interior y Hacienda, Departamento Nacional de Planeación, Departamento de Prosperidad Social, Gobernaciones y Municipios. En conjunto con: Comunidades. 5. Estudios toxicológicos y epidemiológicos del Atrato y sus comunidades. Responsables: Ministerios de Ambiente y Salud, Instituto Nacional de Salud, Codechocó, Corpourabá. Con apoyo técnico de: Instituto Von Humboldt, U. Antioquia, U. Cartagena, IIAP y WWF. Objetivos: Determinar grado de contaminación por mercurio y otras sustancias tóxicas. Determinar posibles afectaciones en la salud de la población. Estructurar línea base de indicadores ambientales. Término: Inicio: Tres (3) meses después de la notificación de la sentencia. Implementación: Máximo nueve (9) meses a partir de la fecha de inicio. 6. Se crea el Cuerpo colegiado de Guardianes del Atrato compuesto por dos, por parte del Estado (El Presidente de la República, mediante el Decreto 749 de 2017 designó al Ministerio de Ambiente, y otro de las comunidades (Las organizaciones étnicoterritoriales accionantes de la tutela conformaron). A Los Guardianes los podrá acompañar en su misión un equipo asesor conformado por instituciones públicas o privadas, nacionales o internacionales, tales como: universidades, centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil, etc. Dar efectivo cumplimiento a Recomendaciones de Resolución 064 de 2014 de Defensoría, que declaró una crisis ambiental y humanitaria en el Chocó. Responsable: Gobierno Nacional. Objetivo: Conformar Comisión Interinstitucional para el Chocó para implementar las recomendaciones contenidas en la resolución, y dar solución a la crisis humanitaria, social y ambiental. Término para conformar la Comisión: Un (1) mes a partir de la notificación de la sentencia. Asegurar recursos suficientes y oportunos para cumplir órdenes. Responsables: Presidente de la República, Ministerio de Hacienda, Departamento Nacional de Planeación. Objetivo: Lograr sostenibilidad y progresividad de todas las medidas. Para ello deberán proveer anualmente las partidas presupuestales del caso (con arreglo a la alta complejidad y carácter estructural de medidas). |
| Medidas de seguimiento | La Corte en el fallo analizado hace del seguimiento una parte central para dar cumplimiento y ejecución de las órdenes. La cual será coordinada por la Procuraduría General. Con apoyo de la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General. Siempre con la participación de las comunidades y todo estará bajo la supervisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Corte Constitucional. Esto con el fin de que se efectúe el monitoreo sobre el cumplimiento del fallo, conforme lo previsto por el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991. |
5. Reflexiones finales
El mencionado fallo de la Corte Constitucional es una decisión judicial que generó diferentes posturas, a favor y en contra. No es objeto de ese tipo de cuestionamientos en esta oportunidad, aquí lo que se pretende es hacer un análisis de carácter jurisprudencial general en cuanto al reconocimiento del derecho, las medidas de implementación y seguimiento.
No es la primera vez que se asume la “problemática estructural” de contaminación de un importante río con un plan de acción diseñado por una Alta Corte, ya en el caso del Río Bogotá el Consejo de Estado de Colombia dictó otro importante falle con un plan de descontaminación ambicioso. Lo que resulta novedoso de este tipo de fallos es la transformación del juez, pues ha pasado a ser un actor en la formulación de políticas públicas y construye sentencias edificadoras de política ambiental.
El fallo analizado aporta un poco en materia de visibilización del problema y en la búsqueda de una solución, pero materialmente la declaratoria de sujeto de derechos al río no aporta mucho en términos de protección ambiental, hoy meses después de dotarle personalidad jurídica al río su situación es la misma. Esta práctica judicial no es originaria del Alto Tribunal Constitucional de Colombia, este fallo es el tercer precedente en que un río es reconocido como sujeto de derechos. Antes, lo habían sido el Ganges en La India y el Wanganui de Nueva Zelanda.
La intención de la Corte en términos de acceso a la justicia es perentoria y bien intencionada. Asume una postura de apertura a los tribunales constitucionales y legitima a las comunidades para exigir el cese inmediato de la vulneración de los derechos fundamentales y colectivos que venía presentado la situación en la región. Pero el fallo se enfrenta en la práctica a una dura realidad y es que buena parte del río se encuentra ya concesionado a la minería de extracción de oro, su principal fuente de contaminación. La Corte no la prohíbe, solo habla de regularla y de ejercerla con responsabilidad social y ambiental.
