1. La construcción de los regímenes internacionales

Definir y establecer los elementos constitutivos de la teoría de regímenes internacionales es uno de los elementos más relevantes del presente trabajo, pues es el eslabón que permitirá entender conceptual e históricamente el establecimiento, evolución y relanzamiento de los regímenes sobre refugio y migración.

Dicha reconstrucción teórica y conceptual da pie a la aplicación de una metodología cualitativa¹ para realizar un análisis histórico de la evolución de los regímenes de refugio y de migración. Asimismo, da luz sobre los retos actuales que se afrontan con la incorporación de los dos pactos mundiales en la materia a partir de 2018. Esto, por medio de un trabajo de gabinete, que incluye la revisión y análisis de acuerdos, tratados, pactos y otros instrumentos internacionales, así como del funcionamiento de las principales organizaciones internacionales gubernamentales que se han creado a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, para atender a los refugiados y a los migrantes.

En las relaciones internacionales, los conflictos por cuestiones políticas, económicas o ideológicas son una constante que, en diferentes momentos de la historia, ha llevado a disputas. Así, en diversos casos, estos conflictos han resultado en enfrentamientos bélicos, pero los Estados no se encuentran todo el tiempo en confrontación o en guerra, pues se ven obligados a colaborar en diferentes áreas de interés común, ya sea de forma temporal, parcial o a largo plazo a través de regímenes, para garantizar su coexistencia en el sistema internacional.

Los regímenes internacionales son definidos por Stephen Krasner como los principios, normas, reglas y procedimientos para la toma de decisiones que rigen el comportamiento de los Estados en un área de la política internacional.² Robert Keohane y Joseph Nye, por su parte, sostienen que los regímenes son arreglos entre gobiernos, estos incluyen redes de procedimientos, normas y reglas que regularizan el comportamiento de los Estados y controlan el efecto de sus acciones.³

Estos acuerdos y acciones implican más que simples normas o expectativas que facilitan la cooperación entre Estados para garantizar sus intereses en el corto plazo. Los regímenes pueden consolidarse por medio de instituciones regionales o con pretensiones mundiales, capaces de lograr la cooperación de los Estados en la obtención de ganancias comunes, también a mediano y largo plazo.

En la disciplina de las relaciones internacionales, diferentes corrientes teóricas conceden la existencia y relevancia de los regímenes, a pesar de sus antagonismos. En este sentido, el neoliberalismo sostiene que la presencia de los regímenes contribuye a que los Estados logren intereses comunes, al disminuir la incertidumbre y el temor de participar en proyectos colectivos, una vez que se tienen principios y reglas claras para alcanzar responsabilidades y ganancias compartidas.⁴

Los realistas estructurales, o neorrealistas, sostienen que existe un estado de anarquía en el sistema internacional, pues se carece de un ente que obligue a los Estados a acatar reglas comunes. Admiten la existencia de regímenes internacionales que promueven la cooperación, pero a través de mecanismos de poder y según las capacidades de los actores que intervienen en ellos.

Desde la perspectiva neorrealista, los Estados partícipes en los regímenes internacionales toman en consideración tanto las ganancias absolutas como las relativas, debido a que “el amigo de hoy puede ser el enemigo de mañana”.⁵ Incluso, ciertos Estados pueden negarse a cooperar en los regímenes si los socios tienen posibilidad de obtener más ganancias. Por ello, el egoísmo y la lucha por el poder hacen que dichos mecanismos sean difíciles de crear o de mantener.

La teoría de la interdependencia y el constructivismo también admiten la existencia de los regímenes internacionales, pero es necesario subrayar que no son actores en el sistema internacional per se. Son procesos inherentes al sistema y se construyen a través de la cooperación de los actores, preferentemente Estados, por medio de la adopción de los ya mencionados principios, normas, reglas y procesos de toma de decisiones,⁶ con el propósito de coordinar intereses y organizar aspectos de su comportamiento en áreas diversas.

El concepto de regímenes internacionales está compuesto por cuatro componentes analíticos que son a) los principios (como creencias de hecho y rectitud); b) las normas (estándares de comportamiento sobre derechos y obligaciones); c) las reglas específicas para regular conductas, y c) procedimientos de toma de decisiones colectivas.⁷ Sin embargo, en la práctica no necesariamente se observa esa secuencia.

Los regímenes internacionales están presentes en las diferentes áreas de la política y de la economía mundial y se han ido construyendo de forma paulatina por parte de los Estados con alcance regional o extrarregional. En el ámbito de la seguridad está el régimen de no proliferación de armas nucleares, donde se encuentran instrumentos como el Tratado de No Proliferación Nuclear (vigente desde de 1970), con la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) como encargada de vigilar su cumplimiento. Por su parte, en el comercio internacional, hay otro régimen en el que se han creado acuerdos, reglas y normatividades comunes y la Organización Mundial de Comercio (OMC) lo salvaguarda. También están los regímenes del medioambiente, con instrumentos como el Protocolo de Kyoto y el Acuerdo de París, con la supervisión del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Asimismo, se encuentran los de protección a los derechos humanos.

Fuente: elaboraciónpropia con base en ^{Hasenclever, Andreas; Mayer, Peter y Rittberger, Volker}, “Las teorías de los regímenes internacionales: situación actual y propuestas para una síntesis”, en Foro Internacional, vol. 39, núm. 4.

Esquema 1. Elementos clave en la construcción de regímenes internacionales 

En la formulación de los regímenes no existen recetas que permitan generalizar su surgimiento, evolución, fortalecimiento o desaparición de forma lineal, pues el cambio es la única constante en las relaciones internacionales. En cada uno de los regímenes se parte de principios, normas, leyes y procesos de toma de decisiones que los hacen mecanismos más o menos coherentes,⁸ según el contexto en el que se desarrollen. Empero, es factible ubicar una promoción a dichos esfuerzos de cooperación después de la Segunda Guerra Mundial, y uno de los más importantes es el relacionado con los derechos humanos.

Finalmente, la teoría de los regímenes internacionales tiene una serie de vasos concomitantes con la teoría de la interdependencia -que explica el surgimiento de organizaciones internacionales ante la necesidad de los Estados de solucionar problemas colectivos-⁹ y con el concepto de gobernanza internacional. Esto es debido a que son corrientes que coincidieron en la década de 1970 para explicar la cooperación internacional. Además, los regímenes se usaron para expresar los parámetros de la gobernanza.¹⁰

En este trabajo, se optó por utilizar los regímenes como herramienta explicativa principal porque, a diferencia de lo que sostiene la teoría de la interdependencia, no siempre las organizaciones internacionales establecen la agenda internacional. Son los Estados los que aún tienen la potestad de firmar, ratificar y hacer cumplir tratados y otros instrumentos internacionales, como es el caso de los pactos de 2018 sobre refugio y migración. No obstante, se reconoce el papel protagónico que han alcanzado organizaciones no gubernamentales internacionales y otros actores no estatales, en las últimas tres décadas, en torno a las relaciones internacionales, con sus esfuerzos por alcanzar la gobernanza¹¹ en diferentes ámbitos.

2. Regímenes internacionales de los derechos humanos

Los regímenes internacionales de derechos humanos (DDHH) se componen de una serie de sistemas regionales y universales de protección y de defensa, formados por Estados y basados en los principios de “dignidad, igual valor e igualdad en derechos de la persona humana, así como de inalienabilidad, universalidad, interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos”.¹²

Los regímenes de DDHH, de igual forma, se sustentan en normas positivas que se encuentran depositadas en instrumentos jurídicos internacionales y, para su funcionamiento, cuentan con organismos especializados de toma de decisiones y ejecución de normas. Su labor abarca áreas que van desde la protección de derechos universales (entre ellos, los civiles, políticos, económicos, sociales y culturales), hasta la salvaguarda de grupos vulnerables como mujeres, infantes, personas con discapacidades y trabajadores migrantes, o la prohibición de la tortura y la desaparición forzada.¹³

En la literatura especializada, se ha manejado la existencia de un régimen internacional de los derechos humanos tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial, pero, en la práctica, se observan dos tipos de sistemas de protección: el universal y el regional.¹⁴

El primero de ellos se basa en normas, tratados y convenciones internacionales y es encabezado por la Organización de las Naciones Unidas y sus diferentes agencias especializadas. El segundo, como su nombre lo indica, ha sido construido por Estados en el ámbito regional, ejemplos de ello son el régimen africano, el interamericano y el europeo, que son coordinados por la Unión Africana (UA), la Organización de Estados Americanos, (OEA) y la Unión Europea (UE),¹⁵ de manera respectiva, y también operan con base en normas, acuerdos y tratados comunes.

En el presente trabajo se hace énfasis en el régimen universal, constituido por instrumentos como la Carta de las Naciones Unidas (de 1945), la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Políticos y Civiles (1966), así como los tratados y convenciones internacionales más importantes en la materia.

También forman parte de dicho régimen el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas (Consejo DH), los diez comités y subcomités creados exprofeso,¹⁶ y los diferentes fondos, programas y agencias de Naciones Unidas que trabajan de forma directa o de forma transversal en la materia. Entre ellos, se encuentra la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH), la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (Ocha), ONU Mujeres, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la propia Organización Internacional para las Migraciones (OIM).

Todo este engranaje permite la existencia de regímenes internacionales de protección a los derechos humanos. En la evaluación de su funcionamiento, se pueden observar fallas en diferentes momentos históricos, como producto de crisis económicas, vaivenes en las voluntades de líderes mundiales¹⁸ o la falta de coercitividad para hacerlos cumplir a cabalidad. No obstante, la cooperación de los diferentes Estados que conforman el sistema internacional basado en la ONU ha permitido la construcción paulatina de un andamiaje de normas, protocolos, convenciones y organizaciones para atender las aristas relacionadas con el resguardo de los DDHH. Esta misma situación se puede apreciar en materia de refugio y migración.

3. La formulación de los regímenes internacionales de refugio y migración tras la Segunda Guerra Mundial

Para estudiar el surgimiento y la evolución de los regímenes de refugio y de migración, así como su actualidad, se hizo una selección de los principales mecanismos, pactos, convenciones e instrumentos jurídicos aprobados y de las organizaciones internacionales gubernamentales en la materia, creadas a partir de la década de 1940. Se concluye con los últimos dos protocolos internacionales dedicados a refugiados y migrantes que entraron en vigor en 2018.

Aunque desde finales del siglo XIX existen antecedentes de reuniones, conferencias y nombramientos de carácter internacional sobre movilidad humana -entre ellas la Conferencia Internacional de Migraciones, celebrada en París en 1889¹⁹ y la creación de la Sociedad de Naciones en 1921, de la figura del Alto Comisionado para atender a desplazados rusos, griegos, armenios y turcos-, el principal catalizador que definió el desarrollo de los actuales regímenes de refugio y migración en el mundo fue el desplazamiento forzoso de millones de personas en Europa, producto de la Segunda Guerra Mundial (SGM).

Las persecuciones de la Alemania nazi en contra de opositores políticos, de judíos y hasta de romaníes en su territorio; la posterior ocupación de zonas durante la SGM, así como la barbarie de la propia conflagración internacional en diferentes países de Europa propició el desplazamiento de más de cincuenta millones de personas, hasta mayo de 1945.²⁰ Ello supuso uno de los principales retos para la comunidad internacional en materia de atención y de retorno.

La construcción del régimen de protección para los solicitantes de asilo y refugio inició desde 1943, cuando los aliados, encabezados por Estados Unidos, 15 crearon la Administración de las Naciones Unidas de Socorro y Construcción. Hasta 1947, esta se dedicó a asistir a personas desplazadas, y a repatriar personas al concluir la SGM. Una vez terminada la guerra, y tras la constitución de la ONU, el siguiente paso fue la creación de la Organización Internacional para los Refugiados (OIR) en julio de 1947. Esta organización tuvo vigencia hasta 1952 y trabajó para proteger, asistir, transportar, repatriar, reasentar y reinsertar a las personas desplazadas en Europa. Su labor también incluyó el reasentamiento de los refugiados que así lo desearan en terceros países, dentro y fuera del continente europeo.²¹

A pesar de la ardua labor de la OIR, su existencia fue objeto de disputa entre países capitalistas y socialistas, tanto por el manejo de los fondos como por las intencionalidades políticas al momento de hacer las repatriaciones. Por tanto, antes de ver su fin y con la existencia de un millón de refugiados en el continente europeo sin resolver su situación, la Asamblea General de la ONU decidió crear el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), en 1950. Un año después se aprobaría la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, piedras angulares del régimen internacional en la materia.

La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, entró en vigor hasta 1954 y definió como refugiado a toda persona que:

Debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.²³

La Convención fue modificada en 1967 por medio del Protocolo sobre Estatuto de Refugiados, con el propósito de aplicar protección a los refugiados que obtuvieran dicha condición a partir de hechos ocurridos después del 1 de enero de 1951 y sin limitaciones geográficas. Lo anterior se debió a que se necesitaba extender el resguardo, ante el surgimiento de más conflictos en diferentes partes del mundo; al proceso de descolonización que se dio en África, a partir de la década de 1960, y al contexto de Guerra Fría.

La Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 se convirtieron en el núcleo del derecho de refugiados, y la ACNUR en la institución encargada de coordinar los esfuerzos de salvaguarda universal en la materia.²⁴ Mientras tanto, en diferentes regiones también se avanzó en el derecho de refugio y asilo,²⁵ por ejemplo, la otrora Organización de la Unión Africana (hoy conocida como Unión Africana) aprobó su propia convención complementaria sobre refugiados en 1969. En el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA), se adoptó en 1954 la Convención sobre Asilo Territorial, y en 1984 se hizo lo propio con la Declaración de Cartagena sobre Refugiados.²⁶

En los últimos años, el régimen internacional de refugio recibió un nuevo empuje en el sistema internacional el 19 de septiembre de 2016, en la Asamblea General de las Naciones Unidas, con la adopción de la Declaración de Nueva York sobre Refugiados y Migrantes. Esta misma dio pie a la celebración de la Cumbre de Líderes sobre Refugiados el 20 de septiembre del mismo año, con la participación de 47 Estados que se comprometieron a realizar cambios legales y a impulsar nuevas políticas en beneficio de los refugiados, en materia de inclusión social, laboral, educativa y de servicios de salud.

La Declaración y la Cumbre sirvieron como trabajos preparatorios de lo que sería la firma del nuevo Pacto Mundial sobre los Refugiados, en 2018. Por medio de este, se atenderían cuatro grandes ejes marcados desde la declaración de 2016, los cuales consisten en: 1) aliviar la presión de los países de acogida, 2) fomentar la autosuficiencia de los refugiados, 3) ampliar el acceso a las soluciones en terceros países y 4) apoyar las condiciones en los países de origen para facilitar un retorno en condiciones de seguridad y dignidad.²⁷

En el caso del régimen internacional de la migración, se registra una serie de antecedentes en el ámbito laboral durante las primeras décadas del siglo XX,²⁸ pero su construcción más formal data de la década de 1940 y ha recibido un espaldarazo en los últimos dos lustros, en aras de alcanzar una gobernanza que aborde los diferentes patrones migratorios internacionales (emigración, tránsito, inmigración, retorno).

El andamiaje del régimen internacional migratorio se compone de un mosaico de instrumentos jurídicos internacionales, convenciones y pactos (tanto directos como relacionados) y de instituciones dentro del sistema de Naciones Unidas. Con ellos, se ha pretendido alcanzar, en décadas recientes, una gobernanza, entendida como un proceso en el que el conjunto de “normas jurídicas y estructuras orgánicas regulan y determinan el actuar de los Estados en respuesta a la migración internacional, al abordar derechos y obligaciones y fomentar la cooperación internacional”.²⁹ Pero también se contempla una participación activa de organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, así como de grupos de la sociedad civil, en la toma de decisiones y aplicación de acciones, basadas en el respeto a los derechos humanos.

Algunos de los antecedentes normativos del régimen internacional migratorio son la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966); de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); de convenciones contra la discriminación racial (1965), la tortura, penas crueles y trato degradante (1984) y los que protegen a la mujer (1979), a los niños (1989); así como los convenios de la OIT en favor de los trabajadores, los cuales datan de 1930.

Respecto a los instrumentos elaborados para la protección específica de los migrantes, tras la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, destacan el Convenio de los Trabajadores Migrantes de 1949 y el Convenio sobre las Migraciones en Condiciones Abusivas y la Promoción de la Igualdad de Oportunidades y de Trato de los Trabajadores Migrantes de 1975, ambos bajo el amparo de la OIT. En el marco de las instituciones, destaca la constitución del Comité Intergubernamental Provisional para los Movimientos de Migrantes desde Europa (PICMME), en 1951, el cual sirvió para atender a once millones de personas desplazadas por la conflagración mundial.

El PICMME presentó cambios estructurales y de nombre en las siguientes décadas. A partir de 1952, se le nombró Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME); a partir de 1980, se convirtió en el Comité Intergubernamental para las Migraciones (CIM) y, finalmente, en 1989 se constituyó como Organización Internacional para las Migraciones (OIM),³⁰ aunque en esa fecha aún no formaba parte plena de la ONU.

A pesar de que los debates para atender los procesos migratorios en el sistema de Naciones Unidas fueron escasos entre las décadas de 1970 y 1980, las voluntades para fortalecer el régimen internacional en la materia se retomaron con la adopción de la Convención Internacional sobre la Protección de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, en la Asamblea General de la ONU, en 1990. Asimismo, la aprobación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional en 2000, que contempla dos protocolos relacionados con los migrantes: el referente a prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y el dedicado a combatir el tráfico Ilícito de migrantes por tierra, mar y aire.³²

Además, se discutieron y aprobaron documentos destinados a velar por los derechos de los migrantes, como el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, efectuado en 1994, El Cairo, Egipto, cuyo capítulo décimo se dedicó a la migración internacional. Así también la Declaración y el Programa de Acción de Durbán, de 2001, para exhortar a los Estados a reconocer y evitar la xenofobia y la discriminación contra los migrantes. Además, cabe señalar el nombramiento del 18 de diciembre como Día Internacional de los Migrantes, por parte de la Asamblea General de la ONU, en 2000, acto simbólico para dar mayor visibilidad a los problemas que afrontan los migrantes.³³

Otros esfuerzos encaminados a analizar y atender los procesos y consecuencias de la movilidad humana fueron la realización del Diálogo de Alto Nivel sobre Migración Internacional y Desarrollo en 2006; la creación del Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo el mismo año, dirigido por gobiernos para intercambiar experiencias en el tema, así como del Grupo Mundial sobre Migración.³⁴ En esta institución participan dieciséis organismos internacionales y las cinco comisiones regionales de la ONU y es heredero del Grupo de Ginebra para la Migración, que funcionó entre 2003 y 2007.

Los anteriores son espacios que, junto a diversas conferencias contra la discriminación de migrantes y planes de acción e informes publicados por agencias especializadas de la ONU, en las primeras dos décadas del siglo XXI, permitieron alcanzar la Declaración de Nueva York para Refugiados y Migrantes de 2016, así como el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular de 2018.

En cuanto a las instituciones que han colaborado en lo que va del siglo para constituir el actual régimen internacional migratorio, destaca la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (CMMI), conformada por un grupo de especialistas que trabajó entre 2003 y 2005; el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, que supervisa el cumplimiento de la convención correspondiente desde 2014; la Relatoría Especial de las Naciones Unidas para los Derechos de los Migrantes, y el propio Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH).

La OIM, por su parte, tiene una participación preponderante en este régimen internacional. Además de tener su sede en Ginebra, Suiza, poseer plena personalidad jurídica y contar con 173 miembros, forma parte del sistema de la ONU desde 2016. Esto fue posible al formalizar, por medio de un acuerdo, una asociación. Ello permite a las dos instituciones reforzar su cooperación, sin que la agencia migratoria pierda independencia y autonomía. Con el convenio, la OIM se convirtió en interlocutor de la ONU en materia de movilidad humana.

Sin embargo, y a pesar de los avances registrados en la formulación de los regímenes de refugio y de migración, el panorama mundial parece complicado al momento de atender los diferentes procesos de desplazamiento humano que se desarrollan en la actualidad. Esto ha obligado a la formación de dos nuevos pactos mundiales.

4. La incorporación de los nuevos pactos mundiales al régimen internacional de refugio y migración en un mundo convulso

La aprobación de los dos nuevos pactos mundiales sobre refugio y migración se da en un contexto complejo y marcado por condiciones adversas en las últimas dos décadas. Entre ellas se encuentran la criminalización de las personas de origen musulmán, después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos; una economía global que no termina de recuperarse de la crisis financiera de 2008³⁵ (y que en 2020 afronta una nueva contracción por la crisis sanitaria del covid-19); el resurgimiento de movimientos xenófobos; la implementación de políticas restrictivas sobre movilidad a nivel estatal y regional en diferentes partes del mundo; la existencia de conflictos armados de gran escala, y el desplazamiento interno y externo de millones de personas debido a situaciones medioambientales.

En materia migratoria, la acentuación del proceso de globalización económica y financiera que se vive en el mundo desde la década de 1980 ha detonado la movilidad humana a finales del siglo XX e inicios del XXI, no solo porque los viajes internacionales son menos costos y más rápidos, sino también porque se han ampliado las desigualdades y se han creado mercados laborales que atraen hacia países desarrollados a personas de alta y baja calificación.

Este modelo de desarrollo es excluyente, pues se practica una globalización selectiva, como la denomina Javier Urbano. En algunas regiones se mantiene un atraso acentuado, a pesar de la llegada de capitales y de empresas transnacionales, pues estas explotan los recursos materiales y humanos de los países subdesarrollados, sin permitir que dichas economías gocen de “los beneficios del bienestar, reservado a las comunidades privilegiadas de los países ricos”.³⁶

La globalización no solo significa transferencia de comunicaciones, tecnología, cultura e ideas; también representa una mayor interconexión financiera y económica y, por ende, las crisis generan efectos más extendidos. La crisis de 2008, por ejemplo, supuso un decrecimiento generalizado en el mundo, y con ello se dio la aparición de políticas migratorias restrictivas. Esto con el fin de evitar o disminuir el ingreso de inmigrantes documentados e indocumentados, sobre todo en países desarrollados, a quienes -como es usual en dichos eventos- se les culpa de diversos problemas, como los altos índices de desempleo, violencia y crimen organizado.

En las primeras dos décadas del siglo XXI, el resurgimiento de grupos xenófobos y ultranacionalistas,³⁷ sobre todo en Estados Unidos y en países de Europa (Alemania, Italia, Polonia, Hungría y Reino Unido, por mencionar algunos), ha significado un revés para la protección de los inmigrantes y refugiados. En algunos casos, las diatribas contra los extranjeros han permitido que integrantes de grupos antinmigrantes alcancen importantes puestos en la toma de decisiones en los ámbitos local, nacional y regional, lo cual dificulta el trabajo de los regímenes internacionales en la materia.

Tan solo en Estados Unidos y en Italia, los discursos de odio en contra de los inmigrantes y los refugiados facilitaron el triunfo en sus respectivos procesos electorales: al presidente Donald Trump, en 2016, y a los partidos de ultraderecha y populistas Cinco Estrellas y Liga del Norte, que en 2018 se hicieron del poder Ejecutivo en coalición.

En Reino Unido, los partidarios del denominado Brexit hicieron de la inmigración un elemento fundamental de su campaña en 2016, para sacar a dicho país de la Unión Europea. El Partido de la Independencia del Reino Unido e integrantes del Partido Conservador acusaron a los inmigrantes provenientes de otros países de la UE de aprovecharse de los servicios públicos y de robar trabajos a los locales, sin ofrecer pruebas científicas. Además, explotaron sentimientos xenófobos e islamofóbicos para alcanzar el triunfo en el referéndum.³⁸

De forma reciente, también a nivel regional se han dado restricciones migratorias y arreglos violatorios a los derechos humanos de migrantes y refugiados. Tal es el caso del acuerdo entre la Unión Europea y Turquía para contener a los miles de desplazados que llegaban a Grecia, como producto de la guerra en Siria. Con dicho pacto, el gobierno turco se comprometió a readmitir a toda persona llegada irregularmente a las costas griegas; mientras la UE aceptó recibir un ciudadano sirio por cada sirio retornado a Turquía y prometió acelerar el otorgamiento de visados para los ciudadanos turcos y entregar a las autoridades fondos de entre tres mil y seis mil millones de euros para atender a los refugiados.³⁹

El acuerdo ha generado tensiones entre Turquía y la UE en diferentes ocasiones: por el retraso en la entrega de fondos o porque no se ha exentado a los turcos de la visa para ingresar a los países del bloque comunitario. Es un reflejo del incumplimiento de las obligaciones contraídas por los integrantes del bloque comunitario y esto ha provocado que millones de refugiados permanezcan en condiciones paupérrimas en campamentos tanto griegos como turcos.

Por si fuera poco, hasta noviembre de 2019 apenas unas veinticinco mil personas habían sido llevadas a países de la UE en calidad de asilados o refugiados provenientes de Turquía. Se estima que en este país se encuentran 3.6 millones de refugiados en campamentos, y una buena parte de ellos son de origen siro.⁴⁰ Por tanto, el acuerdo ha fracasado en los supuestos objetivos de gestionar los desplazamientos forzados y de proteger a refugiados y a migrantes. Además, se han incrementado los costos que cobran los traficantes de personas y se utilizan rutas más peligrosas. Algo similar se observa con las políticas dirigidas a las oleadas migratorias que salen de países africanos (algunos envueltos en conflictos armados), en búsqueda del sueño europeo.

Además de la guerra en Siria, otras conflagraciones alrededor del mundo como en Afganistán, Irak, Yemen, Nigeria, Sudán del Sur y Colombia, así como las operaciones armadas de grupos del crimen organizado en México y Centroamérica⁴¹ representan causas fundamentales para explicar el aumento de los desplazamientos humanos forzados. A lo anterior, se le debe de sumar el aumento de los flujos de personas que salen de sus lugares de origen debido a situaciones medioambientales (desastres naturales y la deforestación de la tierra cultivable o el agotamiento de los recursos por la intervención humana).

Todos los factores antes mencionados, aunados al aumento de las políticas restrictivas en países desarrollados, han llevado a millones de seres humanos a ingresar como inmigrantes o como solicitantes de asilo y refugio a países subdesarrollados vecinos, que no ofrecen necesariamente las mejores condiciones.

En números redondos, la OIM estimó que hasta 2019 había en el mundo 272 millones de migrantes internacionales, de los cuales casi dos tercios eran migrantes laborales. El total de las personas que habitan en países diferentes al lugar donde nacieron solo representa 3.5% de la población mundial,⁴² pero los retos que significa esta movilidad humana son amplios y no solo comprende a países pobres o ricos, en materia económica.

La denominada migración tradicional Sur-Norte (proveniente de países con ingresos bajos o medianos hacia países con ingresos altos) representa casi 35% de los 272 millones. La migración Sur-Sur, a su vez, se ha convertido en la más numerosa, al alcanzar alrededor de 38%. Finalmente, la Norte-Norte y la Norte-Sur componen 22% y 5%^,43 de forma respectiva. Esto permite establecer que los orígenes y consecuencias deben ser atendidos de forma multilateral.

En cuanto a los refugiados y asilados, el informe de ACNUR de 2019 reveló que, al cierre de 2018, había en el mundo 70.8 millones de personas desplazadas debido a persecuciones, conflictos, violencia y violaciones a los derechos humanos de forma interna y externa, pero solo tenían la categoría de refugiados 25.9 millones y se contabilizaron 3.5 millones de personas solicitantes de asilo.⁴⁴

Las cifras registradas en 2018 son más altas que las resultantes de la Segunda Guerra Mundial y, en la práctica, los principales receptores de refugiados son en su mayoría naciones subdesarrolladas; cuatro de cada cinco refugiados viven en países vecinos a su Estado de origen.

En cuanto a los Estado de origen y destino, más de dos terceras partes de los refugiados provienen de cinco países: Siria (6.7 millones), Afganistán (2.7 millones), Sudán del Sur (2.3 millones), Myanmar (1.1 millones) y Somalia (900 mil) y los principales receptores son Turquía (3.7 millones), Pakistán (1.4 millones), Uganda (1.2 millones), Sudán (1.1 millones) y Alemania (1.1 millones), el único país desarrollado que aparece entre la lista de los diez que más acogen a esta población vulnerable.

Lo anterior es un indicio de que, a pesar de la paulatina construcción de los regímenes internacionales de refugio y de migración, en la práctica, existen 25 diferentes obstáculos para garantizar tanto los derechos humanos de quienes han salido de sus países de origen como los intereses y obligaciones de los Estados. Especialmente, hay dificultades en un clima enrarecido por movimientos xenofóbicos y la falta de compromiso o recursos por parte de diversos actores. Por ello, los nuevos pactos mundiales son una respuesta al incremento de la movilidad humana, pero también al reconocimiento de que los países, de manera aislada, son incapaces de solucionar los retos que conllevan procesos tan complejos, en un mundo cada vez más interconectado.

5. Principales objetivos de los pactos mundiales sobre refugio y migración

Las causas que expulsan a refugiados y a migrantes de sus lugares de origen cada vez están más relacionadas entre sí. Incluso, bajo ciertas circunstancias, los migrantes que huyen a consecuencia del crimen organizado, pueden convertirse en refugiados y asilados. No obstante, en la práctica internacional, se ha optado por diferenciar jurídicamente a unos y otros, en gran medida porque de forma tradicional se concibe a los migrantes como entes racionales que buscan por voluntad propia oportunidades en otros países, para mejorar sus condiciones sociales y materiales.⁴⁵ Mientras, a los solicitantes de refugio y asilo se les ve como personas obligadas a salir de sus comunidades de origen ante el riesgo inminente de perder sus vidas.⁴⁶

Incluso la Convención sobre Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967 obligan a los Estados parte a brindar una protección efectiva a los refugiados y asilados, así como un lugar donde vivir y servicios públicos. Esto no ocurre con los inmigrantes, especialmente los indocumentados, a quienes se les puede deportar a sus países de origen, de acuerdo con las leyes locales.

La misma argumentación permeó la formulación de la Declaración de Nueva York para Refugiados y Migrantes de 2016 y los respectivos pactos mundiales que se desprendieron de ella, a pesar de que en el primer documento se aceptó que los refugiados y migrantes comparten circunstancias de expulsión, riesgos graves en los desplazamientos, el asecho de traficantes y tratantes de humanos, así como ramificaciones políticas, económicas, sociales y humanitarias que traspasan fronteras. Por ello, se decidió gestionar de manera “humana, respetuosa, compasiva y centrada en las personas” los desplazamientos de refugiados y de migrantes,⁴⁷ pero en dos vías.

La imposibilidad de contar con un solo pacto mundial para atender los dos procesos obligó a la comunidad internacional⁴⁸ a trabajar en un par de acuerdos. El primero en ser aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas ante un consenso ampliamente mayoritario fue el Pacto Mundial sobre los Refugiados, el 17 de diciembre de 2018.

Este pacto sobre refugio no es jurídicamente vinculante, pero representa un parteaguas en la cooperación internacional, pues se reconocieron los huecos en el régimen internacional construido hasta ese momento. Asimismo, se fijaron líneas de acción para proteger de manera coordinada -con la participación de Estados; organizaciones con fines universales y regionales; grupos de la sociedad civil; instituciones financieras; autoridades locales; asociaciones religiosas; miembros de comunidades de acogida y los propios refugiados- los derechos de refugiados, solicitantes de asilo y de los denominados apátridas.⁴⁹

El objetivo principal del Pacto Mundial sobre Refugiados es sentar las bases para una distribución previsible y equitativa de la protección y asistencia a los refugiados, así como apoyar a los países y comunidades de acogida. Pero también se contempla, según las voluntades y capacidades de cada integrante, fijar planes para prevenir y luchar contra las causas que provocan los desplazamientos forzados; contar con programas de acción específicos para distribuir las responsabilidades de atención; participar en el Foro Mundial sobre los Refugiados que se convocará de forma periódica; procurar el trabajo transversal de las diferentes agencias de Naciones Unidas, incluidas ACNUR y la OIM. Asimismo, procurar enfoques regionales y subregionales; financiar de forma adecuada y transparente los apoyos y programas; colaborar con la academia y contar con mejor información; establecer protocolos ante contingencias; dar seguimiento a las acciones y realizar exámenes para evaluar los avances y retrocesos del pacto,⁵⁰ entre otros asuntos.⁵¹

El nuevo pacto en la materia pretende mejorar y estructurar la cooperación, con el fin de apuntalar el régimen internacional sostenido aún en la Convención de 1951 y en el Protocolo de 1967. Sin embargo, también nace con un gran obstáculo: la negativa de Estados Unidos a formar parte de él. Hungría también se negó a sumarse al mecanismo, mientras República Dominicana, Eritrea y Libia se abstuvieron de votar al momento de su adopción en 2018.

Al negarse Estados Unidos a participar, evade compromisos internacionales y el presidente Trump puede continuar sin ataduras con sus políticas restrictivas de asilo y de refugio en contra de personas provenientes, sobre todo, de Centroamérica y de África. Esto por medio de órdenes ejecutivas que incluso violentan las obligaciones asumidas por la nación estadounidense en el Protocolo de 1967, del que sí forma parte.

En cuanto al pacto Mundial sobre Migración, el proceso de adopción en la Asamblea General de Naciones Unidas encontró más oposiciones bajo los argumentos de que su entrada en vigor representaría violaciones a la soberanía nacional de los Estados, al decidir qué personas podrían o no ingresar a sus territorios y ante la supuesta dificultad que representaría la protección de las fronteras.

El pacto migratorio fue aprobado de manera oficial⁵² el 19 de diciembre de 2018 en la Asamblea General, con el voto favorable de 152 de los 193 Estados miembros. Mientras, veinticuatro decidieron no votar; doce se abstuvieron (entre ellos, Chile y República Dominicana, así como varios países europeos gobernados por políticos antiinmigrantes), y cinco más votaron en contra (Estados Unidos, República Checa, Polonia, Hungría e Israel). Ello fue un reflejo de las divisiones que aún existen sobre el tema, así como de la fuerza de los movimientos xenofóbicos, preponderantes en la actualidad, y a los cuales se sumó el presidente Jair Bolsonaro, al sacar a Brasil del acuerdo, en enero de 2019.⁵³

Aunque este acuerdo tampoco es vinculante, por medio de veintitrés grandes objetivos y de la coordinación multilateral, se busca atender las causas de la migración; respetar los derechos humanos en los diferentes procesos migratorios; procurar la migración segura, ordenada y regular; combatir la trata y tráfico de personas; evitar la separación de familias migrantes; generar políticas de inclusión; otorgar servicios de salud y educación, así como salvar las vidas por medio de misiones de búsqueda y rescate.

En similitud al pacto sobre refugio, el dedicado a la migración apela a las responsabilidades compartidas y a generar un modelo de gobernanza, donde participen desde países expulsores, receptores, de tránsito y de retorno, hasta organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, las comunidades de migrantes, la sociedad civil, los círculos académicos, el sector privado, los sindicatos, medios de comunicación y todo aquel interesado.⁵⁴

También incluye recomendaciones respecto a las migraciones por desastres naturales y la degradación ambiental y las vinculaciones entre migración y desarrollo, así como mecanismos de revisión de las metas fijadas en el pacto con apoyo de la OIM, y con supervisión del nuevo Foro de Revisión Internacional de Migración, que sustituirá al Diálogo de Alto Nivel sobre Migración Internacional y el Desarrollo. Sus reuniones se efectuarán cada cuatro años a partir de 2022, en el marco del periodo de sesiones de la Asamblea General de la ONU.

Los dos pactos vieron la luz a pesar de fuertes oposiciones y reafirman los regímenes de refugio y asilo. Sin embargo, como se verá más adelante, aún están presentes elementos cuestionables y su aplicación es no vinculante, lo cual debilita en buena medida su aplicación.

6. Consideraciones finales y retos

La construcción de los regímenes internacionales de refugio y de migración inició a mediados de la década de 1940 en Europa, como consecuencia de los desplazamientos humanos generados por la Segunda Guerra Mundial. Estos se fueron extendiendo de forma paulatina al resto del mundo en las siguientes décadas del siglo XX, por medio de la adopción de principios, normas, reglas, procedimientos, declaraciones, convenciones, protocolos y tratados internacionales, así como de la creación de organizaciones internacionales gubernamentales de alcance universal y regional.

Sin embargo, estos regímenes se fueron desgastando. Ante el incremento del número de refugiados y migrantes en las últimas dos décadas; las incapacidades de los Estados para afrontar por sí mismos estos procesos mundiales, y la necesidad de regular los flujos de personas por medio de una gobernanza dirigida por los Estados con la participación de otros actores internacionales, se ha dado un nuevo empuje a los dos regímenes. Así, en 2018, se aprobaron dos nuevos pactos en la materia, en un contexto de creciente xenofobia y posturas ultranacionalistas.

Los dos nuevos pactos son un reconocimiento explícito de que los instrumentos con los cuales se contaba hasta antes de 2018 en los regímenes internacionales de refugio y migración estaban rebasados. Asimismo, exponen que era necesario un nuevo marco de cooperación y de responsabilidad compartida con la participación de todos los actores involucrados e interesados.

La sola existencia de los dos pactos no garantiza la añorada gobernanza de la movilidad internacional, pero sí genera compromisos de parte de los partícipes. Será necesario impulsar el seguimiento puntual de las acciones emprendidas para alcanzar metas tangibles que permitan ver con rostro humano a las crecientes cifras de refugiados y migrantes. Ello es fundamental, sobre todo ante un ambiente enrarecido en el que también dirigentes y sectores poblacionales de países en vías de desarrollo se están sumando a los discursos de odio en contra de los extranjeros.

En países de América Latina, como Brasil, Perú, Ecuador y Colombia, por ejemplo, se han vivido en el último lustro varios episodios de xenofobia en contra de venezolanos que han salido de su país por problemas políticos, sociales y económicos. Mientras tanto, en México, diferentes gobiernos (particularmente los de Enrique Peña Nieto y de Andrés Manuel López Obrador) han impulsado políticas de contención y violatorias a los derechos humanos -dictadas desde Estados Unidos- que han afectado principalmente a migrantes y solicitantes de asilo y refugio centroamericanos, pero también a cubanos, haitianos y africanos.

De igual forma, la falta de políticas regionales integrales, de largo plazo y con visión humanitaria ha llevado a que en todos los continentes se cometan abusos hacia migrantes y solicitantes de asilo y refugiados. Debido a que la movilidad humana seguirá creciendo en las siguientes décadas, por diferentes causas, pues según la OIM para 2050 habrá más de cuatrocientos millones de personas habitando en países diferentes a los que nacieron,⁵⁵ es urgente atender no solo los efectos, sino los orígenes de los desplazamientos humanos internacionales. Ello en beneficio de todos los actores involucrados, como se marcó en varios de los objetivos de la Agenda de Desarrollo 2030, adoptada por los integrantes de la ONU en 2015.⁵⁶

Muy a pesar de lo sombrío que parece el horizonte, es necesario recalcar que el fortalecimiento de los regímenes internacionales de refugio y migración también permitirán aprovechar la valía de los migrantes y refugiados en los lugares de destino y de origen. Vale recordar que los migrantes representan apenas 3.5% de la población en el planeta, pero generan 9% del producto interno bruto del mundo.⁵⁷ Existe bibliografía sobre la integración exitosa de refugiados en los países de acogida,⁵⁸ elementos que nunca mencionan en sus discursos de odio los líderes ultranacionalistas y xenófobos al momento de engatusar voluntades para conseguir votos.

Empero, también se debe recalcar que los nuevos pactos carecen de obligatoriedad y se resumen a compromisos de buena voluntad política que deberán de seguir los Estados firmantes. Esto dificulta el cumplimiento de los objetivos trazados, particularmente ante la salida de ambos instrumentos de Estados Unidos, el principal país receptor de migrantes en el mundo y que bajo la presidencia de Trump ha reducido de forma drástica la aceptación del número de asilados y refugiados.

Además de no ser vinculatorios, los dos pactos podrían ser sometidos a revisión en el futuro, pues, en aras de alcanzar un mayor conceso, se evitó estipular, por ejemplo, que ningún Estado tenga la autoridad para denominar de manera unilateral y con presiones a otros como terceros países seguros y así obligarlos a recibir refugiados o migrantes. Tampoco se le dio a la migración el carácter de derecho humano universal, pues aún se deja a cada Estado toda la potestad de determinar expulsiones de sus territorios a migrantes irregulares o de rechazar a solicitantes de asilo y refugio, a pesar de que la salida de sus lugares de origen haya tenido causas relacionadas con el desplazamiento forzado.

Un elemento más que se puede cuestionar es que en el pacto sobre migración, desde el nombre, se incluyeron las palabras segura y ordenada, situación que lleva a controversia, pues -desde la concepción limitada de la seguridad y el orden- se enfatiza en el control de las fronteras. Ello, a su vez, puede ser interpretado como un aval para que continúe la participación de fuerzas militares en labores migratorias, si lo determinan así los Estados, en el ejercicio de su soberanía, siendo que tal situación ha generado graves problemas en materia de violación a los derechos humanos en el pasado.

A pesar de lo antes mencionado, los dos pactos sirven para reforzar y relanzar los regímenes de refugio y de migración en tiempos muy inciertos. Ambos instrumentos se pondrán a prueba frente a las decisiones asumidas por los Estados partícipes ante la pandemia provocada por la enfermedad del coronavirus.