Introducción

La representación política es una variable recurrente en los estudios sobre los diseños institucionales y, por ende, constituye un concepto central en las investigaciones sociales acerca del comportamiento político. De esto deriva la importancia de re-pensar cómo se concibe a la representación en los contextos democráticos y su interacción con otras formas de representación, como es el caso de la intermediación o mediación política.

En el argumento central sostengo que las tensiones derivadas de los procesos de representación política en las democracias contemporanéas han dado cabida a la acción de la intermediación política. Se ofrece una aproximación conceptual de los términos.

Los objetivos de este trabajo son abordar la discusión de la representación política en el contexto democrático y su relación con la intermediación, así como exponer y analizar las problemáticas derivadas del proceso representativo y su impacto en la legitimidad democrática.

En la primera parte, llevo a cabo la discusión conceptual de la representación y la intermediación. En la segunda parte, realizo el análisis de las problemáticas derivadas del proceso de representación que considero centrales: el problema de las mayorías y de las preferencias disímiles entre representantes y representados. Dentro de este último tema, se analiza el caso de la representación legislativa, las implicaciones con la disciplina partidaria y la reelección consecutiva.

La representación política y la intermediación

La formación de conceptos nos dice ^{Schedler (2010)}, es una labor fundamental en las ciencias sociales, y nos advierte que, si no logramos desarrollar conceptos claros y precisos, los hallazgos empíricos y las proposiciones teóricas no podrán ser claros tampoco. Por lo tanto, es conveniente señalar los atributos conceptuales como preámbulo para iniciar la discusión.

La representación evoca a “hacer presente otra vez” (Pintkin, 1985, p. 10) lo que en ese momento está ausente. Ciudadanos físicamente ausentes que han atribuido de manera fáctica la toma de decisiones a un actor social para, indirectamente, estas presentes en el acto decisorio.

La representación es normativamente inclusiva y busca incorporar a los grupos sociales en el proceso de toma de decisiones públicas. El ideal de la representación política en las democracias pluralistas es que todos los grupos sociales participen en la toma de decisiones a través de sus representantes y no “por medio de ellos”.

El conector espacial “a través” evoca el significado de “pasar de un lado a otro”. En este caso, aplicado a la representación política, es transferir el poder de un sujeto a otro en el ejercicio de la toma de decisiones. Esta transferencia está delimitada por el espacio-tiempo que determinan las elecciones periódicas necesarias para el funcionamiento de la representación en las democracias.

La intermediación se refiere a “estar en medio” (^{Gurza y Zaremberg, 2014, p. 28}). La intermediación política necesita de dos o más actores y/o grupos sociales para mediar la relación entre ellos; es interlocutora política de las partes involucradas en el proceso de toma de decisiones, pero no necesariamente implica transferencia de poder ni responsabilidad democrática de los intermediarios. Supone ausencia, como la representación, porque una de las partes involucradas está alejada del proceso decisorio, si no, no tendría razón de ser. Su cometido apuntala al establecimiento de una dinámica y comunicación específicas en la interacción entre determinados actores, mas no el ejercicio del poder en beneficio de la mayoría.

Es común que se realicen analogías entre la representación e intermediación, lo cual ha derivado en problemáticas de significado y significante que han incidido en su teorización y referentes empíricos. Al respecto, Gurza y Zaremberg en su crítica puntual acerca de la sinonimia entre la representación e intermediación, mencionan que:

A lo largo de buena parte del siglo XX se construyó una sinonimia entre la intermediación política legítima y representación política […] dicha sinonimia también generó efectos restrictivos sobre la teorización de la intermediación política no electoral, induciendo una asociación analítica persistente entre intermediación (no electoral) y modalidades informales de mediación, a menudo y no sorprendentemente depositarias de valoraciones negativas (2014, p. 21).

Por ello sugiero que la responsabilidad entendida como aquel acto de argumentar las decisiones tomadas en nombre de otros, que es inherente a la representación política democrática en la dimensión de la rendición de cuentas, es un atributo que puede diferenciarla de la intermediación y coadyuvar a evitar la ambigüedad conceptual. La representación política no sólo transforma o concilia las demandas e intereses entre actores sociales, como la intermediación, sino que el representante actúa por sus representados dado que tiene concesión de autoridad legítima y responsabilidad ante el representado: el representante debe responder al representado de lo que se haga.

Si bien los representantes deben rendir cuentas a aquellos que representan (^{Pitkin, 1985}; ^{Hutchins, 1943}), la representación en el contexto del pluralismo democrático “debe” anteponer el interés general sobre los intereses particulares. La perspectiva de la responsabilidad en la representación otorga controles para que el representante rinda cuentas ante los representados. Para ello, el flujo de información que llega a los representados es un insumo necesario para lograr la responsabilidad.

La información que fluye a los representados es necesaria en el proceso de representación democrática, mientras que, en la intermediación, la información que recibe el intermediario suele ser más importante que aquella recibida por actores intermediados, es decir, el intermediario no se sujeta a los controles propios de la representación política democrática y la información que recibe constituye un insumo para el establecimiento particular de la dinámica en la comunicación entre los actores que son mediados.

En la Figura 1 muestro una aproximación espacial en la relación entre representación política, intermediación y democracia. La responsabilidad es un atributo que interseca a la democracia¹ con la representación política, mientras que la intermediación es un elemento perteneciente a la representación política que si bien no está sujeta a la responsabilidad propia derivada de la democracia, es tangencial a ella como lo muestra la Figura 1, es decir, no la contiene pero la bordea.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Diagrama de relación entre representación política, intermediación y democracia. 

La intermediación, en sentido estricto, es un tipo de representación no democrática ya que se enfoca en la resolución de conflictos de intereses locales donde a menudo los conflictos son más importantes que las partes involucradas. No obstante, la intermediación puede estar más legitimada que la representación política debido a la cercanía e identidad entre intermediados e intermediadores.

Un mediador, por ejemplo, puede ser una persona con reconocimiento y depositario de la confianza local o particular. Sin ser electo por vía del voto popular, ejerce la responsividad al solucionar un conflicto local y no está sometido a los preceptos de la responsabilidad democrática. Sin embargo, ayuda al funcionamiento de la democracia en la medida que evita la escalada de conflictos locales. El mediador no toma decisiones por otros. Facilita la toma de decisiones particulares y/o locales mediante el conocimiento procedimental, formal e informal, que llevará a desenlace el conflicto. El conocimiento de los problemas en la localidad y la cercanía con los habitantes puede incrementar la reputación del mediador y abrir la puerta a la representación política, si así lo desea.

Por su parte, la representación en contexto democrático no sólo se enfoca en el conflicto sino también en las partes involucradas y en el interés general. El representante “debe” tomar la mejor decisión que contribuya al bienestar de los representados, aunque dicho bienestar sea distinto a las preferencias iniciales de aquellos.

Manin señala que el incumplimiento de las demandas subjetivas de los representados por parte del representante puede acarrear dificultades para la carrera política del representante ya que puede ser evaluado de manera negativa por los representados. Sin embargo, “como el vínculo entre la voluntad del electorado [representados] y el comportamiento de los representantes electos no está garantizado rigurosamente, estos siempre tienen cierto grado de discreción” (^{Manin, 1997, p. 206}).

Este grado de discreción puede crear tensiones entre los representantes y los representados por el desajuste en las preferencias que se traduce como incumplimiento de promesas en un sistema representativo. Entonces se cede el paso a la intermediación política para impulsar demandas de grupos particulares que no se sienten representados y buscan generar presión para que sus demandas sean atendidas.

En años recientes, algunos estudiosos de los movimientos sociales como ^{Piven y Cloward 1977}; ^{Amenta, et al. 2005}; ^{Lipset y Marks 2000}; ^{Cress y Snow 2000}; ^{Soule y Olzak 2004}, han desarrollado modelos de intermediación que buscan teorizar acerca de las estrategias en la movilización de recursos que influyen en las consecuencias de los movimientos sociales. En estos modelos teóricos, el contexto político de la movilización (incluyendo las instituciones políticas) es una variable importante que determina el alcance de los objetivos colectivos y el impacto de las estrategias de los rivales individuales.

Román en su texto acerca de la mediación política propone a la mediación como un tipo de negociación con un tercero que “facilita el tratamiento cotidiano de los conflictos que amenazan a la sociedad, cuyos miembros, por cierto, tampoco serían capaces de sobrevivir en solitario” (2013, p. 40).

Difiero en la propuesta de Román porque la intermediación no sería un tipo de negociación sino que la negociación es una herramienta de la que dispone la intermediación para ejercer la responsividad. Las habilidades de negociación son necesarias para que el mediador alcance sus objetivos locales y haga frente a las rivalidades se surgen en el proceso de intermediación.

Las tensiones en la representación legislativa

La representación política en el marco de las democracias modernas conlleva a tensiones derivadas del desajuste de preferencias, es decir, podemos ver a las preferencias de los representantes y de los representados como una estructura de cooperación y conflicto, donde “las condiciones estructurales no determinan, pues, el comportamiento humano, pero suelen conformar un conjunto específico de decisiones factibles” (^{Colomer, 2009, p. 65}).

Imaginemos el ejemplo contenido en El ensayo de aplicación del análisis de la probabilidad de decisiones por mayoría de Condorcet publicado en 1785. En el teorema del jurado de Condorcet, se dice que, si todos los miembros del jurado votan, existe mayor probabilidad de que se tome la decisión correcta, y entre más grande sea la mayoría que vota, más se acercará a una decisión acertada.

Una de las tensiones que surge de la representación política es el problema de la toma de decisiones con mayorías y minorías. Para un gobierno representativo es casi imposible no afectar a las minorías si consideramos que estamos frente a un conflicto puro enmarcado por relaciones asimétricas entre grupos. En este contexto, el representante debe tomar decisiones, y la toma de decisiones es una estructura de ganar-perder. Si el representante toma una decisión, sin duda afectará a alguno de los grupos, pero un gobierno sólo será representativo en sentido estricto, en la medida en que afecte a la minoría y no a la mayoría (^{Przeworsky, Stokes y Manin, 1999}).

Esta tensión se fortalece debido a la estructura de preferencias de las sociedades actuales, incluyendo a las sociedades latinoamericanas. Las sociedades grandes y diversas tienden más al conflicto derivado de una estructura de preferencias disímiles. Paradójicamente, la riqueza cultural de los países latinoamericanos conlleva a conflictos puros en la toma de decisiones.

Por ejemplo, para ^{Rousseau (1998)} la república debía ser pequeña y la cultura debía ser la misma entre los habitantes, debido a que estos elementos hacen más probable una estructura de preferencias coordinadas y de flujo continuo de información hacia los habitantes. Entre más habitantes, mayor obstrucción de la deliberación. Así como Rousseau, los teóricos de la representación difícilmente concibieron sociedades tan diversas como las actuales.

En una sociedad donde las preferencias son disímiles, probablemente exista más de una mayoría. ¿Cómo sabemos que la representación política es democrática en un contexto de múltiples mayorías? Depende cómo definamos a las mayorías.

Básicamente, las mayorías se pueden definir en dos sentidos: a) sentido estrecho: la mayoría que eligió al representante, b) sentido amplio: cualquier mayoría que es representada en sus intereses por el representante, aunque lo haya elegido (^{Przeworsky, Stokes y Manin, 1999}). Esto es, si A implementa las políticas públicas que prefiere la mayoría que lo eligió, es representativo en un sentido estrecho, es decir, responde al mandato. En cambio, si A implementa las políticas públicas que prefiere cualquier mayoría, sin ser necesariamente la que lo eligió, A es representativo en sentido amplio.

Ahora bien, ¿de qué depende la decisión que tome A? Dependerá de las preferencias de A, y de lo que considere que es mejor para sus representados. Imaginemos que A es un legislador, en una legislatura con N legisladores que se rige por la regla de mayoría. ^{Shepsle y Bonchek (2005)} considerarían que N es un número impar, donde cada legislador tiene una política ideal y sus preferencias son de pico único. Teniendo en mente la teoría del votante mediano de ^{Downs (1973)}, sabemos que la política preferida por el legislador mediano tiene mayor probabilidad de ser la vencedora dado que la mayoría de los legisladores del conjunto N van a preferir esa política en comparación con las políticas que se encuentren en los extremos.

¿La política del legislador mediano es la mejor para los representados de A? Puede ser que A sea representativo en sentido amplio y que no necesariamente haya elegido la política del legislador mediano pensado únicamente en sus representados. Pero también existe la probabilidad de que A haya tomado la decisión pensando en sus intereses como, por ejemplo, en su carrera política.

No sólo la estructura heterogénea de preferencias entre grupos sociales tensa el proceso de representación, sino también la heterogeneidad de intereses entre representantes y representados. Las preferencias de pico único no son reales. Las preferencias de un representante son múltiples ya que no sólo atiende a las demandas de sus representados sino también las preferencias de su partido y de los grupos de presión, lo cual repercute en la legitimidad de la representación.

Cuando la legitimidad de los representantes se ve disminuida, los grupos sociales tienden a buscar y a designar intermediarios que puedan impulsar sus demandas en los distintos tipos de agendas.

^{Luis F. Aguilar (2013)} señala que durante el siglo XX en México hubo dos formas establecidas de intermediación política: la primera el pluralismo competitivo de los grupos de interés y la segunda el corporativismo social de corte cooperativo horizontal (entre grupos) y vertical (con el gobierno). Estas formas constituyeron canales que dieron cauce a las distintas preferencias y exigencias de una sociedad heterogénea, pero también de ellas emanaron relaciones clientelares en las que la intermediación política vio su auge.

No obstante, la intermediación no se reduce al clientelismo como bien lo señalan Gurza y Zaremberg:

La diversidad de experiencias de intermediación política desborda las fronteras de un concepto como “clientelismo” definido comúnmente por su carga negativa cristalizada en alguna modalidad de asimetría ilegítima […] el vocabulario de la teoría política tendió a marcar el rico universo empírico de la intermediación política en conjuntos excluyentes de fenómenos polarizados: representación/participación y representación/clientelismo (2014, p. 22).

La intermediación es otra forma de ejercicio de la representación que ayuda a forjar la democracia mediante la resolución de conflictos locales que casi siempre escapan al radar de la representación política democrática. Por lo tanto, analizarla con la carga negativa proveniente del clientelismo nos impide vislumbrar sus alcances en la construcción política de las sociedades contemporáneas.

La estructura de responsabilidades del representante

Los dos elementos básicos para evaluar a un representante son la responsividad y la rendición de cuentas. Cuando A es representativo en sentido estrecho, está siendo responsivo, lo que probablemente puede impulsar intereses locales ya que se eligen las políticas de la mayoría que votó por el representante. Mientras que la rendición de cuentas es la relación que va de los resultados de la representación a las sanciones de las que es objeto el representante. En este caso se responde a intereses objetivos más allá de la mayoría que le dio el triunfo al representante (^{Przeworsky, Stokes y Manin, 1999}).

La revocación del mandato como sanción al representante constituye un elemento importante para la rendición de cuentas, pero no es indispensable. Manin nos dice que “la revocabilidad permanente garantiza una congruencia entre las preferencias del electorado y las decisiones de los que están en el poder, ya que los votantes [representados] pueden castigar y hacer dimitir a los representantes con cuyas decisiones no estén de acuerdo” (1997, p. 205).

No obstante, si en el diseño institucional que contextualiza el proceso de representación del legislador A no se contempla la revocabilidad permanente, los representados pueden castigarlo de forma indirecta, es decir, pueden sancionar al partido político al que pertenece A. Por ejemplo, cuando la reelección legislativa consecutiva en México estaba prohibida, las sanciones se aplicaban al partido del representante.

La reelección del representante es un instrumento que puede hacer tangible la sanción derivada de la rendición de cuentas, y puede también fortalecer la conexión electoral entre representantes y representados (^{Mayhew, 1987}). Sin reelección consecutiva, los legisladores dependen más de la reputación de su partido para obtener puestos políticos y así avanzar en su carrera profesional. Sin reelección consecutiva, los legisladores no tienen incentivos electorales que los impulsen a ir en contra de la línea de su partido (^{Nacif, 2002}).

Cuando un representante sigue la línea de su partido, se dice que se disciplina con las decisiones tomadas por la dirigencia de su partido. La disciplina partidaria es resultado de las relaciones de poder al interior de los partidos políticos, impuesta desde arriba y enmarcada por la distribución de sanciones e incentivos (^{Laver y Shepsle, 1999}; ^{Giannetti y Laver, 2005}; ^{Mascott, 2006}).

La disciplina partidaria constituye una problemática de la representación legislativa ya que deja al descubierto la estructura bicéfala en la relación agente-principal del proceso de representación. ^{Pitkin (1985)} nos dice que la estructura del proceso de representación está compuesta por un agente y un principal, donde el agente actúa por y representa al principal.

¿Qué sucede cuando los representantes tienen dos principales? Si los legisladores tienen dos principales: a) la dirigencia del partido y; b) los representados, y las preferencias ambos no difieren, no existe conflicto. Sin embargo, es muy frecuente que las preferencias de los principales difieran. Cabe preguntarse lo que en su momento cuestionó ^{Pitkin (1985)}: bajo preferencias disímiles, ¿a quién representaría el representante entonces?

Si bien el esquema de Pitkin ha sido un referente teórico para analizar las problemáticas de la representación, en la vida cotidiana de los legisladores suele haber múltiples principales que complejizan la toma de decisiones de los representantes.

Asumiendo el supuesto de la ambición política y del comportamiento legislativo que señala al deseo de reelegirse como principal motivación de sus actos (^{Mayhew, 2004}; ^{Epstein, 1967}; ^{Schlesinger, 1966}), es probable que el representante atienda las preferencias de aquel principal que será determinante para continuar con su carrera política y/o su permanencia en la arena parlamentaria.

Un elemento que parece modificar la dinámica de la representación legislativa a favor de las preferencias de los ciudadanos y aumentar la conexión electoral es la reelección consecutiva debido a que es más probable que los representantes atiendan las preferencias de los ciudadanos porque de ellos dependerá su carrera política. Los electores tienen en sus manos una sanción retrospectiva que pueden aplicar el día de las elecciones.

Sin embargo, algunos diseños institucionales atenúan el impacto de la sanción retrospectiva de los ciudadanos hacia los representantes. Es el caso de los sistemas electorales mixtos donde una parte de la legislatura se elige por medio del principio de mayoría y la otra parte por medio del principio de la representación proporcional con listas abiertas o cerradas.² En el sistema de mayoría se vota por una persona, mientras que en el sistema de representación proporcional se vota por una lista. Esto implica que hay identificación de los candidatos postulados por el principio de mayoría por lo que la sanción retrospectiva puede ser directa. La sanción tiene relación con las decisiones políticas tomadas por el candidato en periodos anteriores que le hayan dado la oportunidad, o no, de fomentar su reputación personal frente al electorado.

En la representación proporcional existen dos tipos de listas que contienen a los nombres de los candidatos: “a) abierta con posibilidad de que el electorado modifique los lugares en la lista y b) cerrada sin posibilidad de modificación” (^{Payne, et al, 2003, p. 94}). Por lo cual, la rendición de cuentas de los legisladores electos bajo este principio es diferente. Por ejemplo, las promesas de campaña no son individuales, como en el caso de los legisladores electos por mayoría, sino colectivas y asumidas por los partidos políticos. No hay identificación individual de los candidatos a escaños por representación proporcional porque no hacen campaña individual. Por lo tanto, la sanción retrospectiva del electorado tendría que ser colectiva ya que en la boleta electoral los candidatos aparecen en una lista. En suma, el membrete del partido es el que recibiría la sanción directamente.

El tipo de lista en representación proporcional es una variable que modula la responsabilidad del representante y la rendición de cuentas. Mientras que los legisladores electos por lista cerrada tendrán como principal a la dirigencia del partido debido a dos factores: la dirigencia les otorgó un lugar favorable en la lista y su carrera política depende en gran medida de dicha dirigencia, los legisladores de lista abierta son sometidos a un proceso de selección para por parte de los electores para conformar el orden de las listas. Para elegirlos, los electores deben identificarlos previamente. El lugar en donde se posicione a los candidatos en la lista abierta sería indicativo de la sanción o premio a su desempeño previo y a su reputación personal.

Las listas cerradas presentan mayor dificultad para lograr el mecanismo individual de premios y castigos de los legisladores, propios de la rendición de cuentas. Aunque el partido político haya favorecido a los candidatos con una buena posición en la lista, una vez electos formalmente representan una proporción de ciudadanos quienes votaron por la lista completa elaborada por el partido. La responsabilidad con la ciudadanía, normativamente, no desaparece con las listas cerradas. No obstante, el comportamiento legislativo resultante del esquema de este tipo de listas representa un problema para la legitimidad de la representación en los sistemas democráticos porque las preferencias ciudadanas parecen quedar relegadas ante las preferencias de los partidos políticos y de otros principales que determinen la carrera política de los legisladores.

Conclusiones

La responsabilidad del representante sirvió como puente para llegar al análisis de las problemáticas derivadas del proceso de representación. Para un gobierno representativo es casi imposible no afectar a las minorías si se considera el conflicto puro que conlleva esta situación enmarcada por relaciones asimétricas entre grupos. Además de ello, se debe considerar la existencia de múltiples mayorías que es la consecuencia de las preferencias no unidimensionales de las sociedades actuales. Las problemáticas de las preferencias disímiles dan cabida a procesos representativos no democráticos, como es el caso de la intermediación política.

La estructura heterogénea de preferencias entre grupos tensa el proceso de representación como aquellas que se dan entre representantes y representados. Las preferencias de los representantes es un tópico que nos remite a la legitimidad democrática: un aspecto negativo para la legitimidad de la democracia es que los representantes antepongan los intereses propios o los de su partido y no representen los intereses de la mayoría, o de sus representados.

La reelección legislativa consecutiva, como he señalado, puede incentivar la conexión electoral entre representantes y representados, fortalecer el canal de comunicación entre legisladores y ciudadanos. Sin embargo, el diseño institucional determinará en la medida en que esto se logre. Por ejemplo, en el caso mexicano existe una cláusula constitucional para los artículos 56 y 116 constitucionales en materia de reelección legislativa consecutiva que obliga a los legisladores con deseos de reelegirse a postularse por el mismo partido o coalición que originalmente les dio la candidatura. En caso contrario, deberán renunciar a su partido o coalición antes de la mitad de la legislatura.

La cláusula refuerza el peso de los partidos políticos en el proceso de obtención de candidaturas, es decir, el filtro para la postulación es un incentivo que va en detrimento de la conexión electoral y fortalece el vínculo entre legisladores y partidos políticos. La reelección consecutiva está habilitada pero los partidos políticos siguen teniendo el control de las carreras políticas de los legisladores.

Estos elementos sólo son algunas aristas del complejo proceso de representación que merecen ser investigados para intentar otorgar respuestas que nos lleven al fortalecimiento de las democracias.