Índice 1. Democracia mínima: derechos políticos y libertades civiles

Freedom House (FH) evalúa el progreso o la pérdida de los derechos políticos y las libertades civiles en el mundo. Su reporte anual más conocido es Freedom in the World (FITW).² FH define democracia como un sistema político en el cual los líderes son electos libremente entre grupos e individuos competidores no designados por el gobierno, y libertad como actuar espontáneamente en diversas áreas fuera de su control y del de otros centros de dominación. Los derechos políticos permiten votar libremente en la elección de las autoridades entre distintas alternativas, competir por los cargos públicos y participar en los partidos y organizaciones políticas. Las libertades civiles son derechos para desarrollar puntos de vista e instituciones distintos a los del Estado; son las libertades de expresión, creencias, asociación y organización -ver FITW 2000-.

FH asigna puntuaciones de 1.0 -más libre- a 7.0 -menos libre-, resultado del promedio entre los derechos políticos³ y las libertades civiles,⁴ medidos en la escala 1 -mejor- a 7 -peor-. Después, clasifica los casos con promedios entre 1.0 a 2.5 como “libres”, “parcialmente libres” entre 3.0 a 5.0 y “no libres” entre 5.5 a 7.0.⁵

Para FH una democracia es sólo electoral cuando se permite elegir a los líderes en elecciones no controladas por el gobierno, sin dominio apabullante de un partido o movimiento en varias elecciones, y poderes no electos no poseen autoridad significativa para tomar las decisiones.⁶ Por otra parte, clasifica como libres -no es perfección ni ausencia de problemas graves- a las democracias que además de ser electorales, son también liberales por la presencia sustantiva de las libertades civiles. Así, algunos casos parcialmente libres son las democracias electorales en que se pierden libertades o las transiciones incompletas a la democracia liberal.⁷ El resto, en frontera con los casos no libres, son los sistemas de partido dominante, los semi autoritarismos y los Estados híbridos con fachada de competencia sin que el poder esté realmente en juego -ver FITW 2001 y 2005-.

Clasifico 21 países latinoamericanos durante el periodo 2000-2018 de la siguiente manera:

Entre 2000 y 2018, en primer lugar se encuentran los casos libres -48.37%-; en segundo, los parcialmente libres -43.60%- y en tercero, los no libres -7.01%-.⁸

La siguiente tabla muestra los promedios por indicador.

La tabla siguiente presenta, en orden descendente, el desempeño por país; en cursivas, los casos dentro del promedio regional por indicador.⁹ El grupo “libre” está integrado por Uruguay, Chile, Costa Rica, Belice, Panamá, Argentina, Brasil, República Dominicana, El Salvador y Perú; el “parcialmente libre”, por Ecuador, Paraguay, Colombia, Nicaragua, Honduras, Guatemala y Venezuela; y el “no libre”, por Cuba. El promedio de Bolivia y México es entre “libre” y “parcialmente libre”, y el de Haití, entre “parcialmente libre” y “no libre”.

Con los datos de FH, entre 2000 y 2018 América Latina fue predominantemente “libre” -excepciones son el viejo autoritarismo en Cuba y los nuevos autoritarismos en Venezuela y Nicaragua- con tendencia a “parcialmente libre”; a partir de 2016, el promedio ya es de “parcialmente libre”.

Índice 2. Democracia sustantiva

The Economist Intelligence Unit-Democracy Index (EIU-DI) es publicado desde 2007.¹⁰ EIU-DI considera que las mediciones mínimas o minimalistas de la democracia centradas en las libertades políticas y civiles no abarcan características sustantivas de su calidad, por lo que busca ser un índice amplio o sustantivo,¹¹ aunque no incluye niveles de bienestar dado que diversos resultados económicos y sociales pueden ser consistentes con la democracia política.

EIU-DI utiliza una escala de medición de 0 -peor- a 10 -mejor- con indicadores agrupados en cinco categorías; cada una es medida en la misma escala, y el índice asignado a cada caso es el promedio de las cinco. En la tabla siguiente se describen las categorías; 3, 4 y 5 son las sustantivas:

A partir de eso, EIU-DI clasifica los casos en cuatro tipos:

Clasifico los países latinoamericanos durante el periodo 2006-2018 de la siguiente manera:

Previsible, las categorías sustantivas -funcionamiento del gobierno, participación y cultura política- dificultan alcanzar el estatus democracia plena. Con los datos de FH, clasifico como libres a 48% de los casos entre 2000 y 2018; con los de EIU-DI, las democracias plenas o mayormente plenas fueron sólo 9% entre 2006 y 2018. Únicamente Uruguay tuvo democracia plena todo el periodo, seguido de cerca por Costa Rica; el resto de los países clasificados como libres todo el periodo fueron democracias incompletas para EIU-DI. Este índice también considera a Venezuela y Nicaragua casos con transiciones a regímenes no democráticos y al cubano, como el autoritarismo más longevo de la región.

Entre 2006 y 2018 la mayoría de los países tuvieron democracia incompleta -55%-. Los regímenes híbridos fueron 28%, y la proporción de democracias plenas y regímenes autoritarios fue muy parecida: 9% las primeras y 8% las segundas.

La tabla siguiente muestra los promedios con las categorías de EIU-DI. Proceso electoral con pluralismo y libertades civiles constituyen la democracia mínima; funcionamiento del gobierno, participación política y cultura política, la sustantiva. “P” es la puntuación promedio de todas las categorías.

Para EIU-DI, entre 2006 y 2018 predominaron las democracias incompletas debido a la brecha entre la democracia mínima y la sustantiva, con tendencias a la baja en la formal o mínima, así como en la categoría sustantiva funcionamiento del gobierno. La tendencia es moderadamente al alza en cultura y participación política.

Las siguientes tablas presentan el desempeño por países en orden descendente. En cursivas, los que superan el promedio. Las columnas de la democracia mínima “DM” y de la sustantiva “DS” muestran la brecha mencionada.

Con promedio de democracia plena, se encuentran Uruguay y Costa Rica; de incompletas, Chile, Panamá, Brasil, Argentina, México, Colombia, República Dominicana, El Salvador, Perú y Paraguay; de régimen híbrido, Guatemala, Honduras, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Venezuela y Haití; de autoritarismo, Cuba.

Índice 3. Democracia maximalista

El objetivo del Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (IDD-Lat) es medir el desarrollo de las democracias con parámetros propios y con las particularidades históricas, culturales, sociales y económicas de la región.¹² IDD-Lat considera tanto los atributos formales del régimen democrático como los que dan cuenta de la democracia real, que es la que perciben y viven los ciudadanos. El cuadro siguiente sintetiza esa distinción:

IDD-Lat mide el desarrollo o calidad de la democracia con cuatro dimensiones:

IDD-Lat tiene una concepción maximalista de la democracia: además de régimen y sistema político, la concibe como un ideal que persigue fines socialmente consensuados en torno a los cuales pueden diseñarse políticas y cursos de acción que tiendan a una mayor prosperidad y bienestar.¹³

Para medir, IDD-Lat pondera las dimensiones entre 0 -peor- y 10 -mejor-. El caso con mejor desempeño es óptimo y es usado como referente para el resto. Hasta el reporte del año 2008 -IDD-Lat 2009-, los países fueron clasificados como democracias de alto desarrollo con puntajes de más de 7.5; de desarrollo medio, de 4.51 a 7.5; y de bajo desarrollo, de 1.0 a 4.5. A partir del siguiente reporte, se conservan las primeras dos categorías, seguidas de los países de bajo desarrollo con puntajes entre 3.0 y 4.5; y los de desarrollo mínimo, entre 1.0 y 2.9.¹⁴

Clasifico el desarrollo democrático de América Latina durante el periodo 2001-2015 de la siguiente manera:

IDD-Lat coincide con FH y EIU-DI en que Cuba es un país sin democracia, por lo que no lo incluye. Con los datos de este índice, en América Latina entre 2001 y 2015 predominaron las democracias de bajo desarrollo -45.14%-, seguidas lejanamente por las de desarrollo medio -25.74%- y las de alto desarrollo -17.91%-; las de desarrollo mínimo son 11.19%.

La siguiente tabla muestra los promedios anuales de la región:

Las siguientes tablas contienen las listas con el desarrollo democrático por país; en cursivas, los casos por encima del promedio:

El grupo con promedio de alto desarrollo democrático está integrado por Chile, Uruguay y Costa Rica; el de desarrollo medio, por Panamá, México, Argentina y Perú; el de desarrollo bajo por El Salvador, Brasil, Colombia, Bolivia, Honduras, Paraguay, Ecuador y Nicaragua; y el de desarrollo mínimo, por República Dominicana, Guatemala y Venezuela. Como FH y EIU-DI, IDD-Lat coincide en una moderada tendencia a la baja de la democracia en América Latina.

La democracia latinoamericana 2000-2018

Durante los siglos XIX y XX las formas latinoamericanas más comunes de gobierno fueron diversos tipos de autoritarismos. Fue hasta los años ochenta y noventa del XX que la mayoría de los países transitaron hacia regímenes más democráticos (^{Emmerich, 2003}; ^{Alcántara y Freidenberg, 2006}; ^{Angell, 2008}; ^{Mainwaring y Pérez-Liñán, 2019}). Con criterios mínimos, a fines del año 2000 sólo tres países -Cuba, Haití y Perú- carecían de democracia electoral. En 2010 se trataba de Cuba, Honduras y Venezuela. Pero hacia 2018 eran 5 -Cuba, Haití, Honduras, Nicaragua y Venezuela-;¹⁵ además, los índices coinciden en una tendencia a la baja en los niveles democráticos regionales.

En las primeras dos décadas del siglo, América Latina presentó un panorama variopinto. Entre los países con los niveles más altos de democracia, Costa Rica tiene un historial de siete decenios¹⁶ gobernado por liberacionistas y demócrata cristianos hasta 2014, y por social demócratas desde entonces; todos los presidentes electos concluyeron sus periodos. En Chile, tras el retorno a la democracia en 1989, se alternaron periodos completos de demócrata cristianos, socialistas y derechistas moderados. En Uruguay, tras el fin de la dictadura cívico-militar en 1985 las alternancias fueron entre los partidos tradicionales; a partir de 2005, gobernaron izquierdistas de centro. En Panamá tras la caída en 1989 -por invasión estadunidense- del régimen militar instaurado en 1968, todos los presidentes concluyeron sus periodos. Belice es un caso particular; colonia inglesa hasta 1981, desde 1984 tiene una democracia parlamentaria bipartidista con alternancia de gobiernos de los dos principales partidos.

Hay otros casos de notable continuidad democrática hasta 2018, considerando la elección libre de gobiernos que además concluyen sus periodos. El más obvio es Colombia, con alternancias entre liberales y conservadores entre 1958 y 1998, y entre variantes de derecha a partir de entonces. En el Salvador, entre 1994 y 2009 gobernaron presidentes de la derechista Alianza Republicana Nacionalista, y hasta 2018, del exguerrillero Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional. En México, desde la alternancia en el año 2000 gobernaron por elección democrática dos presidentes del Partido Acción Nacional y uno del Partido Revolucionario Institucional. A partir de 2018 el presidente, ex priista y ex miembro del Partido de la Revolución Democrática, es el fundador del actual partido gobernante Movimiento de Regeneración Nacional.

En el extremo opuesto se encuentra el régimen autoritario establecido en Cuba durante los años sesenta y setenta. La nueva Constitución -según cifras oficiales aprobada en referendo por 9 de cada diez votantes en febrero de 2019- insiste en una sola vía para que el ser humano alcance su “dignidad plena”, refrenda el sistema de partido único “martiano, fidelista, marxista y leninista”, la irrevocabilidad del “sistema socialista” y el control estatal de la actividad económica. Los derechos de pensamiento, conciencia, expresión, prensa, reunión, manifestación y asociación, están condicionados a los “fines de la sociedad” socialista. Todos los medios de comunicación en cualquier formato y soporte quedan nuevamente bajo control estatal. Siguen siendo electivos sólo los “órganos representativos”, es decir, únicamente los diputados de la Asamblea Nacional y los delegados de las Asambleas Municipales. Las libertades de discusión, crítica y “autocrítica” coexisten contradictoriamente con la subordinación obligatoria de la minoría ante la mayoría (^{Constitución de la República de Cuba}).

Entre 1976 y 2008, Fidel Castro presidió tanto el Consejo de Estado como el Consejo de Ministros siendo presidente o jefe del Estado; había sido Primer Ministro entre 1959 y 1976. Ninguno de los cargos fue electivo; además, dirigió el partido único entre 1959 y 2011. Heredó los cargos a su hermano Raúl, quien los ejerció entre 2008 y 2018, y dirigió el partido único entre 2011 y 2021 (Ecured).

La vía del autoritarismo fue recientemente adoptada por los gobiernos de Venezuela y Nicaragua.¹⁷ En Venezuela en la elección de la Asamblea Nacional de diciembre de 2015 la Mesa de Unidad Democrática -MUD-, coalición opositora al bolivarianismo o chavismo gobernante, ganó la mayoría. El Tribunal Supremo de Justicia, integrado con jueces subordinados al gobierno, declaró en desacato a la Asamblea opositora; en marzo de 2017, la despojó de sus facultades. Mediante poderes concedidos por el Tribunal, en mayo el presidente Nicolás Maduro (2013-2019)¹⁸ convocó una Asamblea Nacional Constituyente integrada con oficialistas para sustituir al legislativo electo en 2015. En los comicios no libres de mayo de 2018 fueron prohibidos la MUD y el principal líder opositor,¹⁹ y la autoridad electoral avaló la previsible reelección de Maduro para el periodo 2019-2025.²⁰ Las reformas impulsadas por Hugo Chávez, aprobadas mediante referendo en 2009, habían eliminado los límites constitucionales de la reelección.

En Nicaragua en 2006 Daniel Ortega, del Frente Sandinista de Liberación Nacional, fue electo presidente por segunda vez para el periodo 2007-2012.²¹ De acuerdo con la Constitución, el cargo podía ser ejercido hasta dos veces. Su segunda reelección en 2011 fue posible porque la Suprema Corte de Justicia lo exentó en 2009 de ese límite, y su cuarto periodo (2017-2022) es consecuencia de que la Asamblea Nacional controlada por los sandinistas reformó la Constitución en 2014 para permitir la reelección indefinida.

Caso parecido es el de Evo Morales en Bolivia. La Constitución de 2009 establece que la reelección es por una vez (^{Constitución Política del Estado Boliviano}). En 2015 las mayorías legislativas del presidente resolvieron que su primer periodo había sido de 2010 a 2015, no el que ejerció entre 2006-2010, y así pudo ser reelecto en 2014. En un referendo en 2016, Morales presentó su proyecto de reforma para la reelección indefinida. Aunque perdió, en 2018 el Tribunal Constitucional bajo su control falló que reelegirse sin límites es su derecho humano fundamental. Así participó en la elección de octubre de 2019 para un cuarto mandato (2020-2025), en la que fue declarado ganador entre protestas y violencia creciente por sospechas de fraude.

En Ecuador, Rafael Correa fue presidente en tres mandatos sucesivos: 2007-2009, 2009-2013 y 2013-2017. La Constitución permitía la reelección por una vez tras un mandato intermedio; la Asamblea Constituyente de 2007-2008 lo cambió por la inmediata por una vez. En diciembre de 2015, la Asamblea Nacional con mayoría favorable a Correa aprobó la reelección indefinida a partir de 2021, pero en un referendo en febrero de 2018 ganó la propuesta del presidente sucesor, Lenín Moreno, para eliminarla.

Dos casos más de reformas para prolongar mandatos de presidentes en funciones son del colombiano Álvaro Uribe (2002-2010) y de Juan Orlando Hernández en Honduras. En 2004 en Colombia el Congreso aprobó la propuesta de Uribe para la reelección consecutiva; la reforma fue avalada en 2005 por la Corte Constitucional. En 2009 Uribe promovió un referendo para poder ser reelecto nuevamente en 2010, pero la Corte rechazó que fuera realizado. En Honduras, en 2015 la Sala Constitucional controlada por el presidente declaró inaplicable para Hernández la prohibición de la reelección inmediata; así, aunque debería haber esperado al menos un periodo para postularse otra vez, fue declarado ganador de las elecciones de 2017. Al menos los dos primeros años de su segundo mandato transcurrieron entre protestas exigiendo su renuncia.

Entre la perdurabilidad del autoritarismo en Cuba y los países con más continuidad democrática hay también casos con problemas y crisis graves resueltos constitucionalmente. En Argentina en 2001 el presidente De La Rúa renunció en medio de severa crisis económica y violentas protestas. El periodo fue completado, con aprobación del Congreso, por Eduardo Duhalde. Después, transcurrieron tres mandatos kirchneristas y uno opuesto al kirchnerismo. En Brasil, desde 1995 todos los presidentes concluyeron sus periodos hasta la destitución por impeachment de Dilma Rousseff en 2016; por juicio político en 2012 fue destituido Fernando Lugo en Paraguay. En ambos países, los vicepresidentes concluyeron los periodos. En Guatemala en 2015, Otto Pérez y la vicepresidenta renunciaron acusados por corrupción. El Congreso designó un vicepresidente, quien concluyó el periodo; ningún mandatario había dejado el cargo prematuramente desde 1996. Había sido igual en Perú desde la destitución de Fujimori en 2000, hasta que el presidente Kuczynski renunció en 2018 acusado por corrupción; también asumió el vicepresidente.

En el periodo analizado, varios países han sufrido inestabilidad, crisis recurrentes y a las fuerzas que las promueven sistemáticamente. Bolivia es ilustrativo. Gonzalo Sánchez, electo en 2002, renunció en 2003 por la crisis económica y sangrientos choques entre fuerzas del orden y grupos insurrectos. El vicepresidente asumió, pero renunció en 2005 en un clima de bloqueos, huelgas y protestas violentas, dejando el último año de ejercicio en manos del presidente de la Corte Suprema. En noviembre de 2019, el presidente Evo Morales abandonó su cargo y el país cuando las fuerzas armadas y la policía nacional le pidieron renunciar después que la Organización de Estados Americanos afirmó encontrar irregularidades y manipulaciones graves en su reelección tres semanas antes. Los choques entre la policía, los opositores y los seguidores de Morales se recrudecieron tras su salida a México, cuyo gobierno le concedió un breve asilo.

En Haití, a la inestabilidad casi perenne colabora gran dificultad para tener comicios periódicos y creíbles. En 2004 no fueron celebradas las elecciones pues un golpe de Estado derrocó a Jean Bertrand Aristide; fue mandatario interino el presidente de la Suprema Corte hasta 2006. Entre 2015 y 2016, la segunda vuelta de la elección presidencial fue pospuesta varias veces debido, entre otros factores, a la violencia promovida por algunos candidatos. Los comicios se celebraron en abril de 2016, pero el resultado se anuló debido a irregularidades; hasta noviembre fue electo el nuevo presidente.

El golpismo del siglo XXI inició en enero de 2000 cuando fue derrocado en Ecuador Jamil Mahuad por opositores respaldados por las fuerzas armadas en medio de una crisis financiera. El ejército decidió no participar en un gobierno opositor, por lo que el vicepresidente concluyó el periodo. En 2005 Lucio Gutiérrez -partícipe del golpe cinco años antes- fue derrocado por opositores y militares, y luego destituido por el Congreso en un contexto de crisis y protestas violentas. El vicepresidente concluyó el periodo. En Honduras, un golpe cívico-militar contra Manuel Zelaya en 2009 fue la conclusión del conflicto por las reformas constitucionales impulsadas por el presidente que incluían instaurar la reelección. Y en Venezuela en 2002, Hugo Chávez fue depuesto durante cuatro días por militares que tomaron partido con opositores civiles -Chávez había participado en el primer golpe de 1992 contra Carlos Andrés Pérez-.