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Andamios

versão impressa ISSN 1870-0063

Andamios vol.16 no.41 México Set./Dez. 2019  Epub 20-Maio-2020

https://doi.org/10.29092/uacm.v16i41.726 

Artículos

De los quiebres democráticos a los gobiernos de coalición: una revisión del debate sobre el presidencialismo

From democratic breakdowns to coalition governments: a review of the debate on presidentialism

Diego Solís Delgadillo* 

Josafat Cortez Salinas** 

*Investigador posdoctorante en El Colegio de San Luis A.C., México y Tutor Externo de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas de la FLACSO, México. Correo electrónico: diego.solis@flacso.edu.mx

**Profesor investigador en la Universidad Nacional Autónoma de México, México. Correo electrónico: josafatcortez@politicas.unam.mx


Resumen

El artículo presenta una revisión de los estudios sobre los sistemas presidenciales generados desde 1990 después de las críticas de Juan Linz. Clasificamos y ordenamos la literatura haciendo énfasis en las limitaciones del nuevo institucionalismo en tres categorías: i) trabajos centrados en las instituciones formales, ii) explicaciones espaciales iii) investigaciones basadas en instituciones informales. Mostramos un cambio en la variable dependiente en las explicaciones del comportamiento del sistema presidencial: del análisis de los quiebres democráticos a la inestabilidad de los gobiernos democráticos.

Palabras clave: Instituciones; sistema presidencial; gobierno democrático; inestabilidad; reglas informales

Abstrac

This article reviews the studies on presidential systems generated after the seminal work of Juan Linz. We classify and order the literature highlighting the limitations posed by the new institutionalism. We identify three kind of studies: i) the ones centered on formal institutions, ii) spatial explanations and iii) studies based on informal institutions. We find a change in the independent variable in the studies of presidential systems: from the breakdown of democratic regimes to the instability of democratic governments.

Key words: institutions; presidential system; democratic government; instability; informal rules

Introducción

Uno de los ejes de la discusión de los últimos 30 años en la ciencia política que estudia América Latina es el impacto de las instituciones sobre la democracia. El eje teórico ha sido el nuevo institucionalismo asumiendo que las instituciones buscan restringir el comportamiento de los actores políticos y establecen incentivos, así como dinámicas de cooperación y conflicto. (Munck, 2004, Pérez-Liñan, 2011, Linares 2011, Negretto 2015, Saiegh, 2015).

El debate teórico y empírico sobre el diseño de los sistemas presidenciales en América Latina ha sido muy nutrido y ha generado múltiples estudios. En este trabajo identificamos tres tipos de investigaciones: i) institucionales, ii) espaciales iii) informales. Las primeras respuestas institucionales se centraron en analizar el impacto de las instituciones formales, especialmente en los incentivos que ofrecen a los actores políticos (Linz, 1997; Linz y Stepan, 1996; Horowitz 1999; Sartori, 2004; Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997; Payne, 2006; Cheibub y Limongi (2004; Colomer, 2005, García Montero, 2009, Santos, et al, 2014). Una segunda corriente de trabajos se concentró en explicaciones espaciales del éxito presidencial, particularmente en la ubicación del presidente en el eje de preferencias (Negretto, 2006; 2015; Nacif, 2004, 2012; Tsebelis y Alemán 2005 Alemán y Schwartz 2006).

Actualmente con la evidencia empírica y teórica se ha cambiado el eje de atención de la literatura, por eso el objetivo de este trabajo es mostrar y ordenar dos tendencias recientes en los estudios sobre los sistemas presidenciales en América Latina. Actualmente existe un cambio en las explicaciones centradas en las instituciones formales a hipótesis que toman en cuenta las reglas informales y la dinámica política. Los sistemas presidenciales latinoamericanos durante la Tercera Ola han sido estables, no presentan parálisis legislativas ni rigidez constitucional. (Cheibub y Limongi, 2004; García Montero, 2009; Santos, et al, 2014) Esto ha generado investigaciones que explican las condiciones que, contrario a la hipótesis de Linz, conducen a la formación de coaliciones en un diseño institucional que no provee incentivos para la cooperación.

También en la literatura se identifica un cambio en la variable dependiente: de la estabilidad del régimen político a la estabilidad de los gobiernos democráticos. Las democracias presidenciales, particularmente las latinoamericanas se han mantenido como regímenes democráticos, no obstante, experimentan inestabilidad política en la forma de destituciones de los ejecutivos (Pérez-Liñan, y Polga, 2017) lo que ha generado una nueva generación de hipótesis sobre las condiciones de riesgo para los presidentes.

El trabajo está estructurado de la siguiente manera. En el primer apartado se desarrollan las características del presidencialismo como diseño institucional; después se analiza la crítica emitida hacia la legitimidad dual del presidencialismo y las respuestas teóricas y empíricas identificado tres explicaciones: i) las centradas en las instituciones formales, ii) explicaciones espaciales y iii) estudios que incorporan a las instituciones informales y iv) de la estabilidad del régimen político a la estabilidad de los gobiernos democráticos.

Los orígenes del debate

Uno de los debates más amplios en la ciencia política ha girado en torno a las formas de gobierno. Esta discusión fue especialmente importante para América Latina tras el desmantelamiento de los regímenes autoritarios. La ciencia política se dio a la tarea de identificar los elementos que propician la transición a la democracia y facilitan su consolidación (O’Donnell, 1989). En la década de 1990, una de las principales preguntas de investigación fue ¿cómo afectan los diseños institucionales a la estabilidad y la sobrevivencia de la democracia?

La adopción de un sistema presidencial o uno parlamentario constituye, en primera instancia, una elección institucional. Así, más allá de los factores extra- institucionales que pueden incidir en el desempeño de los gobiernos, como pueden ser la geografía, los recursos naturales o las características de la población, el debate sobre los diseños institucionales asume que el régimen plasmado en la constitución importa para la conflictividad, o para propiciar condiciones de estabilidad y supervivencia de las democracias (Linz, 1997).

Los rasgos del sistema presidencial como un diseño institucional, constituye un conjunto de reglas que regulan y restringen el comportamiento de los actores políticos. A diferencia del parlamentarismo, que podemos concebir como un producto histórico de Gran Bretaña, el sistema presidencial fue confeccionado de manera intencional y deliberada por los Federalistas en 1787 para plantear las reglas del juego que regirían a Estados Unidos como nación independiente, buscando evitar los elementos que, a su manera de ver, habían propiciado los abusos del parlamentarismo inglés (Duverger, 1980).

Madison concibió al presidencialismo como un gobierno mixto que se distingue por tres características: en primer lugar, es un sistema de regulación endógena del poder, donde los poderes se autolimitan por una autoridad situada en el mismo nivel constitucional, es decir: “[…] la seguridad contra la concentración gradual de los diversos poderes en un solo departamento reside en dotar a los que administran cada departamento de los medios constitucionales y los móviles personales necesarios para resistir las invasiones de los demás”. (Hamilton, et al 2011: 220)

En segundo lugar, para evitar la concentración de poderes, el diseño presidencial parte de la separación de poderes, pero al mismo tiempo estipula jurisdicciones compartidas que sirven como frenos al ejercicio arbitrario del poder. Madison retoma la frase de Montesquieu que decía que “el poder frene al poder” por su célebre idea que dice “la ambición debe ponerse en juego para contrarrestar la ambición”. (Eisemann, 1975, Vile, 2007) Es decir, ninguna institución podría dominar sobre el resto; cada poder tendría las herramientas necesarias para contrarrestar al otro. El sistema presidencial se conformó por órganos distintos que tienen que cooperar entre sí para ser gobierno. Pero si estas instituciones no trabajan juntas se pueden detener unas a otras en el proceso de gobierno. Manin agrega que: “la propiedad principal del dispositivo es su estabilidad: si un órgano tiende a modificar la repartición constitucional del poder, el sistema pone en movimiento fuerzas que lleven nuevamente a su estado inicial”. (Manin, 1994:289)

La tercera característica del sistema presidencial radica en retardar la toma de decisiones políticas, con el fin de evitar las voluntades políticas pasajeras y la precipitación política en prejuicio de la libertad y la sociedad. Uno de los objetivos a los frenos y contrapesos fue el deseo de frenar la voluntad popular y retardar su acción (Manin, 1994, Negretto, 2003, Vile, 2007, Mc Cormick, 2011). Se puede decir que la ingeniería constitucional de los Estados Unidos no dio prioridad a la eficacia sino al control del abuso de poder. El juez Brandeis define muy bien la ingeniería constitucional del modelo presidencial: “el sistema no tenía por objetivo promover la eficacia sino impedir el ejercicio arbitrario del poder”. (Toeinet: 1994:40)

A partir de estas características Sartori (2004) define al sistema presidencial de la siguiente forma: “Un sistema político es presidencial si, y sólo sí, a) el jefe de Estado (el presidente) es electo popularmente; b) no puede ser despedido del cargo por una votación del Parlamento o Congreso durante su periodo pre-establecido, y c) encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa”.

Explicaciones del desempeño presidencial

En el apartado anterior describimos las características del sistema presidencial con el fin de tener claro que el modelo nació con el fin de evitar el abuso de poder y la toma decisiones precipitadas. Este diseño institucional, fue adoptado de manera generalizada en América Latina, y se cuestionó en la década de 1990, cuando la ciencia política volvió a preguntarse por el arreglo institucional que favoreciera de mejor forma la estabilidad de las democracias.

El punto de partida de la discusión sobre el presidencialismo es el trabajo de Juan Linz (1997)) quien siguiendo las críticas clásicas de W. Bagehot y de W. Wilson, (Cortez y Salazar, 2013) desataca cuatro factores que hacen a esta forma de gobierno menos propicia para la democracia: En primer lugar, el problema de legitimidad dual, esto es, que dado que el presidente y la asamblea son electos por voto popular se genera un conflicto sobre quien representa realmente al electorado, lo que deriva en parálisis entre las ramas de gobierno. En segundo lugar, el problema de rigidez, es decir, que debido a los periodos fijos de mandato no existen mecanismos para deshacerse de un presidente que carece de apoyo legislativo, es impopular o incompetente. En tercer lugar, la elección presidencial tiene una lógica de ganador único que no es favorable para la democracia (Linz, 1997). Finalmente, Linz considera que el presidente al ser jefe de estado puede considerarse a sí mismo como representante de la nación, lo que conduce a que el presidente sea intolerante con la oposición.

En suma, el argumento fundamental fue que los sistemas presidenciales son menos propicios para la cooperación que los sistemas parlamentarios lo que representa una amenaza para la sobrevivencia de la democracia, por el conflicto entre las ramas de gobierno y la ausencia de mecanismos institucionales para resolverlos. En consecuencia, los actores políticos recurren a medios extra institucionales para solucionar las tensiones: particularmente a golpes de estado.

Esta literatura consideraba que el sistema presidencial conduce a la inestabilidad política, con la marcada excepción del caso estadounidense, que por sus características específicas: partidos poco disciplinados, poco ideologizados y con bases muy localistas, permitían el buen funcionamiento del presidencialismo (Linz 1997, Linz y Stepan, 1996; Sartori, 2004). Las críticas marcaron a los estudios sobre las formas de gobierno en la década de 1990 y generaron una agenda de investigación sobre el impacto de los diseños institucionales en la estabilidad de la democracia y en su eficacia en la región.

La primera generación de investigaciones sobre el presidencialismo compartió dos características: i)Se concentraron en analizar casos latinoamericanos y ii) tomaron como marco teórico el nuevo institucionalismo (Pérez-Liñan, 2011). De esta manera, analizaron el peso de las instituciones, los incentivos que éstas generaban el impacto de éstas sobre la estabilidad política (Munck, 2004). En términos teóricos, asumieron que las instituciones configuran y restringen la actuación de los actores políticos, fungiendo como las reglas del juego en una sociedad y definiendo las interacciones entre estos actores. (North, 1990). Mientras que los actores políticos se comportan de manera racional y responden a los incentivos que las instituciones les proveen (Peters, 2003).

El argumento de Linz apuntaba a que los sistemas presidenciales no son propicios para la estabilidad democrática. No obstante, en la década de 1990 diversos estudios comenzaron a cuestionar el argumento de Linz. En términos metodológicos Shugart y Carey (1992) señalaron que la asociación entre quiebre de las democracias y diseño presidencial tiene un sesgo de selección geográfica y temporal, lo que no permite generalizar las conclusiones para todos los países que han adoptado el sistema presidencial como forma de gobierno.

Shugart y Carey, (1992) y Mainwaring y Shugart, (1997) identificaron variaciones y observaron que no todos los sistemas presidenciales presentan los mismos problemas como lo demuestra las distintas tasas de aprobación legislativa en los países presidenciales. A partir de esta variación se generaron diversas hipótesis sobre el desempeño presidencial, en general encontramos tres tipos de explicaciones sobre el diferente desempeño de los presidentes: i) las enfocadas en las instituciones formales, ii) las explicaciones espaciales y iii) los trabajos centrados en variables informales. A continuación, se desarrollan cada una de estas corrientes.

Explicaciones centradas en instituciones formales

Una corriente de investigaciones sostenía que el éxito o fracaso de los presidentes podía ser explicado a partir de instituciones formales que varían entre los sistemas presidenciales. Con base en estas variables, cuestionaron la tesis de Linz y presentaron hipótesis alternativas sobre el por qué algunos presidencialismos funcionan de mejor forma que otros (Horowitz 1990; Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart; 1997; Payne, 2006).

Horowitz (1990) indica que en la discusión se había dejado de lado el impacto del sistema electoral porque algunos de los defectos que Linz atribuía al presidencialismo, particularmente el ganador se lo lleva todo, era producto de los sistemas electorales mayoritarios y, por tanto, no exclusivo de los sistemas presidenciales. Esta observación es sumamente importante porque señalaba la necesidad de analizar otras variables institucionales que hacen diferencia en el funcionamiento del presidencialismo. A continuación, abordamos algunas de las propuestas más influyentes.

Un primer grupo de trabajos llamaron la atención sobre las diferentes facultades legislativas de los presidentes (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart; 1997; Payne, 2006). La literatura clasificó los poderes de los presidentes en proactivos y reactivos1 y ponderaron los efectos que éstos tienen sobre la estabilidad democrática. Se elaboraron índices que medían los poderes del presidente2 y se analizaron cómo sus facultades conducían a diferentes resultados legislativos. Por ejemplo, Shugart y Carey (1992) sostenían que los presidentes fuertes son más propensos a conflictos con el Legislativo porque al poder sacar adelante su agenda de manera unilateral pueden prescindir del apoyo legislativo, lo que puede generar conflicto entre las ramas de gobierno.

Una segunda hipótesis para explicar las diferencias entre los presidentes se centró en el sistema de partidos. Se argumentó que el número de partidos es una variable explicativa del desempeño presidencial. (Mainwaring y Shugart, 1997). En particular, se afirmó que el multipartidismo genera menor capacidad de decisión e inestabilidad3 por lo que el problema no es el presidencialismo per se, sino la peligrosa combinación entre multipartidismo y presidencialismo lo que genera inestabilidad política (Mainwaring y Shugart, 1997). En contraste, los países con sistemas bipartidistas, como el estadounidense, son menos propensos al conflicto entre el ejecutivo y la asamblea (Mainwaring 1993). Al respecto, Cheibub y Limongi (2004) mostraron empíricamente que las situaciones de bloqueo entre el Ejecutivo y Legislativo, sólo ocurren cuando los presidentes carecen de mayoría en el Congreso.

Esta literatura exploró los vínculos entre la disciplina partidista y el éxito legislativo de los presidentes y sostienen que la disciplina partidista permite que los acuerdos entre Ejecutivo y la asamblea sean más estables. Se estudiaron las variables que producen sistemas de partidos disciplinados haciendo hincapié en las reglas de selección de candidatos; particularmente si los candidatos son nominados por la cúpula del partido o por elecciones primarias o si, en los sistemas de representación proporcional, las listas son abiertas o cerradas (Mainwaring y Shugart, 1997).

Una tercera hipótesis, ligado al punto anterior, se concentró en la polarización ideológica del sistema de partidos. Se afirma que, a mayor distancia ideológica entre los partidos, mayor es el conflicto entre el Congreso y el presidente (Mainwaring y Shugart, 1997). También se tomó en cuenta al sistema electoral como variable explicativa, planteando que las reglas de mayoría relativa conducen a sistemas bipartidistas, mientras que la representación proporcional produce multipartidismo y, consecuentemente, sistemas de partidos fragmentados (Colomer, 2005).

Las soluciones ofrecidas por esta corriente a los peligros del presidencialismo se centran en formas de facilitar que el ejecutivo cuente con mayoría legislativa. Paradójicamente, una de sus recomendaciones es acompañar a los sistemas presidenciales de instituciones que mitiguen los frenos y contrapesos de esta forma de gobierno. Se favorece la implementación de fórmulas electorales restrictivas, calendarios electorales concurrentes, sistemas electorales de una sola vuelta, listas de representación proporcional cerradas y bloqueadas (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997).

Explicaciones espaciales del éxito presidencial

A diferencia de los trabajos que explican el desempeño de los presidentes con base en variables institucionales, otros autores retomaron los supuestos de la elección social e introdujeron la dimensión espacial de la toma de decisiones a los estudios sobre el desempeño de los ejecutivos. Los análisis modelan la toma de decisiones sobre una o varias dimensiones e identifican las situaciones de equilibrio donde el iniciador de agenda (agenda setter) tiene mayores posibilidades de tener éxito (Negretto, 2006; 2015; Nacif, 2004, 2012).

Desde el supuesto de un eje unidimensional en la asamblea, una explicación del desempeño diferenciado entre los presidencialismos es la ubicación espacial del presidente como iniciador de agenda en el espectro político (izquierda-derecha). Lo importante no es el tamaño de la bancada presidencial sino su ubicación con respecto a las demás fuerzas políticas y qué tan importante es el partido del presidente para formar coaliciones mínimas ganadoras. Un presidente sin mayoría puede ser exitoso si logra capturar al legislador mediano o su apoyo es necesario para obtener mayoría en el Congreso (Negretto, 2006; 2015; Nacif, 2004, 2012).

Por otra parte, también se ha asumido una toma de decisiones bidimensional, compuesta por dos ejes con base en la Teoría de Jugadores con Poder de Veto de Tsebelis (1995; 2002). En esta teoría la variable explicativa del éxito de los ejecutivos no es la forma de gobierno sino el número de actores involucrados, la distancia en las preferencias entre estos actores y su cohesión interna.

Tsebelis (1995) sostiene que el objetivo de su trabajo es proveer una teoría que vaya más allá del estudio de los tipos de régimen (presidencial o parlamentario) que sea generalizable a todas las formas de gobierno por lo que propone tres variables alternativas para explicar la estabilidad de la toma de decisiones. En primer lugar, afirma que entre mayor sea este número de jugadores con veto, de actores cuyo consentimiento es necesario para modificar el statu quo, menor será la capacidad de decisión del presidente. En segundo lugar, entre mayor sea la distancia entre las preferencias de los actores con poder de veto menor posibilidades de acuerdo existen y finalmente, entre menor sea la cohesión interna de los actores con veto más complicada es la toma de decisiones.

Algunas variantes de este argumento articulan las ideas de Tsebelis con variables institucionales. Un grupo de estudios cuestionan la utilidad los índices de fortaleza presidencial y, en lugar de ello, analizan cómo las distintas facultades legislativas del presidente afectan su capacidad para hacer propuestas exitosas (Tsebelis y Alemán; Alemán y Schwartz 2006). Desde esta perspectiva, las instituciones actúan como facilitadoras que dotan al presidente de una ventaja estratégica para elegir políticas que no pueden ser derrotadas en el Legislativo. Por ejemplo, en el trabajo de Tsebelis y Alemán (2005) exploran cómo la facultad para realizar enmiendas a través del veto constructivo (parcial) pone al presidente en una ventaja frente a la asamblea. Alemán y Schwartz (2006) sostienen que, contrario a lo planteado por otros autores, el poder de veto presidencial no conduce invariablemente a la parálisis, sino que puede inducir a la cooperación entre las ramas de gobierno.

Explicaciones centradas en reglas informales

La mayor crítica al argumento de Linz proviene de estudios que ofrecen evidencia empírica sobre la existencia de gobiernos de coalición en los sistemas presidenciales (Cheibub y Limongi 2002; Cheibub, 2007; Saiegh 2015).Contrario a lo esperado por Linz, algunos presidentes han logrado forjar coaliciones y promover su agenda de gobierno y han sido exitosos en países presidenciales con sistemas de partidos multipartidistas y poco disciplinados, lo que cuestiona la “peligrosa combinación” identificada por Mainwaring y Shugart (1997).

La característica distintiva de esta nueva generación de trabajos es su enfoque en los arreglos informales que ocurren en los sistemas presidenciales. Estos autores identificaron que, si bien, en los sistemas presidenciales no existen instituciones formales que requieran la conformación de coaliciones de gobierno como en los sistemas parlamentarios, las coaliciones en los sistemas presidenciales ocurren, pero a partir de reglas informales (Cheibub y Limongi, 2002; Cheibub, Przeworski y Saiegh, 2004; Cheibub, 2007). Es decir, a partir de reglas no escritas que son sancionadas por fuera de canales oficiales (Helmke y Levitsky, 2006).

Cheibub y Limongi (2002) encontraron que los presidentes minoritarios en sistemas presidenciales tienen un porcentaje de aprobación de sus iniciativas que no dista demasiado del porcentaje que tienen los gobiernos de minoría en el parlamentarismo4. Lo que sugiere que el sistema presidencial no conduce a la parálisis legislativa. Adicionalmente, cuando existen bloqueos entre ejecutivo y legislativo, no genera necesariamente un quiebre de las democracias presidenciales5 (Cheibub, 2007), lo que pone en duda que el diseño institucional sea el motor de la inestabilidad política.

Recientemente, Saiegh (2015) llegó a hallazgos similares: si bien la frecuencia de las coaliciones es favorable al parlamentarismo, la diferencia no es muy grande. Existe una probabilidad de 50 por ciento de que el partido del presidente obtenga mayoría en la asamblea, por tanto, las coaliciones pueden no ser necesarias. Además, los presidentes minoritarios conforman coaliciones en más de la mitad de las ocasiones, y es más probable que sucedan en legislaturas fragmentadas.

Por otra parte, las constituciones presidenciales, que requieren de un amplio respaldo legislativo, han experimentado grandes trasformaciones. En el caso de América Latina, entre 1900 y 2008 se aprobaron 103 constituciones. (Negretto, 2013). Este activismo constitucional fue constante y la vida de cada documento fue un promedio de 23 años. Hasta el año 2009 todos los países de la región excepto Costa Rica, Uruguay y México habían elaborado una nueva Constitución (Negretto, 2013). Además, a diferencia de lo que ocurre en otros arreglos no presidenciales donde también el cambio constitucional es frecuente, en América Latina las reformas constitucionales suelen ser drásticas, y ligadas a temas de alta sensibilidad (Negretto, 2013).

Los datos apuntan a que la parálisis aducida por Linz no tiene un sustento empírico. Ahora bien, la literatura se dio a la tarea de explicar el éxito de los presidentes y se puso énfasis en las coaliciones de portafolio. Los ejecutivos minoritarios ceden carteras ministeriales a otros partidos políticos con la finalidad de conformar una coalición legislativa que les permita avanzar su agenda (Cheibub y Limongi, 2002; Cheibub, Przeworski y Saiegh, 2004; Cheibub, 2007).

Cheibub (2007) encuentra que los gobiernos de coalición son menos frecuentes que en los sistemas parlamentarios, pero no son inusuales porque ocurren en más de la mitad de las ocasiones en sistemas presidenciales. También las coaliciones presidenciales son más estables en sistemas de partidos altamente fragmentados. Lo que es interpretado por Cheibub como un intento por atraer a actores con preferencias distantes al ejecutivo a través de la distribución de carteras ministeriales y recursos económicos (pork barrel).

Recientemente, la idea de coaliciones de portafolio ha sido extendida a otros casos, por ejemplo, Chaisty y Chermykh (2017) analizan el caso de Ucrania y encuentran que la repartición de puestos en el gabinete es una importante herramienta para forjar coaliciones. Uno de los hallazgos es que los presidentes minoritarios también recurren al apoyo de partidos sin posiciones en el gabinete quienes son recompensados por su apoyo. En este sentido, llaman la atención sobre la necesidad de distinguir entre dos tipos de coaliciones: de gabinete y de pleno (floor-level).

Partiendo de los hallazgos de Cheibub (2007), los estudios recientes han abandonado el determinismo linziano y en cambio se han centrado en explicar cómo los presidentes forman coaliciones. La evidencia empírica ha generado un consenso que apunta a que los sistemas presidenciales no producen invariablemente al quiebre de la democracia o una constante parálisis entre las ramas de gobierno. Al mismo tiempo, la idea de que los presidencialismos multipartidistas son proclives al conflicto ha sido abandonada en favor de una agenda que busca explicar cómo los ejecutivos construyen coaliciones en contextos multipartidistas.

Al respecto, Chaisty, Cheeseman y Power (2014) proponen una explicación mixta con variables tanto formales como informales en la que los presidentes tienen a su disposición una “caja de herramientas” para forjar coaliciones, estas incluyen facultades como sus poderes de agenda, el control sobre las posiciones del gabinete y su autoridad presupuestaria. Ambos autores sostienen que conforme los poderes partidistas y de agenda disminuyen, los presidentes recurren a prácticas informales como la distribución de portafolio y recursos públicos (pork barrel).

De los peligros para el régimen a la inestabilidad gubernamental

Las primeras investigaciones sobre el presidencialismo sostenían que su diseño institucional generaba tensiones y podía derivar en un quiebre de la democracia. Los datos muestran que los regímenes presidenciales después de la Tercera Ola se han mantenido estables y no han experimentado golpes de estado. Sin embargo, un creciente número de presidentes no concluyen su mandato, es decir, se presentan quiebres de los gobiernos presidenciales sin que esto signifique el quiebre de la democracia (Pérez Liñan, 2007; Llanos y Marsteintredet, 2010).

Basta mencionar que entre 1978 y 2016, 19 presidentes constitucionales fueron removidos a través de mecanismos formales sin la intervención del ejército. De estos, ocho enfrentaron juicios políticos o abandonaron el cargo antes del juicio político, seis renunciaron en medio de crisis y cinco presidentes interinos no fueron capaces de terminar su periodo (Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich, 2017).

Algunos autores han buscado dar respuesta a la terminación anticipada de los mandatos presidenciales y entre sus hallazgos se encuentran que, si bien el sistema presidencial carece de un dispositivo institucional para solventar las crisis, se han removido al titular del Ejecutivo a través de juicios políticos (Pérez Liñan, 2007; Marsteintredet, 2008; Llanos y Marsteintredet, 2010).

Existe una nueva variable dependiente: la estabilidad de los gobiernos. Como variables explicativas, se retoman la importancia de variables institucionales consideradas en los estudios clásicos sobre el presidencialismo; particularmente si el presidente cuenta con una mayoría en el Congreso que actúe como “escudo legislativo”. Los hallazgos apuntan a que entre mayor es la bancada del presidente disminuye la posibilidad del juicio político (Pérez Liñan, 2007; Kim, 2014; Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich, 2017). También se han analizado otras variables que generan la remoción de los presidentes: el desempeño económico, protestas populares y escándalos de corrupción.

En primer lugar, retoman al desempeño económico como variable independiente. Siguiendo el trabajo de Przeworski et al (2000) quienes encuentran que los regímenes con alto nivel de desarrollo tienden a la estabilidad, Pérez-Liñan (2007) y Kim, (2014) sostienen que el mal desempeño económico es una de las variables que conducen a la remoción del presidente porque los ciudadanos responsabilizan al ejecutivo del manejo de la economía. Al respecto, Álvarez y Marsteintredet (2010) demuestran que el nivel de desarrollo y las recesiones económicas tienen impacto sobre la destitución del presidente, Hochstetler y Edwards (2009) comprueban que existe una relación negativa entre ingreso per capita e intentos de destitución del presidente y Edwards (2015) llega al hallazgo de que existe un mayor riesgo de destitución en países con alta inflación y recesiones económicas.

En segundo lugar, podemos señalar que existe un consenso acerca de que las protestas populares son cruciales para explicar la destitución de los presidentes6 (Pérez Liñán, 2003; 2007; Hochstetler, 2006; Kim, 2014; Edwards, 2015 Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich, 2017). Las movilizaciones ofrecen una prueba visible del declive en el apoyo popular del presidente, lo que disminuye los riesgos políticos de los legisladores que buscan destituirlo (Kim, 2014). Hochstetler y Edwards (2009) sostienen que el efecto de las protestas sobre la caída de los presidentes es aún mayor cuando el presidente recurre a la represión7.

Por otra parte, los escándalos de corrupción facilitan el juicio político porque proveen elementos para poner en marcha la destitución del presidente (Hochstetler, 2006; Pérez-Liñán, 2007; Edwards, 2015). Las denuncias de crímenes y abusos de poder erosionan la legitimidad del presidente y proveen las bases para la investigación y remoción del presidente (Kim, 2014). Por ejemplo, en el caso de Collor de Mello, el juicio político fue facilitado por el escándalo de enriquecimiento ilícito a partir de contratos gubernamentales. Pérez-Liñán (2007) considera que la madurez democrática, particularmente el desarrollo de la libertad de prensa es crucial para exponer dichos escándalos al público8.

También se ha puesto énfasis en que le predominancia (control del Legislativo y el Judicial) del Ejecutivo es un factor de inestabilidad política en América Latina y puede generar quiebres democráticos. (Pérez-Liñan, et al, 2019)

Conclusiones: algunas lecciones sobre los sistemas presidenciales y la inestabilidad política

En las casi tres décadas de debate la ciencia política ha avanzado sustancialmente en su entendimiento de los sistemas presidenciales. La literatura ha mostrado que existe una amplia variedad institucional dentro del presidencialismo. No todos los presidentes cuentan con las mismas atribuciones (Shugart y Carey, 1992). Sin embargo, mayores atribuciones no necesariamente significan una mejor relación con el Congreso. Los países con presidentes con poderes moderados han mostrado tener una mejor relación con el Legislativo (Mainwaring y Shugart, 1997). La ubicación espacial del presidente es importante para explicar el éxito presidencial: un presidente minoritario pero ubicado en el centro de preferencias puede ser un ejecutivo exitoso (Negretto, 2006) y algunos poderes en específico, como el veto parcial, pueden darle ventaja frente a la asamblea (Tsebelis y Alemán, 2005).

Por otro lado, las posibilidades de que un presidente obtenga una mayoría en el Congreso están mediadas por las reglas electorales (Shugart y Carey, 1992). Por tanto, el problema del ganador se lo lleva todo no es inherente al presidencialismo sino resultado de la regla de la mayoría (Horowitz, 1990). Además, contrario a lo sostenido por Mainwaring y Shugart (1997), los sistemas presidenciales con sistemas multipartidistas no han experimentado quiebres democráticos. El caso de Brasil ha sido particularmente importante para analizar este fenómeno ya que muestra un sistema con todos los elementos considerados propicios para el quiebre democrático: presidencialismo, multipartidismo y polarización.

El caso brasileño permitió a Cheibub (2007) identificar reglas informales que permiten la construcción de coaliciones en sistemas presidenciales, poniendo especial énfasis en las coaliciones de portafolio. La evidencia empírica comparada muestra que los presidentes minoritarios tienden a formar coaliciones de gobierno con otros partidos aun cuando el diseño institucional no requiere que formen una mayoría parlamentaria. Por su parte, Chaisty, Cheeseman y Power (2014) demostraron que los presidentes cuentan con una “caja de herramientas” que incluye no solo las coaliciones de portafolio sino también la distribución presupuestal para formar mayorías en la asamblea.

Es importante enfatizar que los estudios empíricos han evidenciado de manera contundente que el sistema presidencial por sí mismo no conduce a la fractura de las democracias. Si bien, las democracias presidenciales tienen una tasa de mortalidad mayor a los parlamentarismos, no se trata de un fenómeno generalizado. Por otra parte, en el caso latinoamericano, las democracias establecidas durante la Tercera Ola muestran estabilidad.

Ahora bien, queda la pregunta de qué factores conducen a la quiebra del régimen. Al respecto, diversos autores han sugerido que los quiebres de la democracia están anclados en la historia, particularmente en países con legado de dictaduras militares (Cheibub y Limongi 2002, Cheibub, 2007; Mainwaring y Pérez Liñán 2013). Desde el mirador del institucionalismo histórico, (Telen, y Steinmo 1992) estas ideas exigen incorporar al análisis el peso de los legados y de las causas y efectos de largo plazo. El diseño institucional no basta por sí mismo para revertir tendencias históricas porque las inercias están entretejidas en la configuración de las instituciones. Esto explica también por qué el mismo diseño institucional tiene consecuencias diferenciadas en contextos distintos.

Un elemento más a tener en consideración lo constituyen los valores y las orientaciones de los actores políticos porque son una herramienta valiosa para comprender y explicar la realidad política. La estabilidad de la democracia y la supervivencia de los regímenes políticos están estrechamente relacionadas con una orientación democrática de los actores encargados de conducir el gobierno. (Mainwaring y Pérez Liñan, 2013).

En suma, la interacción entre estudios teóricos y empíricos permiten sostener que el impacto de los diseños institucionales sobre la estabilidad democrática no es determinista; sería ingenuo concebir los sistemas presidenciales como arreglos destinados a conducir a la inestabilidad democrática. Es necesario realizar interpretaciones más amplias sobre la estabilidad -y por ende sobre la calidad- de las democracias. El debate sobre el impacto de las instituciones que permeó a la ciencia política de la década de los noventa resaltó las variaciones en el desempeño de las democracias, revelando elementos conflictivos inherentes al sistema presidencial, y sobre los escenarios riesgosos para la democracia.

Cualquier interpretación sobre el diseño institucional que deje de lado su interacción con la historia, con los actores, sus preferencias y sus recursos; e incluso con otros arreglos, como el sistema electoral, será incompleto de origen, y sus conclusiones serán imprecisas. Los diseños institucionales, concebidos como normas formales, no son suficientes para alterar o encaminar las relaciones de poder, ni mucho menos para garantizar estabilidades o inestabilidades en el desempeño democrático. La literatura dejó claro que ni el isomorfismo institucional ni el contagio regional conducen a resultados similares, sino que son las condiciones particulares de los entornos, incluyendo a las instituciones informales, lo que explica mejor la estabilidad y el desarrollo de las democracias.

A pesar de que estos hallazgos ofrecen un panorama optimista de los sistemas presidenciales éstos no se encuentran exentos de inestabilidad política. La diferencia con el pasado es que las crisis políticas no desembocan en quiebres del régimen. Desde 1978 un número importante de presidentes no han concluido mandato constitucional lo que ha generado un cambio en la variable dependiente de los estudios presidenciales: la estabilidad del gobierno. En esta literatura se han identificado algunos factores que propician la caída de los presidentes: el desempeño económico, las protestas masivas y los escándalos de corrupción.

La literatura ha coincidido (Pérez Liñán, 2003; 2007; Hochstetler, 2006; Kim, 2014; Edwards, 2015 Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich, 2017) en que un escudo legislativo reduce las posibilidades de destitución de los presidentes lo que coincide con las conclusiones de los estudios centrados en las instituciones formales que sugieren la implementación de reglas restrictivas que reducen el número de partidos y fomentan la disciplina partidista. Los sistemas con pocos partidos políticos generan mayores posibilidades de que los presidentes obtengan una mayoría. No obstante, como señala Negretto (2015), las crisis de los gobiernos presidenciales no se presentan por una falta de decisiones producto de la parálisis entre las ramas de gobierno sino por las decisiones que de hecho fueron tomadas.

La literatura ha puesto un gran énfasis en la eficacia de la toma de decisiones y menos en la legitimidad de las decisiones. Al respecto es importante la observación de Negretto (2015) sobre la importancia de contar con reglas incluyentes que conduzcan al multipartidismo como una forma de generar decisiones congruentes con las preferencias del electorado. Arreglos institucionales como la representación proporcional, la elección del presidente por mayoría absoluta o mayoría relativa calificada, podrían aumentar la posibilidad de generar resultados más cercanos a las preferencias del votante mediano.

Los textos sobre el régimen presidencial en los últimos años han seguido dos caminos: el estudio de los determinantes de las coaliciones de gobierno y las investigaciones sobre la inestabilidad de los gobiernos presidenciales. Es importante generar un puente entre estas dos corrientes, es decir, analizar la manera en que el quiebre de las coaliciones de portafolio conduce a la caída de los presidentes. Es particularmente importante a la luz de casos como el de Dilma Rousseff donde el desmoronamiento de su coalición de gobierno precedió a su destitución como presidenta de Brasil. Es decir, una posible agenda de investigación podría explicar cuando las coaliciones de portafolio se desintegran o en qué momento el costo de mantenerse dentro de una coalición de gobierno es superior a salir de ella. En términos metodológicos, los estudios han introducido nuevas herramientas que consideran al tiempo, como los modelos no paramétricos de sobrevivencia9. En el futuro estas herramientas pueden contribuir también en la explicación de la sobrevivencia de las coaliciones de portafolio.

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1 Esto es la capacidad que tienen para proponer iniciativas (proactivos) o para defender el statu quo (reactivas)

2 Estos índices tomaban en cuenta indicadores como sus facultades de veto, decreto, poderes de emergencia, iniciativa exclusiva, poderes presupuestales y consulta popular.

3 De aquí se desprenden otras hipótesis como el hecho de que la Segunda Vuelta es menos propicia para el presidencialismo debido a que genera sistemas multipartidistas (Mainwaring y Shugart, 1997).

4 Este estudio encuentra una tasa de aprobación de 61 por ciento para los presidentes minoritarios y de 71 por ciento para los gobiernos de minoría en sistemas parlamentarios.

5 Cheibub (2007) encontró que solo una de veintiséis democracias presidenciales muere a causa de parálisis entre las ramas de gobierno.

6 Por ejemplo, en Argentina la renuncia de Fernando de la Rúa en 2001 se produjo después de fuertes protestas en medio de una crisis financiera, en Ecuador la destitución en el Congreso de Abdalá Bucaram en 1997 por incapacidad mental fue precedida de protestas masivas y en Brasil, el juicio político a Dilma Rousseff en 2016 se dio en medio de fuertes protestas populares.

7 Estos autores encuentran que cuando los presidentes recurrieron a la represión la voluntad de sus oponentes se incrementó en lugar de disminuir. Asimismo las movilizaciones se volvieron más grandes e inclusivas después de la represión (Hochstetler y Edwards, 2009).

8 El desarrollo de la libertad de prensa permite el surgimiento de medios de comunicaciones independientes y profesionales que se involucran en periodismo de investigación, lo que genera oportunidades de juicio político (Pérez-Liñán, 2007).

9 Particularmente Regresiones Cox de Riesgos Proporcionales.

Recibido: 11 de Abril de 2018; Aprobado: 02 de Julio de 2019

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