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Introducción
En el marco de la gobernanza para las migraciones que involucra y agrupa a distintos actores para dar cabida a la problemática del control y la regulación de las poblaciones migrantes, además de un reto, ha sido una pauta en distintas agendas de discusiones conceptuales y críticas; sobre todo, en lo que se refiere a la politización del tema de la migración irregular (Düvell, 2005; 2006a; 2006b; Collyer, Düvell y De Hass, 2012), ampliamente incorporada por los países en sus políticas de población.
En la actualidad la cuestión migratoria ha sido manejada de forma bastante holística y a menudo utiliza mecanismos fundamentados en las lógicas cada vez más técnicas y estadísticas para reafirmar los propósitos del capitalismo actual (Collyer y De Hass, 2008), que finalmente han servido para justificar el crecimiento de la migración, caracterizar los tipos de flujos y etiquetar la fuerza de trabajo migrante.
Para los gobernantes, la gestión migratoria representa un desafío político, tanto interno como en la escala de intereses comerciales regionales; en la toma de decisiones consideran los registros de control migratorio que llevan a cabo los Estados nacionales; sin embargo, autores como Geiger y Pécoud (2010) tienen una posición crítica respecto a este modelo positivista para manejar el problema.
Por otra parte, se han abierto puertas de diálogo interinstitucional con la sociedad civil y con los grupos de expertos de alto nivel (o de otros niveles de influencia). Estos agentes ofrecen opciones para mirar el problema desde perspectivas distintas hacia un común objetivo que es incidir en los procesos de formulación de políticas públicas y, de cierta manera, se vuelven vigilantes de los acuerdos que subscriben los gobernantes para que cumplan cabalmente sus compromisos.
Además, los gobiernos, en sus distintos niveles de actuación (nacional, estatal, municipal), buscan dar respuesta al fenómeno social de la migración, considerando incluso los tratados internacionales. Asimismo, muchos países han considerado realizar reformulaciones en sus leyes migratorias, como es el caso de México. No obstante, los proyectos de políticas migratorias son formulados y desarrollados dentro de un conjunto de intereses e intencionalidades, sobre todo económicas, hacia la integración comercial regional y la seguridad de las naciones.
Las preocupaciones políticas sobre el (des)control de las migraciones internacionales que se manifiestan, por ejemplo, con la situación de tránsito irregular al pasar por los territorios nacionales o regionales, han generado repercusiones que combinan medidas multilaterales e iniciativas regionales, pero en algunos casos se aplican decisiones de carácter unilateral, justificadas por la supuesta seguridad nacional (De Jesus, 2013a).
Esa perspectiva ha mostrado otro aspecto a ser considerado en materia de contradicciones, como es el apoyo fuertemente asignado por los Estados nacionales para atraer instituciones llamadas intergubernamentales (OIG)1 que actúan, sobre todo, con base en programas de incentivo al ordenamiento y regulación de las migraciones regionales, como ha sido la incidencia de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en Centroamérica, México y en Chiapas.
Este trabajo presenta una discusión acerca del tema migratorio y la implicación de los mecanismos de participación de distintas instituciones en los ámbitos gubernamental, intergubernamental y de la sociedad civil organizada. El objetivo es, fundamentalmente, analizar cómo opera el diálogo entre los gobernantes tomadores de decisiones y los demás agentes involucrados en la problemática migratoria, destacándose la participación de los think tanks de expertos en migración y las redes de Organizaciones de Comunidades Basadas en la Fe que actúan a lo largo del país, las cuales han ocupado un lugar relevante en los procesos de consulta, decisión y formulación de ideas para atender al fenómeno migratorio en México.
Se desarrolla un análisis teórico sobre la concepción relacional del agrupamiento interinstitucional, interpretado como estructuralmente híbrido, o lo que en el apartado denominamos “permeables”, y que mezcla prácticas materiales y simbólicas, dado que funcionan como anclaje en las estrategias políticas y fortalecen la retórica del espacio de diálogo creada por los gobiernos locales, suministrando así los modelos imaginarios de la llamada “gestión integral de la migración”.
Se complementa la discusión con otro apartado, donde se examina la relación entre las personas migrantes y la práctica de atención a dicha población llevada a cabo por la Red Scalabriniana que brinda ayuda humanitaria; para ello se recupera la información del estudio de caso desarrollado con los migrantes asistentes en los grupos focales que se realizó en el momento de sus procesos de tránsito por la frontera sur.
El marco teórico-metodológico es situacional y transductivo, elaborado a partir de la fundamentación lefebvriana de análisis sobre la lógica dialéctica de las relaciones que se estructuran en los espacios de agrupa miento interinstitucional antes mencionados. La configuración de este espacio interinstitucional conlleva una dimensión de estrategias políticas que usan mecanismos y proyección de ciertos actores como anclajes que, a la vez, fortalecen la retórica del diálogo consultivo y suministran modelos de la “gestión integral para la migración”.
Se complementa la discusión examinando la relación entre las personas migrantes y la institución Casa del Migrante en Chiapas, que les brinda ayuda humanitaria.
Espacio de fronteras permeables: diálogos consultivos interinstitucionales y la (in)visibilidad de los representados
En los últimos tiempos ha habido un cambio en las prácticas de los organismos internacionales que históricamente priorizan el tema humanitario, como ha sido la labor, por ejemplo, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACHD), que ahora son partes de un agrupamiento interinstitucional mucho más amplio y complejo que es llevado a cabo por los gobiernos locales.
Estos agentes promotores de diálogo y de la cooperación intergubernamental tienen su mayor interés en encontrar formas políticas de ordenar y regular la migración laboral, o más bien la fuerza de trabajo flexible y más atractivo para los objetivos de la acumulación capitalista.
Flexibilizar la entrada de mano de obra significa no sólo una ganancia por facilitar los ingresos en los mercados de trabajo locales, sino también porque la plusvalía producida será ventajosa para estos países, ya que conforman un bloque económico regional, y en estos propósitos centran sus ideas y retóricas.
En la escala de vida cotidiana ha sido evidente el protagonismo de la OIM en México, sobre todo en la región frontera sur-sureste, la cual pasa a ocupar un lugar destacado en el Plan de Desarrollo del Estado de Chiapas en el sexenio 2006-2012, que lleva a cabo un enfoque mucho más centrado en el desarrollo de la integración comercial regional con Centroamérica, y se combina a un modelo logístico de gestión migratoria para la frontera sur.
A la par de las prácticas institucionales, de los organismos y agentes gubernamentales y no gubernamentales ubicados en la región, está la agenda de diálogo abierto con los distintos sectores dedicados a la atención del tema migratorio, y se encuentran a escala nacional los grupos de expertos llamados think tanks.
Estos grupos han ganado espacio en México, en el ámbito de los espacios gubernamentales de los tomadores de decisiones. Son organizaciones que se dedican a generar mucho más información sobre las condiciones de la migración a lo largo del país que brinda ayuda humanitaria y se vuelven defensores de las personas migrantes, como las Organizaciones de Comunidades Basadas en la Fe (OCBF), conformado por misiones, grupos o colectivos, cuya base o inspiración para la realización de sus prácticas activistas es la fe o el sentido religioso.
A menudo, sus valores y visiones son compartidos y tienen una finalidad común: la labor humanitaria y la política, al ser la voz de denuncia de violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes y de defensa a favor de estos grupos para que tengan un trato digno; por ello, generalmente la población migrante expresa mayor confianza a las prácticas de estas organizaciones.
El caso de la Red Scalabriniana, como parte de las OCBF, que ha sido objeto de análisis en nuestra investigación (más adelante recuperaremos su participación en la relación que establece con la población migrante), es una institución que combina tanto la práctica de la ayuda humanitaria como la defensa de las personas migrantes, incidiendo en distintos niveles de participación institucional.
Dentro del proceso de democratización y fragmentación del poder, cuya función primordial es ampliar los debates sobre políticas públicas, estas instituciones participativas (IP)2 fungen como organizaciones afiliadas a causas, ideologías y, en algunos casos, a partidos específicos; aunque la bandera principal es la pluralidad y el sentido de ampliar e incluir voces y agendas, como un esfuerzo mutuo de agrupar ideas e informaciones prácticas que puedan ser aprovechadas en la toma de decisiones de política pública para las migraciones en México.
A raíz de los cambios en las reglas de represión a los movimientos internacionales de población, la producción del espacio para las migraciones ha sido la base de las relaciones que, mediante prácticas políticas, económicas y sociales, van endureciendo o facilitando la circulación de personas en los territorios.
La permeabilidad tiene como base, todavía, un régimen de movilidad inspirado en el deseo liberal de beneficiar y privilegiar, sobre todo, a quienes son viajeros o inversionistas (Salter, 2003).
El régimen de regulación por medio del pasaporte, mecanismo que vuelve permeable a una frontera, fue expandiéndose e incorporando nuevos contenidos, como fueron la excepción a la libertad de movimiento descrito en el Convenio Europeo de Establecimiento (1955) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), las garantías del orden público, la materia de salud pública y la moral (xenofobia o xenofilia) expuesta por los gobernantes, además de las garantías a los derechos universales.
Con la creación de instituciones y gobiernos regionales se han movido fronteras y las estrategias de control de los movimientos humanos son adoptadas considerando las cláusulas creadas por los tratados. Por ello se han promovido las oportunidades de empleo al hacer que los trabajadores de los estados miembros gocen de libertad de movimiento si encuentran empleo en otro estado miembro (Castles y Miller, 2004: 139).
En ese ámbito, además de las consecuencias en los llamados patrones de migración que muestran una enorme valla de privilegios y selectividad, la realidad de las migraciones y movilidades se entremezclan haciendo evidente en los estudios que abrir las fronteras de sus territorios no es tan importante como los intereses nacionales que van combinando, con más frecuencia, los ajustes comerciales regionales, y dejan a la vista las formas de apropiación de los espacios que geopolítica y económica mente son sustantivos para la acumulación desigual y la proliferación de la pobreza que lleva a la emigración masiva y reincidente.
Las prácticas locales a menudo generan controversias por el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los instrumentos jurídicos internacionales firmados y ratificados por los países, o por los arreglos locales al extender los permisos, muchas veces, por el mecanismo de poder local de autoridades, que pueden ser policíacas o civiles. Por ello, el trasponer fronteras se vuelve una situación que pasa por la conveniencia de aplicar para cada caso un trato distinto.
El hecho ha derivado en actitudes por parte de los gobiernos que recurren a recomendaciones y orientaciones de aquellas instituciones, como las que aplica la OIM a escala regional en la frontera sur de México. Sin embargo, tales orientaciones contienen una intencionalidad que es generar la imagen de un “globalismo cerrado”, que maneja las migraciones por medio de un gobierno internacional de las fronteras, con límites políticos y mecanismos privilegiados que permitan regular el modo en que los procesos migratorios quepan en contenedores globales (Andrijasevic y Walters, 2010).
Desde luego lo que intentan estos modelos cerrados de gestión política de las migraciones es promover un régimen emergente de control de las fronteras de forma homogénea, imponiendo la idea de que la migración no se da de modo regular sino que se vuelve un “objeto de la pericia técnica”. ¿Cómo se maneja dicha pericia técnica? Pues, simple y sencillamente en el ámbito de proyección de poder de los tecnócratas es cuestión de implementar un sistema de vigilancia migratoria, basado en un biopoder o control biométrico que ha sido aplicado en los últimos tiempos en las fronteras económicas regionales.
Esto se desarrolla con logística, capacitación de recursos humanos para implementar, incluso, los llamados Programas de Repatriación Voluntaria (con o sin la voluntad del o de la migrante), como proyecto que recomienda y vende la OIM a los gobiernos locales y regionales, cuyo modelo es de interés mucho más económico que de respeto a los derechos de libre movimiento dentro de la región, como lo tienen los centroamericanos con el acuerdo CA-4.
La situación de la política migratoria en México: las relaciones construidas con los mecanismos de consulta pública
El problema de la movilidad y la migración de las distintas poblaciones es que, a menudo, éstas se vuelven objeto de contradicción y materia de conflictos políticos entre las partes que están directa o indirectamente involucradas.
La condición y situación migratoria para las poblaciones extranjeras en México tienen relación tanto con la Ley General de Población como con la nueva Ley de Migración de México (2011), en sus distintos momentos de creación y consolidación.
Las políticas de reconocimiento de los estatus migratorios a los extranjeros en el Estado mexicano se han ajustado a los diferentes periodos históricos, y a diferentes sexenios presidenciales por los que ha atravesado el país, pero también a los tratamientos jurídicos (sin o con juicio de valor) hacia aquellas poblaciones no nacionales que se internan en el territorio.
Históricamente, México incorpora en su dinámica de movimientos de población internacional tres ejes de migración y movilidad: territorio de origen, de destino y, actualmente, de tránsito y retorno; por ello, en sus legislaciones migratorias ha establecido relaciones específicas de reconocimiento de acuerdo con los requisitos impuestos y de interés para el país en distintos momentos.
Debido a la complejidad del fenómeno de la movilidad y los procesos migratorios diversos, se añadieron nuevas herramientas con el fin de generar formas de condensar ideas y propuestas con el fin de encontrar respuestas más efectivas para gestionar los procesos migratorios, considerando que si todo ello deriva de la ideología de la migración ordenada se vuelve, a la vez, un componente constitutivo de la perspectiva de gobernanza o gobernabilidad migratoria; idea que es fortalecida con las relaciones de diálogo consultivo nacional, regional, bilateral o multilateral.
Desde la Declaración de Montevideo, con la reunión de los jefes de Estado y de Gobierno de los 22 países que conforman la Comunidad Iberoamericana de Naciones, que tuvo lugar en la XVI Cumbre en Montevideo (Uruguay), en noviembre de 2006, se reafirmaron puntos importantes, entre ellos lo que se refiere a las migraciones: en atención a la trascendencia y a la creciente importancia de las migraciones inter nacionales y a sus proyecciones para los países miembros. Por ello, se elige la iniciativa del gobierno de Uruguay como tema central en esta Cumbre sobre migración, reafirmando los propósitos enunciados al respecto en anteriores declaraciones.
Asimismo, los países acordaron intensificar el diálogo y la cooperación e impulsar políticas nacionales, en los foros subregionales y en los acuerdos internacionales, que resulten en la materialización del Compromiso de Montevideo sobre Migraciones y Desarrollo, como parte integrante de la declaración.
Es importante señalar que a partir de estas cumbres -que son una nueva tendencia global para generar espacios consultivos- se amplían los diálogos entre los gobiernos locales y la sociedad civil; también traen consigo importantes innovaciones en materia de inclusión de los actores no gubernamentales (sociedad civil, empresarios, organizaciones sindicales, académicos, etcétera) en los ámbitos de consulta, negociación o discusiones intergubernamentales.
Estos espacios han sido considerados más permeables para incluir a los nuevos actores transnacionales (ONG y empresas), que figuran como colaboradores en la construcción e implementación de las agendas y la toma de decisiones domésticas.
Funcionan como soportes técnico y capital humano especializado de la sociedad civil que aportan diagnósticos, comparten percepciones y hacen recomendaciones para el diseño de políticas y el establecimiento de acciones para las líneas estratégicas de las políticas públicas (Tussie y Botto, 2005).
Desde ese momento, gracias a la recomendación sobre fortalecer el diálogo y hacerlo más preciso sobre el tema migratorio es que se acuerda la realización del Foro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo (Fibemyd), llevado a cabo en la ciudad de Cuenca, Ecuador (2008), con la participación de los representantes de gobiernos y organizaciones internacionales; académicos y expertos en migración y desarrollo, y representantes de redes de organizaciones de la sociedad civil.
El Foro tenía objetivos concretos, entre los cuales se destacan, precisamente, el llamado a “impulsar la participación de redes de organizaciones de la sociedad civil para las migraciones en el Fibemyd” (2008); como también resalta el papel esencial que juega la sociedad civil en el desarrollo de la gobernabilidad de la migración.
El acercamiento entre la sociedad civil y los gobiernos a partir de ese momento abriría las posibilidades para concretar la idea de desarrollo de programas y actividades conjuntas, así como otros mecanismos de diálogo de fundamental importancia para avanzar en la agenda migratoria de Iberoamérica. Además, en el ámbito de los acuerdos intergubernamentales y entre sectores gubernamentales, privados y de la sociedad civil habría que destacar el avance en materia de ampliación del diálogo en los últimos diez años y la intensificación de las prácticas de consulta pública, promovidas en los distintos ámbitos de poder político, junto con diferentes instituciones participativas como cooperantes en esta nueva estrategia.
Generar espacios de diálogo participativo ciudadano es una práctica política que no es nueva, pero lo novedoso son las estrategias particulares que a menudo responden puntualmente a determinadas recomendaciones, como las explícitas en los instrumentos jurídicos internacionales. En consecuencia, se abren espacios para escuchar a los diferentes sectores reunidos: la sociedad civil organizada, personas académicas, grupos empresariales, servidoras y servidores públicos de los tres órdenes de gobierno, defensores de los derechos humanos de los migrantes, en especial aquellos que se vuelven representantes y están directamente involucrados con la población migrante y sus familiares.
En México, un antecedente de este mecanismo estratégico de espacio de coadyuvancia representativa fue la creación del Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migración (INM), con la función de incorporar la perspectiva de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones sobre la problemática migratoria mediante la democratización del espacio público y así alcanzar mayor representatividad en el ejercicio de la acción gubernamental, de tal suerte que ellos pudieran opinar y formular propuestas para la ejecución de la política migratoria (DOF, 26/10/2012a).
En esta misma fecha se expide un Acuerdo por el que se crea el Consejo Consultivo de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación (Segob), cuyo eje rector denominado “Democracia efectiva y política exterior responsable” señala, entre otras cosas, que en el diseño de las políticas públicas en materia migratoria, además de considerar la especificidad de México como país de origen, tránsito y destino de migrantes, sí buscará fomentar una nueva cultura de migración que se sustente en la congruencia para garantizar el respeto y la protección de los derechos humanos de los migrantes (DOF, 26/10/2012b).
El órgano colegiado de consulta, de acuerdo con el art. 3, estuvo integrado por personas de los distintos sectores de la administración pública, por los representantes de distintas Secretarías, integrantes de las comisiones legislativas, de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), del Consejo Ciudadano del INM, representantes de dos Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y dos académicos o expertos en el tema migratorio, estos últimos invitados por el presidente de la República. Esto refleja, desde luego, un espacio bastante cerrado y de personas privilegiadas como formuladores de opiniones y recomendaciones para instrumentar la política migratoria del país. En ese contexto de realidades emergentes, se instala el mecanismo de participación ciudadana, donde los ilustres representantes pueden ejercer su derecho político de intervenir en la discusión pública de los asuntos de trascendencia nacional.
El instrumento estratégico de agrupar distintos actores y ampliar el diálogo con la sociedad civil ha sido igualmente utilizado por la Unidad de Política Migratoria (UPM) que, aprovechando la coyuntura para avanzar en la materia migratoria en México, llevó a cabo en 2013 el Mecanismo de consulta pública, por medio de un amplio proceso de asistencia y participación de personas provenientes de distintas instituciones y recibió propuestas (impresas y electrónicas) que se recabaron en los múltiples foros realizados en el país y el exterior (UPM, 2013); todo ello, concebido con la intención y el propósito de elaborar el Programa Especial de Migración 2014-2018 de México.
Es importante considerar que cada OSC se conforma por personas, pero también por colectivos y redes que de acuerdo con su poder o influencia puede intervenir en distintas escalas, por ello se vuelve una meta-organización agrupada. Estas redes están vinculadas o interrelacionadas por un propósito común, cuyo enfoque de sus labores es la búsqueda de un objetivo específico basado en los derechos humanos de las personas migrantes; sin embargo, “la naturaleza del vínculo puede ser tan diversa como la diversidad de variables que puede estar presente en un conglomerado humano” (Pimentel, 1997).
Desde la constitución del Foro Regional Multilateral sobre Migraciones Internacionales, los países que participan comparten una problemática común y experiencias que involucran situaciones de origen, tránsito y destino de las migraciones.
En México, los gobiernos han mantenido un diálogo activo con las redes que fueron construidas a partir de la Conferencia Regional sobre Migración (CRM)3 o Proceso Puebla, además de los Estados-nacionales que lo compone. Por otra parte, desde la creación del Proceso Puebla la OIM ha trabajado en impulsar el diálogo, la cooperación técnica y el apoyo administrativo entre los gobiernos locales.
A lo largo del territorio mexicano muchas instituciones o asociaciones civiles religiosas o laicas están incorporadas a las redes, destacándose como la más grande la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos “Todos los Derechos para Todas y Todos”, conformada por 73 organizaciones con presencia en 20 estados de la República Mexicana; y el Foro Migraciones que es una red formada por organizaciones civiles, académicas y activistas, además forman parte de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones (RROCM), un espacio creado en el marco de la CRM en 1996 y conformado por redes OSC y personas de 11 países.
¡Es que el espacio es política!: El arreglo organizacional y la relevancia de algunas instituciones participativas en México
Cuando hablamos de “Gestión integral para las migraciones”, como retórica construida por una estrategia intergubernamental para impulsar una integración comercial regional (de relaciones directas o indirectas) y, además, vincular el problema de la migración con un Plan de Desarrollo Político sexenal gubernamental, ¿acaso no estaríamos hablando de una política del espacio?
En efecto, si hay una política del espacio también existen arreglos para funcionar los “procesos en curso”, que según señala Lefebvre (1978), en ellos “encontraríamos determinismos, estrategias, espontaneidades y actos implícitos”. En los procesos en curso se concibe y se realiza una “política del espacio” en función de una estrategia que mueve relaciones materiales y simbólicas (Lefebvre, 1976).
En ese entramado de arreglos se suscitan interrogantes: qué se supondría que es una “política del espacio de las migraciones” y qué estrategia estaría detrás de ella si consideramos esta necesidad de expresar una voluntad de diálogo y participación ciudadana en la toma de decisiones sobre la migración.
Una respuesta preliminar, la cual propusimos explicar mediante el análisis depurado de lo que obtuvimos del estudio de la producción del espacio por la actividad migratoria de tránsito en Chiapas (De Jesus, 2013b), es que precisamente el arreglo entre distintos niveles de poder y dimensiones de intencionalidades mueven las relaciones de producción (económicas, políticas, sociales, culturales) y van tejiendo, a la vez, una política del espacio que, además, no es lineal; ni tampoco las prácticas son homogéneas a lo largo del territorio nacional.
Un caso concreto es la experiencia de Chiapas, ya que es un escenario políticamente favorable para la gestión migratoria y para la lógica empresarial apoyada por la OIM, debido a la condición de marginación de los migrantes en la región. Así pues, lo que fortaleció la proyección tanto de la gobernanza como de las relaciones de paradiplomacia (Rodríguez, 2004) del gobierno durante el sexenio 20062012 fue el diálogo, con la presencia de un importante agrupamiento interinstitucional que emitía opiniones para la formulación de instrumentos, que dio como resultado un mayor protagonismo para el mandatario estatal y un alto grado de influencia en las relaciones regionales con Centroamérica.
Ampliar el diálogo y conformar una base institucional -que al parecer es un elemento a considerar en cada etapa del proceso entre la consulta y la toma de decisiones- se vuelve una estrategia de gobierno que no siempre es fácil conciliar y lograr con éxito, dado que entran en juego muchas escalas de poder e imposición política.
Con esta perspectiva de organización y la situación particular se van cambiando las condiciones políticas y económicas, modificando o reacomodando las “escalas geográficas de regulación” (Harvey, 2007), dado que éstas nunca se mantienen fijas, sino que son redefinidas, impugnadas y reestructuradas en lo referente a su extensión, contenido, importancia relativa e interrelaciones (Swyngedouw, 1997). Además, si consideramos que dichas escalas son “perpetuamente refutadas y transformadas” (Harvey, 2009), no debemos perder de vista el lugar que ocupan algunos actores en la escala local y comunitaria, cuya posición política, que se deriva de la influencia adquirida con la proyección social, es la que finalmente ayuda a entender el manejo de las escalas de poder.
Veamos, por ejemplo, la cuestión de la proyección de los grupos de influencia extra gubernamentales que son los thinks tanks y las Organizaciones de Comunidades Basadas en Fe que en México ha crecido significativamente hasta la actualidad, sobre todo en la década 2000 2010, conformando una producción de espacialidad y regionalidad, que concentra poder e incidencia en la toma de decisiones.
Think tanks: entre la hibridación tecnocrática y la funcionalidad para los tomadores de decisión
Las nuevas o revitalizadas formas de influir de modo extraparlamentario en los procesos políticos de toma de decisiones han tenido, actualmente, la participación de instituciones bastante híbridas como son una “organización privada, sin ánimo de lucro, independiente y autónoma respecto de cualquier organismo público y que tiene como principal objetivo investigar o asesorar en áreas relacionadas con las políticas públicas” (Barberà y Arregui, 2011).
En ese sentido, por todo el mundo existe un notable incremento en el número de organizaciones que se identifican como think tanks. Sin embargo, aunque haya una gran cantidad de literatura en particular sobre sus influencias en los procesos de formulación de políticas públicas (Dickson, 1971; Weaver, 1989; Richi, 2006; Stone, Denham y Garnett, 1998; Smith, 2001; Xifra, 2005), y los estudios sean puntuales y descriptivos, no abordan a profundidad qué influencia realmente tienen en los procesos de toma de decisiones políticas, ejecutivas y legislativas (Barberà y Arregui, 2011).
No es del todo fácil entender las prácticas de los think thans como formuladores de opiniones o anclajes para apoyar las retóricas políticas de los gobernantes a quienes prestan sus servicios, dado que manejan fronteras conceptuales y geográficas propias para explicar formas y contenidos de la lógica que utilizan para determinados encargos al ser contrata dos por organizaciones públicas o privadas, encargos como: diagnosticar problemas, analizar ideas y proyectos, proponer formas de aplicación de las diferentes actividades gubernamentales o industriales (Xifra, 2005).
En escala global se podría considerar que el tema migratorio es uno entre muchos temas que manejan en sus agendas, sin embargo, existen agrupaciones como la Comisión Global para la Migración Internacional, que reúnen think tanks con fuertes trayectorias en la problemática relacionada con sus países o regiones.
Con performance y funcionalidad, los think tanks de expertos en migración se han posicionado en México y han ampliado sus relaciones dentro y fuera del país, en particular los grupos que son bilaterales, regionales, y otros; dichos grupos han sido protagonistas en las actividades de la agenda migratoria en el país. Los estudios o análisis sobre la función que desempeñan como expertos en la materia y cómo han impactado el escenario de las políticas públicas migratorias mexicanas también son escasos.
Cada agrupación de think tanks tiene formas distintas de manejar sus agendas y el trade-off (si se cierra a la especialización o se abre a la interdisciplinariedad) que se refleja en los resultados de lo que ellos producen. Otras cualidades que tienen son, por un lado, cómo manejan el debate teórico y académico (profundizando o no en los problemas), y los límites de apertura que tendrían para influir en los procesos políticos, por otro. No obstante, al tratarse de relaciones que son también contractuales para dar respuestas políticas, ya sea bajo condición de experto, o bien por la promoción de determinadas ideologías, no es posible dimensionar con seguridad qué abarca su sentido ético y su vigilancia epistemológica como científicos sociales al asumir una función netamente tecnócrata.
Los grupos de think tanks interactúan de distintas formas al relacionarse con sus principales socios: los actores políticos. Esto forma parte de las funciones de los grupos, que muchas veces tienen que adecuarse a las reglas de cada lugar, dado que a menudo dependen orgánica o económicamente de alguna institución pública.
En el contexto mexicano, los think tanks han crecido al amparo de universidades, instituciones públicas o empresas. Esto ha sido a consecuencia de distintos factores: las dificultades para encontrar financiación, para mantenerse dentro de un nivel de estabilidad presupuestal, que a menudo los debilita y amenaza la propia existencia de la organización, ya que puede quedarse fuera del mercado, a pesar de haber sido de gran utilidad para los tomadores de decisiones, sobre todo, de la administración pública.
OCBF y el lugar de los defensores de las personas migrantes
La OCBF es otro agrupamiento de instituciones participativas dedicadas al orden misionera o a la labor colectiva de brindar ayuda humanitaria a quienes más lo necesitan, que son las personas vulnerables.
En términos de funcionalidad estos grupos pueden diferenciarse por sus iniciativas basadas en la fe, que enfatizando sus prácticas compasivas y el servicio pastoral, evitan cualquier compromiso político con las fuer zas e instituciones de poder, y cuyas iniciativas contemplan ir más allá de esto, por lo que fungen como defensores de las personas migrantes.
En México, como en otros países, estos defensores pueden estar relacionados con cierto tipo de asistencia específica, la cual corresponde al orden al que la labor está vinculada, sea de ámbito religioso o de carácter activista.
En la siguiente tipología encontramos tres categorías para clasificar las organizaciones que actúan en México: a) Red Scalabriniana, de ámbito internacional y con actuación a nivel nacional; b) Red Pastoral de la Movilidad Humana, de ámbito nacional y con actuación a nivel regional estatal; c) colectivos que, por lo general, actúan a nivel local o de comunidad.
Todos ellos ofrecen apoyo material, moral, espiritual, jurídico, psicológico y otros, con la finalidad de que las personas migrantes reciban un trato digno, que muchas veces el propio Estado no les brinda y los deja al margen en sus procesos migratorios, exponiéndolos a la vulnerabilidad y a mayores riesgos.
Es importante resaltar que una de las principales particularidades que distingue a las organizaciones de grupos think tanks de las OCBF es su efectividad, la cual llega a materializar acciones, y también impacta en los procesos migratorios de muchos migrantes en camino. Asimismo, son formuladores de ideas pero con mayor posibilidad de generar cambios para tratar ampliamente la problemática migratoria; son los que se acercan a las historias de vida, al tener relación directa con los y las migrantes, y son testigos de las atrocidades que sufre esta población.
De forma mucho más activa, estas redes comunitarias se extienden en todo el territorio nacional, y cumplen con otra función social: promover beneficios en los lugares donde se instalan, aunque pueden enfrentar pro testas en contra de la presencia de estas casas o albergues para migrantes porque manifiestan proyecciones de poder.
Relación entre las prácticas de asistencia humanitaria y la vida cotidiana de las personas migrantes en la frontera sur de México
Aunque haya una diversidad de organizaciones y colectivos que actúan en distintos lugares a lo largo del país, se examina puntualmente la asistencia desempeñada por el orden misionero scalabriniano en la frontera sur mexicana, en el estado de Chiapas, como resultado de una investigación realizada de 2008 a 2012. Dicho estudio exploró, entre otros aspectos, el reconocimiento y la expectativa de buenas prácticas que la mayoría de los migrantes centroamericanos declara como solicitantes de albergue. Se tomaron en cuenta sus percepciones sobre las organizaciones que les brindan ayuda por el camino con destino a Estados Unidos y al ser asistidos en sus procesos marcados por vulnerabilidad e inseguridad migratoria.
La labor de la Red Internacional Scalabriniana de Migraciones (SIMN, por sus siglas en inglés) es promover una cultura global de la dignidad, justicia, hospitalidad y coexistencia pacífica entre todos. Actúa a nivel de entidades locales e influye en escala nacional como emisor y formador de opinión en el diálogo sobre la necesidad de una comprensión de los temas migratorios, pero también en las iniciativas de políticas y programas destinados a la gestión de las migraciones.
Se rige con la misión de “acoger y orientar” a las personas que se encuentran en situación de migrante indocumentado, pero también de acoger a los deportados y a los refugiados que están en trámite de regularización migratoria.
La misión llega a México en 1980, y en 1987 inaugura la Casa del Migrante en la frontera norte del país, en Tijuana; en 1988 se instala en Ciudad Juárez y en 1989 inaugura otra Casa en esta misma frontera (Rigoni, 2010: 39).
Entre 1997 y 1998 la Congregación asume la pastoral del Migrante en Tapachula, e inaugura la Casa del Migrante Albergue Belén en la colonia San Antonio Cahoacán, en medio de un contexto de frecuentes acontecimientos que involucran a la población migrante con rumbo a Estados Unidos.
La perspectiva de incidencia del albergue tiene como marco el pro grama de defensa, promoción del respeto a los derechos y la dignidad humana, sin importar nacionalidad, cultura, religión, género o estatus social.
La organización trabajó en coordinación con otras organizaciones e instituciones nacionales, como la Red Pastoral de la Movilidad Humana, Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar), INM, CNDH y sus instancias estatales, entre otras, además de algunas agencias inter gubernamentales internacionales, como es el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ANCUR), OIM, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para fortalecer la cooperación e impulsar diferentes servicios, proyectos de promoción y defensa de los derechos humanos de los refugiados, de los migrantes en tránsito y de las víctimas de trata de personas.
Hogar de recuperación de las personas migrantes: entre la cotidianidad y la ausencia de participación en la toma de decisiones
El paso por la casa, que para muchos solicitantes se trata de un reducto de esperanza, significa el instante que corresponde al goce de descanso, después de largas jornadas a lo largo de la actividad migratoria en situación de tránsito irregular.
Ese lugar produce o induce una re-significación del espacio como hogar de recuperación,4 pero también como territorio de presencia ausencia. Participan de la cotidianidad del lugar de paso que es público y a la vez privado, que tiene reglas para el uso de sus instalaciones, brinda seguridad de reposo y acogida sin que estas personas dejen de ocuparse de su misión migratoria, de “seguir adelante”, luchando por cambios en sus condiciones de injusticia social.
Cumple también la función de disciplinar el tiempo de estancia en la casa en función de lo que es el plano de viaje; implica romper con una rutina que pasa de la experiencia individual a la colectiva que es construida entre los grupos de migrantes reunidos en ese espacio. El Albergue Belén es además el hogar de práctica humanitaria, donde se producen relaciones de solidaridad.
Para los solicitantes de albergue que participaron en las diez reuniones de los Grupos Focales de Discusión (con 115 participantes), la percepción es mucha más clara sobre qué representa la ayuda de un hogar como la Casa del migrante (sentir seguridad, tener ayuda humanitaria, etcétera), es mucho mayor -dado el impacto que tienen estos lugares en sus trayectos por los territorios- que sobre sus derechos o el reclamo a que el Estado garantice su seguridad humana, por ejemplo. Por ello, la mayoría contesta positivamente sobre el tipo de ayuda recibida, señalando que obtienen apoyo cuando están en camino, como expone el siguiente testimonio:
Porque uno viene sin dinero, cansado, y no conoce a nadie. Estamos en un país que... no nos conocemos... a nadie, y sabemos cómo son las leyes. Llegar a un albergue es bastante bueno, porque te dejan descansar, además, saber que por lo menos vamos a tener un tiempo con comida, es bastante reconfortante; descansar tranquilamente en una cama, aunque sea por tres noches, ayuda a recuperar nuestras energías pues el descanso es bastante importante para nuestro cuerpo, salud, porque el sol hace uno perder las ideas (Solicitante de El Salvador, 2008).
Otro factor relevante que fue señalado por hombres y mujeres confirma la práctica de la asistencia, es decir, independientemente de la fe que prediquen quienes administran los albergues o quienes los apoyan, la confianza que se genera es por sus prácticas. Además, se reconocen los actos a favor de ellos, por parte de la Casa u otras personas, como resalta un testimonio: “lo que hacen aquellas mujeres que nos avientan comida y agua cuando viajamos en el tren”, refiriéndose al colectivo de Las Patronas en Veracruz. Ésa es la importancia que los beneficiarios perciben al recibir el apoyo material, pero también social y espiritual en su paso por el albergue.
La temporalidad construida en el albergue les hace recordar el motivo por el cual salieron de sus países y qué sentimientos se generan precisamente cuando están en situación de tránsito migratorio irregular; sobre esta cuestión la respuesta que obtuvimos de la mayoría fue: “dolor, amargura, desesperación por regresar, pero ya en camino se agarran otros sentimientos de dolor, de atención, de poder llegar del otro lado de la frontera, en Estados Unidos y estar capacitados” (Solicitante de Honduras, 2008).
Para otros, son sentimientos que creen les “hacen crecer, realizar aquella idea que uno lleva, y expectativas que son de llegar y ya estar en el país, ¡si bien nos va!, porque ya vámonos en camino” (Solicitante de Nicaragua, 2008). En ese sentido, en el albergue es donde también afloran los más profundos sentimientos de tristeza y esperanza a la vez, como indica otro testimonio:
A veces, pues, a mí me han dado ganas de llorar, ¡no digo que no!, porque tal vez me veo agotado. Más arriba son desiertos que da a uno desesperaciones, que no hay pa’donde [sic] agarrar, tal vez uno no lleva agua, no tiene comida, anda débil, pero también como dice, uno trae ideas y, pues, a veces de agarrar la fuerza que se necesita, ¿me entiendes?, para seguir adelante porque sí sufrimos mucho (Solicitante de El Salvador, 2008).
En el hogar de recuperación las relaciones entre lo que es ser representado y estar viviendo esa realidad se estrechan. Al estar en contacto cotidiano con las personas migrantes, sus voces se vuelven más precisas al emitir sus más profundos sentimientos y sentidos, como lo declara un testimonio:
Sentimos sed, hambre, frío, y tantas otras cosas; los robos también se sienten, además de todo lo que le hacen a uno en el camino, y entre los otros los mismos, te miran, a nosotras nos asaltan, nos llevan todo el dinero y pasan cosas feas, ¡nos violan pues!, nos secuestran para obligarnos a prostituirse (Solicitante de El Salvador, 2008).
Para mujeres y hombres estar en la casa significa ser beneficiario (más allá del alojamiento, comida, alimento espiritual) del reconocimiento de su derecho como ser humano: ciudadano. Sentido que está vulnerable o ausente debido a su condición migratoria irregular por el país, como así lo perciben y declaran. Significa también tener la seguridad de poder contar con la gente que defiende sus derechos humanos, como los proveedores de ayuda humanitaria; por ello, algunos migrantes afirman que “debería haber más casas”, pero también más sensibilización por parte de las autoridades migratorias y policiacas, que son los que más les molestan por el camino.
Plasmadas las expectativas y esperanzas que con el apoyo humanitario los van alimentando por el camino, el consenso que se recupera de los testimonios es que estos hogares son principalmente un espacio estratégico para la actividad migratoria de tránsito, reafirman la idea de que estas buenas prácticas recibidas y vividas en sus procesos son lo que les generan la confianza suficiente para solicitar una y otra vez que les tiendan una mano humana.
Consideraciones finales
Pese a que ha habido muchos esfuerzos por parte de los Estados-nacionales para buscar avances en materia de adoptar mecanismos de consulta pública, medidas legales para asegurar el cumplimiento de brindar garantías y protección de los derechos humanos de las personas migrantes, todavía existen muchas brechas que impiden lograr una política migratoria integral, dado que las relaciones que se establecen representan el interés propio de los diferentes agentes institucionales, el cual refleja una selectiva participación de instituciones, que excluye como partícipes a quienes realmente son las y los protagonistas del pro ceso: las personas migrantes.
Las relaciones entre instituciones participativas y las personas migrantes en sus procesos no se han dado de forma horizontal, las prácticas seguirán siendo muy jerarquizadas al poner en un polo de poder a los actores políticos, los que gobiernan y toman las decisiones finales, y en otro a los que por sus privilegios como expertos ganan poder para elaborar y emitir pareceres sobre la problemática de la migración.
Si por un lado se estrechan las relaciones entre gobiernos y grupos think tanks y OCBF, por otro estos agrupamientos tienden a alejarse de sus papeles como representantes de quienes no alcanzan a tener visibilidad política, que son los y las migrantes. Como resultado se intensifican más los vínculos con la administración pública que con la realidad que vive dicha población.
En medio de toda esta controversia, lejos está materializar una democracia que contemple la participación activa y no la representación de las personas migrantes, mientras tanto ellos siguen sus caminos en busca de mejores condiciones sociales y humanas, pero también de reconocimiento de sus derechos humanos para vivir plena y sustancialmente su movilidad, independiente de la situación administrativa migratoria regular o irregular que los etiquete.
Finalmente, más allá de tener buenas prácticas, las acciones positivas de quienes les brindan un hogar de recuperación, les dan asistencia humanitaria y se vuelven los defensores de sus derechos humanos, es la voz que se alza a lo largo de los territorios nacionales, en contra de las muchas formas de discriminación, violencia, exclusión, restricciones o sanciones que se producen en los procesos migratorios, y logra que los países apliquen para cada caso, un trato.
