Dossier: Teorías de la justicia

 

La igualdad en el discurso del desarrollo humano¹

 

The Equality in the Discourse of Human Development

 

Alejandro Sahuí*

 

* Se ha desempeñado como director académico de la Facultad de Derecho y como director del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de Campeche. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT; Dirección electrónica: alesahui@uacam.mx.

 

Fecha de recepción: 7 de noviembre de 2013
Fecha de aceptación: 04 de agosto de 2014

 

Resumen

El objetivo del texto es analizar si el enfoque del desarrollo humano tal como ha sido elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) incluye el criterio de la desigualdad asociado con la discriminación basada en estereotipos sociales, como pueden ser género, raza, etnia, etcétera. A partir de la perspectiva de los derechos humanos el texto critica el predominio de la noción de oportunidades en el discurso del desarrollo, antes que las capacidades o los derechos, considerando que dicha noción es deudora de una concepción más meritocrática que igualitaria. El enfoque de los derechos ayudaría a establecer prioridades en las metas públicas a favor de las personas y grupos más vulnerables.

Palabras clave: Desarrollo humano, capacidades, oportunidades, derechos humanos, discriminación.

 

Abstract

This paper analyses whether the human development approach, as has been developed by the United Nations Program for Development (UNDP), includes in its basis the criterion of inequality associated with discrimination on the grounds of social stereotypes, such as gender, race, ethnicity, etc. From the human rights based approach, the text criticizes the prevalence of the concept of opportunity in the human development discourse, rather than capabilities or rights, considering that this notion is indebted to a meritocratic conception and not to an egalitarian one. The human rights based approach helps prioritize public goals for the people and vulnerable groups.

Key words: Human development, capabilities, opportunities, human rights, discrimination.

 

DESARROLLO HUMANO, CAPACIDADES Y DISCRIMINACIÓN

El objetivo de este trabajo es reflexionar en torno a la relación entre desarrollo y discriminación. Para este propósito me abocaré al análisis, no del concepto genérico de desarrollo abordado principalmente en el campo de la economía,² sino específicamente al enfoque del desarrollo humano que ha venido siendo elaborado desde 1990 gracias a los esfuerzos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). A partir de entonces se publican anualmente informes que contienen diversas dimensiones o aspectos del desarrollo, pretendiéndose con cada uno de ellos avanzar hacia una comprensión más integral del mismo.

La selección de este enfoque particular como designando "el" desarrollo humano se justifica por su amplio grado de aceptación a nivel internacional. Casi todos los países se preocupan de que sus políticas de desarrollo incidan positivamente en los indicadores y en los campos señalados por estos informes, con la intención de que no sean exhibidos mundialmente como estados rezagados o incumplidos. En tanto que la declaración con la que abrió el primer informe en 1990, repetida en 2010 para la celebración del vigésimo aniversario del Índice de Desarrollo Humano (IDH), fue que "la verdadera riqueza de una nación está en su gente", aquel rezago o incumplimiento cuenta a la vista de la comunidad mundial como un grave descuido, desprecio, cuando no directamente como un ataque hacia la dignidad de las personas. Nadie quiere estar en la categoría de estados fallidos o criminales.

El mérito principal del enfoque del desarrollo humano y sus indicadores es haber hecho explícito —algo que parece obvio, pero que es constantemente olvidado en las políticas públicas— que el objetivo principal de las tareas y funciones estatales debe ser la persona y sus libertades. Como reconoció Mahbub ul Haq (1995), responsable principal del diseño del citado Índice, éste debe mucho a las ideas de Amartya K. Sen.

Desde sus formulaciones tempranas, el enfoque de capacidades humanas básicas de Sen (1980, 1987) se refiere a lo que las personas pueden hacer. A diferencia de otras medidas de la pobreza y de la desigualdad, como el utilitarismo o incluso el igualitarismo liberal de John Rawls que se enfoca en ciertos bienes primarios, la idea de capacidades se concentra en lo que los bienes hacen a los seres humanos. En la medida en que la conversión de bienes en capacidades de ser y hacer varía sustancialmente de persona a persona, el enfoque revela desde su origen un interés particular en el carácter constitutivo de la pluralidad humana.

Desde el primero de los informes referidos la noción de capacidades fue incluida, al lado de las oportunidades, como componente esencial del enfoque de desarrollo humano, auxiliando en la delimitación conceptual del mismo respecto de otras nociones influyentes en el desarrollo, como el crecimiento económico, las necesidades básicas, el bienestar social, o el capital social y humano:

El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano. En principio, estas oportunidades pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo. Sin embargo, a todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles.

Pero el desarrollo no termina allí. Otras oportunidades, altamente valoradas por muchas personas, van desde la libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos.

El desarrollo humano tiene dos aspectos. La formación de capacidades humanas —tales como un mejor estado de salud, conocimientos y destrezas— y el uso que la gente hace de las capacidades adquiridas —para el descanso, la producción o las actividades culturales, sociales y políticas. Si el desarrollo humano no consigue equilibrar estos dos aspectos, puede generarse una considerable frustración humana.

Según este concepto de desarrollo humano, es obvio que el ingreso es sólo una de las oportunidades que la gente desearía tener, aunque ciertamente muy importante.

Pero la vida no sólo se reduce a eso. Por lo tanto, el desarrollo debe abarcar más que la expansión de la riqueza y los ingresos. Su objetivo central debe ser el ser humano (PNUD, 1990: 34-35).

Cabe hacer una distinción entre el discurso que enmarca la presentación de los informes anuales de desarrollo humano y el índice que pretende operacionalizar o reflejar comparativamente los logros de los diversos países. Aquí no se manifiesta objeción alguna en contra del índice en cuestión, aunque, por supuesto pueda ser complementado con otro tipo de indicadores, como el propio Mahbub ul Haq hubo de reconocer sin dificultades.³

Es bien conocido que el IDH es un índice compuesto que mide, en resumidas cuentas, esperanza de vida, logros educacionales e ingreso. Pretende reflejar algunas de las dimensiones de la vida humana que aumentan las elecciones de las personas de manera significativa: sus capacidades, en términos de Amartya Sen. Ahora bien, que el índice se limite a estas tres variables mínimas se justifica por la ventaja de tener un estándar simple y manejable, y porque permite la recolección y comparación de datos entre países (Haq, 1995: 47-48).

Al hablar de discriminación, por otra parte, empleo el criterio consignado en el último párrafo del artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prohíbe establecer distinciones arbitrarias entre las personas, que atenten contra la dignidad humana, y tengan por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.⁴ Caracteres personales como: origen étnico o nacional, género, edad, discapacidades, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales o estado civil, son algunos motivos muy frecuentes de discriminación, pero resulta sencillo apreciar su irrelevancia moral en la atribución o no de bienes públicos y de derechos a sus titulares. Otra cosa es que pueda resultar complicado acomodar exitosamente en contextos de escasez las pretensiones de todos.

Aquí se sugiere que la corriente principal del discurso político sobre el desarrollo humano, de acuerdo con los informes publicados desde 1990, al poner el énfasis mayor en el concepto de oportunidades, antes que en las capacidades de manera directa, o en los derechos, no presta suficiente o adecuada atención al problema de la discriminación como un factor importante de la desigualdad material entre las personas. Esta se expresa tanto en la privación de ciertas libertades básicas como de bienestar, y no equivale por tanto a la mera desigualdad formal.

Me refiero en específico a los informes globales, y no a la literatura académica sobre el enfoque del desarrollo humano, ya que como observa Sabina Alkire, en esta última no aparece clara la diferencia entre el enfoque del desarrollo humano y el enfoque de las capacidades, ni tampoco se estima que la misma pueda tener alguna utilidad de tipo conceptual (Alkire, 2010: 22). Sin embargo, cabe concordar con Alkire en que dicha distinción sí es relevante en el ámbito de la práctica. Porque mientras el enfoque de las capacidades privilegia la reflexión filosófica, en cambio el enfoque del desarrollo humano —particularmente en el modo en el que está representado por los informes anuales— enfatiza sus aplicaciones en el mundo real, identificando y abogando por políticas en diferentes contextos, diseñando instituciones en todos los niveles (Ídem). Dado que el impacto público de dichos informes es de sumo interés para los gobiernos, conviene indagar qué es exactamente lo que termina siendo manifestado en ellos. Mi crítica es en el sentido de que la prevalencia de la noción de oportunidades no es casual, sino que tiende a invisibilizar patrones de desventaja o desigualdad de tipo material, que deberían ser de primerísimo interés para el desarrollo, en la medida que demuestran un profundo grado de desafección por el destino de personas y grupos específicos.

Considero que el enfoque filosófico de las capacidades incluye de suyo elementos que permiten solventar los problemas de discriminación, porque se interesa por la agencia de todos por igual. Sobre esta cuestión, Amartya Sen ha expresado que "la diversidad humana no es una complicación secundaria, que se pueda pasar por alto, o que hay que introducir 'más tarde', sino un aspecto fundamental de nuestro estudio de la desigualdad" (Sen, 2004a: 9). Sen ha insistido en atender las dimensiones de género, clase, edad, capacidad física y mental, étnica, entre otras, porque hay infinidad de "variables focales" para evaluar la desigualdad entre las personas (2004a: 33). Desde su concepción ésta preocupación ha sido central en el enfoque de capacidades.

Esta cuestión no pasó desapercibida tampoco para Mahbub ul Haq, quien no dejó de insistir en la importancia de desagregar por grupos el IDH, y expresó que sin estos datos se falseaba la medida del desarrollo auténtico de una sociedad, en relación con el valor real atribuido a las personas. En sus propias palabras, el índice desagregado por género demostró que ningún país del mundo trata a las mujeres como a los hombres, en perjuicio de aquéllas. Otros datos significativos surgieron también al desagregar el índice por grupos étnicos. Por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos de América, las personas blancas estarían por encima de la mayoría de los países; mientras que los afroamericanos en el lugar 31 (después de Trinidad y Tobago) y los hispanos en el 35 (cerca de Estonia) (Haq, 1995: 55).

Como se puede apreciar en estas situaciones, existe un vínculo intrínseco entre la concepción del desarrollo humano basada en las capacidades, y la igualdad vista como equidad en el acceso al desarrollo, bajo los mismos estándares del índice: vida larga y saludable, educación, e ingreso. La no discriminación, por lo tanto, es un corolario de los principios de este enfoque, y no equivale a una mera igualdad de trato formal ante la ley. Todo lo contrario, implica prestar atención a los logros y las consecuencias de las normas y las políticas públicas,⁵ para juzgar si no son ellas las causantes de las situaciones de desventaja inmerecidas.

Es justo aquí, en la idea de merecimiento de las ventajas o desventajas de cada persona o grupos dentro de una sociedad, donde parece que la noción de oportunidades puede resultar limitada para satisfacer cabalmente los valores que postula el enfoque del desarrollo humano: la ampliación de las capacidades de las personas y del ámbito de sus elecciones. Que sistemáticamente las mujeres, o los grupos étnicos, estén por debajo del resto de las personas en logros educativos, de salud, o de ingreso, restringe inevitablemente su bienestar. Pero además, y en esto radica mi crítica principal, su peor posición como grupos sugiere que de facto quizás no hayan tenido las mismas oportunidades. La existencia de patrones de privación o exclusión respecto de bienes sumamente valiosos, debería generar una sospecha fundada acerca de si efectivamente el acceso a las oportunidades ha sido equitativo. Mi sospecha es que la lógica del discurso de las oportunidades apunta más al mérito instrumental que a la igualdad moral, que debería subyacer a toda distribución de bienes básicos, y no a otros tantos que puedan perfectamente derivar de la competencia interpersonal: dinero, prestigio, honores, etcétera.

El punto de vista que defiendo, es que el enfoque de los derechos humanos ayuda a complementar el enfoque de capacidades, introduciendo un criterio de prioridad práctico-moral hacia las personas y grupos desaventajados. De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) pese a la universalidad que se predica de los derechos, las limitaciones de recursos pueden llevar a fijar prioridades. O sea, la universalidad no significa que "todos los problemas de todas las personas sean abordados de una vez" (OACNUDH, 2006: 16). El enfoque de los derechos ayuda a resolver algunas de las disyuntivas que surgen frente a las políticas públicas, porque subraya que el deber de no discriminar es inmediato (2006: 12) y esto conduce a fijarnos en los grupos cuyos resultados, de acuerdo con el propio índice de desarrollo, resultan peores. En este sentido, Martha Nussbaum (2002) ha reflexionado sobre la desigualdad de las mujeres en los procesos del desarrollo, y ha venido asimilando su concepción de las capacidades a los derechos humanos, juzgando incluso que aquélla es una subespecie de éstos (Nussbaum, 2012: 127). El punto que me parece importante destacar lo resume esta autora con toda claridad: "El programa de los derechos humanos es un aliado de los débiles contra los fuertes" (2012: 130).

La idea de derechos humanos sirve entonces para destacar el papel primordial del principio de igualdad básica, ya que la universalidad en la atribución de derechos humanos para todas las personas es un aspecto constitutivo del concepto. El Enfoque de la Cooperación para el Desarrollo basado en los Derechos Humanos se origina en la Declaración y el Programa de Acción de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos, aprobada en Viena en 1993. Comparte con el enfoque de desarrollo humano el propósito de promover el bienestar y la libertad sobre la base de la dignidad y la igualdad de todas las personas. Sin embargo, amplía la mirada ocupándose de la mejora de instituciones, políticas y procesos, para garantizar "un espacio protegido en el que los grupos favorecidos no puedan monopolizar los procesos, las políticas y los programas de desarrollo" (OACNUDH, 2006: 7). Su sello distintivo, respecto del resto de concepciones del desarrollo humano, está en su propósito declarado de "analizar las desigualdades que se encuentran en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto de poder que obstaculizan el progreso en materia de desarrollo" (2006: 15); así como en su perspectiva centrada en las personas y grupos más desfavorecidos y vulnerables, que pueden ser identificados desglosando los datos según los motivos frecuentes de discriminación prohibidos por los instrumentos internacionales de derechos humanos, como raza, color, sexo, origen nacional o geográfico (2006: 12).

En estricto sentido, esta perspectiva no es ajena al enfoque de capacidades en la versión de Sen, quien se ocupó de distinguir analíticamente las oportunidades respecto de otras libertades asociadas a los procesos participativos y al control relativo de los agentes sobre su entorno.⁶ Dichos procesos, en donde se hacen relevantes las nociones de derechos humanos y libertades políticas, no son meramente instrumentales, sino que tienen una dimensión constructiva: permiten definir la agenda del desarrollo y conceptualizar las necesidades (Sen, 2000: 185). Al referirse a las mujeres, Sen subraya que el objetivo del desarrollo humano no es simplemente mejorar el bienestar de las mujeres, sino atender al papel de la agencia efectiva (2000: 233).

 

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y DISCRIMINACIÓN

En lo que sigue se argumentará que el discurso dominante del desarrollo humano, al subrayar y privilegiar la idea de oportunidades, ha devenido relativamente ciego a la cuestión de la discriminación. Se podría creer que el principio de no discriminación es consustancial a la idea de igualdad de oportunidades. De acuerdo con John E. Roemer, por ejemplo, existen dos concepciones de esta idea de igualdad en las democracias occidentales. La primera se refiere a la nivelación del terreno de juego, principalmente en el período formativo de las personas; mientras que la segunda traduce aquel principio antidiscriminatorio entendido como una prohibición de hacer distinciones arbitrarias entre las personas durante la competición por posiciones y bienes sociales (Roemer, 1998: I). Roemer considera que el principio de no discriminación puede ser derivado de una particular interpretación del principio de nivelación del terreno de juego. Bajo esta interpretación, la discriminación haría que ciertas personas posean ventajas injustas sobre otras en la pugna por aquellas posiciones y bienes. El terreno de juego es nivelado sólo si se invalidan y descalifican determinadas actitudes y prácticas que toman en cuenta el sexo o la raza de los contendientes, entre otras, para asignar ventajas.

Para nuestro propósito es importante notar la metáfora de la competencia utilizada por Roemer, que es incluso enfatizada en su interpretación de derivar la cláusula antidiscriminatoria del principio de nivelación, y no de una noción normativa como el principio de igual consideración y respeto debido a todas las personas. Por esta razón, considero que Ángel Puyol (2010) está en lo correcto al señalar que a la noción de oportunidades subyace en el fondo, a pesar de sus apariencias, una lógica más meritocrática que igualitaria. Porque el dato de que todos tengan oportunidades iguales suele ser justificado como estando dentro de una carrera o competencia: ganar "en buena lid" es el medio idóneo y legítimo para disfrutar de bienes sociales escasos. Esto implica que sean "los mejores" quienes obtengan las ventajas de la cooperación. Si se presta atención se aprecia que la oportunidad perdida, la no aprovechada, cuentan en el discurso de las oportunidades como una legitimación para la denegación o falta de acceso a los bienes competidos, con independencia de su importancia o del esfuerzo aplicado. Lo anterior se debe a la asunción generalizada entre los partidarios del enfoque de las oportunidades de que los individuos retienen la responsabilidad última de lograr las ventajas en cuestión: nivel educativo, salud, estatus en el empleo, ingreso o bienestar (Roemer, 1998: 2).

No obstante lo anterior, Roemer pretende desmarcar su concepción de la igualdad de oportunidades respecto de esta comprensión más meritocrática, a pesar de su popularidad. Expresa que la idea de igualdad de oportunidades no debe limitarse al reclutamiento de individuos para posiciones sociales importantes, atendiendo al mero hecho de que cuenten con ciertos atributos relevantes para desempeñar las tareas encomendadas (1998: 84). Roemer es consciente de que hay situaciones sobre las cuales las personas no tienen ningún control, y por tanto asume que no les son imputables las desventajas derivadas de ellas. Por esta razón, establece distinciones en relación con el nivel de esfuerzo que se puede exigir a los individuos que pertenecen a diferentes grupos. Roemer propone que haya una inversión mayor en los colectivos que están peor posicionados. Sin embargo, las posiciones particulares relevantes para efectos de tal compensación son medidas bajo parámetros económicos; es decir, de acuerdo con su ingreso comparativo, por centiles (1998: 25).

Al reflexionar sobre la igualdad en relación con el nivel de vida, Amartya Sen ha propuesto dos maneras de entender la pluralidad: "competitiva" y "constitutiva", respectivamente. La diferencia entre ambas radica en que la primera concibe las perspectivas de las personas como alternativas, como enfrentadas entre sí; mientras que la pluralidad constitutiva visualiza la diversidad de perspectivas como interna; es decir, exige en cierto modo acomodar los diferentes aspectos de la vida humana que han de ser complementados, sin que ninguno pueda reemplazar a los otros. El enfoque de las capacidades se refiere principalmente a la pluralidad constitutiva, porque se asocia al poder que tienen las personas de satisfacer la más amplia variedad de dimensiones de la vida humana: "ser capaz de hacer esto o ser aquello" (to be able to do this or be that) (Sen, 1987: 2-3).

La diferencia entre Roemer y Sen en este punto particular está en la variedad de ámbitos evaluativos o "variables focales" propuestas por Sen, útiles al propósito de visibilizar un aspecto específico de la desigualdad: la discriminación, que depende de estereotipos y prejuicios. Porque existen personas y grupos discriminados en contra de quienes la desigualdad no se expresa fundamentalmente en términos de logros económicos globales, sino de desventajas comparativas cara a cara, y en la exclusión de determinados procesos,⁷ por ejemplo, personas con discapacidad, ancianos y niños, grupos étnicos o raciales, personas de preferencias sexuales diversas, creyentes religiosos minoritarios, entre otros.

En vista de todo lo anterior, aquí se entiende que al discurso dominante de las oportunidades subyace una lógica de tipo económico, de eficiencia distributiva. Las oportunidades iguales operan en la práctica como un mecanismo de selección social; como un sistema de incentivos para maximizar un estado de cosas deseable. Por sí mismo esto no debe ser calificado como algo negativo, ya que en el éxito de cualquier empresa humana lo racional es siempre seleccionar a los más aptos, no a los menos. Pero esto no tiene mucho que ver con una disposición moral a ser igualitarios.⁸

Por otro lado, la idea de aptitud no es inocua al juzgársela como la base para la atribución de méritos y ventajas sociales, porque es deudora de prácticas y procesos que subyacen al desempeño normal de las personas, como son las pautas de socialización. No puede ser apreciada fuera de contexto, en abstracto. Como es sabido, depende de los fines sociales que estipulan aquéllas aptitudes como medios de obtención, pero que no tienen por fuerza que ser compartidos en las sociedades plurales. La aceptación por ende de tales fines por los individuos, para convertirlos en el motor de su actividad cotidiana, ha de ser decidida como una cuestión personal, sin que de aquélla dependa que sea reconocida o respetada su igual dignidad. Que tengan que existir incentivos para lograr metas colectivas democráticamente decididas es racional. Pero tales incentivos no deben erigirse en obstáculos para satisfacer los derechos básicos de las minorías.

En razón de lo antes expuesto, si el discurso prevaleciente del desarrollo humano en los informes globales ha destacado la idea de oportunidades sobre otras, como las capacidades —en el sentido de Amartya Sen o Martha Nussbaum— o los derechos, es porque pese a las declaraciones y manifestaciones constantes de dichos informes acerca de la libertad de las personas, sigue en realidad siendo determinante una perspectiva más económica; utilitarista se podría decir. El desarrollo es algo bueno por sí mismo, y por tanto debe ser maximizado. De ahí que su medida sean las oportunidades, porque éstas reflejan la fuerza de los intereses sociales en liza. Esta lógica, como se sabe, exige homologar y agregar el bienestar de los miembros del grupo, siendo incapaz de establecer órdenes de prioridad relativa entre las preferencias tal como se manifiestan.

Lo anterior nos lleva a sugerir que la igualdad en el sentido de no-discriminación, no ha sido un propósito nuclear del enfoque del desarrollo humano, aunque desde luego haya sido mencionada como una meta deseable en diversos informes. Sin embargo, su elaboración conceptual ha sido más bien pobre, intermitente y asistemática; como una cuestión subsidiaria al fin más importante del desarrollo global de las sociedades.⁹ Por esta razón, la generación de indicadores que desagregan variables específicas como género,¹⁰ pobreza,¹¹ o desigualdad,¹² a pesar de su enorme impacto en la fijación de objetivos sociales valiosos, no ha sido enfatizada con suficiente fuerza como un aspecto esencial del desarrollo humano, cuyos logros medios estarían cubiertos y reflejados por el IDH. Son en cambio interpretados como "complementarios para cubrir algunas dimensiones 'faltantes' del IDH".¹³ Pero que la mitad de la especie humana sea calificada como un "faltante" en la construcción del índice muestra lo que aquí se quiere decir; y eso si nos referimos sólo al género como una de las causas más importantes de la desigualdad.

En la medida en que la no discriminación está intrínsecamente relacionada con la igualdad, no de modo contingente ni casual, cabe preguntar si puede ser cabalmente satisfecha desde el discurso predominante de las oportunidades en los informes del desarrollo humano. Mantengo que la respuesta es negativa.

Ángel Puyol ha argumentado que para evaluar el igual nivel de oportunidad entre las personas es indispensable conocer los resultados obtenidos por los grupos vulnerables. Porque, ¿qué puede querer decir exactamente que una vida larga y saludable, acceso a conocimientos, e ingreso decente sean oportunidades? ¿Acaso significa que alguien podría razonablemente preferir no tenerlos? Cada uno de esos bienes, por supuesto, con una perspectiva instrumental, son medios para conseguir otros objetivos personales. Sin embargo, cabe también verlos como fines intrínsecos de cualquier persona, y en este sentido como moralmente exigibles con absoluta independencia del mérito personal.

Cuando se aplica a bienes de esta especie el término "oportunidad" esconde o invisibiliza desigualdades estructurales por detrás de la idea de mérito. Porque la única forma de que adquieran sentido los resultados desiguales entre colectivos diversos, los sistemáticos y no así aquellos que se distribuyen más o menos de modo aleatorio, sería a través de un juicio que difícilmente alguien se atrevería a expresar en público: que tales colectivos no son naturalmente aptos para competir con éxito por estos bienes, o que no los aprecian como valiosos. En la medida en que la información anual que se reporta muestra que el desarrollo humano global ha mejorado, parece implicarse que el fracaso de ciertos colectivos para alcanzar su bienestar es señal de oportunidades desperdiciadas.¹⁴

Este ocultamiento ideológico puede notarse respecto de los pueblos indígenas, por poner un ejemplo. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés), ha llevado a cabo un esfuerzo importante para desacreditar la noción de raza como categoría relevante en el campo de las relaciones humanas. Diversas declaraciones sobre la cuestión racial insisten en que "todas las diferencias que conocemos pueden ser omitidas sin reparo para todos los fines humanos de orden ético" (UNESCO, 1969: 40). En virtud del consenso logrado sobre el tema ha habido un desplazamiento discursivo hacia el término etnia. Ésta, al lado de aspectos específicamente biológicos, incluye también cuestiones culturales como lengua, religión, costumbres. Debido a que las expresiones abiertamente racistas han sido públicamente desprestigiadas, muchas de ellas fueron transmutadas en manifestaciones o programas políticos de crítica cultural, según los cuales, el fracaso relativo de ciertos colectivos se debe a sus costumbres y tradiciones. En esa medida, es imputable a los propios grupos.¹⁵ En este sentido, un efecto perverso del éxito en contra de las ideologías racistas está siendo su ocultamiento discursivo, lo que las torna sumamente difíciles de detectar y desactivar. Es interesante si se mira de cerca, por lo tanto, que el Informe de 2004 que trata de la Libertad cultural en el mundo diverso de hoy omita cuidadosamente referirse a la raza y apariencia de las personas.¹⁶

Con ello se pierde de vista un tema presente en el enfoque de las capacidades de Amartya Sen y Martha Nussbaum, a saber, que las libertades sustantivas de las personas no están en el interior de las personas listas para su uso como simples habilidades de hacer o no hacer según sea el gusto de cada quien, sino que demandan ser articuladas con el entorno político, social y económico (Nussbaum, 2012: 40). Las capacidades combinadas de Nussbaum o las libertades de proceso de Sen captan claramente su común interés en la idea de derechos (rights o entitlements), una cierta aptitud para controlar el entorno en el que se vive. Porque los otros pueden también cerrar el acceso a un bien o derecho.

No se puede negar, sin embargo, que en la evolución del enfoque del desarrollo se han procurado incluir criterios distintos a las oportunidades para enriquecerlo: precisamente las capacidades o derechos arriba mencionados. De igual forma ha habido importantes esfuerzos por visibilizar a ciertos colectivos vulnerables. Se ha dedicado, por ejemplo, un informe a la cuestión del género: La revolución hacia la igualdad en la condición de los sexos (PNUD, 1995); o —como ya se mencionó— a la multiculturalidad: La libertad cultural en el mundo diverso de hoy (PNUD, 2004).

A pesar de ello, incluso hasta el año 2010 que se celebró el vigésimo aniversario del IDH, se mantuvo como el criterio prevaleciente de la definición de desarrollo humano a las oportunidades.¹⁷ Cabría preguntarse la razón detrás de esta opción discursiva, sobre todo si se tiene en cuenta que desde el informe del año 2000 denominado Derechos humanos y desarrollo humano se asumió el vínculo intrínseco entre los dos enfoques; ambos ampliamente elaborados y aceptados por las Naciones Unidas.

 

ENFOQUE DE DERECHOS Y DESARROLLO HUMANO

De acuerdo con la OACNUDH (2006: 1) los derechos humanos son "garantías jurídicas universales que protegen a los individuos y los grupos contra acciones y omisiones que interfieren con las libertades y los derechos fundamentales y con la dignidad humana". Dentro de sus atributos fundamentales, el enfoque de derechos busca identificar a los titulares de los derechos y aquello a lo que tienen derecho, pero también a los correlativos titulares de los deberes y obligaciones para cumplir los mismos. Además, pone un foco de especial atención en el fortalecimiento de la capacidad de las personas para reivindicar dichos derechos, y en los mecanismos de exigibilidad frente a las autoridades (2006: 15). Según Martha Nussbaum esto significa un adelanto frente a la noción de capacidades: el carácter imperativo de los derechos, que los convierte en reclamos justificados y urgentes (2002: 148).

Como se dijo antes, el Enfoque de la Cooperación para el Desarrollo basado en los Derechos Humanos tiene su origen en la Declaración y el Programa de Acción de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos, aprobada en Viena en 1993. Esta Declaración prescribe que todos los programas, políticas y asistencia técnica para la cooperación al desarrollo deben promover los derechos humanos, y tener a éstos como estándares en cada sector y fase de la programación.¹⁸ En cuanto a su objeto, el enfoque de los derechos comparte con el del desarrollo humano el interés por las libertades y el bienestar de todas las personas por igual. Sin embargo, en cuanto a su perspectiva se concentra en las posiciones desaventajadas o más vulnerables. Es éste el aspecto que se pretende destacar aquí: la prioridad de las personas y los grupos desfavorecidos, cuya identificación es factible muchas veces a partir de los logros diferenciados que se obtienen en desarrollo humano, de acuerdo con el propio índice desarrollado por Mahbub ul Haq: salud, educación e ingreso.

Desde su surgimiento la relación entre derechos y desarrollo ha sido mencionada en diversos informes, pero no desempeña un papel determinante para enjuiciar los logros y avances reportados. Por ejemplo, el informe global del desarrollo humano del año 2000 relativo a los derechos humanos mostró la necesidad de aplicar tres perspectivas simultáneamente en la evaluación del desarrollo: "La perspectiva media, en la que se muestre el progreso general registrado en el país. La perspectiva del desamparo, en la que se muestren los progresos realizados por los grupos más desamparados. La perspectiva de la desigualdad, en que se muestren los progresos que se registren en la reducción de las desigualdades" (PNUD, 2000: 108).

En mi opinión, sin embargo, ha habido cierto grado de desinterés por el tema concreto de la desigualdad interpersonal, especialmente la derivada de prejuicios contra ciertos colectivos, y no la simplemente distributiva.¹⁹ De modo tal que los informes se han venido mostrando optimistas en relación con la mejora progresiva y continua en el desarrollo humano global, pese a que existen datos irrecusables del ingente crecimiento de la desigualdad en el mundo.²⁰ Los datos desagregados por sexo, grupo o región darían perfectamente cuenta de lo anterior; pero además revelarían quiénes son los ganadores y perdedores en los procesos de desarrollo, y evidenciarían cómo se superponen múltiples factores de desigualdad en los mismos colectivos vulnerables.

No es indiferente por tanto que el discurso del desarrollo humano retenga la opción preferente por las oportunidades, antes que las capacidades o derechos, porque estos dos enfoques asumen en su base la pluralidad humana y la igualdad como no discriminación. En consecuencia, subrayan como meta prioritaria la reducción de la disparidad y establecen como deberes inmediatos, sin violentar el principio de universalidad, la atención hacia los grupos marginales, excluidos o vulnerables. En su caso, las políticas públicas con enfoque de derechos no admiten acciones o estrategias de desarrollo ciegas o neutrales a ciertas dimensiones que de continuo operan como factores de desigualdad entre las personas. En cambio, de acuerdo con la lógica de las oportunidades las diferencias en los logros serían un efecto contingente o fortuito, susceptible de reparación ex post.

El enfoque de los derechos sirve de esta manera como un magnífico instrumento para conocer y revelar las injusticias que subyacen a los procesos de desarrollo. Bajo su óptica existe una pérdida no conmutable en el valor relativo de las metas alcanzadas, con independencia de lo importantes que pudieran parecer, cuando no fuesen satisfechos los principios de los derechos humanos: universalidad e inalienabilidad; indivisibilidad; interdependencia e interrelación; igualdad y no discriminación; participación e inclusión, y responsabilidad e imperio de la ley. No existen con estos parámetros tantas buenas razones para ser optimistas a nivel global en materia de desarrollo humano.

En este sentido, al emplear el enfoque de los derechos humanos no se puede justificar que el 81% de las personas indígenas en México estén por debajo de la línea de pobreza de ingresos, frente al 18% de los no indígenas (PNUD, 2004: 6). Tampoco que estén peor que el resto de la población en la mayoría de los indicadores del desarrollo —salud, educación e ingreso—, de acuerdo con los datos recogidos por el Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas en México denominado El reto de la igualdad de oportunidades (PNUD-CDI, 2010). Es decir, el fracaso en la atención de las personas y pueblos indígenas no puede ser compensado discursivamente con ningún nivel de crecimiento socioeconómico o de bienestar global de la sociedad en la que viven. Su posición como colectivo desaventajado demuestra que sus integrantes no son tratados con el mismo respeto y consideración que el resto de las personas. Para el caso de México y sus pueblos indígenas, Mahbub ul Haq, por ejemplo, demostró la importancia y utilidad de desagregar el índice de desarrollo humano: ya en 1993 habían sido reveladas las enormes disparidades regionales en México, justo un año antes de la rebelión zapatista (Haq, 1995: 56-57).

La misma conclusión se sigue al revisar los resultados obtenidos por las mujeres. Todos los informes que contienen datos desagregados por género muestran que los logros en los indicadores del desarrollo de las mujeres están sistemáticamente por debajo de los alcanzados por los hombres; situación que es una constante en todo el mundo.²¹ Como revela el informe La revolución hacia la igualdad en la condición de los sexos (PNUD, 1995), o el primer reporte sobre El Progreso de las Mujeres en el Mundo 2011-2012 intitulado En busca de la justicia (ONU-Mujeres, 2011), existen específicos obstáculos relacionados con el género. La elucidación de si las mujeres cuentan con oportunidades "auténticas" depende por tanto del enjuiciamiento de los sesgos o impactos diferenciados por género en los logros para cada una de las políticas. Con esto se arriba a una conclusión semejante a la expuesta por Ángel Puyol: que el grado de igualdad en los resultados acerca de bienes sociales valiosos ayuda a verificar que la igualdad de oportunidades se cumple efectivamente (Puyol, 2010: 218). La Recomendación General núm. 25 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en su párrafo octavo, expresa la idea anterior en los siguientes términos: "la Convención requiere que la mujer tenga las mismas oportunidades desde un primer momento y que disponga de un entorno que le permita conseguir la igualdad de resultados" (CNUEDCM, 1999; énfasis añadido).

Llama la atención en relación con el Informe de 1995, que el capítulo quinto que trata específicamente la equidad de género, titulado "Hacia la igualdad", concluya indicando como la "visión inspiradora para el siglo XXI de las relaciones entre mujeres y hombres" la medida de las iguales oportunidades e indique el deber de valorar el trabajo y contribución de las mujeres a la par de los hombres "sobre la base exclusivamente del mérito, sin hacer ninguna distinción" (PNUD, 1995: 132).²² Lo llamativo de limitarse a esta "visión inspiradora" es que el citado informe sí contiene como sus principios mínimos apuntar hacia la igualdad de derechos, enfatizando que la meta del desarrollo debe ser la justicia, y estableciendo con buen tino como estrategia para el adelanto de las mujeres la eliminación de la discriminación jurídica y los cambios en las normas sociales e institucionales.²³

El énfasis en que ciertos bienes socialmente apreciados tienen la categoría de derechos subvierte la lógica según la cual deben ser valorados los programas de desarrollo. Ésta es la razón que probablemente haya llevado a Martha Nussbaum a indicar que la ruta para apuntalar el enfoque de las capacidades pasaba por su traducción al lenguaje de los derechos humanos, convirtiéndose de esta forma en la base para edificar una teoría de la justicia y, explícitamente según ella, centrándose "en los casos de fallas de capacidades que son producto de la discriminación racial o de género" (Nussbaum, 2012: 38-39).

Si se mira de cerca, un camino similar en dirección a una teoría de la justicia, más que del bienestar o de la calidad de vida, está siendo recorrido por Amartya Sen en La idea de la justicia (2010). Igual que Nussbaum, Sen ha insistido muchas veces en el diferencial de capacidades entre mujeres y hombres, y ha explorado también la dimensión de las relaciones interculturales (Sen, 2007).

Contar con información amplia sobre los logros o resultados de las personas respecto de la satisfacción de sus derechos humanos, con plena independencia de su esfuerzo, ayuda a descubrir sesgos estadísticamente relevantes, que ponen de manifiesto el fracaso y éxito diferenciado de grupos o colectivos diversos. Éstos, en una expresión heurísticamente útil empleada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de México, las "categorías sospechosas",²⁴ como género, etnia, raza, discapacidades, creencias religiosas, preferencias, entre otras, revelarían las prioridades a establecer para las políticas públicas del desarrollo, verbigracia, a través de acciones afirmativas.

Mejorar entonces la concepción del desarrollo humano exige hacerla sensible a ciertos déficits estructurales y sistémicos, aquéllos que generan los sesgos mencionados. En tanto que no nos hagamos cargo de la desigualdad en sus múltiples variables, como una dimensión constitutiva de la idea de desarrollo humano, no se podrán subvertir el tipo de relaciones y prácticas de dominación, explotación, exclusión y discriminación que dañan injustamente a las personas.

 

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Notas

¹ El presente estudio es un producto del Proyecto de Investigación denominado "Igualdad y calidad de la democracia: de las capacidades a los derechos", CB166870, financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) a través del Fondo de Ciencia Básica, bajo la responsabilidad del autor.

² La intención de rescatar el concepto de desarrollo de los enfoques predominantemente economicistas fue motivo del libro colectivo Repensar el desarrollo. Enfoques humanistas (2011), coordinado por el suscrito y Antonio de la Peña.

³ Haq insistió por ejemplo en la necesidad de diseñar un índice de libertades políticas, sin el que estimaba que la medición del desarrollo humano estaría incompleta (1995: 58).

⁴ He sacado provecho acerca de la noción de discriminación de Jesús Rodríguez Zepeda (2011).

⁵ En relación con este tema, creo que tiene razón María José Añón cuando expresa que "la intencionalidad no tiene relevancia alguna en la modulación de la discriminación" (2008: 30).

⁶ Amartya Sen ha manifestado que el uso normal del concepto de igualdad de oportunidades en la literatura sobre política económica es restringido, porque tiende a reducir la igualdad a la disponibilidad de ciertos medios concretos, y en relación sólo con algunas barreras o constricciones específicas (2004a: 20). Asimismo, dedicó sus Conferencias Arrow a la distinción entre las opportunity freedoms y las process freedoms (Sen, 2004b: 581-658).

⁷ Al respecto resulta sumamente ilustrativo el estudio coordinado por Ricardo Raphael de la Madrid (2012), en cuyos siete volúmenes se analiza —además de en una introducción general— el proceso civil; el proceso penal; salud y alimentación; trabajo, crédito y derechos políticos.

⁸ En la opinión de G. A. Cohen (2008) también el principio de diferencia de John Rawls cumple la función de incentivar a quienes de hecho son aventajados para lograr su cooperación. Sin embargo se pregunta, ¿por qué la desigualdad resultante del incentivo debe ser calificada como "justa" y no simplemente como una estrategia pragmática de eficiencia? Puede verse también al respecto G. A. Cohen (2001).

⁹ De hecho, la desigualdad parece ser una inquietud explícita bastante reciente, datable a 2010. En este año se incorpora el IDH ajustado por desigualdad.

¹⁰ Índice de Desigualdad de Género (IDG) e Índice de Potenciación de Género (IPG).

¹¹ Índice de Pobreza Multidimensional (IPM).

¹² Índice de Desarrollo Humano ajustado por Desigualdad (IDHD).

¹³ Así es como se responde expresamente la pregunta "¿Por qué el IDH no incluye dimensiones de participación, género e igualdad?" en el sitio web del PNUD: http://hdr.undp.org/es/estadisticas/faq/16 de octubre de 2O13.

¹⁴ Como se dijo antes, este no es un defecto del índice ni del enfoque del desarrollo humano en sí mismo. Mahbub ul Haq (1995) insistió en que había que desagregar dicho índice para el mayor número de grupos sociales para tener un reflejo fiel del desarrollo real de una sociedad. Los informes regionales han sido más enfáticos en el tema de la desigualdad. Por ejemplo, en el Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe denominado Actuar sobre el futuro: romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad (PNUD, 2010), junto con la agencia personal se analiza la noción de aspiraciones, entendidas como los funcionamientos que las personas quieren alcanzar, exhibiendo las pautas y procesos que inciden en su conformación. En términos como "ventana de aspiraciones" o "brecha de aspiraciones" resuenan en cierta forma las reflexiones de Amartya Sen acerca de las preferencias adaptativas.

¹⁵ Así interpreta, por ejemplo, el reconocido profesor de Harvard, Samuel Huntington (2004), la situación de desventaja de los hispanos en los Estados Unidos.

¹⁶ En cualquier caso, es una verdad también —y no de poca importancia— que los pueblos indígenas tienen derecho a establecer sus propias prioridades y estrategias en lo que atañe a los procesos de desarrollo de acuerdo con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2008); cuestión que es soslayada al mirarse el proceso principal, en cuya configuración no participan realmente.

¹⁷ Debe decirse que este Informe reconoce la insuficiencia de las oportunidades, e indica el deber de combatir los procesos que empobrecen a la gente, la opresión y la injusticia estructural. Asimismo, subraya la importancia del factor de la desigualdad y presenta un indicador para medirla. En este sentido, parece ir en la dirección que observamos. No obstante, por volver de modo explícito a la definición de desarrollo plegada a las oportunidades, se considera que éstas continúan siendo su parámetro principal.

¹⁸ Es decir, el enfoque incluye el deber de reflexionar acerca del "costo de los derechos" y del debate sobre los presupuestos públicos, que ha sido una cuestión ampliamente expuesta por Cass Sunstein y Stephen Holmes (2011).

¹⁹ Asumo sin entrar en detalles la concepción de Nancy Fraser (2008: 3943) de una justicia tridimensional, que permite visibilizar como cuestiones diferentes pero interrelacionadas de la redistribución, el reconocimiento y la representación.

²⁰ Al respecto es de especialísimo interés el Informe de Oxfam (2014) sobre la desigualdad en el mundo.

²¹ Es de esperar que los datos reales sean todavía peores a los reportados, toda vez que se reconoce la insuficiencia de fuentes fidedignas sobre la materia.

²² Como he dicho antes, a pesar de su buena reputación, la noción de mérito es problemática, y no es tan claro que embone bien con una concepción estrictamente igualitaria (énfasis añadido).

²³ Cuando este informe hace alusión a la discriminación jurídica parece referirse básicamente a la eliminación y/o transformación de todas aquellas normas que establezcan tratos desiguales de desventaja hacia las mujeres; es decir, normas que no sean neutrales respecto del género. No es demasiado enfático en cambio en relación con la elaboración de normas sensibles al género, que respondan a las necesidades diferenciadas de las mujeres; mucho menos en el obligado rediseño institucional para subvertir o desafiar roles, prácticas sociales o relaciones asimétricas de poder.

²⁴ De acuerdo con la Suprema Corte, "las categorías sospechosas —conocidas también como rubros prohibidos de discriminación— hacen las veces de focos rojos para las autoridades, específicamente para quienes juzgan. Esto significa que se requerirá de un escrutinio estricto y una carga probatoria determinada para establecer la legitimidad o necesidad de una distinción, exclusión, restricción o preferencia" (SCJN, 2013:56).

 

INFORMACIÓN SOBRE EL AUTOR:

Alejandro Sahuí Maldonado. Doctor en derecho, con especialidad en derechos humanos por la Universidad Carlos III de Madrid; Máster en argumentación jurídica de la Universidad de Alicante. Se ha desempeñado como director académico de la Facultad de Derecho y como director del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de Campeche. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT; la Red Nacional de Investigación sobre Discriminación; la Asociación Filosófica de México; la Asociación Mexicana de Ciencia Política; del Consejo Consultivo de la Comisión de Derechos Humanos; del Consejo Consultivo de Desarrollo Social del Estado de Campeche. Actualmente dirige el Proyecto CONACYT "Igualdad y calidad de la democracia. De las capacidades a los derechos". Autor de Razón y espacio público. Arendt, Habermas y Rawls; de Igualmente libres. Pobreza, justicia y capacidades; y coordinador de Repensar el desarrollo. Enfoques humanistas; Gobernanza y sociedad civil. Retos democraticos; y derechos humanos y políticas de combate a la pobreza. Dirección electrónica: alesahui@uacam.mx