1. Antecedentes

La administración de Andrés Manuel López Obrador (2018-2024) tiene como principal reto sacar a México de la trampa de lento crecimiento de la actividad económica y del empleo en la que se encuentra desde hace más de tres décadas. Lograrlo exige poner en marcha una nueva agenda de desarrollo que, por una parte, coloque a la lucha contra la desigualdad en el centro de los objetivos de la política macroeconómica y no sólo de la social y, por otra, impulsar la transformación de la estructura productiva del país con impulso a la formación de capital, orientada a robustecer los encadenamientos internos y la competitividad con base en la innovación y el trabajo de calidad para que remueva la restricción externa que pesa sobre la expansión de largo plazo de la economía mexicana.

Un pilar fundamental quizá el más importante de tal agenda de desarrollo es la política fiscal, dada su incidencia en cuatro áreas clave del desempeño económico y social:

Los logros o grados de avance en estas áreas están condicionados a que las finanzas gubernamentales mantengan un déficit presupuestal acotado y una trayectoria sostenible de endeudamiento público. Puesto de otra manera, los avances de la política fiscal en las dimensiones del desarrollo económico y social, están sujetos a condiciones ligadas a la estabilidad nominal de la trayectoria económica y a la estabilidad política del país.

Para evaluar la situación fiscal que encuentra el nuevo gobierno, se requiere poner atención a los aspectos arriba enumerados. En este empeño, el diagnóstico prácticamente oficial de la administración que concluye es que deja finanzas públicas sólidas al nuevo gobierno, en tanto que hay un déficit presupuestal acotado, con un superávit primario y una senda de endeudamiento público que en 2017-2018 finalmente contuvo y comenzó a revertir la elevada alza que predominó por años. Tal diagnóstico es incompleto en tanto que da casi exclusiva ponderación al desempeño en materia de estabilidad nominal que dista de ser lo único relevante. Sin negar la importancia de estos logros, consideramos que una vez que se amplía el criterio de valoración para considerar las responsabilidades o alcances de la política fiscal, más allá de preservar la estabilidad nominal, es evidente que adolece de severas deficiencias de largo cuño. Efectivamente, dicha estabilidad, nada despreciable per se, se ha apoyado más en la contención del gasto que en el fortalecimiento de los ingresos, de modo que el presupuesto público es cada vez más insuficiente para hacer frente a sus responsabilidades esenciales en materia de protección social e integridad física de su población, infraestructura, corrección de la desigualdad, acción contracíclica; sin los recursos para hacer frente adecuadamente a sus responsabilidades básicas en lo concerniente al bienestar, pues está muy lejos de lo que se requiere para hacer valer cabalmente los derechos humanos, económicos, sociales y culturales que se requieren.

Por lo tanto la administración de Andrés Manuel López Obrador tendrá de emprender una reforma profunda de la hacienda pública. Esta reforma deberá abarcar los cuatro aspectos de la conducción de la política fiscal: i) ingresos, ii) gastos, iii) financiamiento e incluso iv) una selección de aspectos clave de su funcionamiento institucional. Aun si se reconoce que ha habido avances en varios de estos ámbitos por ejemplo, con la reforma impulsada por Videgaray-, el rezago y los pendientes son todavía mayúsculos.

La evasión, la elusión, la ineficiencia recaudatoria y los regímenes especiales y gastos fiscales minan los ingresos presupuestales y los mantienen muy bajos, tanto en términos comparativos internacionales como con respecto a las necesidades y pendientes por cubrir. Aunque ha caído, es todavía preocupante su dependencia de las ventas de petrolíferos, cuyos precios son muy vulnerables a fluctuaciones en los mercados mundiales. Ante la debilidad o incapacidad para elevar sustancialmente los ingresos tributarios, las presiones por limitar el alza del déficit presupuestal han recaído en la contención del gasto. Esta contención en el sexenio que concluye aunque con raíces de larga data en el cambio de agenda neoliberal que tuvo lugar a mediados de la década de 1980 se reflejó en una recomposición del gasto en contra de la inversión pública. De hecho, en los últimos siete años el gasto público en inversión ha tenido una reducción en términos reales superior a 4% anual en promedio. El monto de la inversión pública en infraestructura en 2017 fue inferior a 3% del producto interno bruto (PIB), proporción tan baja como en la década de 1940, en los inicios del Estado desarrollista en este país. De acuerdo a reportes recientes de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco Interamericano de desarrollo (BID) el rezago y deficiencias en la infraestructura pública en México asciende a varios puntos del PIB.

En efecto, el apelar a la austeridad sobre todo al abatimiento del gasto en capital, tiene larga historia en México. En tanto se ha descuidado el fortalecimiento de los ingresos presupuestales, no sorprende que este repetido instrumento no ha evitado desequilibrios fiscales recurrentes ni ha consolidado la plataforma de recursos presupuestales acordes con las funciones de un Estado moderno en términos de promoción del bienestar, la seguridad social y el abatimiento de la desigualdad y la pobreza.

Además, la política fiscal en conjunto tanto en materia de ingresos como de gastos tiene una incidencia nula o escasamente progresiva sobre la distribución personal y funcional del ingreso. Asimismo, y como ha mostrado el hasta hace poco recurrente déficit primario los recursos presupuestales son insuficientes para cubrir la mera operación del sector público y se incurre en endeudamiento nuevo para pagar parte del servicio de la deuda. Como consecuencia, es muy limitada la capacidad de acción contra-cíclica de la política fiscal.

El ensayo se organizado de la siguiente forma. Después de la introducción, se hace un breve recuento de la política fiscal en México en los últimos diez años. La evolución de las finanzas públicas permite identificar algunas de las debilidades y retos que deberá enfrentar el nuevo gobierno en materia fiscal. La sección final señala algunas de las recomendaciones que podrían considerarse en el diseño de la reforma hacendaria que habrá de instrumentarse en materia de gasto, ingreso, endeudamiento, y otros aspectos de su marco institucional de conducción.

II. El desempeño fiscal reciente en México: avances y limitaciones

El giro en la agenda hacia las reformas de mercado a partir del colapso petrolero en 1980-1981, llevó a fijar como prioridad de la política macro abatir el déficit fiscal y mantener baja la inflación; que pasaron a ser vistos como condiciones necesarias y suficientes para el crecimiento elevado y sostenido en el marco de una apertura comercial y financiera, así como el retraimiento del Estado en la asignación de recursos para la inversión. Desde la segunda mitad de la década de 1990 el déficit fiscal era bajo (0.7% del PIB), conseguido desde entonces más por la contracción del gasto público en formación de capital fijo que por el alza de los ingresos. Esta resistencia a realizar una reforma fiscal de gran calado que eleve los ingresos no petroleros, y el rechazo al endeudamiento como fuente importante de financiamiento, obligó a seguir una pauta de austeridad fiscal cimentada en la pérdida de relevancia, en el rezago del gasto público en la formación de capital fijo. Adicionalmente, en el 2003, el boom de commodities abrió la puerta al gobierno para el uso de ingresos petroleros extraordinarios para respaldar una fuerte alza de su gasto corriente y se dejó atrás la austeridad. Posteriormente, cuando terminó este boom, las presiones por preservar la disciplina fiscal entendida como un bajo déficit presupuestal repercutieron de manera sistemática en la inversión pública, con graves consecuencias sobre la calidad y extensión de la red de infraestructura y, por ende, sobre la productividad y el crecimiento económico potencial del país.

La crisis financiera internacional que detonó en 2008 vino a marcar un parteaguas en la conducción de la política fiscal de México y, a la vez, hizo progresivamente evidente ciertas falencias graves de larga data que para algunos parecían superadas. La magnitud potencial de los efectos adversos de la crisis fue en un inicio severamente subestimada. Sin embargo, aunque no con la premura necesaria y por primera vez en décadas la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) procedió a aplicar medidas contra cíclicas. En el 2009, el gasto público se expandió considerablemente por encima de los ingresos y se dio una flexibilización de la política monetaria para reducir las tasas de interés.

Más aun, el balance primario fiscal con exclusión el servicio de la deuda comenzó a registrar un déficit. Fue hasta 2017 en que éste reportó de nuevo un superávit (1.4% del PIB). Ineludiblemente esta práctica se tradujo en un alza de la deuda pública. El saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público (SHRFSP), la medida más amplia de la deuda gubernamental, pasó de 32.9% en 2008 a 48.7% del PIB en 2016 y, con un ligero descenso en 2017, cerró en 46.0%.

Su fuerte aumento en este lapso se dio no obstante que, en 2013 en el marco del Pacto por México, se aplicó una reforma hacendaria que elevó en varios puntos del PIB los ingresos no petroleros y redujo en parte la dependencia de las finanzas públicas de las ventas de hidrocarburos. Empero, aun con la política fiscal deficitaria y la reducción de las tasas de interés, se registró una contracción mayúscula del PIB real en ese año. Las políticas expansivas domésticas y la recuperación de Estados Unidos contribuyeron al repunte de la actividad económica en México en 2010; pero tal repunte fue perdiendo impulso.

Fuente: elaboración propia partir de INEGI y Estadísticas Oportunas de las Finanzas Públicas, SHCP.

Figura 1 México: Crecimiento del PIB real y balance fiscal, 2000-2017 

Los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2010 en concordancia con la Ley de Responsabilidad Hacendaria, estipularon que en el 2012 se regresaría al equilibrio presupuestario. Empero, como se observa en la Figura 2, se convirtió en recurrente la práctica deficitaria, pues los ingresos gubernamentales permanecieron virtualmente estancados como proporción del PIB rezagándose de las erogaciones hasta el 2017 en que éstas caen. Cabe notar que la definición oficial de “déficit fiscal” de la SHCP se modificó en este lapso. En 2008 comenzó a diferenciar los balances con o sin los gastos de formación de capital ejecutados por Petróleos Mexicanos (Pemex) entonces cerca de 2% del PIB- y en 2015 se modificó de nuevo para dar el mismo trato que a Pemex en materia de registro del gasto de inversión en capital fijo a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y a los proyectos clasificados como de “alto impacto económico y social” del gobierno federal.

Fuente: elaboración propia con datos de Estadísticas Oportunas de las Finanzas Públicas, SHCP.

Figura 2 México: ingresos y gastos del gobierno, (% del PIB) 2000-2017 

Como muestra la Figura 3, los ingresos presupuestarios cambiaron su composición entre 2012 y 2017. Los de origen petrolero disminuyeron de 44 a 17% del total y los no petroleros pasaron a aportar más de 50% de los ingresos gubernamentales totales, lo que redujo la vulnerabilidad de la capacidad fiscal a los choques externos en el mercado petrolero internacional (Clavellina Miller, et al., 2018).¹

Fuente: elaboración propia con datos de Estadísticas Oportunas de las Finanzas Públicas, SHCP.

Figura 3 México: Ingresos presupuestarios (% del PIB), 2000-2017 

En efecto, como se observa en la Figura 3, los ingresos tributarios crecieron varios puntos del PIB en muy pocos años. Su aumento obedeció a acciones para modernizar ciertos sistemas de recaudación del Servicio de Administración Tributaria (SAT), al alza en algunas tasas impositivas, a la homologación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) fronterizo, al incremento en el padrón de contribuyentes y el alza en el monto recaudado por Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), principalmente por la venta de combustible. La reforma fiscal posibilitó evitar una baja considerable en los ingresos presupuestarios durante el sexenio, no obstante la reducción en casi cinco puntos del PIB de los ingresos petroleros por la baja en extracción y debilitamiento de sus precios. De hecho, se mantuvieron casi constantes como porcentaje del PIB, a alcanzar 24.1% de éste en 2016 y de 22% en 2017 (Moreno-Brid, et al., 2018).

En cuanto a los gastos, más allá de que aumentaron más que los ingresos, como muestra la Figura 4, entre 2000-2017 su monto pasó de un total equivalente a 18.5% del PIB a 26.6% en 2016. Ante el impacto de un recorte presupuestal, dicha proporción se ubicó en 23.8% en 2017.

Fuente: elaboración con datos de Estadísticas Oportunas de las Finanzas Públicas, SHCP.

Figura 4 México: Gasto neto público pagado (% del PIB), 2000-2017 

Punto fundamental del desempeño fiscal es que la deuda del sector público se incrementó agudamente, en casi 15 puntos porcentuales del PIB desde 2007 -al ubicar el saldo histórico de requerimientos financieros del sector público por encima de 50% del PIB en 2016- en un contexto en que el gasto en inversión del sector público se desplomó 30% en términos reales mientras que el gasto corriente subió 26%. Es decir, el gobierno de Enrique Peña Nieto -y en parte también el anterior- subió fuertemente la deuda pública para cubrir gasto corriente y servicio de la deuda y no para impulsar un plan nacional de infraestructura y desarrollo.² Esta práctica es insostenible y su revisión debe ser una de las mayores prioridades del nuevo gobierno.

III. Retos de la política fiscal para la nueva administración

Durante esas dos décadas la responsabilidad fiscal y el control del déficit fueron la norma. Sin embargo, la economía mexicana ha estado atrapada durante un periodo aún más largo en una encrucijada de bajo crecimiento, con una gran incidencia de pobreza y desigualdad agudas.

Una palanca central para instrumentar una nueva agenda de desarrollo es la política fiscal. La siguiente administración tendrá que instrumentar una reforma fiscal profunda, en los cuatro ámbitos arriba descritos.

El gobierno entrante se ha comprometido, al menos por sus primeros dos o tres años, con una política de austeridad basada en una recomposición del gasto público, sin recurrir al endeudamiento adicional, ni a la instrumentación de una reforma tributaria. Con estas restricciones autoimpuestas sobre el monto de ingresos presupuestales disponible tanto por impuestos, como por endeudamiento adicional el impacto macroeconómico en materia fiscal provendrá, por lo pronto, de una mayor eficiencia social y económica del gasto público basada para impulsar grandes proyectos en infraestructura trenes, refinerías, un aeropuerto en las afueras de la CDMX, en la eliminación de programas sociales duplicados o con escaso impacto social y su sustitución por otros, por ejemplo el de jóvenes en oportunidades. La reducción de la corrupción, el achicamiento del aparato burocrático a nivel prácticamente de todas las dependencias públicas y la fijación de topes salariales en los escalones más elevados de los funcionarios públicos; juegan también un papel importante en el discurso oficial sobre los beneficios de la nueva austeridad republicana, pero es difícil estimar el impacto sobre el crecimiento económico y la desigualdad que pueda lograr la nueva política fiscal. Para hacerlo falta conocer documentos oficiales clave de la nueva administración: el Presupuesto de Egresos de la Federación del 2019, los CGPE 2019 y el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2014; todos ellos, por ley deberán ser publicados muy pronto. Además, los incrementos en la tasa de interés de referencia en Estados Unidos, la pérdida de impulso de la economía mundial y las amenazas de restricciones adicionales por parte de la administración Trump a nuestras exportaciones, complican el escenario de las finanzas públicas y limitan sus márgenes de acción en el contexto de una libre movilidad de capitales.

Sin embargo, e independientemente de las bondades, limitaciones o deficiencias que puedan tener en cuanto a la política fiscal y su rol en la nueva agenda de desarrollo, estamos convencidos de que habrá que emprender una reforma fiscal profunda para ampliar su espacio fiscal y hacer más eficiente, eficaz y progresiva la conducción de la política presupuestaria. A continuación, identificamos algunas medidas que dicha reforma fiscal debería considerar, clasificándolas en cuatro grandes ámbitos.

Por razones de espacio, no entramos en el detalle de su instrumentación y nos limitamos a señalar los ámbitos o campos en que habría que renovar, o cambiar en algunos casos de manera muy significativa su acción.