I. Urgencia del crecimiento

En 1981 la economía mexicana culminó un largo período, más de cuatro décadas, de crecimiento alto y sostenido del Producto Interno Bruto, tanto en términos absolutos, como en relación a la población, lo que convirtió a México en un país de ingreso medio alto. Fueron décadas de fuerte expansión de la economía y el comercio mundiales lo que, sin duda, configuró un entorno favorable al desarrollo de México; sin embargo, ese mismo dinamismo del resto del mundo, y sobre todo de los países líderes, Estados Unidos en primer lugar, elevaba la vara contra la cual se medía el avance del país.

El desempeño de la economía de México, aun así, fue notable: si en 1950 el producto por habitante equivalía a 29.8% del de Estados Unidos, para 1981 se había elevado a 42.3%, y esto en un período en que la economía estadounidense y la población mexicana crecieron aceleradamente.

En 2014, último año para el que se disponen datos comparables en la misma serie, el producto por habitante ha vuelto a ser el equivalente a 29.9% del de Estados Unidos: el proceso de convergencia con la economía líder en el mundo se revirtió y estamos, más o menos, en el mismo sitio en que nos encontrábamos en términos comparativos- hace 70 años (^{Feenstra, R. C., R. Inklaar & M. P. Timmer, 2015}). En palabras de Jaime Ros, luego de 1981, México enfrentó un “colapso del crecimiento” del que no se ha recuperado: el crecimiento promedio de los últimos 37 años ha sido de 2.2% anual; de la crisis financiera internacional de 2008 a la fecha, ha sido de 2.1%, apenas por encima del crecimiento de la población. Resulta inescapable la conclusión de que México ha fracasado en la tarea del desarrollo, que no es otra que la de aprovechar las posibilidades productivas que la humanidad ha ido generando para elevar el nivel de vida de la población.

Si este lamentable estado de cosas no fuera suficiente para poner de relieve la urgente necesidad de retomar el crecimiento, se debe tener en cuenta que además, los frutos del magro crecimiento registrado se han distribuido de manera desigual lo que, por una parte, ha mantenido a una proporción elevada de la población en situación de pobreza y, por la otra, ha profundizado las desigualdades que caracterizan a la sociedad mexicana: el ingreso disponible de los individuos y los hogares más ricos ha crecido más que el del resto de las personas; el ingreso al capital, un factor de la producción cuya distribución entre la población es particularmente desigual, ha crecido más rápidamente que el ingreso que le corresponde al trabajo, un factor distribuido de manera más igualitaria y, finalmente, las regiones más pobres del país han crecido más lentamente que las regiones con mayor ingreso por habitante (^{Cortés, F. y Vargas, D., 2017}; ^{Ros J. 2018}; ^{Casar, J. 2019}). Desigualdad y lento crecimiento son fenómenos que se retroalimentan en un proceso que no puede sino tener repercusiones negativas para la mayoría de los individuos y para la sociedad en su conjunto, en tanto la pobreza y la desigualdad corroen la cohesión social.

En la coyuntura actual en que da inicio un nuevo gobierno conviene preguntarse entonces por las perspectivas del crecimiento económico a corto y mediano plazos. Si bien a la fecha de escribir estas líneas aún no se cuenta con la propuesta formal de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos que el gobierno entrante someterá a la consideración del Congreso en unas semanas, el período de transición ha sido pródigo en propuestas y declaraciones de intención, tanto por parte del presidente electo como del equipo que ha designado públicamente para hacerse cargo de la conducción de la política económica.

Si bien la mayor parte de los titulares y de la discusión en la prensa se han concentrado en la propuesta de un conjunto de proyectos de inversión y de política social, sobre los que se vuelve más adelante, conviene iniciar el análisis de las perspectivas de la economía en materia de crecimiento, con un resumen de lo que se ha dicho sobre el uso que se pretende dar a los principales instrumentos de política macroeconómica.

En materia de política fiscal, se ha insistido -seguramente con el fin de dar cierta tranquilidad y certidumbre a los mercados en que no habrá nuevos impuestos-, en que se mantendrá un pequeño superávit primario pero superávit al fin en las finanzas públicas y que, en consecuencia la deuda pública, como proporción del producto interno bruto seguirá reduciéndose, como lo ha venido haciendo en los últimos dos años.

En suma, no parece perfilarse nada muy distinto de la estrategia vigente de consolidación fiscal que en las condiciones actuales de lento crecimiento resulta tener un efecto procíclico. La novedad, en todo caso, está en la propuesta de reorientación del gasto público: reducción de transferencias a las entidades federativas, consolidación y desaparición de programas y dependencias, compresión a la baja de la estructura de salarios en el sector público y una teórica reducción del gasto producto de la eliminación de la corrupción en la gestión del mismo, todo lo cual liberaría recursos del orden de 500 mil millones de pesos (entre 2 y 2 y medio puntos porcentuales del PIB) para dedicarlos a proyectos de inversión y a apoyos sociales a grupos desprotegidos.

Por lo que hace a la política monetaria y cambiaria, las futuras autoridades han repetido que se respetará la autonomía del Banco de México, lo que augura la continuidad de la política vigente de tipo de cambio flotante y de metas de inflación en que los ajustes en la tasa de interés se utilizan para contener las expectativas inflacionarias, sin prestar atención al logro de metas de crecimiento.

En el contexto actual, de incertidumbre ante el cambio de gobierno, lo anterior probablemente signifique que el banco central tenderá a adelantarse a los movimientos al alza de la tasa de interés de referencia de la Reserva Federal (como de hecho lo hizo recientemente) para contener las expectativas inflacionarias y el flujo de capital al exterior, dejando la intervención puntual en el mercado de divisas para hacer frente a fluctuaciones que se consideren excesivas y coyunturales.

A primera vista, entonces, parece que, en términos macroeconómicos, ante un esquema de política prácticamente inalterado, no se deben esperar grandes cambios en el desempeño de la economía provenientes de las variables sobre las que tiene control el gobierno. Sin embargo, dado que se plantean algunas medidas novedosas y cambios en algunas áreas conviene analizar algunos de los aspectos de la política de ingreso y gasto, así como revisar las perspectivas de las principales variables exógenas que inciden en la economía mexicana para hacerse una idea más precisa de lo que cabe esperar para 2019.

II. Política de gasto e ingreso

Si, como señalamos, el paquete económico termina proponiendo continuar con la consolidación fiscal, el posible efecto expansivo de la política de gasto en la actividad económica en 2019 tendría que venir, fundamentalmente, de dos fenómenos vinculados a la composición del gasto. El primero se refiere a la reducción del gasto corriente y la elevación del gasto en inversión pública que tendría un efecto expansivo en la medida en que el efecto multiplicador sobre el empleo sea mayor en el caso del gasto en inversión que en el del gasto corriente. Desde luego, un cambio permanente de composición en el gasto público elevaría la tasa potencial de crecimiento de la economía si ésta operara en o cerca de plena utilización de la capacidad, pero en las condiciones actuales lo único que se puede esperar es una cierta elevación de la elasticidad empleo del gasto público con el consecuente efecto sobre la masa salarial y el consumo.

El efecto, sin embargo, y sobre todo en el corto plazo, será relativamente menor por dos razones. Por un lado el monto involucrado no es de gran magnitud (en torno a un punto porcentual del PIB o un poco más) y, por el otro, su ejercicio se verá complicado tanto por la inevitable curva de aprendizaje de una nueva capa de mandos medios y superiores¹ como por el hecho de que los grandes proyectos de inversión anunciados (el tren Maya, el corredor transístmico, la nueva refinería en Dos Bocas) requerirán de estudios y desarrollo de ingenierías que, por lo que se sabe, son incipientes en el mejor de los casos, y en ocasiones suponen un rezago de meses o años entre la toma de la decisión de invertir y el inicio de la construcción de las obras y, con ello, el desembolso de la parte más sustancial de los recursos. Adicionalmente, parte de la inversión la que se ha planteado para el nuevo esquema aeroportuario, en realidad vendrá a sustituir, en buena medida, la inversión que estaba en curso en Texcoco. Mejor perspectiva ofrece, si se supera la curva de aprendizaje rápidamente, la propuesta de destinar un presupuesto mayor a la inversión en exploración y, sobre todo producción, en Petróleos Mexicanos (Pemex) para elevar la producción de crudo.²

El segundo efecto del cambio en la composición del gasto que podría tener un efecto favorable en la actividad económica es el vinculado al impacto redistributivo de los programas de transferencias anunciados (becas, pensiones y apoyos a jóvenes).

En la medida en que las transferencias vayan a grupos de población con una propensión al consumo mayor que la que tienen quienes perciben actualmente el gasto corriente ya sea empresas o funcionarios de ingreso medio o medio alto cabe esperar, caeteris paribus, un incremento en el consumo privado. Este efecto se vería reforzado de concretarse la propuesta que se ha hecho de incrementar de manera importante el salario mínimo.

El efecto sobre el consumo privado será mayor en la medida en que el incremento en el salario mínimo arrastre a los salarios medios, o al menos, como ha sucedido en los últimos dos años, impida su reducción en términos reales.

Otra novedad presente en el discurso del gobierno entrante, en este caso por el lado de los ingresos públicos, es la idea de hacer más competitiva a la frontera norte mediante una reducción sustancial de impuestos (ISR, IVA y IEPS sobre combustibles).

Aunque en este tema se han producido declaraciones encontradas, hay que señalar que, si efectivamente se aplica esta reducción y, además, se mantiene la meta de superávit primario, habrá que reducir el gasto en un monto similar a la reducción de los ingresos, lo cual probablemente implicaría un efecto contraccionista al considerar el conjunto de la política fiscal.

También por el lado de los ingresos, cabe señalar que las perspectivas hasta fin de octubre lucían prometedoras en lo referente a los ingresos petroleros. Sin embargo, entre el 28 de octubre y el 21 de noviembre, el precio del barril de la mezcla mexicana de crudo cayó de cerca de 72 dólares a menos de 58, una reducción de 20%, y las expectativas sobre la evolución de los marcadores se han tornado pesimistas ante las cifras de producción de Arabia Saudita y las dificultades de la OPEC para contener la expansión de la producción. Si bien la incertidumbre en este terreno es amplia, hoy parece difícil que la mezcla mexicana supere los poco más de 60 dólares que ha promediado en los primeros 10 meses de 2018.

Un tema adicional, con repercusiones difíciles de calcular, tiene que ver con las propuestas que se han hecho en el sentido de cambiar las reglas de fiscalización tributaria hacia un sistema más laxo, lo que podría traducirse también en menores ingresos fiscales y, de nuevo, si se mantiene la meta para el balance fiscal, implicará un recorte de gasto adicional.

En suma, por el lado de la política fiscal, no es mucho lo que cabe esperar en términos de impulso al crecimiento económico. El posible efecto positivo depende de efectos de composición más que de monto del gasto, y sobre todo por el lado del consumo, ya que el gasto en inversión enfrentará dificultades que tenderán a contrarrestar cualquier efecto positivo que se pudiera, en principio, esperar. Adicionalmente, la curva de aprendizaje, normal en el arranque de cualquier gobierno, operará como un freno a la ejecución del conjunto del gasto. En este sentido es necesario señalar, además, que la política de compresión salarial a la baja aprobada recientemente, sumada a una posible reducción en el número de plazas de mando medio y superior y la pérdida de capital humano capacitado precisamente en tareas vinculadas al ejercicio del gasto público, augura una más lenta ejecución del presupuesto, lo que contribuirá a desacelerar la economía.

El balance prospectivo en el corto plazo es que la política fiscal considerando la decisión de seguir por la ruta de la consolidación fiscal, los retos mencionados por el lado de los ingresos y las dificultades que se enfrentarán por el lado del gasto tendrá, en un escenario optimista, un efecto neutro sobre la demanda agregada y en el escenario más probable, un efecto negativo.

III. El entorno externo en 2019

Si por el lado de la demanda del sector público no hay muchos motivos para el optimismo respecto al crecimiento en 2019, más bien lo contrario, por el lado de la demanda externa las cosas lucen mejor. La incertidumbre que produjo el arribo de una administración abiertamente hostil al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica prácticamente se ha desvanecido con la exitosa negociación, con la participación del gobierno entrante, del nuevo acuerdo entre México, Estados Unidos y Canadá. Si bien se hicieron concesiones en temas como propiedad industrial, las nuevas reglas de origen en sectores como el automotriz y otros sectores podrían tener el efecto de atraer inversiones de terceros países de Europa y Asia a Norteamérica donde México sigue siendo, en muchos casos, el país más atractivo para establecer operaciones que abastezcan a la región.

En segundo lugar, México puede verse beneficiado por el conflicto comercial entre China y Estados Unidos en la medida en que el mismo suponga aranceles punitivos y dificultades no arancelarias contra las exportaciones chinas. Este efecto dependerá del número y del volumen de los mercados en los cuales somos competidores directos de China, lo mismo que de la magnitud y de la temporalidad de los aranceles y las medidas no arancelarias, pero muy probablemente tendrá un efecto positivo sobre las exportaciones.

Por último, hay que considerar el tipo de cambio real. Si desde principios de la década del 2000, e incluso antes, la política monetaria y cambiaria ha tenido, por lo general, un claro sesgo hacia la apreciación real del peso -lo que tiende a frenar la inversión en los sectores de bienes y servicios comerciables y con ello el crecimiento económico-, también es un hecho que de 2016 a la fecha, las autoridades monetarias no han impedido que el tipo de cambio real se mantenga en niveles competitivos, lo que ha permitido un crecimiento razonable de las exportaciones. Visto desde otro ángulo, si bien la política monetaria, basada exclusivamente en metas de inflación, ha seguido su curso normal, respondiendo con elevaciones de la tasa de referencia a la percepción del balance de riesgos inflacionarios lo que ha significado una elevación sistemática de la tasa, también es cierto que el Banco de México no parece decidido a contrarrestar los movimientos hacia la depreciación nominal del peso en su totalidad, lo que ha permitido mantener el tipo de cambio real en niveles elevados. Ya sea porque la autoridad percibe que la alteración en el tipo de cambio nominal obedece a un cambio permanente en el entorno externo dados los cambios políticos de 2016 a la fecha y que, por lo mismo, su intervención estaría condenada al fracaso, o que considera que el efecto de traslado del tipo de cambio nominal a la inflación (pass through) es menor, el hecho es que no se ha visto la tendencia a la apreciación real que se observó luego de episodios de devaluación anteriores (fines de 1998, inicios de 2009 luego de la crisis de 2008 y en el primer semestre de 2012). De mantenerse el tipo de cambio real en niveles competitivos, sería de esperar que el buen desempeño exportador de los últimos años continúe y haga una contribución importante al crecimiento en 2019.

IV. La inversión privada: el fiel de la balanza

Si por el lado de la acción del sector público no hay mucho que esperar en términos de impulso a la actividad económica en el corto plazo, pero esto se tenderá a compensar por el lado de la demanda externa, el destino de la tasa de crecimiento en el corto plazo dependerá, entonces, de lo que suceda con la inversión privada. Y en este terreno las perspectivas no resultan halagüeñas.

De manera muy simplificada, las decisiones de inversión dependen de la tasa de interés, de las perspectivas de crecimiento de la demanda y de un conjunto de factores subjetivos que, a falta de definición precisa, Keynes bautizó como “animal spirits” algo que se traduce frecuentemente como “espíritus animales” pero que más bien se refiere a “los ímpetus vitales”, al estado de ánimo o el grado de agresividad del conjunto de los inversionistas y empresarios. En lo que se refiere a las tasas de interés reales, como se señaló, éstas probablemente se mantengan elevadas en anticipación a los movimientos de la Reserva Federal, lo que tiende a inhibir la inversión. Por lo que hace al crecimiento de la demanda, hemos visto como la perspectiva de crecimiento del mercado interno por el lado de las finanzas públicas es incierto y recae en efectos de composición relativamente endebles; pudiera darse un cierto repunte por efecto de la política salarial, pero sería relativamente menor; en contrapartida, la demanda externa luce más prometedora. Hasta aquí, tal vez lo que sería de esperar es un comportamiento inercial de la inversión privada.

El problema radica, sin embargo, en el último determinante, en los “animal spirits”, los cuales tienen un alto grado de “contaminación” política. Desde luego es posible postular que, sea cual sea la situación política si las perspectivas de rentabilidad son atractivas, los inversionistas las tomarán; sin embargo, no es menos cierto que caeteris paribus mientras mejor sea el “clima de confianza empresarial” o menor el grado de “incertidumbre” prevaleciente entre los inversionistas, mayor será la inversión privada para un conjunto dado de oportunidades de inversión. Tradicionalmente, ante cambios políticos importantes, y la actual transmisión de poderes se ha planteado como tal, como una transformación del país más que como un cambio rutinario de gobierno, este grado de incertidumbre vinculado a la actividad política tiende a aumentar, de suerte que es previsible por este solo hecho que se registre una desaceleración de la inversión privada al inicio de la nueva administración.

El clima de opinión empresarial, que en las semanas siguientes a la elección parecía inclinarse a buscar áreas de colaboración y apoyo a la nueva administración se ha venido deteriorando como resultado de una serie de acciones y declaraciones que son percibidas por muchos empresarios y analistas como indicativas de un estilo de gobierno poco propicio para el desarrollo de la iniciativa privada. Si los anuncios en torno a mantener la independencia del Banco de México y a seguir una política fiscal ortodoxa produjeron tranquilidad y simpatía entre los empresarios y sus organizaciones, acciones como la cancelación del proyecto del aeropuerto internacional de México, ideas como la de suprimir el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) y dedicar los fondos recaudados por el Derecho de no Residentes a la construcción del Tren Maya³ y propuestas legislativas del partido en el poder o de algunos de sus aliados como la de suprimir comisiones en servicios bancarios o la iniciativa sustituir el régimen de Afores por un solo fondo en manos del Estado o la de sujetar la vigencia de las concesiones mineras al cumplimiento de nuevos requisitos legales han conducido a un enrarecimiento del clima de opinión empresarial que se ha expresado en el desplome de la Bolsa y la devaluación de la moneda.

Sin entrar en la discusión de la validez objetiva de las preocupaciones empresariales, el hecho es que las señales apuntan a que los inversionistas estarían pensando, en el mejor de los casos, en postergar el inicio de proyectos ya planeados y, en el peor, en su cancelación. Las perspectivas para el gasto privado en inversión, en todo caso, se presentan como claramente negativas.

Si las finanzas públicas tendrán un aporte neutro o negativo al crecimiento, pero se puede esperar un comportamiento favorable de las exportaciones, el desempeño en términos de crecimiento en 2019 dependerá de la magnitud de la reducción de la inversión privada. Si esta reducción es moderada, estaríamos frente a un escenario de desaceleración del crecimiento del PIB; sin embargo, de mantenerse la tendencia a la exacerbación del conflicto entre la administración entrante y el sector privado, la caída en la inversión podría ser mucho mayor y la desaceleración podría convertirse en una recesión.

V. Las perspectivas de crecimiento a mediano plazo

Al inicio de este ensayo se llama la atención sobre la urgencia de retomar una trayectoria de crecimiento alto y sostenido. Si todo parece indicar que en 2019 la economía mexicana no estará iniciando un periodo de aceleración hacia esa trayectoria, conviene preguntarse sobre las perspectivas hacia más adelante. Como es evidente, parte de lo que suceda en el mediano plazo tendrá que ver con condiciones que no pueden ser influenciadas por lo que haga la política económica; el curso que siga la economía internacional, y en particular la de Estados Unidos, tendrá un efecto importante: si la expansión de los últimos años se mantiene, las posibilidades de un repunte del crecimiento serán mayores. Todo parece indicar, sin embargo, que esto no será así y en algún momento, probablemente más pronto que tarde, la economía estadounidense enfrentará un período -no sabemos qué tan largo- de desaceleración y, según algunos, una recesión.

Pero lo verdaderamente importante es lo que se haga internamente para lidiar de la mejor manera con el entorno internacional sea este el que sea. Y aquí es inevitable la pregunta ¿qué debería hacer la política económica para logra el máximo crecimiento posible dado el contexto externo? La respuesta depende, por supuesto, de la idea que se tenga de los factores que explican el lento crecimiento que ha caracterizado a la economía mexicana desde 1982 a la fecha.

La explicación convencional, la prevaleciente desde hace décadas a pesar de que las políticas que se desprenden de ella han sido incapaces de elevar el crecimiento, atribuye a la política macroeconómica como única función la de mantener los equilibrios fundamentales en las finanzas públicas, en la balanza de pagos y en la tasa de inflación y deja a la política microeconómica a las reformas estructurales que mejorarían el funcionamiento de los mercados e incrementarían la competencia la tarea de crear las condiciones para un crecimiento que aproveche plenamente los recursos productivos del país. Así la falta de reformas suficientemente profundas y las fallas institucionales serían las causantes del lento crecimiento.⁴ Frente a esta visión, hay otra que ha puesto el énfasis en la insuficiencia del coeficiente de inversión, que señala que esta insuficiencia se explica por la falta de inversión pública y que ésta, a su vez, se debe a la falta de los ingresos fiscales que permitirían superarla sin poner en entredicho el equilibrio fiscal. Dos elementos adicionales en esta visión tienen que ver con la tendencia de la política monetaria a reducir el tipo de cambio real y con los efectos procíclicos de la política fiscal y monetaria. En esta visión la economía estaría atrapada en una trampa de lento crecimiento vinculada a la renuncia a poner en práctica una reforma fiscal para detonar la inversión (^{Ros, J., 2015}).⁵

Desde este segundo punto de vista, la propuesta que ha hecho el gobierno entrante en el sentido de mantener la consolidación fiscal al menos los próximos tres años (no subir impuestos y mantener un superávit primario para ir reduciendo el coeficiente de deuda a PIB) es una garantía de que, al menos durante ese período, no se producirá ningún despegue económico de importancia.⁶ No deja de ser paradójico que un gobierno, proveniente de la izquierda, electo por el mayor margen en décadas y con control de ambas cámaras en el congreso renuncie, con el objetivo de dar certidumbre a los mercados, a plantear una política alternativa (incluida, por supuesto, una reforma fiscal) y, simultáneamente, tome decisiones como las señaladas más arriba que precisamente atentan contra la certidumbre y la confianza.