Introducción

La problemática del crecimiento económico de las economías en vías de desarrollo ha sido una constante a lo largo de su devenir histórico, pero remarcado en los últimos años. En el caso particular de la economía mexicana, esto se hace más patente a partir del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, a finales de la década de 1960, que en un principio llevó a la economía mexicana a tener altos ritmos de crecimiento económico. El agotamiento del modelo de desarrollo, se profundizó con la crisis de la deuda en 1982, donde se registraron periodos de estancamiento económico y recesión que obligaron a la revisión de las condiciones estructurales de la economía mexicana.

Con el estallamiento de la crisis de 1982, se propició un viraje de la política macroeconómica donde el objetivo del desarrollo económico se cambió por la estabilidad económica. Esto dió inicio a una serie de reformas estructurales denominadas de primera generación, caracterizadas por procesos de apertura comercial, corrección fiscal, desregulación, estabilización y privatización, principalmente.

Así, el objetivo de la política económica se centró en extender la libertad de los mercados considerando que, al crear un ambiente favorable a ellos, se permitiría generar mayores y crecientes oportunidades de inversión productiva que favoreciera el crecimiento económico. Sin embargo, ello llevó a la ausencia de diseño de políticas públicas que fomentaran el mantenimiento e incremento de la productividad de los factores, con la creencia erronéa de no era necesario, pues el solo mecanismo de mercado llevarían a la cohesión de un crecimiento económico sostenido.

Sin embargo, aun cuando dentro del pensamiento económico sea aceptada está concepción, metodológicamente su funcionamiento real se establece bajo condiciones ideales. Pero, los acontecimientos presentados por las coyunturas de crisis económicas, han puesto de relieve el repensar la concepción sobre el papel de la política económica en los problemas del desarrollo. No obstante que siempre han estado presentes en la realidad de las economías.

De esta manera, el objetivo del trabajo es analizar el rol de la política económica, dentro del marco del proceso de cambio estructural y crecimiento económico de la economía mexicana. En primer término, se presenta el análisis del papel de la política económica, con especial enfásis en el instrumento fiscal del gasto público, en el proceso de transformación estructural de la economía, concluyendo que para lograrlo es necesario retomar el principio del ingreso por sobre el mecanismo de precios en cuanto a la posibilidad de generar procesos de transformación estructural que generen un crecimiento sostenido.

En este sentido, es importante señalar que, dentro de los principios económicos básicos, se encuentra el hecho de que la generación de valor y nueva riqueza, a través de las decisiones de los agentes económicos respecto al ingreso que disponen, es fundamental. Por consiguiente, si dada una situación en la estructura económica, el flujo de ingresos es ininterrumpido esto puede llevar a una condición de crecimiento sostenido de la economía. Pero, si dicho flujo se suspende, el crecimiento se interrumpe dando lugar a un estancamiento o recesión económica.

El flujo de ingresos se interrumpe cuando en las asignaciones de gasto de los agentes económicos que corresponden a la transformación de los flujos de ahorro en flujos de inversión productiva no se realizan y dan por resultado una reducción en el nivel de la producción nacional. La razón de lo anterior puede ser producto de la simple percepción (o expectativas) de los agentes económicos. Si éstos perciben una disminución futura de la rentabilidad de sus gastos en inversión respecto a otras de carácter no productivo (especulativo, por ejemplo), frenaran el flujo del ingreso. Asimismo, si en un momento determinado existen determinadas circunstancias que impiden el desarrollo productivo de los factores o la competitividad en la producción, ello puede llevar a una baja en la tasa de beneficio esperada. En ambos casos, el resultado será la disminución del ritmo de crecimiento, primero, y después el estancamiento estructural que conlleva a procesos de recesión recurrentes en la economía.

Este el principio del ingreso del cual parte el desarrollo del trabajo y que permite analizar el proceso de crecimiento económico y sus problemas inherentes a la concepción ortodoxa. En segundo término se revisa la experiencia del crecimiento de la economía mexicana y la política macroeconómica implementada derivando, por último, algunas reflexiones finales.

Un marco conceptual para la política económica y el cambio estructural

Dentro de la corriente principal de la economía, la noción de cambio estructural se concibió para denominar el conjunto de reformas estructurales que debían poner en marcha las economías latinoamericanas para enfrentar los desequilibrios macroeconómicos que se presentaron a inicios de la década de 1980 a 1990.² Dichos desequilibrios se manifestaban en procesos inflacionarios elevados, escasa o nula competitividad y déficit fiscales estructurales, principalmente.

En este sentido, las medidas implementadas para promover la estabilidad y generar las bases de un crecimiento sostenido, fueron la apertura externa, la liberalización de los mercados, la privatización de empresas estatales, el cambio del régimen del tipo de cambio, la autonomía de la autoridad monetaria, la eliminación del déficit fiscal, entre otras. Estas medidas se han clasificado como reformas de primera generación, cuya finalidad estriba en promover mercados competitivos con instituciones públicas que los mantengan, de manera tal que se genere un crecimiento económico sostenido.³

En esta perspectiva, la concepción de la política económica ha sido, esencialmente, considerarla como una herramienta de estabilización económica. Ello ha significado, entonces, que ésta se conciba sin importancia ni influencia sobre la tasa de crecimiento de largo plazo, sobre todo porque su tratamiento ha sido contemplado desde el lado de la oferta⁴ y no de la demanda. Por tanto, de acuerdo con este planteamiento, las únicas medidas de política económica que podrían contribuir al crecimiento de una economía, son aquellas que provoquen cambios estructurales capaces de afectar el crecimiento poblacional o la eficiencia productiva de los factores productivos, donde la liberalización de los mercados se concibe como la medida de política económica correcta.

No obstante que dicha perspectiva permeó la práctica de la política económica, también hay evidencia que muestra que ésta también puede considerarse como la antípoda de las medidas de política económica que las economías del sudeste asiático llevaron a cabo en términos de privatización de empresas públicas, regímenes cambiarios, políticas monetarias y de promoción de exportaciones y represión de las importaciones (^{Stiglitz: 1996} & ^{Chang: 2000}).

Por consecuencia, a inicios del presente siglo, como resultado de los procesos de evaluación de las reformas estructurales implementadas en la década de 1980 a 1990 -donde la característica principal de la mayor parte de las economías emergentes latinoamericanas que implementaron reformas de primera generación, es que no se tuvo éxito en la generación de procesos sostenidos de crecimiento-, se ha llamado a emprender de nueva cuenta una serie de reformas estructurales de “segunda generación” que conduzcan a retomar el cauce del crecimiento económico sostenido. Sin embargo, merece destacarse que estas políticas postulan la intensificación de las reformas emprendidas inicialmente, como la liberalización de los mercados, la apertura externa y la privatización total, más que intentar cambiar el sentido de las mismas. En términos de medidas de política económica, el resultado es que se deja todo el proceso productivo en manos de las decisiones del sector privado.

Por su parte, las políticas de cambio estructural de segunda generación, alternativas a la visión tradicional expuesta previamente, destacan un nuevo papel de la política económica como complemento de los procesos productivos privados. En consecuencia, de acuerdo con ^{Stiglitz (2003}), el nuevo papel de la política económica consiste en la implementación de medidas que buscan la recomposición del gasto público de improductivo a productivo, la utilización de la política monetaria para promover el crédito interno en actividades productivas y la generación de políticas industriales que impulsen y protejan los proyectos productivos de largo plazo.

Así, aunque ambas visiones postulan políticas que pretenden atacar el problema de fondo: la distorsión de la capacidad productiva y conformar aparatos productivos competitivos; las medidas son diametralmente opuestas. Mientras una visión postula reformas en cuyo centro se encuentra el objetivo de la estabilización económica de corto plazo, mediante el diseño de una política económica que afecta el mecanismo de precios y que se encarga de administrar la seguridad institucional para la operación del sector privado en la economía; otra visión opta por reformas de largo plazo que traten de impactar directamente la productividad de la economía y con ello la flexibilidad de las actividades productivas para generar un equilibrio sostenido en el largo plazo. En este último caso, se concibe que, ante situaciones de crisis, se pueda tener respuestas competitivas inmediatas, con diseños de política económica, basados en el principio del ingreso, capaces de generar shocks productivos y estimulen los planes de inversión privados que respondan tanto a la demanda interna como externa.

Por consiguiente, el marco conceptual que sirve de base al desarrollo teórico, se encuentra enmarcado dentro de la segunda visión. De esta manera, el cambio estructural se concibe como una transformación de los componentes que inciden en la acumulación de factores productivos tales como el trabajo, el capital y el cambio tecnológico, principalmente. Además, de igual forma, se considera la posibilidad de que la factibilidad de la expansión de la economía en su conjunto ocurra, en forma tal, que permita un equilibrio de largo plazo con procesos de estabilidad de corto plazo. No obstante, un requisito esencial para lograr dicha transformación lo constituye la coordinación de la política económica en su ámbito fiscal y monetario. Ello significa que el sector público debe asumir un papel relevante donde, además de fungir como coordinador de esfuerzos entre todos los agentes de una economía, también debe de tratar de imponer una visión de largo plazo capaz de generar las transformaciones necesarias de la estructura productiva que conduzcan a un equilibrio flexible de largo plazo con procesos estables de corto plazo.

Por tal motivo, la política de gasto público se vuelve fundamental para la promoción y sostenimiento de las políticas de cambio estructural al priorizar las necesidades productivas que se buscan cubrir, afectando el ingreso de largo plazo con una flexibilidad real basada en las capacidades productivas generadas. Mientras la política monetaria, además de complementar, conjuntamente con la política tributaria, a la política de gasto público, se constituye en el principal sostén de la estabilidad macroeconómica de corto plazo al permitir que las reformas estructurales promovidas sean sostenibles en el largo plazo al no provocar distorsiones del mecanismo de precios.

Sin embargo, esta perspectiva sobre la intervención pública en el proceso económico, para ser completa y eficiente en el establecimiento de una trayectoria económica de largo plazo, fomentar la actividad empresarial y socializar el riesgo, donde estas dos últimas son las condicionantes para lograr lo primero, tiene que estar íntimamente ligada a la aceptación de que si bien el desarrollo económico produce una transformación económica, lo contrario también es posible. Por lo anterior, puede considerarse que una transformación económica es, al mismo tiempo, un proceso creativo y destructivo,⁵ producto de las estructuras complejas presentes en las economías modernas.

La característica del proceso es que el reemplazo de una parte de la estructura vigente con elementos modernos es impensable e impracticable debido a que generan una reconstrucción costosa. Mientras que la desaparición, en algunos casos, de otros componentes de la misma estructura vigente, no es posible llevar a cabo producto de la interdependencia en el uso de los factores productivos y de la dispersión de su propiedad.

Esto significa que una transformación de la estructura económica requiere de cambios simultáneos de muchos de sus elementos. Sin embargo, quienes tienen el control privado de los factores productivos son generalmente incapaces de iniciar y llevar a cabo dicha transformación debido a que carecen de una visión sistémica, puesto que sus intereses predominan por encima de los intereses de la economía en conjunto. En consecuencia, el Estado tiene que ser el encargado de brindar una visión coherente del futuro de la economía. Para ello, debe coordinar a los participantes del sector privado hacia una acción concertada de fomento económico, mediante los instrumentos de política económica que pueda ejercerse a través del sector público⁶ de la economía. Asimismo, debe llevar a cabo procesos de ingeniería social que conduzcan a la creación de instituciones que sean capaces de dar continuidad al proceso de reproducción social⁷ con la implementación de reformas estructurales.

En este sentido, el reto consiste en hacer compatibles los intereses del Estado e identificarlos con el bienestar general a largo plazo de la economía. Esto implica demostrar la necesidad de un cambio estructural donde el Estado coordine los esfuerzos y sea el responsable del manejo de conflictos, brindando una visión del futuro⁸ capaz de establecer una trayectoria de crecimiento económico de largo plazo, fomentando la actividad empresarial y socializando el riesgo. De tal manera que la mejora de la competitividad de la economía en su conjunto sea factible en el ámbito de las economías modernas y en desarrollo, capaz de producir un “milagro económico”.⁹

Esto entonces debe ser el incentivo para llevar a cabo la transformación de una economía con un desempeño pobre, por carencias estructurales, a una economía con un alto desempeño. ¿Qué se necesita para lograrlo? Podemos encontrar la respuesta en las diferencias en la infraestructura económica y social prevalecientes en cada una de las economías, como determinantes estructurales de las diferencias entre los ingresos de unas y otras.

De esta manera, si se modifican estas diferencias, ello puede conducir a cambios en el ingreso. Por tanto, es fáctible sostener que las reformas estructurales que puedan generar un ambiente económico con incentivos hacia las actividades productivas, también permiten establecer las condiciones para obtener una estructura económica que desplace el equilibrio a largo plazo. Estas reformas deben promover políticas públicas que estimulen la inversión, la acumulación de habilidades, la transferencia de tecnología y el uso eficiente de los recursos disponibles, de tal manera que el cambio estructural logrado adopte el principio de la dinámica transicional con la capacidad de producir un “milagro” del crecimiento económico.

De acuerdo con la evidencia, para el caso de las economías latinoamericanas, se muestra que el proceso de crecimiento económico de estas economías ha sido esporádico e inconsistente, sobre todo en lo que corresponde a las décadas de 1980 y 1990 (^{Solimano, 1998}), sin que ello excluya a los años recientes. Una aproximación reciente al tema respecto a las causas que provocan este tipo de crecimiento económico, es que este último ha sido producto de la implementación y mantenimiento de medidas con fallas institucionales que provocan en las economías la ausencia de marcos institucionales que fortalezcan el Estado de Derecho (Acemoglou & Robinson: 2010) o de política económica con ausencia de incentivos productivos que contribuyan a la generación de eslabonamientos o derramas productivas (^{Stiglitz: 2003}).

Por consiguiente, es de esperarse que, sin lugar a dudas, ello de lugar a que las inversiones en capital físico y humano, llevadas a cabo mediante acciones de política económica, no sean lo suficientemente efectivas para generar capacidades productivas que den lugar a procesos de crecimiento basados en el progreso tecnológico e inducido por la política pública. Esto abre el espacio para considerar que es posible crear, mediante políticas de gasto público definidas y con objetivos claros, instituciones e infraestructuras acordes con el crecimiento económico requerido por cada economía en particular. Por consiguiente, el diseño de las políticas de gasto son la base mediante la cual se puede dar vitalidad al cambio estructural con consecuencias positivas para el bienestar económico y social, conjuntamente con el mejoramiento de la rentabilidad estimada de la inversión.

Además de lo anterior, se requiere una política económica coordinada, en el ámbito fiscal, monetario, cambiario y regulatorio, que permita incrementar el tamaño del mercado,¹⁰ favorecer la producción y generar estabilidad económica. De lo contrario, si los objetivos de la política económica son dispersos, a pesar de diseñar una política de gasto público de fomento a la producción vía la ampliación de infraestructura, por ejemplo, en ausencia de mecanismos monetarios adecuados de financiamiento y riesgo, puede resultar insuficiente para el complemento productivo de las actividades productivas del sector privado con elevados costos fijos sobre la inversión. Así, no es de extrañar que se tenga poca inversión en capital, menor financiamiento para transferir tecnología, menos inversión individual para acumular habilidades productivas y menos inversión empresarial e institucional que mejoren las posibilidades de producción de la economía.

Esto implica que los cambios estructurales, ocasionados por políticas de gasto público en infraestructura económica y social, pueden crear o un “milagro” o un “desastre” económico. Para evitar esto último, la estabilidad económica es un elemento de especial importancia para la determinación de los rendimientos de la inversión, por lo que las políticas de estabilización deben tener por objeto conjunto, favorecer las actividades productivas y no obstaculizarlas formulando, a largo plazo, planes consistentes con los agentes económicos, de forma tal que las transacciones entre éstos se realicen a precios de equilibrio y logre incentivar a las empresas a ser más productivas.

El panorama estructural de la economía mexicana

A pesar de que el panorama estructural de la economía mexicana, a lo largo de su historia contemporanea, ha estado marcado por la presencia omnipotente tanto de la irregularidad en el ritmo de crecimiento como de la desigualdad en la distribución del ingreso; en los últimos treinta años, estas características se han remarcado por la magnitud y consecuencias de las crisis económicas recurrentes que han impedido tanto la generación de un ritmo de crecimiento sostenido como la efectividad de la política fiscal en el combate a la desigualdad económica y a la pobreza.

Estas características estructurales de la economía mexicana, conjuntamente con los errores u omisiones de política económica en materia de promoción productiva, ha generado una dinámica de represión de la capacidad productiva del país, donde la función del gobierno en la economía mexicana pasó de promotor del crecimiento económico, por medio del gasto público, a benefactor de procesos de liberalización económica. Este es un reflejo de un cambio estructural en el diseño macroeconómico de las variables de política económica.

El comportamiento económico de la economía mexicana observado en la Figura 1 presenta, por un lado, ritmos de crecimiento económicos irregulares, que han significado una tasa de crecimiento promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) de 2.56%¹¹ en los últimos cincuenta años, y, por otro lado, irregularidades en los ritmos de acumulación de capital, medida a través de la Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF). Ambas situaciones han afectado el bajo ritmo de crecimiento promedio anual de la producción industrial, situada en alrededor de 2.43%¹² durante el periodo 1960-2014.

Fuente: elaboración propia con base a IMF, International Financial Statistics.

Figura 1 Evolución productiva pibstock de capital:1960-2014 (en dólares de EEUU a precios de 2005) 

El comportamiento de estos indicadores productivos reflejan la ausencia de crecimiento de la productividad de los factores y la pérdida de competitividad. En consecuencia, el panorama productivo hace evidente la necesidad de fortalecer las fuentes internas de crecimiento que fomenten la productividad del país y evitar errores de política económica que frenen el incremento de la competitividad.

Esta situación fue provocada por un cambio estructural en el diseño macroeconómico de las variables de política económica, sobre todo en lo que corresponde al ajuste en la composición del gasto público,¹³ impulsado, en buena medida, por la necesidad de obtener recursos fiscales para cumplir con los compromisos de la deuda externa contraidos previamente. El costo fue dejar de promover la demanda y capacidad productiva interna, por lo cual el crecimiento económico dejó de crecer a los ritmos de 7.2 y 6.5%, promedio anual, generado en los años sesenta y setenta del siglo pasado y, en cambio, a partir de la década de 1980, se haya presentado una dinámica de represión de la capacidad productiva del país. Esto implicó una reducción de la diversificación de las fuentes de crecimiento en los últimos años, derivados de los procesos de reformas estructurales consolidadas en los años noventa como respuesta a la crisis de la deuda de 1982.

Así, en el periodo de 1985 a 1991, la estrategia gubernamental centró sus objetivos en las políticas de estabilización económica y en sentar las bases para la liberalización comercial que diera un impulso a la economía mexicana, basados en un esquema primordialmente exportador. Ello implicó el abandono de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones y, a cambio, se implementó un programa de liberalización y privatización, cuya culminación fue la apertura comercial de la economía mexicana, consolidada con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994.

Sin embargo, el cambio de estrategia económica también generó efectos contractivos del sector público en las actividades productivas y un cambio en las herramientas de la política fiscal para la promoción del crecimiento económico. Este cambio consistió en la menor utilización in extenso del gasto público en actividades económicas productivas y de formación directa de capital y un mayor impulso a iniciativas de promoción de la formación del capital privado. Entre estas últimas encontramos los créditos generales y específicos para la industria manufacturera exportadora, créditos fiscales de empleo y reducción de las tasas impositivas para los corporativos, entre otros.

Además, como parte del programa de austeridad fiscal implantado en 1986, con el fin de estabilizar la economía, las autoridades gubernamentales redujeron el gasto de capital, afectando con ello la inversión física del sector público de manera permanente. Esto a pesar de que una vez que se concluyó el proceso de renegociación de la deuda de fines de la década de 1980, el gasto no programable (destinado al servicio de la deuda), disminuyó considerablemente hasta alcanzar una contracción del gasto público total.

Así, producto del proceso de cambio estructural ocurrido en la composición del gasto público durante la década de los ochenta, de acuerdo con los datos del Tabla 1, la inversión pública federal disminuyó su participación en la economía mexicana. Esta pasó de una participación de 5.42% con respecto al PIB, a 2.88% en la década siguiente y a 2.82% en la última década, aunque en el año 2009 alcanzó una participación de 4.65%, con una tasa de crecimiento para dicho año de 38.44%.

Asimismo, aun cuando las participaciones del gasto público total en el producto interno bruto de la economía mexicana, pasó de un promedio anual de 36.58% en la década de los ochenta del siglo pasado a una participación promedio anual respecto al PIB de 21.93% en la década de los noventa, y de 22.26% en la primera década del siglo XXI, la tasa de crecimiento promedio anual del gasto presupuestario, durante la década de los ochenta, fue de 7.54% promedio anual, a pesar de la contracción económica de dicha década.¹⁴

Asimismo, es importante destacar que el gasto público ejercido tuvo un ritmo de crecimiento alto durante los años previos al periodo de ajuste económico implantado en 1985: la tasa media anual de crecimiento real del gasto programable ejercido por el sector público fue de alrededor de 30%, con una participación respecto al PIB un poco superior a 20%, porcentajes elevados en comparación con los prevalecientes a partir de 1983, cuyas medias oscilan alrededor de 4 y 15% respectivamente. Sin embargo, a pesar de ello, no puede dejarse de mencionar que en los últimos 25 años, el gasto público ha tenido un proceso de recomposición utilizándose cada vez menos en actividades productivas. Esta situación refleja la disminución de la inversión pública como un elemento adicional que contribuyó a la reducción del ritmo de crecimiento de la economía mexicana.

Por lo que corresponde a la contribución de la inversión del sector privado para la formación bruta de capital fijo de la economía mexicana, ésta presenta una disminución. Conforme los datos del cuadro 2, se tiene que la inversión privada pasó de una participación de 25.73% respecto al PIB en el año de 1980 a una participación promedio anual de 19.62% en la década de los ochentas del siglo pasado y, posteriormente, a 17.85% en la década de 1990, hasta llegar a alrededor del 20.0% en el periodo 2000-2012.

Una parte que ayuda a la explicación de esta tendencia, se encuentra tanto en la disminución de la inversión extranjera directa y de la inversión privada interna, como en la redistribución de los flujos de ahorro externo y interno, sobre todo a partir de los procesos de liberalización financiera iniciada en la década de 1990, a favor de la inversión de cartera,¹⁵ lo cual afectó a la formación bruta de capital fijo.

Este hecho resulta más relevante, en cuanto a que ha significado minar las bases productivas de la economía mexicana, respecto a lo que comúnmente se ha considerado que la insuficiencia productiva de la economía mexicana ha sido provocada por la falta de ahorro necesario para financiar la inversión (que se expresa en tasas que alcanzan una proporción de alrededor de 20% del PIB); sin embargo, cabe preguntarse si ¿el ahorro per se es suficiente para generar una formación de capital tal que ésta sea capaz de provocar un crecimiento sostenido?

Al respecto, habría que mencionar que la sola posesión de ahorro no puede generar un consumo futuro (crecimiento económico), para hacerlo es necesario disponer dichos recursos en la producción de bienes que puedan generar más bienes en el futuro (bienes de capital) y no sólo para generar bienes inmediatos (bienes de consumo). Sólo así podría generarse la formación de capital que permita un crecimiento sostenido.

En este sentido puede observarse que aun cuando la inversión total se ha mantenido a lo largo de los años, su contribución al crecimiento ha sido diferenciado. Mientras en el periodo 1960-1980 puede inferirse que contribuyó a la formación de capital generando altos niveles de crecimiento a tasas de 8.8% promedio anual, para el periodo 1981-2012 dicha contribución queda en entredicho, pues sólo se ha tenido una tasa de crecimiento promedio de 0.9%. Esto a pesar de que la tasa de ahorro promedio anual de la economía, como proporción del PIB, en éste último periodo fue de 18.97%. La razón de esto puede encontrarse en los objetivos de política económica respecto al desarrollo industrial deseado.¹⁶

A este respecto, el análisis de correlación de los datos del Tabla 2, a precios corrientes, entre el PIB y la inversión pública,¹⁷ entre el PIB y la inversión privada y entre la inversión pública y la inversión privada para el periodo 1980-2012, da evidencia de que existe una alta correlación entre la inversión pública y el crecimiento económico, situación similar entre esta última variable y la inversión privada bruta pero, en el primer caso, el coeficiente de correlación simple es de 0.908, mientras el coeficiente de correlación entre la inversión privada bruta y el PIB es cercano a uno (0.993). Pero, si el análisis es a precios constantes, la correlación entre el PIB y la inversión pública deja de ser significativa y sólo se mantiene con la inversión privada, lo mismo ocurre con los datos en tasas de crecimiento.

Por lo anterior, resulta evidente que los incrementos en el stock de capital existentes en economías en crecimiento como la mexicana, están limitados por las mismas condiciones de su formación inicial. Así, si inicialmente una economía gasta todos sus recursos disponibles en la producción de bienes de consumo inmediato (o fase temprana de industrialización), no solo no es posible que adquiera nuevo capital, sino también que lo pierda conforme su uso cotidiano.¹⁸ En consecuencia, para incrementar o mantener la formación de capital, es necesario que se ahorre capacidad productiva¹⁹ para producir bienes de consumo futuros. Esto significa que el consumo corriente debe estar limitado por la producción de capacidad productiva que permita mantener el consumo presente y futuro, además de requerir que la política fiscal actúe en dicho sentido.

Sin embargo, una característica de falla institucional de la economía mexicana es que se carece tanto de la capacidad organizativa para elevar la recaudación tributaria en el corto plazo como de mercados de capital internos desarrollados, necesarios para respaldar el financiamiento de infraestructura económica y social requeridas. Esto significa la existencia de una fragilidad estructural de las finanzas públicas, donde observa un grado de incompatibilidad entre la minimización de las pérdidas de eficiencia tributaria y la garantía de suficiencia financiera del sector público.

Lo anterior justifica el estímulo de transferir el financiamiento del déficit mediante el endeudamiento. Esta situación genera descontrol financiero para el sector público, por lo que sus gastos no programables se incrementan considerablemente absorbiendo gran parte de sus recursos presupuestales en detrimento de otros rubros. Este es el caso de la estructura fiscal mexicana en los últimos 20 años donde persiste un desequilibrio entre los ingresos públicos obtenidos por la tributación y explotación de recursos propiedad del Estado.

Por consecuencia, la medida recurrente por el sector público para financiar su exceso de gasto es el endeudamiento público, el cual puede ser provisto mediante el crédito interno o externo. En el caso de México, el financiamiento público, interno y externo, ha sido un instrumento convencional utilizado para evitar las presiones fiscales necesarias para financiar los déficits provocados por los excesos de los gastos respecto a los ingresos públicos. Situación que en los últimos años se ha incrementado considerablemente.

A este respecto, cabe mencionar que después del proceso de renegociación de la deuda de 1989, se mostró una tendencia a la baja tanto del financiamiento externo como de la carga de la deuda, aun cuando el costo financiero haya tenido una tendencia creciente a lo largo de los años considerados. Sin embargo, esto último se reflejó en el aumento de la tasa de interés interna, que en un contexto de movilidad internacional, provocó una gran afluencia de capital para financiar el endeudamiento público mediante la adquisición de bonos gubernamentales generando, en los últimos años, la sustitución del financiamiento externo por el financiamiento interno, como se aprecia en la gráfica siguiente:

Fuente: elaboración propia con base en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1990-2013.

Figura 2 Financiamiento Público: México, 1990-2013 

Sin embargo, dado el repunte de los requerimientos de financiamiento público ocurridos en los últimos años, ello ha presionado a que la tasa de interés de fondos privados interna esté por encima de la tasa de interés de fondos públicos. No obstante, aun cuando en los últimos años la brecha ha tendido a ser mínima, pasando de 4.5 puntos porcentuales promedio por encima en la década de 1990 a menos de un punto porcentual promedio (0.97%) en la primer década del siglo XXI. Esta competencia por los fondos para el financiamiento público y privado, llevó a incrementar tanto el costo de la inversión como el riesgo cambiario lo que redundó en que el ritmo de la inversión fija bruta solo haya crecido a una tasa promedio anual de 2%, lo cual afectó a la competitividad de la economía mexicana.

Fuente: elaboración propia con base en Banco de México, Indicadores de Política Monetaria e Inflación

Figura 3 Evolución de indicadores financieros en México: 1994-2014. Tasas porcentuales para CETES, TIIE e INPC y pesos por dólar para el tipo de cambio 

De la misma manera, derivado del descenso de la inversión fija bruta de 2.79% en el año 2009, ello, evidentemente, conlleva a limitar el potencial de crecimiento a largo plazo de la economía mexicana, sobre todo cuando los requerimientos mínimos de crecimiento económico promedio anual oscila alrededor de 5%, incompatibles con el crecimiento promedio anual de la inversión fija registrados.

Asimismo, estos también pueden considerarse los factores que ayudan a explicar parte del dinamismo decreciente del mercado interno que afecta negativamente en el ritmo de crecimiento de la economía mexicana, a pesar del auge exportador experimentado a partir de la liberalización comercial iniciado en la década de 1980. No obstante lo anterior, la situación de la balanza de pagos muestra una situación de desequilibrio permanente, cuyo origen, como se ha mostrado, se encuentra en la propia incapacidad productiva de la economía mexicana. Esto significa que la balanza de pagos se ha venido sosteniendo por la vía financiera la cual, por su naturaleza tiene carácter transitorio, en lugar de serlo por la vía productiva, misma que es permanente. Así, de no ser por el financiamiento externo, vía inversión extranjera directa y endeudamiento directo, y por la entrada de divisas vía remesas, el colapso de la balanza de pagos habría sido evidente, como puede observarse en la siguiente gráfica:

Fuente: elaboración propia con base en Banco de México, Indicadores del Sector Externo.

Figura 4 Desequilibrio en balanza de pagos. Millones de Dólares 

Por tanto, puede entonces deducirse que, para contrarrestar el desempeño económico de la economía mexicana, que se ha caracterizado por tener importantes desaceleraciones industriales acompañadas por un bajo ritmo en la acumulación de capital en los últimos 30 años, se hace necesaria la implementación de una política pública que exprese la necesidad de fortalecer las fuentes internas de crecimiento mediante la complementación productiva a la acumulación de capital a través de la inversión pública, sobre todo en infraestructura.²⁰

Reflexiones finales

Convencionalmente la concepción económica basada en la competencia supone que no hay diferencia entre la flexibilidad de corto plazo con la de largo plazo, debido a que se supone la movilidad perfecta de capitales y el mecanismo de precios es el adecuado, en tanto no existan rigideces, para generar los flujos de inversión requeridos para construir un milagro económico.

Sin embargo, aun cuando la movilidad de capitales no tenga restricción alguna, la reacción natural del capital financiero a situaciones externas adversas, ocasiona colapsos en la inversión con resultados desastrosos para la economía. Por su propia naturaleza, los poseedores de capital buscan mejores oportunidades de obtención de ganancias externas. Ello hace que los que se quedan en la economía interna, no sean capaces de generar la misma cantidad de producto que se tenía en el periodo anterior, provocando la reducción del ingreso nacional y la recesión económica.

Una posible salida a esta situación, se encuentra en la capacidad del Estado para generar una política de gasto público cuyo objetivo sea la inversión social, necesaria y suficiente, para llevar a cabo el desarrollo de destrezas específicas que se encuentran carentes en la mano de obra con baja productividad. Ello podría contribuir a responder a la crisis generada por la salida de capitales, pues los efectos ingreso inducidos por la política pública implica la posibilidad de generar ingresos mayores para amplios sectores así como una mayor “capacidad tecnológica”, debido al incremento de la productividad de la mano de obra, siempre y cuando ésta sea ocupada.

Por tanto, el reto para el Estado implica implementar políticas públicas que fomenten el incremento de las capacidades tecnológicas de los factores productivos y, con ello, expandir la riqueza. De esta manera, el proceso de expansión económica tendría como uno de sus pilares al gasto público productivo, mismo que, de cumplir con sus objetivos, permite incrementar la capacidad de ingresos de los agentes económicos para hacer frente a los cambios de corto plazo.

Esto no significa omitir las restricciones presupuestales, sino que lo que se requiere es replantear los objetivos del sector público en términos de poder implementar una estrategia de gasto cuyo objetivo sea utilizar, en forma productiva, los recursos obtenidos. De hacerlo así, podría generar mayores ingresos tributarios para financiar mayores gastos públicos futuros que propicien una dinámica económica positiva a largo plazo. Además, esta estrategia puede evitar la reducción de los servicios que contribuyen a mejorar la productividad de los factores, en situaciones de ajustes presupuestales, pues, como se mostró en la sección III del trabajo, hacerlo como se ha realizado ha sido un factor de la debilidad estructural que impide el incremento sostenido de la tasa de crecimiento económico.

En este sentido, la autoridad monetaria puede contribuir a la transformación estructural de la economía mexicana, sobre todo si se plantea objetivos monetarios que permitan incentivar la generación de cambios regulatorios en el sistema financiero que disminuyan los riesgos financieros en la actividad productiva. De esta manera, es posible que puedan cohesionarse la estabilidad financiera y el crecimiento económico, sobre todo mediante la canalización de recursos de instituciones financieras a usos productivos. Con ello, se podría frenar la distorsión de los incentivos provocados por problemas de riesgo moral sobre la inversión futura que generen ineficiencias y baja productividad en los mercados. Además de plantear que es necesario un diseño de instituciones fiscales y monetarias coordinadas, que cumplan con regulaciones claras, justas y simples, en cuyo objetivo implícito sea el de llevar a cabo procesos de transformaciones estructurales que soporten un milagro y no un desastre económico de la economía mexicana en los años por venir.