Preámbulo

Vivimos una época en que el mundo y nuestro país demandan del reordenamiento de ideas, normas sociopolíticas y modelos que ya incumplen la promesa de mejorar y hacerlo ordenada, parejamente, el bienestar de las poblaciones. La prolongadísima crisis mundial que hizo erupción en 2007-2008 y la desigualdad generalizada son manifestación innegable de la inadecuación del orden económico internacional que hace imperativo emprender la búsqueda de un mejor acomodo político entre las naciones y entre las diversas capas sociales al interior de los países. Al propio tiempo, algunas naciones líderes favorecen y otras ponen reparos al cambio por contravenir sus intereses. Como resultado poco a poco se obstruyen o se hacen inestables las avenidas al progreso que se habían publicitado desde hace tiempo para lograr la conjugación armoniosa de libertades, democracia y bienestar. Quizás estamos situados en el tránsito hacia un nuevo régimen de política de carácter universal que traerá consigo trastornos antes de ofrecer a plenitud sus beneficios. No es entonces tarea inútil, contrastar las manifestaciones de esos primeros cambios de orientación de los Estados Unidos y sus repercusiones en países altamente integrados a su economía, como México.

El orden mundial

Desde el término de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos se constituyó en líder hegemón del orden mundial lo mismo en términos de garantizar la seguridad del Mundo Occidental que de cuidar y promover un orden económico global basado en la apertura de las economías a las corrientes comerciales o financieras y en gobiernos con dimensiones acotadas exprofeso. Ese andamiaje posiblemente ya sufre tensiones frente a la evolución de la realidad y de las nuevas demandas de los núcleos del poder mundial. El propio presidente de Estados Unidos ha pedido a Europa, Japón y otros países que compartan el financiamiento de los gastos comunes de defensa, quizás con algún debilitamiento de la Organización del Atlántico del Norte (OTAN). Asimismo, ha expresado y tomado acciones con claros esbozos de proteccionismo frente a la política tradicional de fronteras abiertas. Ya procedió a pedir la revisión del Tratado de Libre Comercio (TLC), decidió la no incorporación de Estados Unidos al Tratado de Asociación Transpacífico (TPP) y logró aprobación de una fuerte desgravación impositiva a la renta, aportes menores de ayuda al desarrollo y a la protección del medio ambiente. Por último, comienza a usar aranceles en una serie de productos e inicia revisiones mayores al intercambio con China.

Independientemente de su validez intrínseca, la nueva postura norteamericana ha creado incertidumbre mundial sobre una posible vuelta al aislacionismo o al proteccionismo. Todo eso, quizás induzca más adelante configuraciones defensivas y la formación de nuevos liderazgos o alianzas que llenen los huecos que se vayan creando en el ámbito internacional.

Antes, en aras de los mercados libres, se hicieron a un lado las cuestiones distributivas¹ y muchas de las facultades desarrollistas de los gobiernos para centrar el manejo macroeconómico en bancos centrales preocupados casi exclusivamente en combatir la inflación e inmunes o casi inmunes a las vicisitudes políticas de los países.² En parte de ahí, la generalización de la desigualdad y la gestación de turbulencias económicas de alcance universal.

La situación en México

La situación económica de México enfrenta dilemas que necesitan despejarse más o menos simultáneamente y con urgencia. El producto interno ha venido oscilando después del tropiezo de 2008 hasta estabilizarse en poco más de 2% de crecimiento anual medido en pesos. La inversión es baja con respecto a la demanda agregada, sin rebasar entre 20 y 23% del producto. Un factor de debilitamiento reside en la evolución negativa de la inversión pública que desde hace cinco años se comprime hasta representar apenas un sexto de la formación de capital. El balance presupuestario se ha mantenido negativo alrededor de 2.5 a 3.6% (2011-2016) del producto, con acrecentamiento del endeudamiento neto del sector público de 29 a 43% del propio producto.³ La cuenta corriente de la balanza de pagos muestra saldos negativos en ascenso moderado de 1 a 2.7% del producto entre 2008 y 2016. Sin embargo, esas cifras no se compadecen del acusado deterioro del tipo de cambio con una depreciación de 90% entre esos años. Entonces, cabe reconocer que la combinación de apertura de la cuenta de capitales y tipo de cambio flotante no acrecienta, sino reduce la autonomía de la política monetaria frente a las fluctuaciones internacionales. Por eso, recobra significación el control de una inflación en cierto modo importada que rebasa ya 6% anual (2017).

Como resultado, la economía experimenta reducción de los ingresos disponibles per cápita, no sólo en dólares,⁴ sino en pesos. En efecto, si se suman las tasas de crecimiento demográfico (1.1%) y la de la productividad (1.2 a 1.5%), todo indica que un ritmo de expansión del producto de alrededor de 2% no basta para sostener el bienestar medio de la población, singularmente cuando se instrumentan recortes al gasto público ─con fines antiinflacionarios y de la balanza de pagos─ y prevalece un alta e insostenible concentración del ingreso (60% más del producto es absorbido por 10% de la población más rica). Ahí residen dos grandes vacíos de la estrategia económica nacional: bajo crecimiento en aras de la estabilidad de precios y deshumanización del proceso de modernización del país.

Cabe insistir, fallas de concepción y la búsqueda inducida desde el exterior de equilibrios múltiples en la inflación, el presupuesto, la balanza de pagos, el endeudamiento externo, convergen en sacrificar la intensidad del desarrollo del país desde los comienzos de la década de 1970; y explican también el descuido en torno a una desigualdad que enflaca la demanda, comprime el crecimiento y se olvida de la democracia.

Las exigencias de la globalización, el apego al neoliberalismo, en suma, la adherencia acrítica a un conjunto de ideas políticas externas ha trastocado y alterado, la marcha de la economía del país. La prosperidad beneficia a pocos estratos sociales y a pocas regiones, al dejar a otros en situación crítica. La intensidad del desarrollo que antes nos distinguía, se ha transformado en rezago dentro del Tercer Mundo. El proceso de industrialización ha perdido fuerza, está estancado o en retroceso, como también la igualación de las agudas disparidades entre las entidades federativas. El comercio exterior se ha expandido considerablemente, en buena parte como resultado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, pero todavía no se ha constituido en locomotora que impulse al resto de la economía. Corrupción, impunidad, inseguridad toman carta de naturalización en el caldo de cultivo de la insuficiencia de ingresos, de empleos formales y de accesos a los servicios básicos de protección social. Hay avances innegables en la democratización del país, consolidación de los partidos políticos en sustitución del partido hegemónico, en la organización y el financiamiento de elecciones, en la división de los poderes, en la solidez ganada de muchas instituciones de respaldo. Con todo, los problemas económicos se traducen en limitaciones a la modernización política al no darse respuesta a demandas justificadas de la población en la fijación de los grandes objetivos nacionales.

Incidencia de la nueva política norteamericana

Aquí cabe incorporar las complicaciones creadas por el reflejo en México de la reorientación de las políticas estadounidenses. Una primera cuestión nace de la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte que fácilmente puede constituirse en fuente de incertidumbre y debilitar nuestra estrategia exportadora.

Aparte de las peculiaridades negociadoras del presidente Donald Trump, hay realidades difíciles de soslayar. El objetivo norteamericano central busca reducir sus déficit comerciales. Estados Unidos reconoce desajustes significativos de pagos que ya suman en el periodo 1990-2016 más de 10 562 miles de millones de dólares. En igual lapso, China, Alemania y Japón tienen superávits acumulados de 5329, 2712 y 3505 miles de millones de dólares⁵ (véase el Cuadro 1). Por ser demasiado altos esos desacomodos mundiales no podrían seguir indefinidamente sin demandar corrección.

La situación de arranque en México (2016) reconocía un alto saldo comercial positivo con Estados Unidos de casi 123 miles de millones de dólares que rápidamente era absorbido por los saldos negativos en Asia, 118 000 (China, tenía más de la mitad) y Europa 23 000, hasta arrojar un déficit todavía manejable (menos de 3% del producto).

Si el TLC se descarta o si la negociación lleva a reducir sensiblemente el superávit mexicano, ello forzaría por lo pronto a una combinación dolorosa de medidas: devaluar, renegociar otros tratados de libre comercio o a restringir deliberadamente crecimiento o importaciones. A más largo término también podrían emprenderse acciones correctoras de más fondo: diversificar el comercio, convenir acuerdos de inversión con los países donde registramos los mayores déficit, sustituir compras foráneas. Pero aquí, en el mejor de los casos se concretarían resultados a mediano y largo plazos. Así, la suerte del TLC podría poner en jaque los parámetros de nuestra actual política de crecimiento hacia afuera y reducir el crecimiento nacional.

Sin embargo, habría un posible efecto positivo derivado de la batalla comercial que perfila el presidente Trump con China, la desviación eventual de comercio e inversiones hacia México y América Latina. Ello pudiera favorecernos, aunque limitase de nueva cuenta la reconfiguración autónoma de las políticas nacionales.

Por un complejo de causas, el dinamismo de las ventas externas está en la fase de rendimientos a la baja. El ritmo de ascenso de la demanda del mundo decae;⁶ los sectores exportadores de los países se encuentran en situación aún menos firme;⁷ a la par, las variaciones en las corrientes de capitales con frecuencia desestabilizan las políticas macroeconómicas y monetarias; por otro lado, en varios países líderes cobran vida acciones proteccionistas y de consolidación fiscal que, a la par de acentuar sesgos distributivos concentradores, reducen los márgenes de acción contracíclica y de crecimiento de las naciones en desarrollo.

En los hechos, los dos casi únicos instrumentos correctores de corto plazo de alteraciones desfavorables del TLC -en tanto la Organización Mundial de Comercio (OMC) excluye otras medidas calificables de proteccionistas- son la depreciación del tipo de cambio y el alza en las tasas de interés. La primera, reconoce efectos distributivos e inflacionarios de distinto signo al erosionar los salarios, favorecer a los deudores y causar oscilaciones financieras y de pagos; sin embargo, en el tiempo tendería a comprimir importaciones y alentar exportaciones, esto es, a corregir los desequilibrios externos como ya comienza a apreciarse en la balanza mexicana de pagos. A su vez, el manejo alcista de las tasas de interés tendería casi obligadamente sea a restringir la fuga de capitales, en especial de la inversión extranjera de cartera⁸ (véase el Cuadro 2) o a contrarrestar algunas repercusiones en el ámbito nacional de la reforma fiscal norteamericana. En todo caso, de aquí posiblemente se suscitarán efectos contrarios al crecimiento y a la equidad distributiva.

La reforma impositiva norteamericana

El segundo trastorno que nos viene de las mudanzas de la política norteamericana se refiere a la revisión de su nuevo régimen impositivo.⁹ Como siempre se afirma, ese tipo de reforma intenta simplificar al sistema, mejorar la equidad tributaria, moderando o ampliando los gravámenes a los contribuyentes según las necesidades nacionales. En este caso, sin embargo, se buscan esas y también otras finalidades, a saber: a) intensificar la competitividad internacional del sistema impositivo y de las corporaciones estadounidenses, sea para promoverlas, atraer negocios o capitales del exterior, evitar el éxodo de producciones propias y mejorar la balanza de pagos; b) crear incentivos al sector privado y al ahorro por la vía de reducir permanentemente los impuestos a las empresas y hasta diez años las de las personas; c) favorecer la formación privada de capitales y de ahí al empleo; d) estimular la producción de empresas radicadas en Estados Unidos en comparación con las ubicadas fuera de su territorio, al tiempo que se otorgan incentivos a la repatriación de utilidades.

De manera simplificada, los principales componentes de la reforma serían los siguientes:¹⁰

Hasta aquí, quitando las deducciones, el impacto presupuestario acumulado y negativo de la Reforma (2027) excedería con mucho (3500 miles de millones estimados) el límite de 1500 miles de millones de dólares fijados por el Congreso. Por tal motivo, se incorporan recortes sustantivos al llamado gasto fiscal dentro del cual destacan la reducción de ventajas y exenciones, incluidos las relacionadas con el pago de intereses, impuestos locales y otras de orden individual o empresarial.

Es incierto anticipar los efectos de la reforma de Estados Unidos. En sentido positivo se fortalecerá al sector privado, se confía en que provoque inversión, crecimiento y empleo al compensar las ventajas competitivas sobre todo empresariales de otros países y que indirectamente beneficie a los trabajadores. De otra parte, se critican sus efectos distributivos concentradores (véase Cuadro 3) y se duda que se fortalezca la demanda agregada, el desarrollo y la balanza de pagos.

En cuanto a México, el impacto fiscal mayor se haría sentir en restar competitividad a los gravámenes a la renta de las empresas. Recuérdese que en nuestro país ese gravamen asciende a 30% de las utilidades de las personas morales. Ajustar por entero el gravamen llevaría a reducir hasta en una tercera parte las recaudaciones provenientes de ese origen, sin contar el impacto del otorgamiento de incentivos comparables a la inversión empresarial, así como otros beneficios. En México la contribución del Impuesto sobre la Renta es de 7.3% (2016) del producto, correspondiendo a las personas morales 49% de esa cifra (véase el Cuadro 4). Por tanto, el ajuste pleno a la nueva norma norteamericana cancelaría el grueso de los efectos de la última reforma tributaria nacional.

La presión política para equiparar gravámenes y luego encontrar compensación recaudatoria quizás induzca, fuerce, al alza la revisión de la progresividad del Impuesto sobre la Renta a las personas, quizás lleve a la generalización del Impuesto al Valor Agregado, pese a su carácter regresivo. También podría conducir a agrandar los diferenciales en las tasas de interés internas e internacionales, acentuando los incentivos a la inversión extranjera de cartera, más que a la inversión en actividades productivas propiamente dichas. Alternativamente, podría hacerse deducible la inversión empresarial, gravar los dividendos y las transacciones financieras, subir los impuestos a la propiedad, recortar radicalmente exoneraciones y otros componentes del gasto fiscal, sufriendo la oposición abierta que necesariamente se suscitaría. Por último, podrían dejarse como resulten, sin alteración, las nuevas brechas entre los regímenes impositivos bilaterales, como las que existen en el mundo, explicadas en que las decisiones de inversión no sólo toman en cuenta las causales tributarias y que los objetivos sociales no se reducen a la competitividad.¹²

En contraste, el impacto fiscal en México de la reforma norteamericana sobre los impuestos a la renta a las personas sería menor ya que la carga tope a los ingresos en ambos países, coincidirían en 35%. Aun así, se perdería la ventaja actual de 4.9 puntos y habría que revisar diferenciales en los escalones de ambas tablas impositivas por razones de equidad y de competitividad.

Conclusiones

En resumen, la acumulación de desajustes propios y el vuelco de la política económica norteamericana acota la efectividad de elementos importantes en las políticas públicas nacionales y ahonda sus déficits. Ya se ha perdido la habilidad de crecer con suficiente rapidez; también se ha perdido la estabilidad de precios y, aunque el problema pudiera enmendarse en el futuro, bien podría conducir a reforzar las restricciones al crecimiento. Del mismo modo, la pérdida de dinamismo del comercio frente a la producción mundial, los graves desajustes al intercambio entre los países y la renegociación del TLC acotarían los beneficios posibles de la estrategia exportadora nacional. Por último, el nuevo régimen impositivo en Estados Unidos intensificará la concurrencia impositiva global y acaso acentúe los imperativos al ajuste fiscal restrictivo en nuestro país, pese a sus implicaciones en el empleo, el crecimiento y la distribución.

En esas circunstancias, resultará arduo recobrar la capacidad de crecer y cuidar del bienestar general, requiriéndose de la unión política de las voluntades nacionales. Estado y mercado no podrían seguir siendo excluyentes, sino complementarios al buscar salidas al prolongadísimo impasse al desarrollo del país. Acercarse a ese propósito significa ir más allá de la estabilidad de precios como objetivo único para hacer posible instrumentar un pacto desarrollista, desplegar políticas industriales convenidas con las organizaciones empresariales y los sindicatos, respaldado por inversiones y créditos privados o públicos y por la promoción de la banca de desarrollo.

De la misma manera, favorecer el avance democrático y ganar legitimidad gubernamental, llevaría a reconstruir los pactos sociales y, por lo pronto, a revisar las políticas salariales, de empleo y abrir los accesos a los servicios básicos de salud y educación, así como revitalizar la inversión pública y comprometer el acrecentamiento de la privada. Al mismo tiempo, habría que impulsar el tránsito del crédito al consumo al crédito a la producción. Y el de la banca de desarrollo de sólo garantizar préstamos de instituciones privadas a promover y competir en el financiamiento sea de los pequeños productores o de los grandes proyectos sobre todo en ausencia de bancos privados especializados en la inversión.

Otro ingrediente del pacto desarrollista consistiría en la renovación de la política fiscal. Por encima de la presión de la reforma norteamericana, será imprescindible aflojar el estrangulamiento financiero del Estado mexicano que lo sitúa entre los de más baja tributación del mundo, ahora acentuada por el derrumbe de los ingresos petroleros. Por tanto, revisar las políticas sea del lado del gasto público o del impositivo, equivaldría a mejorar los instrumentos redistributivos, contracíclicos y de desarrollo que completarían el trabajo que no puede satisfacer la sola política monetaria. En ese sentido, la Organización de un Consejo Fiscal debiera verse como una institución democrática que desarrolle las responsabilidades cívicas y evite la caída en una irrestricta competencia impositiva global opuestas al sano financiamiento de las políticas públicas.

Por último, habría muchas otras necesidades de acomodo tanto con respecto a las reformas norteamericanas como a las correctoras de los desequilibrios propios. Los ajustes derivan de las alteraciones que resultarían indispensables en las tasas de interés, la deuda pública, la balanza de pagos y sobre todo en las metas del crecimiento.

A las cuestiones descritas hasta aquí, se añade un factor de complicación o quizás de solución, el proceso electoral en marcha. En principio, los partidos políticos y los electores mexicanos tendrían que decidir sobre las metas, los componentes de una política económica y social endógena, esencialmente renovadora y democrática que sitúe beneficios y costos de modo equitativo.

Por eso conviene que las campañas electorales estén alimentadas en propuestas realistas, susceptibles de evaluación, frente a la naturaleza de los problemas y las demandas de la población. Y por eso también, los resultados electorales debieran surgir del debate sobre los programas de gobierno y las iniciativas de reorientación de la marcha del país.

Quiérase o no, ha periclitado la vía cómoda, subordinada y hasta hoy poco afortunada de calcar algún consenso o paradigma foráneo para fijar la orientación fundamental de las políticas sociales. También resultaría equivocado revivir fórmulas del pasado por exitosas que hubiesen sido. En ese sentido, la contienda electoral abre una ancha ventana en cuanto a la posibilidad de decidir por nosotros mismos los caminos del futuro nacional.