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Economía UNAM

versión impresa ISSN 1665-952X

Economía UNAM vol.4 no.10 México ene./abr. 2007

 

Artículos

 

El nuevo desarrollismo y la ortodoxia convencional*

 

The New Developmentalism and Conventional Orthodoxy

 

Luiz Carlos Bresser-Pereira

 

Profesor de Economía en la Universidad de Sao Paulo y desde 1959, en la Fundación Getulio Vargas, con el título de profesor emérito desde 2005. www.bresserpereira.org.br

 

Resumen

El fracaso de las políticas y reformas neoliberales, aquí llamadas ortodoxia convencional, para impulsar la estabilidad macroeconómica y el crecimiento económico de Latinoamérica, abrió el acceso en cada país al surgimiento de una estrategia nacional de desarrollo que llamaremos nuevo desarrollismo. Capitalismo, desarrollo económico, nación y Estado-nación, son conceptos históricamente interdependientes. El desarrollo capitalista depende de una estrategia nacional basada en la capacidad de la nación para establecerla. El antiguo desarrollismo fue una estrategia eficaz para impulsar el crecimiento de Latinoamérica desde el decenio de 1930, aunque en 1980 la estrategia se distorsionó y fue rebasada por los hechos. En contraste, el nuevo desarrollismo se orienta a la exportación y rechaza el proteccionismo. Al pretender un mercado y un Estado fuertes, alienta la disciplina fiscal encaminada al ahorro público eficaz. Es nacionalista porque se orienta hacia el interés nacional y rechaza las presiones del Norte, si bien se trata de un nacionalismo liberal, social y republicano. Sin embargo, a) difiere decididamente de la ortodoxia convencional al no aceptar la estrategia de crecimiento mediante inversiones foráneas y la apertura a cuentas de capital, b) preconiza que la tasa de cambio puede y debe ser administrada, y c) da por sentado que en Brasil se necesita una estrategia especial para superar el alta tasa de interés con moneda apreciada, que mantiene a la economía brasileña en inestabilidad.

 

Abstract

The failure of neo-liberal policies and reforms (or "conventional orthodoxy" as it is called here) to promote macroeconomic stabilization and economic growth in Latin America opened up room in each country for the rise of a national growth strategy which we call "new developmentalism." Capitalism, economic development, nation and nation-state are interdependent historical concepts. Capitalist development depends on a national strategy that relies on a nation capable of formulating it. Old developmentalism was an effective strategy for promoting growth in Latin America since the 1930s, but in the 1980s it became distorted and was surpassed by events. By contrast, new developmentalism is export oriented, rejecting protectionism. Aspiring to a strong market and state, it encourages fiscal discipline with an eye to effective public savings. It is nationalist because it is oriented to the national interest and rejects pressure from the North, but it is a liberal, social, republican brand of nationalism. However, it is decidedly different from conventional orthodoxy because it rejects the strategy of growth through foreign savings and opening capital accounts; it says that the exchange rate can and should be managed; and it considers it a given that Brazil needs a special strategy to overcome the high interest rate /appreciated currency that keeps the Brazilian economy unstable.

JEL classification: OII, FOI, NLO.

 

Después del fracaso de las políticas neoliberales impuestas por los países ricos para promover la estabilidad macroeconómica y el desarrollo, Latinoamérica se volvió terreno fértil para un evidente movimiento de rechazo a la ortodoxia convencional. ¿Significa esto que los países actualmente más desarrollados, con democracias sólidas, deben volver al desarrollismo nacionalista del decenio de 1950, que fue tan exitoso al promover el desarrollo, aunque a la larga se distorsionó y acabó en una crisis? ¿O debemos considerar un nuevo desarrollismo? En este trabajo, luego de examinar la crisis de la estrategia de desarrollo nacional que se creó en el antiguo desarrollismo, se compara el naciente nuevo desarrollismo con su versión anterior, así como con el conjunto de diagnósticos y políticas que los países ricos acordaron imponer a las naciones en vías de desarrollo a partir de la marea ideológica neoliberal que predominó en todo el mundo: la ortodoxia convencional. En la primera sección se analiza el viejo desarrollismo, su éxito inicial, su obsolescencia debida a una serie de nuevos elementos y distorsiones, y su reemplazo por la ortodoxia convencional desde fines los años ochenta. En la segunda sección se analiza el nuevo desarrollismo como un tercer discurso entre el populismo burocrático izquierdista y el liberalismo de la ortodoxia convencional. En la tercera sección se destaca la relevancia del concepto de nación y de instituir la estrategia nacional de desarrollo. En la cuarta sección se compara el desarrollismo nuevo y el viejo. En la quinta sección se hace la comparación con la ortodoxia convencional. En la sexta sección se complementa la comparación, mediante dos pares de trípodes de política alterna: el primer par opuesto a la ortodoxia convencional y el nuevo desarrollismo del crecimiento económico, y el segundo, opuesto a dos estrategias de política macroeconómica.

 

El viejo desarrollismo y su crisis

Entre los decenios de 1930 y 1970, Brasil y el resto de países latinoamericanos crecieron a un ritmo extraordinario. Aprovecharon la debilidad del centro para formular estrategias nacionales de desarrollo que, en esencia, significaban la protección de la naciente industria nacional y la obligada promoción del ahorro a través del Estado. Esta estrategia se conoció como desarrollismo o desarrollismo nacional. La finalidad del término fue enfatizar, primero, que el objetivo primordial de tal política era promover el desarrollo económico y, segundo, que a fin de lograrlo el país (empresarios, burocracia oficial, clases medias y trabajadores, unidos en la competencia internacional) necesitaba definir los medios para alcanzar este objetivo dentro del marco del sistema capitalista, con el Estado como principal instrumento de la acción conjunta. Los notables economistas que entonces estudiaron el desarrollo y aportaron propuestas de política económica, los políticos, funcionarios gubernamentales y empresarios directamente participantes en este proceso, fueron llamados desarrollistas porque eligieron el desarrollo como meta final de su análisis económico y acción política. Los economistas latinoamericanos que, junto con un grupo de economistas internacionales, intervinieron en la formulación de la economía desarrollista se agruparon en tres escuelas o corrientes de pensamiento complementarias: la economía clásica de Smith y Marx, la macroeconomía keynesiana, y la teoría estructuralista latinoamericana.1 El desarrollismo no fue sólo una teoría económica, sino una estrategia nacional de desarrollo. Utilizó teorías económicas para formular, para cada país del bloque capitalista, una estrategia capaz de conducirlo gradualmente al nivel de desarrollo logrado por los países centrales: teorías basadas en el mercado, pues no hay teoría económica que no surja de los mercados, aunque también hay teorías de política económica que toman al Estado y sus instituciones en un papel destacado como coordinador auxiliar de la economía. El desarrollismo encara la oposición de los economistas neoclásicos que ejercen la ortodoxia convencional (es decir, el conjunto de diagnósticos y políticas económicas y las reformas estructurales que los países ricos, o del Norte, dictaron a los países del Sur, o en vías de desarrollo). Se les llamó monetaristas, por el énfasis que pusieron en la acumulación de moneda como forma de controlar la inflación.

Como Brasil fue un país de la periferia o subordinado, cuya revolución industrial se efectuó 150 años después de la inglesa y más de 100 posteriores a la de Estados Unidos, el notable desarrollo obtenido entre los decenios de 1930 y 1970 fue sólo posible en vista de que Brasil como nación fue capaz de utilizar su situación como un instrumento para definir y poner en marcha una estrategia nacional de desarrollo, donde la intervención del Estado fue relevante. No se trató de sustituir al mercado con el Estado sino, al contrario, reforzar al Estado con el fin de habilitarlo para crear las condiciones necesarias para que invirtieran las empresas, de forma que sus empresarios pudieran innovar. Todos, empezando por Inglaterra, requerían una estrategia nacional de desarrollo para llevar a cabo sus revoluciones industriales y llegar al desarrollo. El uso de una estrategia nacional de desarrollo fue especialmente notorio entre los países con desarrollo tardío, como Alemania y Japón, los que, por tanto, nunca se caracterizaron por la dependencia. Por otra parte, países periféricos como Brasil y otras naciones latinoamericanas, habiendo vivido la experiencia colonial, quedaron ideológicamente atadas al centro después de su independencia formal. Tanto los países centrales con desarrollo tardío como las antiguas colonias, necesitaron formular estrategias nacionales de desarrollo, pero la tarea fue más fácil para los primeros. Los países periféricos tuvieron el obstáculo adicional de enfrentar su propia dependencia, o sea, el sometimiento de sus elites locales a las de los países centrales, solamente interesadas en su propio desarrollo. Desarrollismo fue el nombre dado a la estrategia nacional de los países dependientes, cuya industrialización no empezó antes del decenio de 1930, o la Segunda Guerra Mundial. Su desarrollismo fue nacionalista porque, para industrializarse, necesitaron conformar su Estado nacional. El nacionalismo presente en el desarrollismo fue la ideología para integrar un Estado nacional; fue la confirmación de que, para desarrollarse, los países necesitaban definir sus propias políticas e instituciones, su propia estrategia nacional.2 Aunque no con el mismo nombre, los países centrales tardíos también emplearon estrategias desarrollistas, que fueron nacionalistas porque siempre siguieron su propio criterio, en vez del de sus competidores, para diseñar políticas, y utilizaron conscientemente sus capacidades estatales para promover el desarrollo.

En los decenios de 1940, 1950 y 1960, los desarrollistas y keynesianos imperaron en América Latina: eran la corriente dominante. Los gobiernos usaban sus teorías como primera y principal opción de política económica. Sin embargo, en el contexto de la enorme corriente conservadora neoliberal que comenzaba a formarse, la teoría keynesiana, la economía de desarrollo y el estructuralismo latinoamericano fueron exitosamente confrontados por los economistas neoclásicos, que en su mayoría adoptaron una ideología neoliberal. A partir del decenio de 1980, en el marco de la crisis de la enorme deuda externa que le sumó poder político a los países ricos, estos economistas se las ingeniaron para redefinir en términos neo-liberales sus recetas para los países en vías de desarrollo. La ideología neoliberal orientada a estos países se convirtió en hegemónica, expresada en lo que se conoció como el Consenso de Washington, el cual, sin embargo, el autor de este trabajo prefiere llamar "ortodoxia convencional". En otras palabras, durante los años de 1980, la estrategia nacional de desarrollo entró en crisis y fue sustituida con una estrategia foránea: la ortodoxia convencional.

Varios factores ayudan a explicarlo. Como el viejo desarrollismo se basaba en la sustitución de importaciones, en ello llevaba el germen de su propia destrucción. El proteccionismo de la industria nacional, su enfoque en el mercado y la reducción del coeficiente de apertura económica, aun en una economía relativamente grande como la de Brasil, resultan constreñidos por una economía de escala. En ciertas industrias, el proteccionismo es absurdo. Como resultado, mientras se mantuvo el modelo de sustitución de importaciones durante los años de 1970, las economías latinoamericanas entraron en una profunda distorsión. Por otro lado, como Furtado advirtió desde 1966,3 luego de la fase inicial de la sustitución de importaciones en industrias de bienes de consumo, continuar la industrialización significaba un aumento sustancial en la proporción capital-trabajo, con dos consecuencias: concentración del ingreso y reducción en el rendimiento del capital o de la proporción capital-rendimiento. La respuesta a la concentración del ingreso fue un aumento en la producción de bienes de consumo de lujo, caracterizando lo que he calificado como modelo de subdesarrollo industrial que, además de perverso, contiene el germen de disolución de la alianza nacional en favor del desarrollo.

La segunda razón se refiere a la disolución, durante los años sesenta, de la alianza nacional que sirvió como cimiento político para el desarrollismo. La metodología del desarrollismo nacional presuponía la conformación de una nación en cada país latinoamericano. Se supuso con razón que, luego del prolongado período de dependencia que siguió a los movimientos independentistas de principios del S. XIX, a partir de 1930, estos países aprovecharon la crisis en el Norte para iniciar sus revoluciones nacionales. Con base en lo anterior, el desarrollismo propuso que los nuevos empresarios industriales de cada país deberían convertirse en una burguesía nacional, como sucedió en los países desarrollados, y que se unieran a funcionarios gubernamentales y trabajadores de la ciudad para llevar a cabo una revolución nacional e industrial. Por consiguiente, en cada país se reforzó el concepto de nación, de sociedad nacional, y se reforzó la posibilidad de que esta sociedad pusiera en acción una estrategia nacional de desarrollo (desarrollismo), empleando al Estado como su instrumento para la acción conjunta. Era a la vez una propuesta y una evaluación de la realidad representada por el acelerado proceso de industrialización que vivía América Latina. Sin embargo, la Revolución Cubana de 1959, con su radicalismo izquierdista, y la crisis económica de principios del decenio de 1960, condujeron a la disolución de la alianza nacional y prepararon el escenario para el establecimiento de regímenes militares en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile, apoyados por empresarios de cada país y de Estados Unidos. Como consecuencia, se rompió esa alianza tan primordial para la conformación de una nación, y la izquierda moderada de Latinoamérica adoptó la tesis de la "teoría de dependencia conjunta" que rechaza la posibilidad de una "burguesía nacional". Con esto se rechazaba la misma idea de nación y de una estrategia nacional de desarrollo en que se asentaba el desarrollismo nacional. La gran crisis de los años de 1980 (la última crisis padecida por el modelo de sustitución de importaciones que el desarrollismo ha sostenido desde los años de 1940) la debilitó más. Desde entonces, el desarrollismo (aún mantenido por la izquierda burocrática populista formada a la sombra del Estado por las distorsiones que tuvo la estrategia nacional de desarrollo, aunque sin apoyo de los empresarios, de la izquierda moderna y de gran parte de la misma burocracia estatal) paulatinamente evita oponerse a la corriente ideológica neoliberal procedente del Norte.4

La tercera razón para la sustitución del desarrollismo por la ortodoxia convencional se encuentra en la fuerza de esta corriente ideológica. A principios del decenio de 1980, en respuesta a la crisis de deuda externa, la ortodoxia convencional se impuso poco a poco. El Plan Baker (1985), así llamado por el secretario del Tesoro estadounidense James Baker, completa la definición de las nuevas ideas, al agregar al ajuste macroeconómico ortodoxo reformas institucionales orientadas al mercado. Entonces el desarrollismo se convierte en blanco de ataques sistemáticos. Aprovechando la crisis económica derivada, en parte, del agotamiento del modelo de desarrollo y de las distorsiones que sufrió en manos de políticos populistas y clases medias, la ortodoxia convencional le da al desarrollismo una connotación negativa, de manera que se asociaba con populismo y políticas económicas irresponsables. En su lugar, propone la panacea de reformas institucionales ortodoxas y neoliberales. Adicionalmente propone que los países en desarrollo abandonen el anticuado concepto de nación adoptado por el desarrollismo y acepte la tesis globalista, según la cual, en la era de la globalización, los estados-nación pierden autonomía y vigencia, y al mercado libre (incluido el financiero) se le encomienda el desarrollo económico de todos ellos.

Veinte años después, lo que vemos es el fracaso de la ortodoxia convenciona