Artículos

 

Hacia un consenso para el crecimiento económico de México

 

Toward a Consensus for Mexico's Economic Growth

 

Carlos Bazdresch Parada y David Mayer Foulkes

 

Profesores del Centro de Investigación y Docencia Económica. <carlosbazdresch@cide.edu> <davidmayer@cide.edu>

 

Resumen

Si bien la literatura sobre el crecimiento económico ha experimentado un auge a partir de la década de los noventa, no por ello ha logrado un consenso en sus recomendaciones, y mucho menos ante los ojos del público mexicano. El propósito de este escrito es realizar un análisis de las experiencias de crecimiento de los países, especialmente en la segunda mitad del siglo XX, para destacar las condiciones en ausencia de las cuales no fue posible mantener un crecimiento económico sostenido. La exposición tiene el propósito adicional de sostener la discusión que permita los consensos que son esenciales para el mismo crecimiento.

 

Abstract

Although the literature about economic growth began to boom in the 1990s, this had not meant that a consensus has been reached about recommendations, much less in the view of the Mexican public. The aim of this article is to analyze different countries' growth experiences, particularly in the second half of the twentieth century, to underline the conditions without which sustained economic growth was not possible. An additional aim is to hold the discussion in a sufficiently broad context to be able to transcend the "schools" of economics that participate in the Mexican and Latin American sphere. This is the only way that it will be possible to have a discussion that will allow for the consensuses essential for growth itself.

JEL classification: 010, 020, 047.

 

Introducción

Si bien la literatura sobre el crecimiento económico ha experimentado un auge a partir de la década de los noventa, no por ello ha logrado un consenso en sus recomendaciones, y mucho menos ante los ojos del público mexicano. El propósito de este escrito es realizar un análisis de las experiencias de crecimiento de los países, especialmente en la segunda mitad del siglo XX, para destacar las condiciones en ausencia de las cuales no fue posible mantener un crecimiento económico sostenido.

La exposición tiene el propósito adicional de sostener la discusión en un contexto lo suficientemente amplio como para que trascienda las "escuelas" de economía que participan en el ámbito mexicano y latinoamericano, incluidas ortodoxias de ambos signos. Solamente así se podrá lograr una discusión que permita los consensos que son esenciales para el mismo crecimiento.

El resultado del análisis es un conjunto de puntos mínimos que debe contener cualquier estrategia de crecimiento económico (es decir, un conjunto ordenado y coherente de políticas dirigidas a estimular el crecimiento).¹ Estos puntos mínimos funcionan a su vez como un marco de análisis de cualquier estrategia de crecimiento.

Las experiencias históricas de crecimiento económico también muestran que los países que lograron integrarse al desarrollo pleno lo hicieron a través de un salto económico que involucró altas tasas de crecimiento, sostenidas durante un largo período. En estos saltos la intervención del Estado fue una parte esencial del proceso. Los puntos mínimos sirven para establecen un marco dentro del cual puede plantearse este tipo de estrategia.

Habiendo establecido un marco de análisis, lo aplicamos a las propuestas de los tres principales candidatos a la presidencia de México: Felipe Calderón, Andrés Manuel López Obrador y Roberto Madrazo, tal como los expusieron en forma escrita para el programa "Diálogos por México" de Televisa a finales del 2005.

En general, encontramos que dichas formulaciones no constituyen realmente planes integrales de crecimiento económico. Los problemas nacionales se conciben más bien en forma aislada, y el crecimiento económico como algo que ocurre por sí solo.

En las siguientes secciones exponemos primero los hallazgos principales de la literatura respecto del crecimiento económico sostenible. Después, reunimos las conclusiones y exponemos su relación tanto con los episodios de rápido crecimiento como con el análisis de las experiencias recientes de bajo crecimiento en Latinoamérica. Posteriormente, analizamos las propuestas de los candidatos a la presidencia y, finalmente, exponemos nuestras conclusiones.

 

Productividad y crecimiento económico

La principal diferencia entre los países de ingresos altos o bajos es la productividad económica.² Esta conclusión es el resultado de más de una década de cuidadosos estudios econométricos sobre el crecimiento de los países. Significa que la productividad es un factor más importante del nivel económico de los países que la acumulación del capital, tanto físico como humano. La acumulación del capital físico se consideró como el elemento central en modelos como Harrod (1939), Domar (1946), y también en la concepción marxista. Si bien el papel central del cambio tecnológico es incipiente en Solow (1956) y Swan (1956), ahora se entiende que el cambio tecnológico funciona como incentivo, motor de la acumulación de ambos tipos de capital, tanto físico como humano (Aghion y Howitt, 1998). El estudio directo de la innovación también supera las concepciones iniciales de aprendizaje y capital humano -(Arrow, 1962; Uzawa, 1965; Frankel, 1962; Romer 1986, 1990; Lucas, 1988)-, en tanto que analiza el poder de mercado que acompaña y es requerido por la generación del conocimiento; y distingue entre el conocimiento, que tiene características de bien público, y el entrenamiento de los individuos.

Si bien en su etapa inicial el estudio de la innovación se centró en los países desarrollados, ahora abarca el cambio tecnológico en general, incluidos los aspectos de transferencia y absorción tecnológicas a todos niveles. La capacidad de absorción que Nelson y Phelps (1966) adjudicaban al capital humano ahora se modela como cambio tecnológico. Lo fundamental es que este cambio es costoso, que requiere de insumos e incentivos adecuados, y que está asociado con diversos problemas de mercado, incluyendo problemas de propiedad del conocimiento y la estructura oligopólica de mercado que genera.

Los modelos de cambio tecnológico pueden explicar tanto la gran divergencia entre los ingresos de los países desarrollados y subdesarrollados -que inicia a finales del siglo XIX con la revolución industrial (Pritchett, 1997; Maddison, 2001) y que continúa hasta la fecha (Mayer-Foulkes, 2002; Maddison, 2001)-, como la convergencia entre los ingresos de países ricos que se da en la segunda mitad del siglo XX (Howitt y Mayer-Foulkes, 2005; Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes, 2005). Asimismo, pueden explicar, por ejemplo, deficiencias en el desarrollo de países latinoamericanos ricos en recursos, comparado con el desarrollo de Australia, Canadá, y los países escandinavos (Maloney, 2002).

La implicación directa de estas afirmaciones es que:

Cualquier política de crecimiento debe incluir entre sus objetivos principales el de incrementar la productividad.

Es indispensable impulsar la eficiencia productiva, absorbiendo e implementando nuevas tecnologías y, cuando sea posible, impulsando la innovación. Es claro también que incrementar la productividad depende de la acción conjunta y de la coordinación de muchos sectores y aspectos de la sociedad.

En razón de nuestro atraso, el impulso de la productividad incluye desde el desarrollo de diversas capacidades -entre las cuales destacan la de formar maestros de escuela de buena calidad y la formación de técnicos competentes para adaptar técnicas productivas- hasta la aplicación directa de la ciencia para mejorar la producción.

La falta de empleos bien pagados y el auge de la economía informal se deben principalmente al bajo ritmo de absorción de tecnológica.

La búsqueda de la eficiencia de la economía de un país para el mercado global debe impulsar al gobierno de ese país a hacer rentable la generación de innovación. Esto implica estimular al aparato científico nacional a participar en las tareas asociadas al impulso de la innovación, y al logro de mejores índices de calidad, así como desarrollar instituciones que sean capaces de compartir el riesgo.

 

Comercio internacional y crecimiento

Las transiciones del subdesarrollo al desarrollo económico han sido animadas casi sin excepción por el comercio internacional, comenzando por la revolución industrial.³ El comercio ha jugado un papel central en prácticamente todos los episodios de crecimiento económico rápido de la segunda mitad del siglo XX, incluyendo los de Alemania, Israel, Chipre, España, Portugal, Malta, Irlanda e Islandia, así como el desarrollo de Japón y de los tigres asiáticos, y la reciente etapa de crecimiento Chino. En su análisis, Wan (2004) subraya la transferencia tecnológica y la integración comercial en el sistema productivo internacional como características principales de estos éxitos asiáticos. En general, el comercio juega un papel esencial para las principales industrias de los países desarrollados.

Por otra parte, aunque muchas economías han intentado desarrollarse aplicando alguna forma de cierre amplio del mercado, es imposible citar un solo ejemplo que no haya tenido que realizar, a fin de cuentas, un costoso proceso de apertura. Esta fue la experiencia de países que hoy son exitosos, aunque no plenamente desarrollados, como Corea, China, Chile, y también de otros países menos exitosos como México, la URSS, y los países de Europa del Este. Todos estos países han escogido la apertura porque les da una mucho mayor probabilidad de desarrollarse.

En el caso de América Latina, la sustitución de importaciones generó un fuerte crecimiento industrial. Sin embargo, por la forma altamente subsidiada como se realizó, y sin generación de capacidad tecnológica propia, tarde o temprano la ineficiencia implícita en la protección creciente contribuyó a un cambio de estrategia hacia la apertura, decidiendo abrirse, en diversos grados, al mercado. Esto, a su vez, tuvo como consecuencia inicial que su actividad industrial sufriera un serio retroceso. Por otra parte, no es seguro que en un ambiente de economía cerrada puedan desarrollarse tecnologías rentables en el mercado mundial. Hasta ahora, no hay país que lo haya logrado.

En el caso mexicano, la sustitución de importaciones fue efectiva para promover la industrialización del país durante las décadas que van de 1940 a 1980. Sin embargo, tal como se comprobó después, esa política no estimuló el desarrollo de una capacidad para generar tecnologías propias, o una capacidad de copia eficaz de los nuevos productos extranjeros. La industria protegida tampoco logró crear capacidad para exportar, y en consecuencia la economía tuvo que irse cerrando progresivamente, generando, en relación con el mercado internacional, una ineficiencia cada vez mayor.

Por otra parte, los resultados de globalización, apertura y liberalización de las últimas décadas, tanto en Latinoamérica como en otros continentes, han sido menores a los esperados. Trabajos como el de Rodríguez y Rodrik (1999) encuentran poca evidencia de que políticas de apertura comercial se asocien significativamente con el crecimiento económico. De hecho, el subdesarrollo mismo ocurrió en el contexto de comercio y globalización.

Así, respecto del comercio podemos obtener la siguiente conclusión de política económica:

El comercio es una condición indispensable, pero no suficiente, para lograr el crecimiento económico de largo plazo. Los éxitos más notables son los que ligan el comercio con el desarrollo tecnológico.

Desde luego, aún hoy se puede imaginar que la manipulación temporal de la apertura al comercio internacional podría ser un instrumento de desarrollo. Un cierre temporal o limitado al comercio internacional podría lograr la puesta en operación de tecnologías o capacidades de producción, y hacerlas rentable. Eso es posible, pero implica que los beneficios que obtengan las actividades protegidas, los tendrían que pagar los que estén trabajando en otras actividades que sí permanezcan abiertas al comercio, y que, ipso facto, se harían menos eficientes. El impacto final seguramente sería negativo e involucraría problemas de distribución de costosa o imposible solución. En general, sería mucho más estimulante y produciría éxitos mucho mayores elevar la capacidad de innovación en un ambiente de competencia con el extranjero, logrando una mayor capacidad de exportación.

 

Pobreza, equidad y desarrollo

El beneficio principal de las sociedades que han logrado el salto al desarrollo es el de eliminar la pobreza y obtener altos niveles de desarrollo humano. Ésto es esencial y prácticamente define el despegue económico. Sin desarrollo humano, y sin eliminar la pobreza, no hay desarrollo.

Sin embargo, el desarrollo humano se caracteriza por la presencia de barreras a la inversión que generan círculos viciosos intergeneracionales, y trampas de pobreza y desigualdad que frenan el crecimiento económico (Banco Mundial, 2006; Mayer-Foulkes, 2004, 2005). El sistema de mercado no es particularmente bueno para resolver por sí solo estos problemas de distribución y de inversión en capital humano. Tradicionalmente, su solución ha requerido la intervención pública en nutrición, salud, y educación básica y superior. Este desencuentro entre el desarrollo humano y el mercado es uno de los principales problemas del desarrollo económico.

Los programas de crecimiento a través de la liberalización comercial y de inversión que se aplicaron en las últimas décadas fueron particularmente miopes a este respecto, especialmente en el contexto de la desigualdad latinoamericana. La población pobre, que es la que se encuentra más sujeta a fallas de mercado y que sufre de bajas dotaciones de los principales activos, sólo puede responder parcialmente a los nuevos incentivos generados en el mercado. Por lo mismo, se beneficia poco de la apertura comercial, se es poco capaz de proveer el capital humano requerido, y se frena el proceso de crecimiento. Además de esto, todo proceso de crecimiento sostenido suele generar más desigualdad y, en todo caso, cambia la distribución del ingreso.⁴ Por lo general, los que pierden son los segmentos más pobres y débiles de la sociedad.

El desarrollo humano y la eliminación de la pobreza no son solamente objetivos primordiales del crecimiento (Sen, 1999), sino también complementos indispensables del desarrollo de las fuerzas productivas:

El desarrollo humano, en especial la inversión en las nuevas generaciones, es una condición esencial del crecimiento económico de largo plazo. Está sujeto a fallas de mercado, por lo que requiere del apoyo público.

En la actualidad, en México se ha iniciado la implementación de programas de desarrollo humano. No será difícil ampliar esta tarea. La falta de equidad implica que ninguna estrategia de desarrollo que se intente aplicar en México sería sostenible si no se continúa con los programas para dar atención a los pobres. Además, parece ser necesario -y no sólo deseable- que se decida algún proceso para una gravación más efectiva de los ingresos de los ricos y sobre todo de los super ricos.

En México hay dos problemas de redistribución. El primero es la pobreza que existe en la base de la población y el segundo es la concentración del ingreso en la cúspide. No son problemas separados, pero son diferentes. El tratamiento del primero implica acciones redistributivas y de apoyo, el segundo requiere, en esencia medidas de índole fiscal.

Al respecto vale notar que, hasta el presente, la imposición de gravámenes efectivos a la gran riqueza en México aún no la ha logrado establecer ningún reformador óo revolucionario. Hasta la fecha, dichos intentos han resultado en disminuciones del ritmo del crecimiento. En consecuencia, no es posible saber si una estrategia de crecimiento -que incluya el objetivo de aumentar los impuestos a los más ricos de manera significativa- sea efectiva para promover el crecimiento. Por otra parte, distribuir progresivamente la carga fiscal en el espectro completo de ingresos, para llevar a cabo los programas de inversión y equidad que requiere el país, conferiría un sello de legitimidad a cualquier estrategia de crecimiento.

 

Las instituciones

Las instituciones más importantes se refieren a las reglas para organizar la vida política y económica. En este caso se trata del Estado, el mercado y los acuerdos que suelen existir para compatibilizar los resultados de la política con los del mercado. Un marco de acuerdo político alienta el desarrollo económico, mientas que los desacuerdos lo frenan.

Hasta este momento, prácticamente todos los países que han tenido éxito en lograr el desarrollo, o en acercarse al mismo en forma permanente, son economías de mercado, o que tienen, como en el caso de China, una economía mixta en rápida evolución hacia una economía de mercado. En contraste, a lo largo de los últimos dos siglos, muchos países han intentado establecer un proceso de crecimiento económico permanente sobre instituciones que no son de mercado, ya sea porque se intenta operar con instituciones comunistas, o comunitarias, o socialistas, etcétera. Estos intentos de construir economías modernas y eficientes sobre bases que no son de mercado han fracasado en todos los casos. A pesar de que en su momento tuvieron éxito en el rubro del desarrollo humano, no lograron un desarrollo sostenido de las fuerzas productivas, de la productividad.

La forma del Estado que le otorga mayor papel al mercado es la neoliberal, que suele inspirarse en el llamado Estado mínimo. Sin embargo, en términos históricos, la coherencia más permanente entre Estado y mercado se ha logrado, esencialmente, entre mercado y Estado liberal, con mayor intervención estatal. Incluso, a veces ha habido regímenes que han combinado, de manera funcional, el mercado con un Estado socialista. Por otra parte, vale notar que incluso a los estados liberales les ha sido muy difícil aceptar las propuestas neoliberales. De hecho son pocos los estados que han aceptado la propuesta neoliberal. Existen casos como el de Inglaterra, en que las propuestas neoliberales se rechazaron, aun después de haber sido aceptadas.

En ciertas ocasiones, al mercado lo ha desarrollado un Estado autoritario, el cual sin embargo tiende a desaparecer una vez que el mercado toma fuerza. Así, si bien es posible decir que, hasta la fecha, no existen ejemplos de procesos de crecimiento económico que se hayan sostenido en el largo plazo en estados que no sean liberales, también ha ocurrido que el mercado ha requerido de estados no liberales para establecerse, y a veces para sostenerse. En consecuencia, la evidencia histórica no permite llegar a una conclusión firme sobre el tipo de Estado que es coherente, en un momento dado, con el mercado.

La razón fundamental del éxito del mercado es que su funcionamiento permite o coordina la libertad de acción individual. Sin embargo, una economía coordinada por el mercado requiere que el Estado vigile su funcionamiento, regulándolo y supliéndolo cuando sea necesario para que su funcionamiento sea coherente con la voluntad social. Por lo mismo, no existe economía en la que no haya instituciones económicas importantes que no son de mercado. A su vez, al intervenir, el Estado puede generar fallas de gobierno e ineficiencias que pueden resultar muy costosas:

Las instituciones que mayor crecimiento han generado son las de mercado. Sin embargo, el Estado juega el papel esencial de establecerlo, regularlo y complementarlo.

Así, la pregunta es: ¿con qué grado de acierto es posible realizar actividades estatales económicas que no sean de mercado, para promover, o por lo menos no afectar en forma notable la sostenibilidad de una determinada estrategia de crecimiento?⁵ Al respecto, examinamos la experiencia vivida en México, durante el periodo corporativo, es decir de 1935/1940 a 2000.

El Estado corporativo mexicano comenzó su vigencia a la mitad de los años treinta, apoyado, básicamente, en dos tipos de organizaciones corporativas: la que agrupaba a los campesinos, básicamente ejidatarios, y las de índole sindical.⁶ El ejido, en ese momento, controlaba alrededor de la mitad de las tierras arables, y las centrales sindicales que apoyaban al gobierno controlaban a una gran mayoría de los sindicatos formados en ese tiempo. La Ley Federal del Trabajo contaba con varias disposiciones de protección del trabajador, y también limitaban la contratación libre del trabajo. Además, el gobierno había decretado la nacionalización del petróleo y establecido la empresa Pemex, para administrar de manera monopólica la explotación de las riquezas petroleras de México. Antes aún, antes de que se instalara el Estado corporativo, ya estaba vigente el artículo 27 de la Constitución, que le da al Estado el derecho de expropiación de las propiedades de particulares.

En el momento en que se establecieron, algunas de estas instituciones -como la Ley Federal del Trabajo, las leyes agrarias y el ejido, así como el artículo 27 de la Constitución- cumplieron una función política importante para estructurar el resultado de la revolución, al dar una base real a los gobiernos que habían surgido del conflicto armado y posibilitar así el retorno a la paz civil, etcétera. Las funciones económicas del ejido, la expropiación del petróleo y el control sobre parte de la red de generación y distribución de energía eléctrica aseguraron que la explotación de ciertos recursos naturales se haría bajo algunas condicionantes políticas señaladas por la Constitución, y deseados por la mayoría de los mexicanos.

El papel del Estado no fue solamente político. Cumplió con un papel económico fundamental, al lograr el crecimiento de la economía nacional. El Estado construyó la infraestructura carretera, eléctrica y sanitaria; desarrolló las comunicaciones, generó el sistema educativo y de salud; en fin, proveyó de bienes e inversiones que los demás actores no podían ofrecer, ya sea por los niveles necesarios de escala y coordinación, o por otras fallas de mercado que estaban involucradas. Logró coordinar a la sociedad para el crecimiento. El conjunto de medidas tendieron a fortalecer el nacionalismo, contribuyeron a solidificar la paz política y consolidaron un proyecto coherente de crecimiento nacional.

México creció rápidamente, absorbiendo las tecnologías básicas de la modernidad: electricidad, transporte automotriz, industrialización, construcción moderna, etcétera. Esto condujo a una economía pujante que pudo gozar de una estabilidad macroeconómica en precios y finanzas públicas, así como financiar la acción del Estado.

Sin embargo, después de consolidar importantes logros en materia de crecimiento económico, eventualmente las fuentes de éste se agotaron. Incrementar la productividad requería de nuevos mecanismos y, mientras tanto, los costos de las fallas de gobierno resultaron muy considerables. En particular, el desempeño de la empresa pública fue deficiente. El sector paraestatal creció con gran rapidez entre 1960 y 1980, lo que resultó en una ineficiencia cada vez mayor, así como en presiones fiscales crecientes. Éstas se debieron a varios factores, pero sin duda estuvieron asociadas con un fuerte clientelismo, acompañado de prácticas corruptas que se habían comenzado a desarrollar al interior del sector público, ya desde el nacimiento del sistema, pero que crecieron en forma muy rápida de los sesenta en adelante. Todo esto ocurrió junto con la política de sustitución de importaciones que también limitaba la operación del mercado, por lo que fue generando una economía ineficiente que enfrentó dificultades cada vez mayores para crecer en forma sostenida.

Finalmente, como consecuencia de: I) el costo asociado al crecimiento del sector público y la ineficiencia que le acompañaba, II) la toma de decisiones políticas equivocadas al final de los años setenta, así como III) por las presiones internacionales del momento, al principio de los años ochenta llegó la decisión política de deshacer todo este aparato. Esta decisión, a su vez, no se realizó con verdadera eficiencia, sino en forma apresurada y poco reflexionada, de tal manera que los resultados de la apertura en términos de crecimiento, hasta la fecha no han sido evidentes.

De esta experiencia se desprende: I) en el caso mexicano, objetivos políticos y económicos legítimos justificaron una acción estatal fuera del mercado, que conjuntó con éxito un proyecto nacional de crecimiento. II) sin embargo, con el tiempo y el cambio de circunstancias, estos instrumentos extra mercado generaron clientelismo creciente, ineficiencia y corrupción, haciendo insostenible el proceso de crecimiento.

 

Infraestructura, bienes públicos, macroeconomía

El aparato productivo requiere todo tipo de infraestructura que debe ser coordinada, si no es que provista, por el gobierno. De hecho, entre los beneficios de la mayor provisión de infraestructura se encuentra el de disminuir la inequidad (Calderón y Servén, 2004). Es imposible imaginar el crecimiento de un país sin que el Estado asegure que se cubran las necesidades de infraestructura en transporte, comunicaciones, energía, sanidad, salud, urbanismo, investigación, etcétera. Incluso, es frecuente que las nuevas tecnologías requieran de nuevas infraestructuras.

La infraestructura es ejemplo de un bien público cuya naturaleza compartida hace que en muchos casos solamente el Estado lo pueda proveer. Los bienes públicos incluyen, además de los ya mencionados, el estado de derecho, la seguridad, una buena porción de los bienes de salud y del nivel social de conocimientos, la provisión de un medio de intercambio (el dinero), el buen funcionamiento de los mercados, incluido el del ahorro, etcétera.

Entre estos bienes públicos incluimos las políticas macroeconómicas básicas de estabilidad financiera y monetaria. En México existe una aguda conciencia de los tremendos impactos negativos que generan las crisis, especialmente sobre los sectores más pobres (Lustig, 2000). No hay ninguna duda de que estas crisis son pésimas para el crecimiento económico y para el bienestar de toda la población:

La provisión de infraestructura, bienes públicos y estabilidad macroeconómica son esenciales para el crecimiento económico.

Aún así, cabe la advertencia de que la provisión de bienes públicos plantea importantes dificultades. Como cualquier activismo estatal, puede ser demasiado, ya sea porque absorba demasiados recursos, o bien porque genere problemas a la iniciativa de los particulares, etcétera. O también el problema puede ser el inverso, es decir, que la iniciativa del Estado sea muy escasa, o lenta, etcétera. Es muy complicado optimizar este tipo de acción. En todo caso, los criterios de eficiencia y transparencia deben estar muy presentes en las acciones de gobierno.

El otro punto técnico que plantea el activismo estatal es el de su sostenibilidad en caso de generar un déficit público. Respecto de este punto, hay que señalar las siguientes reflexiones: I) la recomendación ortodoxa suele ser que el déficit público sea cero; II) esta propuesta es atractiva por su simplicidad aparente, y además porque ayuda a generar conductas públicas contra la inflación; sin embargo, adoptar como regla que el déficit sea cero en todo momento, o en un período corto determinado, suele llevar a políticas que frenan la iniciativa del Estado. En realidad, lo práctico es mantener un déficit relativamente pequeño, bajo la condición de que sea aceptado por el mercado.

 

Coherencia de las estrategias de crecimiento sostenible

La lectura de las experiencias históricas de crecimiento económico lleva a un conjunto de conclusiones sobre los elementos mínimos que debe incluir cualquier estrategia o conjunto de políticas de crecimiento económico. Resumiendo, cualquier estrategia de crecimiento sostenible debe incluir los siguientes puntos básicos:

• Promover la productividad.

• Mantener la apertura comercial.

• Promover el desarrollo humano.

• Promover, regular y complementar las instituciones de mercado.

• Proveer infraestructura, bienes públicos y estabilidad macroeconómica.

Costosas experiencias de muchos países muestran que fallar en cualquiera de estos puntos hace insostenible el crecimiento de largo plazo. Por ello, estos puntos constituyen un marco de análisis de la coherencia de cualquier estrategia de crecimiento. Ésta será coherente si atiende a todos los puntos conjuntamente.

Dentro de este marco, queda un significativo margen de grados de libertad para la acción gubernamental. De hecho, las experiencias de globalización y liberalización de las últimas décadas en Latinoamérica muestran que una aplicación escueta de estos criterios, que minimice la acción del Estado, rinde solamente resultados relativamente pobres.⁷ Una apreciación objetiva podría ser la siguiente: la estrategia que se aplicó en América Latina no rinde milagros, pero sí un crecimiento que quizá logra, en términos generales, que no se incremente el rezago respecto de los países desarrollados. Los problemas de la pobreza se solucionan con lentitud, si acaso. En lugar de esto, se auguraba que la aplicación de estas políticas rendiría un alto crecimiento sostenido.

Los estudios económicos sobre el desempeño de ése y otros períodos encuentran, por lo general, que el crecimiento se frena justamente debido a problemas en los logros de los puntos básicos de crecimiento que hemos resaltado. Éstos incluyen deficiencias en la investigación y desarrollo (Lederman y Maloney, 2005; Maloney y Rodríguez-Clare, 2005), en la inversión en infraestructura (Calderón y Servén, 2004), y en el desarrollo humano (Banco Mundial, 2006) -ahora afirmadas por las mismas instituciones que promovieron el retiro del Estado durante la década perdida de los ochentas. Scott (2003a) encuentra que la convergencia acelerada que se esperaba que TLC originara en México, que ocurrió en países comparables como Portugal, no se materializó debido a deficiencias de capital humano, infraestructura e institucionales. En un estudio de más largo plazo, De Gregorio y Lee (2004) encuentran que las diferencias en el crecimiento del Este de Asia y Latinoamérica entre 1970 y 2000 pueden atribuirse a "diferencias en los factores fundamentales del crecimiento, es decir, las tasas de inversión, recursos humanos, fertilidad, calidad institucional, estabilidad macroeconómica; el grado de apertura (...) la calidad de la educación, diferencias en inequidad y el impacto de crisis financieras".

Pasemos al siguiente punto de análisis. La observación del crecimiento económico de los países también muestra que éste puede ser rápido. Existen muchos ejemplos de países que saltan al desarrollo económico pleno, experimentando un período largo de altas tasas de crecimiento económico. De hecho, esto parece ser la regla más que la excepción, por lo menos en lo que respecta a los países que alcanzaron al grupo de países ya desarrollados. Los casos exitosos de Dinamarca, Suecia e Italia son analizados por Pipitone (1995), así como los de Argentina, India, Nigeria, Brasil y México, que experimentaron períodos largos de crecimiento sostenido pero por alguna razón no alcanzaron el pleno desarrollo. Wan (2004) expone la misma concepción en su análisis de las experiencias de crecimiento de Japón, Corea, Taiwán, Hong Kong y Singapur. Su trayectoria de crecimiento económico de referencia consiste en dos décadas de crecimiento con tasas superiores a 5%, concebidas explícitamente como la transición a un Estado de equilibrio económico superior. Esto es lo que puede definirse propiamente como la convergencia económica.

De acuerdo con ambos autores, cada una de estas experiencias exitosas contó con un Estado activista que conjuntó con éxito los actores nacionales y logró el crecimiento económico. En las experiencias asiáticas, incluyendo la reciente de China, la integración al comercio incluye explícitamente la transferencia tecnológica, especialmente de la inversión privada extranjera.

Cada uno de los puntos básicos del crecimiento económico es uno en que el Estado puede tomar acción, siempre y cuando no descuide los demás. Esto demanda un gobierno suficientemente efectivo, que identifique con éxito las necesidades más estratégicas del país, en particular las que el mercado no está atendiendo, y que las solucione con la eficiencia adecuada. Las soluciones pueden requerir ya sea el gasto o bien cambios institucionales.

La acción de los estados, por ejemplo en el Este Asiático, no siempre fue perfecta e incluso derivó con el tiempo, una vez logrado el desarrollo, en crisis económicas, como las recientes de Corea y Japón, donde se ha tenido que corregir sus defectos. Esto indica que, en lo posible, las políticas de Estado deben incluir, desde su diseño y concepción, el término de su intervención, así como la coherencia con los incentivos privados.

Entre las acciones más prominentes que han tomado los estados para lograr el salto al desarrollo se encuentran las siguientes:

• Promover el desarrollo tecnológico. La promoción de la investigación y el desarrollo, por ejemplo, es una política permanente de todos los países desarrollados. También fue un eje de las políticas de desarrollo en el Este de Asia. Incluye apoyar la producción con el sistema de ciencia y tecnología, y puede extenderse a facilitar la absorción tecnológica. Implícitamente requiere del ejercicio del interés nacional. Solamente la promoción de la productividad nos hará competitivos con China.

• Promover una inserción ventajosa en la globalización. Además de combinar el comercio e inversión extranjera con la promoción y la transferencia de tecnologías, esto incluye la inserción en las economías de escala internacional.

• Promover la inversión en capital humano. Esto incluye desde nutrición y salud básicas, hasta capacitación, educación, e investigación y desarrollo.

Existe todo un conjunto de políticas adicionales que pueden promover el crecimiento, pero que, pudiendo ser muy recomendables, no caen en la categoría de indispensables, por lo que requieren de una evaluación económica. Mencionamos algunas de ellas, especialmente las relevantes para el caso de México:

Promover los sectores no comerciables, tales como la vivienda (en lugar del "mercado interno"). Este ramo enfrenta menor competencia internacional y sus mejoras aumentan la competitividad. Elevar la calidad, eficiencia y cobertura de los sistemas de salud y educación. Encauzar y ordenar la urbanización del país. Ordenar, simplificar y reducir el costo del marco legal de la propiedad de los inmuebles, especialmente de los pobres (De Soto, 2000). Lograr una reforma fiscal en que cada grupo social contribuya con lo que le corresponde, que contemple las transferencias necesarias para la equidad. Flexibilizar las relaciones laborales en un marco suficiente de seguridad social. Lograr la transparencia y eficiencia de los programas públicos de gobierno.

Un salto al desarrollo seguramente requiere de la unidad nacional en torno a un proyecto nacional en que cada sector encuentre legítimamente reflejados sus anhelos e intereses, y en que la acción conjunta supere metas de productividad, exportación y desarrollo humano.

 

Las propuestas de los candidatos

Utilizamos ahora nuestro marco de análisis de estrategias de crecimiento económico para analizar las propuestas de los tres principales candidatos a la presidencia de México: Felipe Calderón, Andrés Manuel López Obrador y Roberto Madrazo, tal como los expusieron en forma escrita para el programa "Diálogos por México", de Televisa, a finales del 2005. Los documentos se encuentran disponibles en la red. Hemos hecho un pequeño extracto de estas propuestas, lo más significativo posible, que incluimos en el Apéndice.

 

En relación con la productividad

Felipe Calderón: menciona tres veces el tema, pero hablando de competitividad: "(...) Quiero que mi gobierno se distinga por (...) la competitividad del aparato productivo (...) Impulsar la competitividad del aparato productivo: energéticos de calidad y a precios competitivos internacionalmente." También señala que para aumentar la productividad debe haber mayor capacitación "laboral y empresarial". Es obvio que este candidato sí comprende que hay que impulsar el aumento de la productividad; que considera que dicho aumento debe darse a fin de hacer "competitivo" al aparato productivo. No piensa en protección ni en subsidios para facilitar la tarea de los productores.

Andrés M. López Obrador: este candidato no menciona la cuestión de la productividad, ni menos la de competitividad. Su discurso se centra más bien en cuestiones distributivas. Por otra parte, sí alaba el desarrollo estabilizador, porque se creció "(...) casi 7% anual en forma constante". La falta de mención del tema productividad preocupa, porque el subdesarrollo consiste principalmente del desarrollo insuficiente de las fuerzas productivas, no de la explotación. Las propuestas del candidato incluyen "fortalecer la economía de autoconsumo en las comunidades (...), las actividades productivas tradicionales (...) y revalorar cultivos y tecnologías tradicionales". Estos tipos de producción solamente pueden servir como parches temporales o como puentes mientras se accesa a la productividad moderna. Pensar que el sector moderno "siempre será insuficiente" es darse por vencido de antemano.

Roberto Madrazo: este candidato señala que "el principal reto es el desempleo y la pobreza, como consecuencia del insuficiente crecimiento económico (...) Por tanto (...) el desafío consiste en elevar la tasa de crecimiento de la economía. Empleo y productividad serán los objetivos clave". Además, Madrazo sí señala la importancia de subsidios a tareas clave para apoyar el crecimiento: "El presupuesto debe orientarse a fortalecer el gasto en salud, nutrición (...); pero también a aquellos sectores que inciden de manera directa sobre la competitividad, como son investigación y desarrollo, capitación y, en especial, infraestructura física para el desarrollo."

Es obvio que para Madrazo lo importante es crecer y no redistribuir, y para ello está dispuesto a subsidiar lo que sea necesario, incluyendo el sector de ciencia y tecnología. En cambio, para López Obrador los subsidios son para ayudar a los pobres porque lo necesitan, y no para hacerlos productivos. Calderón, sin comprometerse tanto con las virtudes del crecimiento, en este punto tiene una postura semejante a la de Madrazo, pero no está dispuesto a hablar de subsidios.

 

En relación con el tema de comercio internacional

Felipe Calderón: el candidato no hace ninguna afirmación explícita, pero su enfoque del asunto es que el aparato productivo del país debe ser competitivo. Obviamente, Calderón no está pensando en ninguna forma de cierre al mercado externo, o de protección a los productores internos.

López Obrador: en este caso también es claro que el candidato no está pensando en una política proteccionista amplia. Sin embargo, es el único de los tres que afirma que establecería alguna forma de protección "(...) en los casos en que la competencia externa es desleal o viene apoyada por subsidios de los países de origen, en especial en el sector agropecuario".

Roberto Madrazo: este candidato no menciona absolutamente nada en relación con el comercio exterior.

 

En relación con la equidad

Felipe Calderón: no habla de reforma fiscal, ni nada por el estilo. Al igual que Madrazo, insiste en que "la herramienta más efectiva para combatir la pobreza es el crecimiento económico (...) y para generar un mayor crecimiento, el desarrollo científico y tecnológico es esencial". Con otras palabras que las de Madrazo, dice que vale subsidiar a los pobres, siendo la mejor forma ayudarlos a ser más productivos: "Es menester dotar a los más pobres (...) de microfinanciamiento y respaldar los proyectos productivos familiares, a fin de incrementar de manera permanente y productiva el ingreso de las familias."

López Obrador: para este candidato la acción contra la pobreza no es una inversión para hacer productivos a los pobres, sino que se trata de una reivindicación. Así, dice: "La pobreza no es producto de la fatalidad o del destino, la pobreza es el resultado de la opresión y de la desigualdad." Así, la acción redistributiva debe ser más bien para ayudar a los pobres donde están y sin propiciar un cambio. Dice: "Habría que promover el fortalecimiento de la economía del autoconsumo en las comunidades (...) El propósito es que se fomenten las actividades productivas tradicionales (...) El rescate del campo supone revalorar la importancia que tiene la unidad campesina (...) Es básico revalorar cultivos y tecnologías tradicionales que hemos venido olvidando, debido a una mal entendida modernidad. No basta crear empleos en el sector moderno, que siempre serán insuficientes."

Roberto Madrazo: este candidato está exactamente en el lado opuesto a López Obrador. Así, dice: "Es indispensable avanzar en la modernización del sector agropecuario. Para (...) mejorar la productividad del sector agrícola es necesario poner en práctica programas de reconversión y de nuevas tecnologías. Hay que ampliar el acceso a esquemas de financiamiento comunitario y, al mismo tiempo, se necesita acompañar los proyectos con asistencia técnica, no sólo para aumentar la producción, sino para respaldar la comercialización (...) que aseguren la recuperación y fomenten el ahorro."

En conclusión, López Obrador cree en las acciones redistributivas como acto de justicia, y no busca promover a través de ellas un cambio. Madrazo y Calderón están dispuestos a subsidiar a los pobres intentando que logren la capacidad de ganarse la vida en forma adecuada.

 

En relación con las instituciones

Felipe Calderón: este candidato no está pensando en ningún cambio institucional importante, al menos en lo que se refiere a la economía. En todo caso, tratará de perfeccionar el funcionamiento del mercado. Su visión es la de un México que se parezca cada vez más a la imagen que tenemos de un país desarrollado.

López Obrador: este candidato tampoco está anunciando un cambio institucional importante, pero sí piensa en un gobierno aliado con los pobres, lo que probablemente lo lleve a proponer cambios institucionales. Sin embargo, estos cambios no se anuncian con claridad.

Roberto Madrazo: este candidato propone un solo cambio institucional. Dice: "El país necesita de nuevas relaciones laborales para elevar la inversión, el empleo, la producción, la productividad y el crecimiento. Se trata de buscar la flexibilización sobre las condiciones de trabajo."

 

El activismo

Felipe Calderón: en los textos analizados, Calderón no parece estar pensando en un programa de obra pública, o en ciertos cambios de leyes, etcétera. Más bien define unos objetivos de cuya persecución se deduciría lo que habría que hacer. Así, dice: "Quiero que mi gobierno se distinga por el apego a la ley, la competitividad del aparato productivo, el desarrollo regional, la igualdad de oportunidades (...) la rendición de cuentas y el respeto al medio ambiente." De esa lista no es posible deducir cuál sería el tipo de acciones en que Calderón pondría el énfasis. Sin embargo se trata, a fin de cuentas, de impulsar alguna forma de modernización, que sería la que más se apegue al llamado desarrollo humano. Se requiere de más información para saber qué tipo de activismo desarrollaría este candidato si ganara la elección.

López Obrador: en este caso, tampoco queda claro el tipo de activismo por desarrollar, pero por sus palabras parecería que se tratara de algún tipo de populismo. Esto en el sentido de que no se ligan claramente las acciones ni con la productividad ni con la sostenibilidad fiscal. Lo cual llevaría a cambio de leyes recientes, establecimiento de nuevos sistemas en los que se experimente la colaboración de los posibles beneficiados, énfasis en obras pequeñas y dispersas, aunque también algunos proyectos de gran alcance, etcétera.

Roberto Madrazo: este candidato sí tiene claro cual sería su activismo: "Me propongo impulsar el fortalecimiento del mercado interno y desarrollar regiones atrasadas. Para ello, (...) desarrollar la infraestructura de transporte en regiones seleccionadas, (para) que las industrias se localicen en donde existan (...) energéticos, agua, transporte, así como programas de desarrollo y capacitación y otros servicios, y estimular las ventajas competitivas para crear cuencas regionales especializadas." En principio se deduce que Madrazo va estimular el desarrollo regional.

Como se advierte claramente, ninguna de estas propuestas constituye una verdadera estrategia de crecimiento y desarrollo. Lo más que se puede decir es que en este momento aún no hay ofertas claras sobre lo que cada candidato intenta hacer en términos concretos. La visión un poco más coherente la tiene Madrazo, pero aún requiere de muchas definiciones adicionales.

 

Conclusiones

De la lectura de las experiencias históricas de crecimiento económico, y de su análisis en la literatura económica, se desprende un conjunto de elementos mínimos que debe incluir cualquier estrategia de crecimiento económico. Estos puntos mínimos incluyen: incrementar la productividad; mantener la apertura económica y promover las exportaciones; promover el desarrollo humano; establecer, regular y complementar las instituciones de mercado; y proveer infraestructura, bienes públicos y estabilidad macroeconómica. La falla en cualquiera de estos puntos se asocia históricamente con el fracaso del crecimiento sostenido y con costosas crisis. En conjunto, estos puntos sirven para analizar la coherencia de cualquier estrategia de crecimiento.

Dentro de los lineamientos que marca este conjunto de puntos, el Estado cuenta con un considerable margen de acción para promover el crecimiento. La experiencia reciente de globalización y liberalización en Latinoamérica indica que mantener en un mínimo la acción estatal resulta en tasas de crecimiento bajas, que aproximadamente cumplen con el propósito de no rezagarse más con respecto a los países desarrollados. Los países que han logrado integrarse al grupo de países desarrollados, casi sin excepción lo han hecho a través de un salto que involucra altas tasas de crecimiento sostenidas durante largos períodos de unas dos décadas. Estos casos se caracterizan normalmente por el activismo estatal, que logra coordinar un proyecto nacional de crecimiento económico. Las políticas más sobresalientes para lograr estas transiciones, más allá de los puntos básicos, incluyen promover el desarrollo tecnológico, la inserción ventajosa en la globalización y la inversión en capital humano. Realizar con éxito un programa de este tipo requiere que el Estado logre la suficiente unidad nacional, identifique las metas principales, y supere en su acción los riesgos de fallas de gobierno tales como corrupción e ineficiencia.

Por último, el análisis de los programas de los candidatos a la presidencia de México, como se expusieron a finales de 2005, encuentra formulaciones muy deficientes en lo que respecta a un proyecto nacional de crecimiento económico. Se concibe el crecimiento económico como algo que sucede por sí mismo, y se atienden los problemas nacionales de uno en uno en forma aislada. Este vacío conceptual corresponde en realidad no sólo a los candidatos, sino también al contexto intelectual mexicano, que no ha logrado un consenso suficiente sobre este tema fundamental.

 

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Notas

1. Este concepto de "Estrategia de desarrollo" no debe confundirse con el concepto de "Estrategia para el desarrollo" de Hirschman. Este último concepto incluye un elemento de timing que no está presente aquí.

2. La productividad laboral es solamente un componente de la productividad total, que se refiere principalmente a la tecnología de la producción.

3. La proporción de exportaciones inglesas en textiles de algodón, sector líder de la Revolución Industrial, se incrementó de 6 a 48.5% entre en 1784-6 y 1834-6 (Chapman, 1999). El crecimiento de este sector y de su productividad se asocian directamente con la importación de materias primas baratas de la India en este momento inicial crítico de la Gran Divergencia (Broadberry y Gupta, 2005).

4. En el caso de México no es probable que el crecimiento haya empeorado la desigualdad de largo plazo, pues en la Colonia la desigualdad tenía un grado muy alto. Además, estimaciones realizadas con cifras disponibles de fin del siglo XVIII sugieren que la desigualdad no empeoró con la Independencia y posteriormente. Pero, aun así, un determinado grado de desigualdad puede ser soportable a ciertos niveles de ingreso si la economía está estática, pero ese mismo nivel de desigualdad puede no ser soportable si la economía comienza a crecer.

5. En esta sostenibilidad está incluido el logro de un nivel de eficiencia que sea competitivo.

6. Desde luego, junto a estas organizaciones civiles se encontraba el ejército que, en ese momento, tenía una gran fuerza política y militar.

7. Existe una literatura que encuentra que dichas políticas logran un crecimiento razonable, en tanto que por lo menos no se genera un mayor rezago (Easterly y Loayza, 1997; Calderón, Fajnzylber y Loayza, 2002; Gallego y Loayza, 2001, 2002; Fraga, 2004).

 

Información sobre los autores

Carlos Bazdresch Parada. Maestro en Economía y candidato a doctor por la Universidad de Harvard. Sus líneas de investigación son: 1) Historia económica mexicana 2) Economía de la Ciencia y la Inovación. Entre sus más recientes publicaciones se encuentran: El pensamiento de Juan F. Noyola (compilador et. al.) Fondo de Cultura Económica, Noviembre 1984; México. Auge, crisis y ajuste (en tres volúmenes), Fondo de Cultura Económica, 1992; "La macroeconomía del populismo y la distribución del ingreso en América Latina" con Santiago Levy en E. Dornbush: Populism in Latin America, National Bureau of Economic Research, Chicago Illinois, Octubre 1991.

David Mayer Foulkes. Doctor en Matemáticas por la UNAM. Investigador Nacional Nivel II, Sistema Nacional de Investigadores. Labora en el Centro de Investigación de Docencia Económica desde 1991. Su principal tema de interés es Desarrollo y Crecimiento Económico. Realizó una serie de trabajos sobre el papel de la salud en el crecimiento económico de largo plazo para la Organización Panamericana de la Salud, resaltando el papel de la nutrición infantil en la persistencia de trampas de pobreza. Es miembro de la Comisión Mexicana de Macroeconomía y Salud. Ha desarrollado modelos de crecimiento económico por cambio tecnológico endógeno para explicar el subdesarrollo, y su persistencia, como un estado estacionario bajo. Sus trabajos sobre estos temas se han publicado en revistas como Quarterly Journal of Economics, Journal of Money, Credit and Banking, World Development y en MIT Press.