Artículos

 

Cooperación de la Unión Europea-México para la cohesión social

 

Enriqueta Serrano Caballero^*

 

* El Colegio de San Luis, Programa de Estudios Políticos Internacionales. Correo electrónico: eserrano@colsan.edu.mx

 

Enviado a dictamen el 17 de enero de 2013.
Recibido en forma definitiva el 1 y el 23 de marzo de 2013.

 

Resumen

El tema de la cohesión social abarca el tratamiento de los problemas relacionados con la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. La cohesión social ocupa un lugar destacado dentro de la relación de la Unión Europea (UE) con América Latina, en el marco de la llamada Asociación Estratégica entre las dos regiones. Esta asociación, que comenzó en 1999, en la Cumbre de Río de Janeiro, ha tomado forma en otras cuatro cumbres (Madrid, 2002; Guadalajara, 2004; Viena, 2006; Lima, 2008, y España, 2010).

Por ello la Comisión y la UE mantienen diálogos frecuentes y específicos con sus socios latinoamericanos sobre la cohesión social, a la que han dado prioridad en todos los programas de ayuda y de cooperación al desarrollo destinados a la región en su conjunto, a las subregiones y a los distintos países de Latinoamérica.

El objetivo de este trabajo es abordar la cooperación de la UE con México en cohesión social. Para ello se ha dividido el trabajo en cuatro apartados bien diferenciados. En el primero de ellos se aborda la reforma de la política de desarrollo de la UE y la adopción de nuevos instrumentos financieros. En el segundo se analiza la cooperación al desarrollo de la Unión Europea a América Latina, y se presenta panorama un breve de las políticas sectoriales de cooperación de la Unión Europea y América Latina y el Caribe (ALyC) a favor de la cohesión social, enmarcadas en el Programa de Cooperación Birregional EUROsociAL. En el tercer apartado se analiza la cooperación de la UE en el marco del componente de "cohesión social", a partir de los documentos de programación regional para América Latina 2007-2013 (Comisión Europea, 2007a) y para México 2007-2013 (European Commission, 2007). Y, acto seguido, el cuarto apartado se centra en el análisis de los programas piloto "Diálogos sobre políticas de cohesión social UE-México" y en el "Laboratorio de Cohesión Social Unión Europea-México".

Palabras clave: América Latina, cohesión social, México, política de desarrollo, Unión Europea.

 

Abstract

The issue of social cohesion encompasses treating problems related to poverty, inequality and social exclusion. Social cohesion is prominent within the EU's relationship with Latin America, as part of the "strategic partnership" between the two regions. This partnership, which began in 1999 in Rio de Janeiro in 1999, has taken shape in four other peaks (Madrid, 2002; Guadalajara, 2004; Vienna, 2006; Lima, 2008, and Spain, 2010).

Therefore, the Commission, and the EU, remains dedicated, ongoing dialogue with its Latin American partners on social cohesion, which have given priority in all programs of aid and development cooperation for the region as a whole, to the subregions and individual countries in Latin America.

The aim of this paper is to address the European Union's cooperation with Mexico on social cohesion. This work has been divided into four distinct sections. The first one is to reform development policy of the European Union and the adoption of new financial instruments. In the second one discusses the development cooperation of the EU-Latin America presents a brief overview of cooperative sectorial policies of the EU-LAC for social cohesion, belonging to the sphere of the Cooperation Programme Birregional Eurosocial. In the third section analyzes the European Union's cooperation under the component of "social cohesion", from regional programming documents for Latin America (2007-2013) and Mexico (2007-2013), and act followed, in the fourth section focuses on the analysis of the drivers "Dialogues on social cohesion policies EU-Mexico" and the "Social Cohesion Laboratory European Union-Mexico".

Keywords: Latin America, Social Cohesion, Mexico, Development Policy, European Union.

 

INTRODUCCIÓN

En América Latina y el Caribe, la creciente preocupación por la cohesión social ha estado vinculada a las estrechas relaciones con la Unión Europea (UE).¹ Desde 2004, en la Cumbre de Guadalajara, se ha hecho referencia a la necesidad de promover la cohesión social en los países de la región, y la Unión Europea ha puesto como punto central de las negociaciones comerciales con América Latina el tema de la promoción de la cohesión social como un requisito para el establecimiento de relaciones entre ambas regiones (Europa y América Latina). Es de esta manera como el tema de la cohesión social se ha convertido en el eje principal y más concreto del diálogo bilateral. Se trata de uno de los problemas más delicados e importantes de América Latina, que tiene que ver con la desigualdad, la pobreza y la exclusión social, entre otros.

En el contexto de las reuniones con los jefes de Estado de América Latina, la Unión Europea ha formulado claramente sus objetivos en su Asociación estratégica. En un documento básico de la Comisión Europea, la Comunicación de la Comisión de 2005 titulada "Una asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina" (Comisión de Comunidades Europeas, 2005), se señala, en el párrafo III-3-1, el objetivo de promover la construcción de la cohesión social para el beneficio de todos.²

A partir de ese momento, la UE introdujo la propuesta de que la inclusión social debía ser integrada en todas las acciones con América Latina. La Comisión pretendía consolidar el diálogo político y estratégico birregional en varios ámbitos clave. Sus principales objetivos consisten en fomentar la integración regional y las negociaciones destinadas a establecer Acuerdos de Asociación con subregiones de América Latina, a enfocar la cooperación al desarrollo hacia la reducción de la pobreza y las desigualdades sociales y a mejorar el nivel educativo (Comisión de las Comunidades Europeas, 2009:1).

Es importante subrayar que mucho antes de la aparición de este concepto en las relaciones entre la Unión Europea y América Latina, ambas regiones habían dado mucha importancia a los problemas de la pobreza y la desigualdad.³

Como ya se ha comentado, la cohesión social fue uno de los temas principales en la Cumbre Unión Europea-América Latina, en Guadalajara (2004), y fue reiterado en la Cumbre de Viena (2006), en la de Lima (2008) y en la de Madrid (2010). Para la Comisión Europea, los principales aspectos que deben tenerse en cuenta a fin de incrementar la cohesión social en América Latina son:

1. La necesidad de mejorar la gobernabilidad democrática, ya que la consolidación democrática en la región no necesariamente condujo a la reducción de la pobreza y a la distribución de la riqueza.

2. El narcotráfico conlleva efectos de corrupción, delincuencia organizada y lavado de activos, lo cual genera inestabilidad en las instituciones, haciendo contrapeso a la consolidación democrática.

3. La necesidad de avanzar hacia la integración regional que permita la creación de un mercado regional, lo cual posibilitaría el desarrollo de los sectores productivos.

4. La reducción de los trámites administrativos, los problemas en la administración aduanera, la corrupción y la falta de estructuras adecuadas, lo que impide que América Latina sea un mercado atractivo para los inversionistas europeos.

La cohesión social surgió como un tema prioritario en la región, y se posicionó como un desafío permanente para toda sociedad. Esta prioridad trajo aparejado un esfuerzo por delimitar este concepto, no siempre unívoco, que hace hincapié en el carácter pluridimensional de la pobreza (que aborda también otras dimensiones de la desigualdad y la exclusión social, como el género, la raza y grupo étnico y el territorio). El PIB per cápita ya no puede considerarse el único indicador de bienestar. Por lo tanto, el crecimiento es una condición necesaria para el desarrollo, pero no es suficiente.

El concepto de cohesión social (DOUE, 2004:56) abarca, desde la visión europea, varias dimensiones de la política económica territorial y social, como puede verse en cuadro 1.

No hay que olvidar que la cohesión social es fundamentalmente un asunto interno de cada país, que está estrechamente vinculada con el desarrollo y la democracia. Cada país debe optar por el grado de cohesión que desea, así como los medios para llevarla a cabo. Además, no debe confundirse la cohesión social con las políticas sociales. En la cooperación de la Unión Europea con los países de América Latina y el Caribe, el concepto de cohesión social abarca toda una gama de ámbitos de las vidas de las personas, en las que están interrelacionados asuntos como la erradicación de la pobreza, la desigualdad y la exclusión social y todas las formas de discriminación; la mejora de las condiciones de vida de todas las personas y todos los grupos; la consolidación de la gobernabilidad democrática con el fin de lograr una mayor justicia social y un desarrollo socioeconómico sostenible en ámbitos cruciales para la sociedad como la salud, la educación o el empleo.

Los mayores obstáculos para la consecución de la cohesión social en América Latina, y en particular en México, son la desigualdad, la pobreza, la exclusión y el desempleo. Los principales indicadores sociales para medir el grado de cohesión social están determinados por el ingreso de los habitantes, la distribución de la riqueza, la tasa de desempleo, la esperanza de vida al nacer y el porcentaje de personas que terminan la educación primaria. A pesar de que en América Latina, y en particular en México, las estadísticas muestran una mejoría general, aun existen grandes desigualdades en la sociedad que contribuyen a la desestabilidad política, económica y social.

En México, el principal desafío para concretar la cohesión social es la pobreza, la exclusión y la desigualdad de ingresos, de acceso a los activos productivos, a la educación, la salud y al crédito, así como los elevados niveles de economía informal. A pesar de ser una de las dos mayores economías de América Latina y pertenecer a la OCDE, es un país en el que persisten profundos niveles de pobreza, agudizados por abismos de desigualdad social. A pesar de que las condiciones de vida de la población han mejorado en las últimas décadas, los datos oficiales arrojan que entre 2006 y 2010 el número de pobres aumentó de 45.5 a 57.7 millones de personas, esto es, 51.4 por ciento de la población (CONEVAL, 2011); es decir, uno de cada dos mexicanos estaban en situación de pobreza; no le alcanzaba sus ingresos para cubrir las necesidades básicas de alimentación, educación, salud, vivienda, vestido, transporte público, aun dedicando todos sus recursos a estas necesidades (CONEVAL, 2011). 18.2 por ciento de la población sufría carencias alimentarias —proporción equivalente a casi veinte millones—, de los cuales, 7.2 millones habitaban en zonas urbanas, y 12.2 millones en zonas rurales. Entre 2006 y 2008, el nivel de vida de más de un millón de familias cayó por debajo del umbral de la pobreza⁴ (CONEVAL, 2011). La falta de cohesión se agravó debido a las características de México. Los programas contra la pobreza emprendidos por los gobiernos de Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Calderón (2006-2012) resultaron ineficaces, razón por la cual México fue considerado como uno de los países con la peor distribución de la riqueza en el mundo, según concluyó la Comisión Europea en un memorándum interno dirigido al Comité para el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (CID) del Consejo Europeo. La situación de pobreza es aguda, como lo demuestra el Informe del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) de 2011. Según datos oficiales, había 11.7 millones de mexicanos en situación de pobreza extrema y 40.3 en pobreza moderada (35.8 por ciento) (CONEVAL, 2011), datos que producen el gran desafío que México tiene por delante en el campo del desarrollo social. Hubo un aumento de 3.2 millones de personas en comparación con 2008; no obstante, el número promedio de carencias de la población en pobreza disminuyó de 2.7 a 2.5. El informe señaló que en comparación con la reducción que del PIB en 2009, la pobreza no creció en la misma dimensión.

En el periodo 2008-2010 se incrementaron las coberturas básicas de educación, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda, los servicios básicos en las viviendas y la seguridad social, especialmente, ésta última, en relación con la cobertura de la población adulta mayor, factores que son parte de la medición de la pobreza (CONEVAL, 2011).

Todo parece indicar que las condiciones no podrán mejorar si no se realizan cambios económicos profundos que propicien el incremento de la productividad, la inversión, la creación de empleo y el aumento del salario real de manera sistemática y sostenida. Éste es uno de los mayores retos para que se dé la cohesión social y combatir la desigualdad económica y social.

 

REFORMA DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA ADOPCIÓN DE NUEVOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS

En los últimos diez años, la Unión Europea ha llevado a cabo una ambiciosa reforma administrativa que ha tratado de superar los problemas acumulados causados por una estructura organizativa disfuncional, escasez de personal y retrasos burocráticos. Sin ánimo de exhaustividad, hay que reseñar el establecimiento de la agencia Europeaid en 2001, la redefinición de funciones entre esa agencia y otros servicios de la Comisión en la DG Desarrollo, y la DG Relaciones Exteriores, y el establecimiento de una metodología de programación plurianual, con ciclos coincidentes con las "perspectivas financieras" de la UE, que se empezó a aplicar por completo a partir de 2005, y que además comporta mejoras importantes en relación con la evaluación y el control de calidad. Finalmente, se ha procedido a una "desconcentración" de los servicios y el personal de la Comisión a favor de las Delegaciones en países en desarrollo, y se ha mejorado la dotación de personal.

Un hecho importante ha sido la adopción de nuevos instrumentos presupuestarios que han racionalizado la amplia, pero fragmentada, estructura de líneas presupuestarias y reglamentos hasta entonces vigentes; éstos son el Instrumento de Vecindad, el Instrumento de Preadhesión, el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), el Instrumento para la Promoción de la Democracia y los Derechos Humanos (que sustituye la anterior Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos) y el Instrumento de Estabilidad (que sustituye el anterior Mecanismo de Reacción Rápida). Estos tres últimos son los que afectan a la cooperación con América Latina, en particular el nuevo ICD, que es el más importante por su cobertura y recursos. Para apoyar las actividades relacionadas con las prioridades globales, antes utilizaba las líneas presupuestarias horizontales, como las correspondientes a organizaciones no gubernamentales, derechos humanos, ambiente, seguridad alimentaria, etcétera. Aunque este financiamiento no está destinado a priori a países o regiones, podría alcanzar una alta significación (Comisión Europea, 2007, cit. en Serrano, 2012:259). El ICD remplazó trece reglamentos anteriores "geográficos y temáticos", bajo los cuales se había implementado hasta 2007 la cooperación de la UE (Serrano, 2012:259). Para el periodo 2007-2013 contó con una dotación presupuestaria indicativa de 16 897 millones de euros, de los que 2 690 (16 por ciento) se destinarán a América Latina.⁵ El ICD incluye, además, "programas temáticos" a los que se destina un presupuesto indicativo de 5 596 millones de euros (33 por ciento).⁶

La promoción de la cohesión social y el apoyo a la integración regional resaltan como los objetivos prioritarios definidos en la Cumbre UE-ALyC de Viena (2006) para el presente quinquenio. Además de estos temas, el ICD incluye también la gobernanza, la enseñanza superior y el desarrollo sostenible. Si bien es cierto que el ICD define áreas geográficas y objetivos específicos en función del objetivo general de la cooperación europea, todavía queda por resolver el dilema que surge entre la definición unilateral conforme a normas e instrumentos comunitarios y las cumbres birregionales UE-ALC (Sanahuja, 2010). No pocas veces el proceso de las cumbres cuestiona las políticas ya antes formuladas por los instrumentos comunitarios.

Para el periodo 2007-2013, la programación tuvo como marco internacional la Declaración Conjunta del "Consenso Europeo" de 2005 en lo referente a los ODM y la Declaración de la Cumbre de Viena (2006), a través de los cuales se definieron tres áreas prioritarias de la Alianza Estratégica: el multilateralismo, la cohesión social y la integración regional. Las prioridades se basan, además, en la combinación de diferentes instrumentos (siete grandes programas temáticos y la programación nacional y regional). Las negociaciones sobre el marco financiero plurianual son importantes para el futuro de la política del desarrollo con los países de América Latina. La AOD está incluida en las denominadas corrientes perspectivas financieras, en el título 4: Acciones externas. Las decisiones en torno a aspectos esenciales como montos, sectores y contenidos de los instrumentos son parte de debates complejos, dada la actual situación fiscal precaria de los Estados miembros que está afectando también la situación financiera de la Unión. La Comisión propone una reducción de 88.5 millones de euros en el monto dedicado a los instrumentos de cooperación, especialmente para los programas geográficos.

En los últimos acuerdos se vio una fuerte tendencia a poner el acento en la ayuda basada en programas en el marco de las Estrategias para la reducción de la pobreza. En el periodo de programación 2007-2013, el principal instrumento jurídico y financiero que regula la cooperación de la UE con ALyC es el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece un Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD).

En el marco del Tratado de Lisboa se distinguen tres grandes líneas estratégicas de asistencia: ampliación, vecindad y desarrollo. La región latinoamericana está claramente ubicada en la línea estratégica del desarrollo, pues no es ni vecino ni candidato a ingresar a la UE. La ayuda de la UE se facilita por medio de acuerdos en diferentes niveles: 1) en el individual, con los países de la región, a través de los programas de cooperación bilateral; 2) con las tres subregiones (Comunidad Andina, América Central y Mercosur); 3) con el conjunto de América Latina, a través de programas regionales como EUROsociAL,⁷ ALFA III,⁸ @LIS,⁹ AL-INVEST,¹⁰ EURO-SOLAR;¹¹ 4) ciertos proyectos específicos se pueden financiar a través de los programas temáticos.

 

LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA-AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE A FAVOR DE LA COHESIÓN SOCIAL

El modelo de cooperación de la Unión Europea hacia el exterior es principalmente sectorial. Cada uno de los sectores previstos en el Documento de Estrategia Sectorial 2007-2013 se subdivide en diálogos y programas en el marco de cooperación bilateral México-UE. Los programas europeos de cooperación en apoyo de la cohesión social se han desarrollado a través de dos vías: los programas nacionales de cada país y los programas regionales o subregionales. Según algunas estimaciones, las acciones enfocadas a la cohesión social representan aproximadamente 40 por ciento del presupuesto para la cooperación con la región, el cual, para el periodo 2007-2013, ascendió a unos 3 000 millones de euros (Comisión Europea, 2007b).

Infortunadamente, la coordinación entre los programas regionales, los subregionales y los bilaterales de apoyo a la cohesión social deja mucho que desear. Esta falta de complementariedad y coherencia se debe en parte a la inexistencia de una estrategia y visión común que ordene sus actuaciones, y a la propia estructura organizativa de la UE, que ha dificultado una colaboración más estrecha entre las distintas unidades encargadas de gestionar estos programas.

En cuanto a los programas regionales, el más significativo de ellos es el programa EUROsociAL y la creación del Fondo de Solidaridad Birregional. El Programa EUROsociAL refleja la importancia y la preocupación que ha adquirido la cohesión social como un desafío tanto en la Unión Europea como en América Latina. Recogido en la declaración de Guadalajara (2004), su principal objetivo¹² es contribuir a aumentar el grado de cohesión social de las sociedades latinoamericanas, incidiendo especialmente en las políticas públicas que se aplican en los países de América Latina en sectores como la educación, la salud, la administración de justicia, la fiscalidad y el empleo, a fin de que lleguen a ser auténticos vectores de la cohesión social.

EUROsociAL surgió con la finalidad de impulsar la apropiación, difusión e implementación por América Latina del concepto de cohesión social, actuando sobre las políticas públicas en cinco áreas prioritarias: educación, salud, administración de justicia, fiscalidad y empleo. Su objetivo principal es estimular la cohesión a través del intercambio de experiencias entre instituciones de ambas regiones en los campos de la educación, la salud, la justicia, la fiscalidad y el empleo. Un objetivo específico de este Programa es contribuir a generar las condiciones que permitan a esas políticas producir cohesión social. El programa busca la circulación de conocimientos prácticos vinculados con el diseño y la ejecución de políticas y programas con repercusiones comprobadas sobre la cohesión social, derivados de experiencias reales y concretas de algunos Estados, tanto de la Unión Europea como de América Latina.

Estas actividades se centran en el intercambio de experiencias, conocimientos y buenas prácticas en relación con la formulación, orientación y gestión de estas mismas políticas. Para beneficiarse de este tipo de ayudas se necesita formar parte de consorcios integrados por administraciones o entidades de derecho público o de derecho privado sin ánimo de lucro, con finalidad de servicio público. Los tipos de acciones elegibles pueden emprenderse por los consorcios y por el comité intersectorial de coordinación y orientación y del comité conjunto, y en consecuencia, las actuaciones que pueden recibir ayuda a través de este programa son muy variadas.

Las subvenciones para los consorcios pueden alcanzar una proporción máxima de 85 por ciento de los costos totales elegibles. Por el contrario, las subvenciones para el comité intersectorial de coordinación y orientación y del comité conjunto pueden llegar al cien por cien de los gastos elegibles. En la práctica, los 31 millones de euros de los que ha sido dotado han servido para apoyar proyectos que, de 2004 a 2009, beneficiaron especialmente las actividades de institutos de administración pública, mediante la formación de funcionarios en políticas públicas tales como la fiscal, la de justicia, la educacional, la sanitaria, la del empleo.¹³

Hay que señalar que EUROsociAL I (2005-2010) promovió el desarrollo de políticas públicas más incluyentes, por un lado, y el fortalecimiento de las instituciones encargadas de ejecutarlas, por el otro. EUROsociAL I involucró en sus actividades a los dieciocho países de América Latina beneficiarios del Programa, más la República Dominicana.¹⁴ Por el lado Europeo, participaron instituciones de 22 países de la Unión, aunque sólo cuatro de ellos, España, Francia, Alemania e Italia, lo han hecho en un número significativo de actividades (véase el cuadro 2) (Programa EUROsociAL). 2354 instituciones públicas (1570 de América Latina, 593 de los Estados miembros de la Unión, 191 de organismos internacionales) han participado en 475 distintas actividades realizadas a lo largo del Programa EUROsociAL I.

En su recorrido de siete años, el programa ha contribuido a difundir el concepto de cohesión social en las sociedades latinoamericanas y a traducirlo en medidas concretas de fortalecimiento institucional y desarrollo de políticas públicas para la cohesión social. Los resultados de EUROsociAL no pueden ser entendidos como el producto lineal de una asistencia técnica foránea, sino como la consecuencia del trabajo simultáneo de varias organizaciones de distintos países que trabajan de manera conjunta, que cooperan. Desde sus inicios, ha realizado más de dos centenares de intercambios (véase el cuadro 2).

Siguiendo los principios de las declaraciones sobre eficiencia de la ayuda de París y Accra, EUROsociAL I (2005-2010) fue definido como una iniciativa que fomenta la apropiación y autoridad efectiva de los países socios sobre sus estrategias de desarrollo. Por lo tanto, se basa en demandas específicas surgidas en América Latina para apoyar procesos de cambio de políticas o mejora de capacidades institucionales en la región.

Se describe la conformación de los consorcios de los sectores educación,¹⁵ empleo,¹⁶ fiscalidad,¹⁷ justicia,¹⁸ y salud.¹⁹ En esta primera etapa de EUROsociAL I, México participó en los cinco sectores. Como se puede observar en la gráfica 1, México participó en 198 actividades del total realizadas dentro del paraguas del programa EUROsociAL (véase la gráfica 2 y la 3): 20.70 por ciento correspondiente al sector educación; 10.60 por ciento, al sector empleo; 28.28 por ciento, a fiscalidad; 18.18 por ciento, a justicia, y 22.22 por ciento, al sector salud.

Debido a que los datos estadísticos (número de participantes por sector y de instituciones involucradas, entre otros) no se han producido con la sistematización suficiente para tener un mapa completo de las actividades y resultados del programa, ni se cuenta con indicadores del concepto de cohesión social, no se puede pensar en la posibilidad de medir el impacto en uno de los temas o subtemas.

Examinando los temas elegidos y las actividades realizadas, puede verse que el Programa EUROsociAL incide en el logro de la cohesión social desde dos ángulos. A pesar de las diferencias de enfoque y de la distancia entre ambas regiones, se abrió camino, una visión cada vez más compartida sobre el significado y el alcance de la cohesión social como un factor clave del desarrollo y la estabilidad de las sociedades de las dos regiones. La cohesión social constituye un componente básico del diálogo entre la UE y América Latina en el marco de la Asociación Estratégica entre las dos regiones.

La importancia de un programa como EUROsociAL no sólo radica en su pertinencia temática por una región como América Latina (la región más desigual del mundo), sino también en la innovación y puesta en práctica de mecanismos de cooperación acordes con la realidad de los países de renta media. El Programa contribuyó a la formulación de nuevas políticas y a la mejora de la ejecución de las políticas públicas ya en curso, así como al refuerzo de las capacidades institucionales de las administraciones públicas, y apoyó el establecimiento de acuerdos internacionales importantes que contribuyen a hacer a las sociedades latinoamericanas más inclusivas. Asimismo EUROsociAL I ayudó a crear un total de 18 redes eurolatinoamericanas y ha introducido un enfoque de cohesión social en numerosas redes ya existentes, prestando especial atención en asegurar su continuidad y sostenibilidad una vez finalizadas las actividades del Programa (Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas:35).

Al igual que en su primera fase, EUROsociAL II (2011-2015) tuvo como objetivo contribuir al aumento de la cohesión social en América Latina a través del apoyo a las reformas y la mejora en la gestión de las políticas públicas que se traduzcan en políticas públicas nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesión social, así como del fortalecimiento de las instituciones que las llevan a cabo (Development Cooperation-EuropeAid). La finalidad de esa fase del programa correspondía a una de las dos prioridades de la cooperación entre la Unión Europea y América Latina para el periodo 2011-2013: la integración regional y la cohesión social y territorial. Cabe señalar que la Comisión financia la totalidad del costo del programa con 40 millones de euros (Development Cooperation-Europe Aid).

 

LA COHESIÓN SOCIAL Y EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN ECONÓMICA, CONCERTACIÓN POLÍTICA Y COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y MÉXICO

Los acuerdos de asociación, y en particular las áreas de libre comercio que éstos incluyen, son problemáticos en lo referente al vínculo entre comercio, desarrollo y cohesión social. Los acuerdos de integración Sur-Norte responden al modelo "OMC-plus", y los ya firmados son muy similares a los promovidos por Estados Unidos. De hecho, en las negociaciones con México, la UE buscó la "paridad NAFTA". En este sentido, la pretensión de la UE de ofrecer acuerdos "europeos" distintos a los que ofrece Estados Unidos tiene poco fundamento. En este tipo de acuerdos existen dudas sobre la supuesta relación positiva entre el libre comercio y la cohesión social, y ésta es una cuestión crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y la desigualdad en América Latina.

La combinación del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación México-Unión Europea (2000)²⁰ (en adelante, Acuerdo Global) (Comunidad Europea, 2000) y del Acuerdo de Asociación Estratégica (2010) (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008) constituye un marco jurídico institucional único para las acciones de cooperación entre la Unión Europea y México. A pesar de los presupuestos relativamente modestos, que se explican por los avances de México como economía emergente, en los últimos años la Comisión Europea y el Gobierno de México han logrado traducir una relación cada vez más privilegiada en acciones de cooperación cada vez más políticas y ambiciosas.

El Acuerdo Global (Comunidad Europea, 2000) se inscribe en la visión general de la política europea de cooperación, que establece los siguientes objetivos: a) contribuir al desarrollo económico y social duradero, b) ayudar a que las economías débiles se inserten armoniosamente a la economía mundial, c) luchar contra la pobreza, d) promover la consolidación de la democracia y del Estado de derecho, e) respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales. Por todo lo anterior, el Acuerdo Global es afín al principio de cohesión social por la inclusión de los capítulos del diálogo político y de la cooperación. El Acuerdo Global México-UE permite la cooperación en 29 sectores diferentes,²¹ e incluye la "cláusula evolutiva" que establece la posibilidad de aumentar los niveles de cooperación y complementarlos con acuerdos en sectores o temas específicos.

En materia de cooperación en asuntos sociales y la superación de la pobreza, el artículo 36 del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre la Unión Europea y los Estados Unidos Mexicanos (Comunidad Europea, 2000:51-54) firmado en 1997 prevé un diálogo sobre la agenda social y la pobreza reconociendo la importancia de armonizar el desarrollo económico y social preservando los derechos de los grupos vulnerables y al mismo tiempo fortaleciendo el papel de la sociedad civil. Hasta el momento, este diálogo se ha llevado a cabo a través de los consejos y comités conjuntos, la Comisión Parlamentaria Mixta UE-México, encuentros con la sociedad civil y foros en la Unión Europea, América Latina y el Caribe.

El Documento de Estrategia de País sobre México forma parte del rubro de cooperación del Acuerdo Global. Dicho documento describe la estrategia para la realización de las actividades y programas dentro del marco de cooperación. Para el periodo 2000-2006, el Documento de Estrategia de País sobre México tuvo el propósito de establecer los lineamientos y principales áreas de cooperación entre este país y la Unión Europea. La estrategia de cooperación México-UE para 2007-2013 asimismo está contenida en el Documento de Estrategia de País, diseñado unilateralmente por la UE, cuyas bases de ejecución se encuentran en el Memorando de Entendimiento para la Cooperación, y cuyo objetivo específico es "apoyar la evolución de México para lograr un avanzado nivel de desarrollo que combine crecimiento económico y medioambiental sostenible, integración en el mercado mundial y cohesión social" (European Commission, 2007).

La programación actual para la estrategia se elaboró sobre estas bases, y puede ser dividido en dos grupos principales de actividades y programas: uno que tiene como objetivo principal ayudar a México a combatir los mayores problemas de la actual fase de desarrollo, como son la falta de cohesión social y la insuficiencia de competitividad, y otro que tiene por objeto hacer frente a las principales cuestiones de interés común para México y la UE, las cuales son el fortalecimiento y el desarrollo de la zona de libre comercio UE-México, con especial énfasis en la participación de las pymes, europeas y mexicanas, así como el fortalecimiento y la profundización en cuestiones de enlace cultural y de educación, a fin de que se incremente la presencia de Europa en México y de México en Europa.

El presupuesto indicativo del Documento de Estrategia de País 2007-2013 fue de 55 millones de euros (European Commission, 2007), bajo el instrumento de financiación de la cooperación para el desarrollo (ICD). Pero lejos de disminuir la necesidad de aplicar los recursos europeos al combate contra la pobreza en México (cohesión social), esta asignatura creció a 40 por ciento (European Commission, 2007).²² El objetivo del plan europeo es "identificar los obstáculos que impiden a la gran mayoría de los mexicanos beneficiarse del crecimiento y el desarrollo". En este plan se conserva la misma proporción de 35 por ciento al financiamiento de proyectos de "economía sustentable y competitividad",²³ y se otorgó 25 por ciento a un nuevo rubro de programas relativos a educación y cultura (European Commission, 2007:21).²⁴

Estos recursos pueden ser complementados por los proyectos y programas financiados con cargo a los programas regionales de América Latina, así como de los programas temáticos. Además se establecieron tres temas transversales: derechos humanos, género y medio ambiente, y se establecieron los proyectos específicos de cooperación (Esquivel, s.f.).²⁵

En el marco de la cooperación en el periodo 2007-2013, la UE y México establecieron un diálogo político sectorial en los ámbitos de la cohesión social con el objetivo de contribuir a identificar los obstáculos que impiden a la mayoría de los mexicanos beneficiarse del crecimiento y el desarrollo, y de promover las reformas internas y el fortalecimiento institucional necesarios para superarlos. En este sentido, la cooperación se concibe como un instrumento político que permite reforzar y profundizar los nexos políticos, económicos y culturales al intensificarse las relaciones entre la UE y México.

Podemos observar que, al igual que ocurre en el marco general de las relaciones de la UE con ALyC, se identifica la cooperación en materia de cohesión social como uno de los ejes prioritarios de actuación de la UE en sus relaciones con México.

 

LOS PRINCIPALES ÁMBITOS DE ACTUACIÓN: COOPERACIÓN BILATERAL MÉXICO-UNIÓN EUROPEA (2002-2006 Y 2007-2013)

Como ya se ha comentado en el apartado anterior, las posibilidades de cooperación en asuntos de cohesión social entre la Unión Europea y México son múltiples y variadas. Las actuaciones que se han realizado son el intercambio de experiencias y de buenas prácticas en materias de cohesión social²⁶ entre los países latinoamericanos, y entre éstos y la Unión Europea. Además de estos programas sociales previstos para toda la región de América Latina, está el pilar de la cooperación del Acuerdo Global,²⁷ así como en el Memorando de Entendimiento,²⁸ que han permitido la creación de varios proyectos que van en la misma dirección que el Programa EUROsociAL.

Con el objetivo de incrementar la cohesión social en el país, se firmó un convenio en el que la UE se comprometió a financiar el Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible en la Selva Lacandona (PRODESIS) (Serrano, 2010:628). El Proyecto se realizó entre 2004 y 2008 en la Selva Lacandona en Chiapas,²⁹ concebido como un proyecto de "desarrollo sostenible".

Otros de los proyectos de cooperación en asuntos sociales, que en nuestra opinión son relevantes, son en el apoyo a los proyectos de salud comunitaria en las Altas Tierras de Chiapas, el mejoramiento de las condiciones económicas de mujeres en situaciones de pobreza de las comunidades rurales y populares mediante la formación con perspectiva de género, un centro de desarrollo humano, la organización regional para la gestión forestal y agrícola de la región indígena maya de montaña, un centro para la integración social de los niños de la calle y sus familias en Puebla, un programa de uso sustentable de los recursos naturales en zonas marginadas de los estados de Oaxaca, Chihuahua y Michoacán, y finalmente un programa de introducción a los criterios de comercio justo en 27 estados de la república (Delegación de la Unión Europea en México, 2005:39-41).

 

PROGRAMAS PILOTO 2007-2013: DIÁLOGOS SOBRE POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL UNIÓN EUROPEA-MÉXICO Y EL LABORATORIO DE COHESIÓN SOCIAL UNIÓN EUROPEA-MÉXICO

Uno de los desafíos que México tendrá que afrontar en los próximos años es el de la cohesión social. En materia de acuerdos sectoriales, la ratificación del Acuerdo de Asociación Estratégica Unión Europea y México (Comisión de Comunidades Europeas, 2008:8) abrió nuevas oportunidades concretas de cooperación y de intercambio duraderos (Serrano, 2008:286).

En el contexto de la cooperación bilateral entre la UE y México, en el Documento de Estrategia sobre México (2007-2013), se introdujo un instrumento innovador de diálogos estratégicos con el objetivo de apoyar y contribuir al desarrollo de México mediante el intercambio y la transferencia de experiencias pertinentes y buenas prácticas que deben adaptarse a las condiciones locales. El 6 de junio de 2007 se firmó un Memorando de Entendimiento para la realización de la cooperación durante el periodo 2007-2013. La Comisión Europea inició un diálogo sobre cohesión social con México en el que se abordaron entre cuatro y seis sectores claves. En este diálogo se incluyeron las buenas prácticas en la formulación y gestión de políticas públicas enfocadas a los sectores de la población menos favorecidos, con el fin de que sean integrados en la sociedad (Versteeg, s. f. :71).³⁰ Todo esto a través de un Laboratorio de Cohesión Social que busca fortalecer los niveles de cohesión social a través de un mejor acceso y una mejor calidad, tanto de los servicios básicos como de los programas públicos en el sector social mexicano.

Los sectores prioritarios de dicho laboratorio incluyen temáticas sobre el acceso a servicios públicos como salud básica, seguridad social, niveles más altos de educación y justicia. La cohesión social también está relacionada con asuntos fiscales, gobernabilidad y estado de derecho, desarrollo regional y descentralización, así como con el medio ambiente.

El diálogo sobre políticas públicas aborda temas de interés común, y está orientado a abrir la vía a nuevas formas de cooperación para cumplir con objetivos comunes. Este diálogo es promovido a través de conferencias, seminarios de expertos, intercambios, estudios y sensibilización mediante campañas públicas, que, por supuesto, deben contar con la participación de la sociedad civil. Éste es un ejemplo de la manera en que se puede promover el diálogo entre diversos actores, como el gobierno, la sociedad civil y la UE, con el fin de llegar a acuerdos sobre temas fundamentales y definir políticas que finalmente puedan incidir en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU (Versteeg, s. f.: 71).

 

DIÁLOGOS SOBRE POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL UE-MÉXICO

Al iniciar la programación 2007-2013, se puso en marcha una serie de Diálogos sobre políticas de cohesión social entre la UE y México, con una contribución por parte de la Comisión Europea de 900 000 euros y una duración de dos años, es decir, de 2007 a 2009 (Delegación de la Unión Europea en México, 2008:20). Los Diálogos han buscado facilitar la formulación e implementación de políticas públicas para aumentar el nivel de cohesión social en el país, así como sensibilizar y capacitar a las respectivas instituciones públicas y a su personal en esta temática.

El Programa Diálogos sobre Políticas de Cohesión Social entre México y la Unión Europea tiene como objetivo global contribuir al mejoramiento de la cohesión social en la sociedad mexicana. Mientras que los objetivos específicos son ayudar a la preparación, la instrumentación y el seguimiento de los encuentros y eventos de alto nivel sobre políticas públicas que facilitan la formulación y la ejecución de políticas que mejoren la cohesión social y promuevan la cultura de cohesión social en el sector público del país.

El proyecto abrió espacios para el intercambio de experiencias y conocimiento entre expertos mexicanos y de la UE en los sistemas de salud pública; en las áreas de seguridad social, y en el funcionamiento y la racionalización de los sistemas de recaudación tributaria. Además, buscó identificar conjuntamente los temas prioritarios y los principales desafíos en cada uno de esos tres sectores, con el fin de formular posibles mecanismos de cooperación en el futuro.

A lo largo de la ejecución del proyecto se organizaron dos rondas de diálogos en cada sector. En la primera ronda se identificaron los temas y subtemas de mayor interés y valor agregado, a fin de aprovechar la segunda ronda para un trabajo más focalizado y con mayor profundidad para la formulación de propuestas concretas. Cabe señalar que en abril de 2008 se inició un nuevo diálogo sobre empleo y política social entre la Unión Europea y México. Ambas partes compartieron sus conocimientos y experiencias sobre retos comunes, como la lucha contra la pobreza o la mejora de la cohesión social. Es significativo el hecho de que la UE y México amplíen la cooperación en el ámbito social. El nuevo diálogo sectorial sobre cuestiones sociales y de empelo se inició con un seminario conjunto sobre el modo en que el empleo puede ayudar a reducir la pobreza y mejorar la cohesión social. Este seminario tuvo como objetivo ayudar a identificar retos comunes y cuestiones futuras para la cooperación. Dichas cuestiones podrían incluir, por ejemplo, el enfoque de "inclusión activa" de la Unión Europea con el fin de combinar el apoyo adecuado a las familias con la mejora del acceso a los servicios y la formación para el empleo; ampliar la cobertura de la seguridad social y combatir el trabajo no declarado.

El evento final de los Diálogos sobre Políticas de Cohesión Social se llevó a cabo en noviembre de 2010; versó sobre estrategias y mecanismos de transversalidad y coordinación interinstitucional de políticas de cohesión social entre las dependencias públicas participantes (Delegación de la Unión Europea en México, 2011:23).

 

LABORATORIO DE COHESIÓN SOCIAL UNIÓN EUROPEA-MÉXICO

La mayoría de las propuestas derivadas de los Diálogos propugnaron el desarrollo de un nuevo programa integrado de cohesión social llamado Laboratorio de Cohesión Social UE-México, que busca fortalecer los niveles de cohesión social a "través de un mejor acceso y una mejor calidad de los servicios básicos y de los programas públicos en el sector social mexicano" (Delegación de la Unión Europea en México, 2011:24). Para lograr esta meta, el Laboratorio de Cohesión Social UE-México cuenta con un presupuesto total de 20 millones de euros (cofinanciado por partes iguales) y una estrategia innovadora e integrada que apunta a la revisión, innovación y sistematización metodológica de políticas públicas y de prácticas institucionales, de intercambios de experiencias y de acciones piloto. La sede del programa se encuentra en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). En 2011, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y la Delegación de la UE en México iniciaron formalmente las actividades del Laboratorio, mientras que dos misiones de asistencia técnica realizaron el primer ejercicio de planeación estratégica e instalaron las seis plataformas temáticas del proyecto.

En el Programa de Competitividad e Innovación y en las conversaciones para lanzar el Programa Integrado de Cohesión Social UE-México, segunda etapa de la cooperación de la materia (Laboratorio de Cohesión Social), participaron la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) y el Gobierno del Estado de Chiapas (Delegación de la Unión Europea en México, 2011:25).

El Laboratorio de Cohesión Social responde a esta necesidad conceptual apuntando a la revisión e innovación metodológica de políticas públicas y prácticas institucionales, intercambios de experiencias y acciones piloto, con un enfoque sectorial y transversal, urbano y rural. Involucrando a los diferentes órdenes del gobierno y a la sociedad civil organizada, el carácter multisectorial del programa se refleja en su diseño metodológico de tres componentes complementarios: el nivel federal, las organizaciones no gubernamentales y la dimensión local. El Laboratorio está basado en el esquema de cooperación centralizada directa. Esta estructura de implementación permite un desarrollo de la acción hacia sus objetivos a la vez coherente e integrado.

El primer componente, el nivel federal, es coordinado por la SEDESOL, y apunta a la revisión e innovación metodológica de políticas públicas y prácticas institucionales en un número limitado de temas en el sector social (pobreza urbana, descentralización de programas sociales, acceso a servicios básicos de salud y seguridad social, microrregionalización y desarrollo territorial, entre otros). Además, se busca la efectiva transversalidad de los temas de género, pueblos indígenas, discriminación y transparencia en la construcción e implementación de estas políticas, con una participación directa de las instituciones que tienen mandato para estos temas.³¹

El segundo componente fomenta la integración, la participación y el fortalecimiento de los organismos civiles activos en los temas arriba mencionados, así como su mejor cooperación y articulación con el sector público, en particular los responsables de la publicación de convocatorias, tanto por la Comisión Europea (CE) como por Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), para identificar los proyectos piloto que serían implementados por las organizaciones de la sociedad civil, tomando en cuenta las innovaciones metodológicas y buenas prácticas identificadas en el primer componente (Delegación de la Unión Europea en México, 2011:25).

El tercer componente, la dimensión local del Laboratorio, se enfoca en la lucha contra la pobreza rural. Se desarrolla con el gobierno de Chiapas,³² y prevé acciones concretas de réplica y consolidación de políticas públicas y buenas prácticas para el desarrollo.³³

 

LABORATORIO DE COHESIÓN SOCIAL MÉXICO-UE: PROGRAMA DE DESARROLLO SOCIAL INTEGRADO Y SOSTENIBLE

El Programa de Desarrollo Social Integrado y Sostenible (PRODESIS) se ejecutó en un principio en la región Selva de Chiapas (de 2004 a 2008).³⁴ El proyecto se planteó como objetivos generales: la reducción de la pobreza, la mitigación de los procesos de degradación ambiental en la Región Selva del estado de Chiapas y la adaptación de las políticas de desarrollo social en un sentido de desarrollo territorial participativo y sustentable.

En el periodo de adopción del PRODESIS, la Unión Europea orientaba su cooperación con México a partir de las bases establecidas en el Documento de Estrategia sobre México (2002-2006) (European Commission, 2002), en el que se estableció que una de las líneas prioritarias de cooperación de la UE con México es el desarrollo social y la reducción de las desigualdades en apoyo a los esfuerzos de México en la lucha contra la pobreza y las desigualdades, en particular las que enfrenta la población indígena. Para cumplir estos objetivos, se enfatizaron cuatro metas: 1) aumento de la capacidad productiva de los grupos más vulnerables en el ámbito del desarrollo rural, 2) protección y gestión duradera de los recursos naturales, 3) integración de la mujer al desarrollo y 4) educación y conservación de la identidad cultural y el hábitat de las poblaciones indígenas.

En el Documento de Estrategia sobre México (2007-2013), el PRODESIS quedó dentro del marco del Laboratorio de Cohesión Social México-Unión Europea,³⁵ en el paraguas de los programas de cohesión social. El Laboratorio consolidó los procesos y las prácticas de desarrollo microrregional, impulsados por el PRODESIS, con un enfoque territorial, participativo y sustentable en la Región Selva, y replicará estos procesos y prácticas en la Región Sierra. Cabe señalar que esta región fue elegida por la importancia que tiene como fuente de riqueza natural que contrasta con la marginación de sus habitantes. El objetivo general del PRODESIS es el fortalecimiento de la cohesión social mediante la puesta en marcha de políticas públicas de desarrollo territorial en materia de desarrollo humano, infraestructura y sustentabilidad ambiental, a través de prácticas y procesos sostenibles de planeación territorial con participación social, y prácticas institucionales que mejoren el acceso y la calidad de los servicios básicos y de los programas públicos en el sector social.

 

CONSIDERACIONES FINALES

A la vista de todo lo anterior, puede decirse que en los últimos años se ha abierto una nueva vía de cooperación birregional, entre la Unión Europea y los países de América Latina, y de cooperación bilateral, entre la Unión Europea y México, en un interés común, como es la cohesión social.

Aunque la cohesión social es uno de los ejes fundamentales de las relaciones entre la Unión Europea y América Latina (desde 2004) y de la Unión Europea y México (2007-2013), los avances logrados hasta el momento son limitados y poco alentadores respecto del impulso de la cohesión social mediante la iniciativa comunitaria EUROsociAL. Si bien la responsabilidad principal relativa a la reducción del déficit de cohesión social en México es facultad exclusiva del gobierno, en el marco de la globalización y la asociación estratégica entre la Unión Europea y México, el tema de la cohesión social debe ser asumido por ambas partes como prioritario.

En el contexto de las políticas, tanto europeas como latinoamericanas, los esfuerzos financieros conjuntos son mínimos; prueba de ello es que en el periodo 2000-2006 sólo 30 por ciento de los fondos de cooperación de la UE para México se concentró en proyectos de lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales. Para el periodo 2007-2013, esa proporción se incrementó y alcanzó 40 por ciento, de acuerdo con la Guía Estratégica para México. Otro 35 por ciento se destinó a proyectos de competitividad y de economía sustentable (el mismo porcentaje que en el periodo precedente 2000-2006). El restante 25 por ciento se dirigió a programas de educación y cultura. Los fondos no contemplaron los programas relacionados con el fortalecimiento del Estado de derecho y las instituciones, ni el patrocinio de la ciencia y la tecnología, como sí se había hecho en la programación 2000-2006. Respecto de otros países latinoamericanos, el tratamiento que le da la UE a México es particular: por un lado, le otorga una menor cantidad de ayuda al desarrollo, porque lo considera un país rico; pero, por otro lado, enfoca la mayor parte de los recursos al combate de la miseria y las desigualdades económicas como en los países más pobres del continente.

De tal modo, mientras que México recibió 55 millones de euros en ese tipo de fondos por parte de la Unión Europea, Guatemala obtuvo 135 millones de euros; El Salvador, 121 millones, y Ecuador, 137 millones, entre 2007 y 2013 (Serrano, 2012:268-273). Sin embargo, los fondos para México están enfocados en la lucha contra la miseria y las desigualdades, como sucede con los países más pobres del continente.

Po último, podemos decir que todavía es pronto para ver los resultados de los programas de cooperación en cohesión social entre la Unión Europea y México; a pesar de ello, todo parece indicar que éstos resultan insuficientes, ya que el país necesita reformas estructurales y políticas públicas, que tengan como resultado la reducción del rezago de vastas capas de la sociedad mexicana en educación, salud, seguridad en el empleo, protección laboral y social.

 

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Notas

¹ El concepto de cohesión social se origina en Europa, y es la Unión Europea quien ha promovido su inclusión en la agenda del diálogo birregional.

² "La promoción de la cohesión es fundamental para combatir la pobreza y la desigualdad. También está inevitablemente conectada con la consolidación de la democracia, una economía funcional y de empleo decente para todos [...] Se debe poner especial atención en: 1) seguridad social y políticas fiscales y su efectividad, transparencia e imparcialidad; 2) inversión productiva para más y mejores trabajos; 3) políticas para combatir la discriminación (basada en el origen étnico y el género), 4) mejoramiento de los servicios básicos".

³ En los años ochenta, en el marco del Diálogo de San José entre la CE y Centroamérica, se forjó un amplio consenso sobre la relación entre la paz, la democracia, el desarrollo y la lucha contra la pobreza. En el marco del diálogo UE-Grupo de Río también se insistió en la relación entre pobreza, desigualdad y consolidación democrática. A mediados de los años noventa, la UE planteó una nueva estrategia en las relaciones con América Latina con el "documento básico" aprobado por el Consejo en 1994 y la Comunicación "Fortalecimiento de la Asociación 1996-2000". Ambos documentos, que abrieron un nuevo ciclo en la relación birregional, vinculan expresamente la consolidación democrática con la reducción de la desigualdad. Estos textos, así como la Comunicación de la Comisión sobre el apoyo a la integración regional también adoptada en ese año, abogaban por un modelo de "integración auténtica" que combine liberalización económica y cohesión social. La Comunicación "Una nueva asociación", previa a la Cumbre de Río, insistió en los aspectos distributivos del crecimiento.

⁴ El nivel de pobreza en la población indígena sigue siendo una fuente de especial preocupación. La mayor parte de la población indígena se encuentra en los más pobres municipios y los estados (Oaxaca, Chiapas y Guerrero), y tiene el menor índice de desarrollo en el país. En particular los estados de Oaxaca, Guerrero y Chiapas tienen los más bajos ingresos per cápita y su contribución al PIB combinado es menor a cinco por ciento.

⁵ Para cada región se establecen prioridades concretas; en el caso de América Latina son:

• Promoción de la cohesión social a través de políticas fiscales y de bienestar social, el fomento de inversiones productivas para crear más y mejores empleos, las políticas contra las drogas ilícitas, la educación y la salud.

• Apoyo a los procesos de integración regional, incluyendo la interconexión de redes de infraestructuras en coordinación con los apoyos del BEI y otras instituciones.

• Apoyo al refuerzo de las instituciones públicas para la buena gobernanza y la protección de los derechos humanos, incluyendo los derechos de los niños y de las poblaciones indígenas y de las minorías.

• Apoyo a la creación de un área común de educación superior UE-América Latina.

• Promoción del desarrollo sostenible, y en particular la protección de los bosques y la biodiversidad.

⁶ Programas geográficos: América Latina, Asia, Asia Central, Oriente Medio y Sudáfrica. Programas temáticos: seguridad alimentaria, invertir en las personas, migración y asilo, agentes no estatales y autoridades locales, medio ambiente y recursos naturales.

⁷ Su principal objetivo radica en contribuir a aumentar el grado de cohesión de las sociedades latinoamericanas, incidiendo especialmente en las políticas públicas que se aplican en los países de América Latina en sectores tales como la educación, la salud, la administración de justicia, la fiscalidad y el empleo con la finalidad de que lleguen a ser los auténticos vectores de la cohesión social.

⁸ ALFA es uno de los programas veteranos de la UE, cuyo objetivo es promover la educación superior mediante la cooperación entre universidades de ambas regiones. ALFA III (2008-2013) tiene como propósito contribuir al desarrollo de la educación superior en América Latina a través de la cooperación con la Unión Europea. Así quedó reflejado en el apartado 87 de la Declaración de Guadalajara.

⁹ El programa @LIS2 tiene un presupuesto de 31.25 millones de euros, de los cuales 22 millones (70.4 por ciento) son financiados por la Comisión Europea. Este presupuesto fue adoptado por decisión de la Comisión Europea el 16 de octubre de 2008.

¹⁰ Éste es otro de los programas veteranos (desde 1993). Es uno de los que más han favorecido el comercio y las inversiones entre la UE y América Latina. AL-INVEST ha realizado cuatro fases: fase I (1995-1999), fase II (2000-2004), fase III (2004-2008), fase IV (2009-2012). Su inversión total asciende a 60 millones de euros, de los que 50 financia la Comisión Europea mediante una convocatoria única de subvenciones, y una licitación de servicios, 10.

¹¹ Este programa es una iniciativa de la Comisión Europea cuyo objetivo general es reducir la pobreza ofreciendo acceso a fuentes renovables de energía eléctrica a comunidades rurales aisladas que carecen de electricidad. Se ha establecido en los ocho países con los niveles de desarrollo más bajos de América Latina (según el Índice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas): Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú. Tiene como objetivo mejorar las condiciones de vida de poblaciones de los ocho países más pobres de América Latina. Cuenta con un presupuesto que asciende a 35 845 478 euros, y la duración del Programa es de 57 meses. La aportación comunitaria es de 28 700 000 euros.

¹² En concreto, en su apartado 49 se señala: "cuyo objetivo es promover intercambios de experiencias, conocimiento especializado y buenas prácticas en el campo social entre las dos regiones, en particular en los sectores educativo, y de salud, que son fundamentales para aumentar la cohesión social".

¹³ El Programa se financia en 80 por ciento con cargo a la Unión Europea y en 20 por ciento con cargo al resto de los países que bilateralmente participan en éste.

¹⁴ El Sistema de Información de Actividades de EUROciAL (SIA) acumula información sobre el conjunto de actividades realizadas por los cinco sectores del Programa, incluyendo datos sobre las instituciones movilizadas y las personas participantes. Los países englobados como "América Latina" en el Instrumento de Cooperación al desarrollo de la Comisión Europea son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. República Dominicana no forma parte de este grupo, ya que es beneficiaria del Fondo Europeo de Desarrollo.

¹⁵ El consorcio del sector eduación estuvo conformado por el Centre International d'Études Pédagogiques, de Francia; la Fundación Iberoamericana para la Educación, la Ciencia y la Cultura; la Organización de Estados Iberoamericanos, de España; el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli, de Italia; el Ministerio de Educación de Brasil; la Secretaría de de Educación Pública de México, el Ministerio de Educación de El Salvador, el Ministerio de Eduación de Perú, el Instituto de Desarrollo Educación y Ciencia de Venezuela.

¹⁶ El en caso del empleo, los proyectos son ejecutados por la Oficina Regional para America Latina y el Caribe de la Organización Internacional del Trabajo, en Lima; el Centro Internacional de Formaciòn de la OIT (CIF-OIT), en Turín; la Secretaría de Comunicación y Transporte de México participa en cada uno de los encuentros intersectoriales.

¹⁷ El sector fiscalidad estuvo integrado por el Instituto de Estudios Fiscales, de España; la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico, de España; la Oficina de Asistencia de Desarrollo de Intercambios de Tecnologías Económicas y Financieras, de Francia; la INwent, Capacitación y Desarrollo Internacional, de Alemania; el Instituto de Estudios Fiscales, del Reino Unido; el Centro Interamericano de Administarciones Tributarias, la Adminitración Federal de Ingresos Públicos, de Argentina; la Secretaría de Receta Federal de Brasil; la Dirección de Impustos y Aduanas Nacionales de Colombia, y el Servicio de Adminitración Tributaria de México.

¹⁸ El sector justicia estuvo integrado por la Fundación Internacional para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas, de España; el Consejo General del Poder Judicial de España; la Ecole Nationale de la Magistrature, de Francia; la Fundación Alemana para la Cooperación Jurídica Internacional, de Alemania; la Oficina del Consejo Nacional de Justicia de Hungría; la Secretaría de Reforma Judiciaria de Brasil; el Consejo Superior de la Judicatura de Colombia; el Centro de Estudios Jurídicos de las Américas, y el Instituto Tecnólogico de Estudios Superiores de Monterrey, de México.

¹⁹ El sector salud estuvo integrado por el Instituto para el Desarrollo, de Francia; la Fundación para la Cooperación y Salud Internacional Carlos III, de España; la Fundación Agelo Celli para la Salud, de Italia; la Agenda Regional para las Américas de la Organización Mundial de la Salud; la Agencia Regional Europea de la Organización Mundial de la Salud, la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social, la Fundación ISALUD, de Argentina; la Escuela de Salud Pública Sergio Arouca, de Brasil; el Fondo Nacional de Salud, de Chile, y el Instituto Nacional de Salud Pública, de México.

²⁰ No hay que olvidar que la cooperación es uno de los tres pilares principales establecidos en el Acuerdo de Asociación Económica de Coordinación Política y Cooperación suscrito entre México y la Unión Europea.

²¹ Hay que señalar que el Título VI del AGME contiene 32 artículos (del 13 al 44) que incluyen 29 ámbitos distintos en los sectores: agropecuario (art. 21), minero (art. 22), energético (art. 23), transporte (art. 24), turismo (art. 25), protección al medio ambiente y recursos naturales (art. 34), pesquero (art. 35), fomento de inversiones a través de las pymes, pasando por la sociedad del conocimiento (art. 20), formación y educación (art. 30), cultura (art. 31), pobreza (art. 36) y salud (art. 42), lucha contra las drogas, lavado de dinero y control de precursores químicos (art. 28), así como la cooperación regional (art. 37), entre otros.

²² Como elemento clave dentro de este rubro se encuentran las políticas en el campo de la cohesión social. La cooperación en este ámbito abarca, por ejemplo, el acceso a servicios públicos, que incluyen salud básica, educación, seguridad social; política fiscal, buen gobierno y acceso a justicia. En dirección transversal se busca el equilibrio en el proceso de desarrollo sustentable, en el que las escuelas de la UE podrían brindar una valiosa aportación. Finalmente, el medio ambiente constituye un reto importante para el país, sobre lo cual la UE y México mantienen un diálogo sobre políticas nacionales y multilaterales para la conservación y recuperación del medio ambiente. 

²³ La cooperación bilateral económica tiene como objetivo el aprovechamiento profundo del Acuerdo Global. Dicha cooperación debe privilegiar las condiciones operacionales de las industrias, principalmente en las pequeñas y medianas empresas, sobre sectores industriales específicos. Para lograrlo se busca implantar: a) la coordinación entre México y los Estados miembros de la UE, b) la creación de asociaciones directas con grupos empresariales y c) un mayor enfoque en la responsabilidad social corporativa (CSR).

²⁴ Para la Comisión Europea es fundamental mantener la educación superior y la cultura como elementos angulares para la cooperación. En cuanto a la educación superior, se prevé desarrollar un programa específico de intercambio universitario. En el campo cultural, la UE propuso la creación de un fondo para la información, difusión y visibilidad cultural, gestionado por la Comisión Europea, en coordinación con las autoridades mexicanas.

²⁵ Los proyectos específicos de cooperación versan sobre 1) derechos humanos y democracia, 2) asuntos sociales y para la superación de la pobreza, 3) el sector comercial (Proyecto de Facilitación del Tratado de Libre Comercio UE-México, PROTLCUEM; fondos por 16 millones de euros), 4) el sector de las pymes (24 millones de euros), 5) medio ambiente y recursos naturales (línea de crédito a Bancomext de 50 millones de euros para financiar proyectos ambientales), 6) ciencia y tecnología (VII Programa Marco; 20 millones de euros), 7) energía (10 millones de euros). 8) ciencias económicas y sociales (tres millones de euros), 9) nanotecnología (20 millones de euros), 10) formación y educación (Programa Erasmus Mundus a México, cuatro millones de euros) y 11) cultural (Fondo Cultural UE-México, un millón de euros).

²⁶ En lo que respecta a la primera de las actuaciones mencionadas, con el programa EUROsociAL.

²⁷ El Acuerdo Global establece las bases de las relaciones bilaterales entre México y la Unión Europea. Además de los aspectos comerciales y de inversiones, el Acuerdo Global incorpora el diálogo político, la cláusula democrática y la cooperación entre México y la Unión Europea. El Acuerdo Global fue firmado en 1997 y entró en vigor el 1 de octubre de 2000.

²⁸ El Memorando de Entendimiento fue suscrito el 3 de octubre de 2002; orienta la cooperación entre las dos partes en cuatro ámbitos: a) desarrollo social y reducción de la desigualdad, b) cooperación técnica y científica, c) cooperación en el sector económico y d) consolidación del Estado de Derecho y apoyo institucional.

²⁹ El Proyecto Desarrollo Social Integrado y Sostenible (PRODESIS) fue un proyecto de desarrollo cofinanciado por la Comisión Europea y el Gobierno del estado de Chiapas. El PRODESIS tiene como antecedente el Programa Cañadas (1995-2000), sustituido en 2001 por el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva (PIDSS), ya no auspiciado por el gobierno federal mexicano, sino por la administración chiapaneca. Hay que señalar que el Gobierno del estado de Chiapas es el responsable también de su ejecución en la selva Lacandona. La institución encargada de la tutela del PRODESIS fue la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado de Chiapas, teniendo como instituciones contraparte a la Secretaría de Pueblos Indios, la Secretaría del Campo y al Instituto de Historia Natural y Ecología; todas ellas, dependencias del Gobierno de Chiapas. El proyecto fue firmado el 10 de diciembre de 2003, según consta en el convenio de financiamiento ALA/B7-310/2003/5756.

Originalmente, el proyecto se firmó para ser operado durante cuatro años, de 2004 a 2007, en dos etapas: la de ejecución (de 42 meses) y la de cierre (de seis meses de duración). Sin embargo, dados los retrasos en el inicio de sus operaciones, se firmó una ampliación de la fase ejecutiva; de manera que el proyecto concluyó en abril de 2008. El presupuesto del PRODESIS se estableció en 31 millones de euros, que serían erogados de la siguiente manera: 16 millones por parte del Gobierno del estado de Chiapas y 15 millones por parte de la Comisión Europea.

³⁰ Coordinación con diálogos sobre políticas específicas: a) desarrollo regional y descentralización, b) estado de derecho y consolidación institucional y c) ambiente.

³¹ Participan la SEDESOL, el INMUJERES, la CDI, el IFAI, el CONAPRED y el Gobierno del Estado de Chiapas.

³² El convenio se firmó en diciembre de 2010, y el programa tendrá una duración máxima de 56 meses. Los Laboratorios de Cohesión Social empezaron a funcionar en mayo de 2011.

³³ Véase el apartado Programa de Desarrollo Social Integrado y Sostenible.

³⁴ Es importante precisar que el PRODESIS se aplica sólo a 18 microrregiones que están localizadas alrededor de la Reserva de la Biósfera Montes Azules, a diferencia del Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva (PIDSS) que pretendía abarcar la totalidad de la Región Selva (34 micro regiones).

³⁵ El Programa Integrado de Cohesión Social México-Unión Europea contó con un presupuesto de 2 660 495 euros.