Migración pionera y deseable: mano de obra europea para la colonización agrícola de América Latina

Las primeras CAT se desarrollaron en los años de 1930, tiempos convulsionados y críticos que se materializaron y se expandieron con el crack de la Bolsa de Nueva York en 1929. La respuesta política frente a la crisis económica fue el establecimiento de políticas restrictivas para proteger el empleo, y América Latina no fue la excepción (^{Acosta, 2018}). Argentina y Brasil, principales países receptores, junto a otros países de la región, desarrollaron diferentes medidas que buscaban seleccionar la inmigración (^{Devoto, 2009}). Si bien, las élites políticas buscaban proteger el empleo local, aún veían en la inmigración europea un canal para la colonización y la modernización.

En consecuencia, las restricciones se dirigieron especialmente a impedir el ingreso de refugiados, en particular de judíos y republicanos españoles, grupos que eran percibidos como un peligro para el orden social (^{FitzGerlad y Cook-Martín, 2014}). Con estos recaudos, los gobiernos occidentales y los incipientes organismos internacionales buscaban dar prioridad a diversas consideraciones sociales como, por ejemplo, la seguridad social de los trabajadores inmigrantes para mantener vivos sus proyectos políticos capitalistas. Según ^{Hobsbawm (1998}), las medidas sociales apuntaban al “peligro que entrañaba no hacerlo así [por la posibilidad, por un lado de] la radicalización de la izquierda y, [por el otro] como se demostró en Alemania y en otros países, de la derecha” (p. 102).

Particularmente, sería a partir de la década de 1930 que comenzó un vínculo sostenido entre la Oficina Internacional del Trabajo y los gobiernos locales de América Latina, ya que antes de esos años la presencia de funcionarios latinoamericanos en el cuerpo burocrático de la Oficina era reducido y se producían pocas visitas de sus altos directivos a la región. Algunos autores sostienen que la incursión de la OIT en América “fue una acción un tanto espontánea” (^{Herrera González, 2015}, p. 128) y promovida por las preocupaciones que tenían algunos dirigentes y/o funcionarios latinoamericanos (Lombardo Toledano -mexicano-, Unsain -argentino-, Poblete Troncoso -chileno-, entre otros).⁴ Desde este momento se estableció una relación más sistemática y una profundización de la misión universalista de la OIT que implicó un punto de inflexión en la relación entre este organismo y Latinoamérica (^{Herrera León y Herrera González, 2013}).

La primera CAT, en Santiago de Chile en 1936, apuntó no solo a la mirada universalista en torno al trabajo propio de la Oficina (tal como expresaba el representante gubernamental de Chile, García Oldini), sino a incorporar cuestiones regionales como “las condiciones de los trabajadores agrícolas, los usos recreativos de los trabajadores y la aplicación de la seguridad social” (^{Herrera González, 2015}, pp. 111-112). Sin embargo, en el acta de temas, las migraciones internacionales no eran parte del orden del día. Fue durante su octava reunión a instancias del delegado gubernamental de Argentina, Alejandro Unsain, que se propuso y aprobó un proyecto de resolución sobre las migraciones internacionales (europeas). En consecuencia, se solicitaron a la OIT estudios relacionados con la inmigración europea a América con el propósito de encarar “diversos aspectos de [la] inmigración individual y [los] reclutamientos colectivos, espontáneos o dirigidos, [y sobre] la colonización, privada u oficial, señalando las condiciones de preparación para la receptividad” (^{OIT, 1936, p. 162}). Por otra parte, se resaltaba la necesidad de presentar un proyecto de convención o de recomendación base para acuerdos bilaterales o plurilaterales entre países de Europa y América sobre “inmigración, colonización y trabajo” (^{OIT, 1936, p. 162}).

La segunda CAT, realizada en 1939 en La Habana, Cuba, incorporó en su agenda, a pedido de Unsain, un informe sobre la organización de las instituciones oficiales de inmigración y de colonización. Si bien, este pedido fue realizado por Argentina, varios países de la región mostraban su preocupación e interés. Por ejemplo, el delegado gubernamental de Ecuador, el Sr. López Arteta, expresaba: “El Ecuador es una República de economía débil, que está reclamando premiosamente el concurso de la inmigración y del capital extranjero para el mejor desarrollo de sus inmensas posibilidades agrícolas, industriales y mineras” (^{OIT, 1939a, p. 106}). Además, en el informe se señaló la urgencia de construir una reglamentación internacional sobre las migraciones de trabajadores asalariados. Para alcanzar esta meta, se realizaron diferentes reuniones -entre los años 1938 y 1939- destinadas a construir diversos estudios sobre las condiciones en que se efectuaban las migraciones intercontinentales de trabajadores asalariados en América, y se elaboró un proyecto de convenio y dos recomendaciones que la conferencia plenaria adoptó sin oposición.

Desde un principio, las discusiones que tuvieron lugar en esta segunda conferencia dejaron en claro que las recomendaciones y propuestas elaboradas no tenían como objetivo cuestionar las acciones soberanas de los Estados en materia migratoria. En este sentido, se afirmaba que las propuestas presentadas no buscaban influir “en el volumen de los movimientos migratorios [ya que se dejaba] intacto el derecho de los Estados a admitir, fomentar o prohibir la contratación o la introducción de trabajadores migrantes en su territorio” (^{OIT, 1939b, p. 6}). De allí que la organización se concentraría en la promoción de ciertos derechos de los migrantes. Así, apuntaba a generar herramientas para “proteger a los trabajadores que salen de su país para buscar trabajo en el extranjero contra los riesgos particulares a [los] que se ven expuestos” (^{OIT, 1939b, p. 6}).

Los Estados latinoamericanos tenían un ánimo favorable para una reanudación de las migraciones colonizadoras, pero los mayores obstáculos se vinculaban a las “dificultades de financiamiento, [para la] instalación de los colonos [y] los gastos de transporte” (^{OIT, 1939b, p. 7}). A partir de analizar esta situación, se propuso buscar herramientas de la cooperación internacional (técnica y financiera) para cubrir esos traslados. Para esto, la conferencia recomendó que el Consejo de Administración de la OIT promoviera una Comisión permanente de migraciones colonizadoras (y también se acordó la creación de un Comité de correspondencia para las migraciones), la cual contemplaba los siguientes objetivos:

(…) a) facilitar la coordinación de la acción de los países de emigración y de inmigración interesados; b) profundizar, sobre todo en relación con casos concretos determinados, el estudio de los problemas de financiamiento internacional planteados por las migraciones, colonizadoras; c) ejecutar todas las tareas que le sean confiadas en relación a operaciones de crédito internacional que los países interesados juzguen necesarias para desarrollar las migraciones colonizadoras en condiciones satisfactorias para esos países y para el colono (^{OIT, 1939b, p. 9}).

Las acciones de cooperación internacional que proponía la OIT no solo implicaban las cuestiones financieras para el traslado de los pasajeros, sino también la construcción de estadísticas integrales y comunes en pos de “establecer un servicio regular de informaciones sobre las migraciones colonizadoras [y] proseguir estudios técnicos sobre la organización de estos movimientos” (^{OIT, 1939b, p. 10}). Además, planteó la necesidad de que los organismos públicos de los Estados se encarguen de las tareas administrativas para facilitar la inmigración por medio de políticas de fomento y estímulo de la colonización (^{OIT, 1939b}). Estas recomendaciones muestran cómo la OIT buscó posicionarse como un actor a nivel regional capaz de encontrar respuestas para garantizar la llegada de colonos. El organismo y, en parte, los Estados miembros comprendían que los colonos eran aquellos inmigrantes europeos:

(...) deseable por las aptitudes profesionales especiales que (...) traerían para el desarrollo de ciertas producciones o industrias agrícolas o aun por sus aptitudes, lisa y llanamente, como pionniers [pioneros]: voluntad de salir adelante, espíritu de sacrificio allí donde el nacional, que tiene a su alcance posibilidades de existencia más variadas o más fáciles, prefiera no avanzarse (^{OIT, 1939b, p. 22}).

En esta cita subyace la perspectiva de la OIT sobre las migraciones internacionales, la cual era similar a la sostenida por los denominados países de inmigración, como lo hacían Brasil y Argentina desde finales del siglo XIX y principios del XX. De allí que el eje articulador del esquema de pensamiento utilitario comprendía a la inmigración en edad de trabajar como un aporte a la sociedad de destino. Las referencias halladas en los documentos de la OIT omiten mencionar a las mujeres - al invisibilizarlas en estos procesos-, algo que diferentes autoras han señalado en relación con los informes y documentos migratorios de la época (^{Frid de Silberstein, 1997}).⁵

Por ejemplo, ^{Arrieta (2018}, pp. 219, 243) analiza las políticas de reunificación familiar a partir de los llamados “barcos de las esposas” en Brasil y Argentina (1945-1950), mostrando que, en el mejor de los casos, las mujeres eran concebidas como “acompañante subordinada al varón” (p. 224), como seguidoras o como parte de la reunificación familiar por fuera del mercado de trabajo o de un proyecto propio.⁶ De este modo, el fomento de la inmigración comprendía fundamentalmente a varones en edad económicamente activa como parte no solo de un movimiento de población que llegaba para establecerse de manera permanente, sino también como un aporte fundamental en lo económico y en lo cultural para los países de la región que buscaban modernizarse. Así se establecía un “esquema de pensamiento utilitarista” en el cual se constituía una figura particular de balance contable: las migraciones y la presencia de los migrantes (jóvenes- varones-europeos) como aporte para la colonización.

Este período se comprende como un momento inaugural de las relaciones entre la OIT y los países de la región, en el cual se logró incluir en las discusiones sobre políticas migratorias la importancia y necesidad de la colaboración entre países y la cooperación internacional; elementos novedosos frente a una temática que hasta aquel momento parecía ser de exclusiva competencia soberana de los Estados. Además, la OIT reafirmó su papel en la región desde una retórica de la exportación de mano de obra europea, inmigrantes deseables, para la colonización agrícola, la modernización y el “progreso social de los países de América” (^{OIT, 1939a, p. 253}).

Población excedentaria: trabajadores calificados europeos para la modernización latinoamericana

La finalización de la Segunda Guerra Mundial trajo aparejado importantes cambios en la OIT, ya que se enfrentaba a nuevos conflictos y tensiones a partir de políticas totalitarias y/o nacionalistas en Europa, así también el avance del comunismo o el socialismo en diferentes partes del mundo (^{Mechi, 2008}). Como sugiere ^{Hobsbawm (1998}, p. 203), la singularidad de esta época era la presencia de una “retórica apocalíptica” entre URSS y Estados Unidos (comunismo/anti-comunismo), sobre todo de este último.⁷ Así, el comunismo como enemigo común, promovido por ciertos sectores políticos de Estados Unidos, resultaba útil para generar alianzas y acuerdos no solo en la política local, sino también trasnacionalmente.

Estos conflictos internacionales, que caracterizaron a la época, pesaron en el hecho de que la OIT tuviera representantes de países asociados al comunismo (como era el caso de Polonia, Checoslovaquia y URSS que se había incorporado, no sin conflictos, recientemente en 1954). La situación implicó diversas tensiones con Estados Unidos, quien se oponía a un control internacional en manos de un organismo en el que participaban países de la órbita comunista (^{Mechi, 2008}).⁸ Más allá de estas tensiones, la OIT fue el único organismo multilateral -de los creados en la primera posguerra- que prevaleció al conflicto bélico.

En el entorno de la segunda posguerra, marcado por nuevos conflictos políticos y sociales, el fin de las restricciones impuestas al movimiento, así como también la existencia de un gran potencial migratorio de trabajadores dispuestos a salir de Europa (^{Devoto, 2001}), habilitaron las posibilidades de nuevos movimientos migratorios hacia América Latina. En consecuencia, algunos países de la región buscaron atraer operarios industriales a través de la firma de acuerdos con países europeos, quienes promovían la emigración de su población.

En este contexto, la OIT, a través de las CAT, comenzó a delinear nuevas formas de comprender las migraciones internacionales, ya que los tópicos preferentes de décadas anteriores, vinculados con la migración colonizadora, no parecían factibles. Así, nociones como “desarrollo económico”, “excedente de población” (^{OIT, 1946a, p. 9}) y “migración ordenada” u “organizada” (^{OIT, 1946b, pp. 32-33}) comenzaron a teñir progresivamente las categorías y medidas producidas y sugeridas en la OIT. Esta nueva mirada de la organización coincidía con una perspectiva más general sobre América Latina que también incorporaron otros organismos, tales como el nuevo Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME). Se entendía a Latinoamérica como una región relativamente deshabitada que podría recibir inmigrantes provenientes de una Europa sobrepoblada (^{Santi, 2020}; ^{Venturas, 2015}).

En el año 1946 se realizó una nueva CAT donde comenzó a utilizarse la noción de población excedente o excedentaria (^{OIT, 1946a}) para referirse a un nuevo fenómeno demográfico. En este sentido, se afirmaba que las consecuencias de la guerra dejaban a Europa con exceso de población para los escasos recursos disponibles y las condiciones económicas generadas por el conflicto bélico. De acuerdo con la visión de la OIT, el excedente poblacional europeo se complementaba con la necesidad de trabajadores altamente calificados que requería América Latina, ya sea para la industria o para las zonas rurales. Este esquema era presentado como complementario: para Europa porque reduciría su población excedente y para América Latina porque cubriría algunas de sus necesidades laborales en pos de alcanzar el tan ansiado desarrollo. Dichas cuestiones ya se podían visibilizar con claridad en la tercera Conferencia (^{OIT, 1946}) y, de manera más detallada, en la de 1949.

Así, en la CAT de 1946 se aprobó una “Resolución sobre las migraciones” para resolver el problema de la población excedentaria europea y de la mano de obra especializada en América. En esta se reconocía que:

(...) las Naciones Unidas deben estimular, por medio de medidas adecuadas que protejan en forma apropiada a todos los interesados, la migración ordenada de trabajadores, y colonos de acuerdo con las necesidades económicas y las condiciones sociales que prevalecen en los diversos países; (...) Una comisión nombrada por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo debería efectuar estudios de los medios necesarios para proteger los intereses de los trabajadores inmigrantes (^{OIT, 1946b, p. 32)}.

En buena medida, la resolución se construyó bajo el trasfondo de la noción de “excedente de población” y “migración ordenada”, a la vez que plantea la necesidad de contemplar los intereses de las partes involucradas. Es importante resaltar que, a diferencia de las diversas intervenciones realizadas en la conferencia, en esta resolución se hacía hincapié en la protección de los trabajadores frente a los obstáculos o inconvenientes que pudieran surgir. Así mismo, en línea con las ideas de una regulación internacional, la resolución apostaba a la superación de la gestión nacional sugiriendo que “los reglamentos de migración unilaterales se suplementen con acuerdos bilaterales y multilaterales” (^{OIT, 1946b, p. 32}).

La preocupación por la población excedentaria expuesta en la CAT de 1946 se explicitó en 1949, al considerar como solución deseada para los Estados de la región la migración de europeos a América:

(...) como lo reconoció recientemente la Comisión de la Mano de Obra de la Organización Europea para la Cooperación Económica, aun después de su reconstrucción económica, los países de Europa no podrán absorber por sí solos toda la mano de obra de que disponen. (...) El desarrollo de la emigración europea a América parece ser, por tanto, la solución normal de este doble problema: por una parte, exceso de población en Europa; por otra, desarrollo y progreso económico de los países americanos (^{OIT, 1949, p. 120}).

Por consiguiente, la población excedentaria, junto con la necesidad de mano de obra calificada, eran vistos desde la OIT como una oportunidad en la que se beneficiaban tanto los países de origen como los de destino.⁹ A partir de este diagnóstico, la OIT se propuso no dejar librados al azar los movimientos migratorios, para lo cual se comenzaron a idear medidas y programas que pudieran organizar este movimiento a través de formas de regulación (direccionadas y selectivas). Según podía leerse en la CAT de 1949, la migración debería ser organizada, lo cual implicaba la construcción de parámetros de selección en relación con la formación y habilidades de los trabajadores (mano de obra experta o colonos agrícolas) y los lugares en los que deberían residir según las necesidades percibidas por los gobiernos.

En el contexto de las diversas perspectivas sobre el desarrollo¹⁰ que consideraban la industrialización como una cuestión prioritaria, se afirmaba que “el problema más importante [era] la escasez de mano de obra, [y] la cuestión más urgente la falta de operarios expertos” (^{OIT, 1949, p. 107}). De allí que la solución dependía “en parte, de la inmigración organizada y, en parte, en el mejor aprovechamiento de las fuerzas de trabajo nacionales” (^{OIT, 1949, p. 109}). En este sentido, las migraciones internacionales debían ser reguladas en conjunto con las migraciones internas para obtener los mejores resultados posibles.

Sin embargo, en el diagnóstico realizado por la OIT, uno de los obstáculos para lograr el objetivo de la migración ordenada era la falta de sistemas de información sobre la demanda y la oferta de trabajo con el propósito de alcanzar una “planificación del desarrollo de los recursos” (^{OIT, 1949, p. 110}). Desde esta perspectiva, se hacía hincapié en la necesidad de relevar -a través de registros sobre trabajadores y sistemas estadísticos- las demandas del mercado de trabajo junto con la oferta que podría venir desde Europa. Así, para facilitar este tipo de tareas, la idea de organización iba necesariamente unida a la de cooperación entre los países.

Como estrategia para sustentar su postura, el organismo rescataba de manera positiva algunas experiencias que se estaban produciendo entre Europa y América, que denominaba como migración organizada. Para darle fuerza a esta idea, en la Conferencia de 1949 se ejemplificó este tipo de medidas a partir de los acuerdos realizados entre Argentina e Italia en 1948,¹¹ donde se intercambiaba información y se promovía el “control del volumen de la emigración de acuerdo con la situación del mercado de la mano de obra en [destino]” (^{OIT, 1949, p. 124}). Bajo estos acuerdos, el Estado argentino se comprometía a comunicar de manera continua la cantidad de inmigrantes a admitir, así como también las ocupaciones y calificaciones profesionales necesarias.

En las Conferencias de 1946 y 1949 se produjo una forma de pensar las migraciones como ordenada (1946) u organizada (1949), a diferencia del período anterior, centrado en la colonización. Se suponía que existía una migración potencial o disponible en un determinado contexto de población excedentaria y que era necesario para los países -tanto de origen como de destino- ponerse de acuerdo sobre quiénes podrían migrar (selección) y en qué ocupaciones y regiones del país podían asentarse (encauzamiento). En este momento particular, la migración era vista como una contribución al desarrollo de América Latina, ya que se diagnosticaba como problema central la falta de trabajadores calificados; falta que podría ser eventualmente suplida con una migración (europea), siempre y cuando fuera organizada. Esta idea implicaba en sí misma la construcción de ciertos migrantes como deseables o indeseables, según pudieran cubrir las necesidades laborales que planteaban los países de destino.

Para la quinta CAT llevada a cabo en el mes de abril de 1952 en la ciudad de Río de Janeiro, uno de los temas transversales que impregnó los planteos preparativos y las discusiones fue el desarrollo en América Latina. Al igual que las propuestas realizadas en la Conferencia de 1946 y, especialmente, en la de 1949, la cuestión del “excedente de población” en Europa, y las oportunidades que esto representaba para Latinoamérica, seguía siendo una de las ideas centrales que estructuraba la perspectiva y las propuestas en relación con las migraciones internacionales. En esta ocasión, la imagen sobre el excedente de población y el desarrollo se construye a partir de la metáfora del agotamiento europeo y la juventud americana:

De una parte, las naciones europeas agotadas por dos guerras consecutivas y temerosas de una tercera, con excedentes demográficos siempre en aumento, que ya no encuentran los recursos indispensables para una subsistencia adecuada. De otra, las naciones de América, jóvenes y pletóricas de riquezas naturales inexplotadas, que aguardan el esfuerzo humano adicional que las fecunde. En unas, el problema es la superabundancia de población; en otras, su falta de desarrollo (^{OIT, 1952, p. 3}).

En este contexto, una novedad era que la OIT comenzaba a plantearse para sí misma un rol que no fuera meramente consultivo y proclamaba la necesidad de una intervención activa a través de la asistencia técnica (^{OIT, 1952}).¹² De hecho, para esta conferencia, la OIT ya había comenzado a desplegar diferentes programas o medidas de asistencia técnica vinculadas a los servicios de empleo y migración -destinados a conocer la oferta y la demanda de trabajadores-. De este modo, bajo el auspicio de la organización, los servicios para la “colocación de inmigrantes” ya estaban funcionando en Brasil, Argentina y Venezuela.

Por otra parte, se destacaba la creación del Centro de Acción para la mano de obra en América Latina en Sao Paulo en mayo de 1950. Según el propio organismo, para ese año ya existían algunos avances y trabajos en conjunto en relación con la formación profesional y los servicios de empleo en Brasil, Ecuador, México, Perú, Paraguay y Uruguay. Entre los servicios de empleo se mencionaba “la adaptación de las clasificaciones profesionales” en Brasil, Chile, Perú, Uruguay y Venezuela a un formato internacional que permitiera la colocación más sencilla de migrantes a través de su compatibilidad con otros países. Estas iniciativas dejaron entrever un rol más activo de la OIT que se orientó a la internacionalización de las políticas producidas por los Estados o, en otros términos, a incipientes procesos de desnacionalización de las políticas.

La cuestión del desarrollo y la posibilidad de obtener mano de obra especializada para las industrias -a través de la inmigración europea- siguió siendo un tema central también en la sexta Conferencia de 1956 en La Habana (^{OIT, 1956}). De allí que el organismo destacaba el despliegue de diferentes misiones en América Latina vinculados a la asistencia técnica para el desarrollo de servicios de migración y empleo. Entre éstas se mencionaban las de Brasil (1951), las de Uruguay y Perú (1952), las de Guatemala (1953) y, por último, las de Venezuela (1953 y 1954). Sin embargo, es importante señalar que, si bien entre los documentos aparece la idea de la inmigración europea como un posible aporte de mano de obra calificada, la noción de población excedentaria ya no está presente como en las conferencias anteriores.¹³

Los discursos y políticas desarrolladas por la OIT -en este segundo momento- muestran una reconfiguración del “esquema de pensamiento utilitarista” en relación con las primeras conferencias. En el contexto de un crecimiento industrial y de nuevas discusiones sobre el desarrollo en América Latina, la mirada utilitarista sobre las migraciones y los migrantes siguió concibiendo a la inmigración europea como una aportación por su capacidad para cubrir las vacantes de operarios expertos en los países latinoamericanos. Al igual que en las décadas pasadas, los discursos desplegados en el ámbito de la OIT construyeron a los migrantes deseables como varones en edad laboral. Este mismo fenómeno ha sido señalado por ^{Arrieta (2018}) en relación a la CIME y los denominados “barcos de las esposas”.

Por otra parte, la emergencia de la noción de “migración ordenada” implicó el avance de nuevas medidas y políticas que se valían de diversos mecanismos para seleccionar a los migrantes capaces de contribuir al desarrollo. En este sentido, las miradas del organismo se orientaban hacia la planificación de las migraciones internacionales a través de diferentes medidas y acciones: la firma de acuerdos bilaterales, la apertura de oficinas de empleo y la producción de información - mediante registros y estadísticas- que permitirían no solo conocer la disponibilidad de migrantes varones europeos dispuestos a emigrar, sino también la demanda laboral de inmigrantes por parte de los países latinoamericanos.

Desde una perspectiva propia, la descripción de lo sucedido en este período concuerda con la afirmación de que los “países de América Latina sirvieron, en muchas formas, como laboratorios para el proceso de establecimiento de mecanismos para la gobernabilidad de la migración internacional” (^{Damilakou y Venturas, 2015}, p. 293 [traducción propia]). De allí que la idea de migración organizada hacía referencia a la necesidad de controlar y regular las migraciones para alcanzar, por un lado, el desarrollo según los lugares y ocupaciones que los países de la región consideraban prioritarios o estratégicos, y, por el otro, para reducir la llamada presión sociodemográfica en Europa.

Emigración desde América Latina: seguridad social,

brain drain y remesas

La década de 1960 implicó una notable transformación en las discusiones sobre las migraciones internacionales en América Latina (^{Romano, 2009}). El crecimiento económico y la expansión del bienestar en los países capitalistas desarrollados, momento conocido como la “edad de oro” (^{Hobsbawm, 1998}, p. 15), coincidió con una notable disminución de las migraciones desde Europa hacia América Latina. En este contexto, el tratamiento de las migraciones en las CAT dio un giro sustancial, ya que comenzó a perfilar transformaciones en los modos de pensar y clasificar a las migraciones y a los migrantes. En otras palabras, se produjo una reorganización de los “esquemas de pensamiento utilitaristas” que ofrecieron una nueva forma de interpretar el agotamiento de la inmigración proveniente desde Europa, así como también el creciente fenómeno de emigración desde América Latina hacia otros destinos (principalmente, Estados Unidos).

Como resultado de estos cambios, la atención hacia la inmigración proveniente de Europa disminuyó, y el lenguaje sobre la población excedentaria se desvaneció por completo en los discursos de la organización. En contraste, emergió con fuerza la preocupación por el brain drain, entendido como un costo, y la visión de las remesas como una opción alternativa para alcanzar el desarrollo económico. Además, el devenir de las reuniones muestra una mayor preocupación por las “migraciones intrarregionales” y la consolidación de las cuestiones referentes a la seguridad social como tema central para el organismo.

Particularmente, durante la séptima Conferencia que se llevó a cabo en abril de 1961 en la ciudad de Buenos Aires, los debates sobre las migraciones internacionales se centraron en la formación profesional de los trabajadores migrantes y la seguridad social.¹⁴ Sobre esta última, hay un importante debate planteado por los representantes de México y Uruguay que expone algunas de las características de sus sistemas de seguridad social orientados a dar respuesta a las acciones de la OIT para el reconocimiento de los migrantes en los diferentes tipos de coberturas y políticas sociales (^{OIT, 1961}).¹⁵ Así mismo, como resultado de la reunión, se firma una resolución sobre seguridad social que propone un conjunto de principios generales como guía o recomendaciones para la constitución de políticas nacionales específicas para los inmigrantes.

Prueba de la trascendencia que había alcanzado la cuestión, durante la conferencia se presentó y discutió un informe elaborado por la Comisión de Seguridad Social que tenía como objetivo “estudiar la situación de los trabajadores migrantes en [dicha] materia” (^{OIT, 1961}, p. 166). La Comisión se abocó a “estudiar preferentemente una nueva declaración con el objeto de ayudar a América a salir del régimen jurídico de la territorialidad de los derechos” (^{OIT, 1961}, p. 167). Como resultado, se elaboró un proyecto de resolución acompañado por un documento anexo con normas técnicas para facilitar la aplicación de los principales enunciados en los países que prestaban cooperación.¹⁶

La Resolución aprobada por la conferencia estableció una serie de principios generales destinados a regular los sistemas de seguridad social, entre los que se destacaban: el establecimiento de la igualdad de trato de los extranjeros y nacionales y la conservación de derechos adquiridos en caso de traslado a otro país (^{OIT, 1961}). Por otra parte, la OIT insistía en la administración y resolución de estas cuestiones a través de acuerdos bilaterales o multilaterales (^{OIT, 1961}). Los dos pilares del acuerdo eran la extensión de derechos sociales para los migrantes, sobre todo, los vinculados al sistema previsional y su gestión a través de acuerdos entre los países de la región. Estos pasos adoptados por el organismo y los países miembros, aunque no poseían un carácter estrictamente vinculante, buscaban avanzar en una regulación de carácter regional.

Años después, en la octava conferencia llevada a cabo en abril de 1966 en la ciudad de Ottawa, las perspectivas sobre la relación entre migración y desarrollo comenzaron a cambiar de manera sustantiva. Por primera vez, desde que se realizaban las conferencias americanas, se mencionó la “fuga de cerebros”, “brain drain o éxodo del personal capacitado” (^{OIT, 1966a}, p. 127) como un problema que debería abordar la OIT a partir de la cooperación técnica con los países de América. Ya incluido en la agenda de la reunión, en esta CAT se afirmaba que:

(...) ocurre que el experto extranjero venga a desempeñar una función que acaso pudiera ser desempeñada con igual o mayor aptitud por un especialista nacional a quien el país ha perdido, por los menos temporalmente, por falta de incentivos suficientes. O puede acontecer que un funcionario nacional que ha completado su formación al trabajar en estrecho contacto con un experto extranjero y que, por último, se ha perfeccionado con un viaje de estudios por el extranjero, considere al término de esta experiencia que, habiéndose elevado notablemente sus calificaciones profesionales, está en condiciones de aspirar a otro puesto o, en particular, a otra remuneración mucho más alta que la que en el momento percibe (^{OIT, 1966a}, p. 127).

Es así que en estos encuentros se indicaba la responsabilidad por parte de los “Estados de origen” de no generar “incentivos” suficientes para retener o atraer al personal-nacional capacitado (emigrantes), lo cual producía pérdidas en términos de balance contable para el desarrollo industrial y productivo de América Latina. Este análisis omite lo que ^{Oteiza (1996}) señaló como un elemento central para estudiar el “drenaje de cerebros” (p. 101): la inversión que en esos momentos estaban realizando los países desarrollados para atraer mano de obra calificada de otras naciones. El análisis propuesto por el autor ampliaba los supuestos de interpretación, al contemplar la movilidad de los individuos tanto desde el punto de vista de los incentivos en origen como en destino.

En este contexto, la cuestión sobre cómo promover el desarrollo en la región comenzaba a adquirir ineludiblemente otra dimensión, ya que se comprendía como agotada la posibilidad de atraer inmigrantes europeos (más bien, se observaba un crecimiento de la emigración hacia el norte) y la idea de población excedentaria europea con calificación técnica era analizada como poco probable. Esta preocupación quedó plasmada en un informe¹⁷ elaborado para la conferencia, el cual incorporó un apartado denominado Emigración de personal capacitado. En éste se afirmaba que “el país de emigración pierde las correspondientes inversiones efectuadas en materia de formación profesional” (OTI, 1966b, p. 82). Así, se establecía una mirada negativa sobre la emigración del “personal capacitado” en la medida que se veía como una pérdida (como un costo) de las inversiones realizadas por parte de los Estados para la formación de estos profesionales.

Por otro lado, en el informe se establecía por primera vez una mirada diferenciada en relación con la “emigración”, según se tratara de “migraciones intrarregionales o extrarregionales”. En el caso de las primeras, se decía que:

(...) puede ser muy beneficioso en el sentido de que pueden contrarrestar las grandes desigualdades y contribuir a una mayor colaboración entre dichos países en la solución de estos problemas. La segunda forma, que puede observarse principalmente en Argentina, Colombia, Ecuador, México y Perú, y que se orienta fundamentalmente hacia los Estados Unidos, plantea, sin embargo, una serie de problemas (^{OIT, 1966b}, p. 82).

Dentro de estos esquemas de pensamiento utilitaristas, la migración intrarregional de trabajadores aparecía como un beneficio potencial en la medida que pudiese cubrir las asimetrías entre países dentro de la región. Sin embargo, la emigración de este “personal capacitado” era vista como un costo cuando se dirigía hacia otros países como Estados Unidos (^{OIT, 1966a}, p. 127). De este modo, los límites de la balanza contable no se quedaban en los márgenes nacionales, es decir, que la migración intrarregional era vista como un beneficio en la medida que tenga como destino países de América Latina. Así, el informe marcaba una impronta diferenciada que privilegiaba la idea de América Latina como una región, a la vez que establecía diferentes problemas o desafíos en relación con la migración de acuerdo a las características de cada país. Este giro discursivo, que plantea una mirada desde lo regional, también da cuenta de la continuidad en el proceso de desnacionalización de las políticas migratorias iniciado en las décadas anteriores.

Sin embargo, la cuestión del brain drain no fue la única novedad relevante durante esta conferencia, pues la emigración de trabajadores no calificados también emergió como un asunto que comenzó a ser tratado como un problema. De hecho, en un informe sobre “planificación de mano de obra”, la emigración de estos trabajadores aparece como una forma de fomentar el desarrollo, sobre todo, en los países con altas tasas de crecimiento demográfico (^{OIT, 1966b},

p. 119). Como ejemplo, se recuperaron las experiencias de Jamaica y Colombia y se afirmó para este último que “funcionarios sindicales han propuesto recientemente que los trabajadores colombianos no calificados se exporten a los países de la Europa Occidental que estén dispuestos a acogerlos” (^{OIT, 1966b}, p. 155). Esta perspectiva tiene un aire de familia en relación con las ideas de población excedentaria, solo que esta vez era la población de los países latinoamericanos la que emigraba hacia otros lugares. A modo de justificación, el documento se refería a los posibles beneficios de la emigración y expresaba que:

(...) naturalmente ‘no es lógico esperar que esto (las migraciones) ayude a resolver en escala mundial el enorme problema del desempleo y del subempleo en los países pobres con gran presión demográfica, si no es en muy escasa medida’. Sin embargo, el país que ‘exporta’ su mano de obra no calificada puede realizar con ello dos categorías de beneficio: cuando los trabajadores emigrados repatrían cantidades importantes de dinero para sus familias, y cuando los trabajadores regresan a sus países de origen después de haber adquirido una formación profesional; en lo que se refiere a este último punto, es importante que los contratos de mano de obra concretados entre los países ‘exportadores’ y los países de destino incluyan cláusulas relativas a la formación profesional (^{OIT, 1966b}, p. 155).

De este párrafo se pueden extraer algunas ideas centrales que muestran de manera sintética esta forma de pensar las migraciones por parte de la OIT. En primer lugar, si bien, se reconoció el alcance limitado que podrían tener los procesos migratorios entendidos como una solución a los problemas del desempleo y el subempleo, también se señalaron las contribuciones que podrían realizar los emigrantes cuando retornaran a su país de origen. En segundo lugar, se imaginaba a la migración como un proceso de emigración y posterior retorno al lugar de origen, es decir, temporal (a diferencia de las CAT anteriores donde se le comprendía de manera permanente). En este esquema, los beneficios para los países de origen provenían de las remesas que enviaban los emigrados y de los conocimientos y formación adquiridos en el país de destino -una vez que estos retornaran a sus países de origen-.

Esta nueva mirada sobre las migraciones marca una distancia en relación con la visión sobre la población excedente de europeos en la segunda posguerra cuya movilidad era auspiciada por el organismo y justificada por los países de destino. En cambio, con los emigrantes desde América Latina no se plantea a priori la posibilidad de que permanezcan en destino, pues la clave es su carácter temporal. Por otra parte, las perspectivas de la OIT parecen, más bien, encaminadas a buscar la solución de ciertos problemas -como el desempleo o la pobreza- a través de las migraciones, pero sin cuestionar las condiciones estructurales de la región.

La década de 1960 marcó un punto de inflexión en relación con las formas de pensar a las migraciones desarrolladas en las conferencias de las décadas anteriores. Las transformaciones ocurridas en los movimientos migratorios a nivel global y regional, en particular el agotamiento de la inmigración desde países europeos y la creciente emigración desde América Latina, implicaron también cambios en los discursos y políticas de la OIT, las cuales se orientaban a construir nuevas interpretaciones y acciones para estos fenómenos. Si en los años posteriores las preocupaciones se vincularon a cómo atraer o encauzar la población migrante proveniente de Europa, a partir de este momento la cuestión será qué hacer con la emigración.

En consecuencia, el lenguaje utilizado por la OIT se transformó significativamente en comparación con las décadas pasadas. Expresiones como brain drain, remesas y retorno comenzaron a teñir el lenguaje y las intervenciones políticas del organismo, convirtiéndose en un nuevo esquema de pensamiento que valorizó a las migraciones a partir de diferentes visiones sobre el desarrollo en el contexto de la llamada emigración calificada. Por otra parte, las transformaciones ocurridas en este período trajeron importantes cambios en las consideraciones sobre la temporalidad de las migraciones. Así, a diferencia de la inmigración europea, que fue considerada especialmente por su permanencia definitiva en los países de destino, la emigración desde América Latina era vista como un movimiento hacia el exterior que debería finalizar con el retorno hacia los países de origen (es decir, temporal).