Artículos

 

Derechos ciudadanos y migración en perspectiva comparada. Tendencias y cambios recientes

 

María Jesús Criado

 

Universidad Complutense de Madrid

 

Fecha de recepción: 22 de enero de 2008
Fecha de aceptación: 12 de mayo de 2008

 

RESUMEN

En los últimos años el binomio inmigración/ciudadanía se ha convertido en eje de controversias y debates. La evolución de este proceso en sus distintas manifestaciones saca a la luz los límites e insuficiencias de esta figura frente al nuevo contexto y, a la par, tensiona la caracterización y los principios constitutivos de la misma. los debates sobre el carácter y los límites de la ciudadanía (en tanto categoría y en cuanto cuerpo social), las vías y regímenes de atribución y adquisición, sus condiciones e implicaciones, el contraste entre derechos y deberes, la extensión de sus prerrogativas más allá de sus lindes tradicionales y los sucesivos cambios en las normativas, que abundan en los últimos años, son indicios explícitos de las tensiones en esta área. Este proceso no se reduce, así mismo, al orbe de los países receptores sino que, a diferencia de otras fases migratorias, se extiende a los países de origen incorporando con ello una nueva dimensión que tiene implicaciones, a su vez, en ambos polos. En el presente texto se revisan estas cuestiones desde una perspectiva comparada, anotando las principales tendencias y sus implicaciones.

Palabras clave: Migración internacional, política migratoria, ciudadanía, Unión Europea, Estados Unidos.

 

ABSTRACT

Over the last few years, the pair immigration/citizenship has become a focal point of controversy and debate. The evolution of this process in its different manifestations has shown the limits and inadequacies of this figure in the face of new contexts and strains its characterization and principles. The debates on the character and limits of citizenship (both as a category and as a social body), the systems and regulations of attribution and acquisition, its conditions and implications, the contrast between rights and duties, the extension of its prerogatives beyond traditional boundaries and the successive changes in the regulations, which have been abundant in recent years, are sufficiently explicit indications of the tensions in this area. This process does not only affect the countries of destination, but, unlike other migrations, spreads to the countries of origin, incorporating a new dimension that has implications for both of them. This text examines these questions from a comparative perspective and notes the principal trends and their implications.

Keywords: International migration, migration policy, citizenship, European Union, United States.

 

Introducción

Según datos de la Organización de las Naciones unidas (ONU), en 2005 alrededor de 190 millones de personas –aproximadamente tres por ciento de la población mundial– residían en un país distinto al de su nacimiento. los países industrializados, principales receptores, acogen a más de la mitad de los migrantes mundiales.¹ Estados Unidos, que encabeza la lista de naciones receptoras y recibe un flujo anual en torno al millón de inmigrantes autorizados, albergaba en 2005 más de 35 millones de inmigrantes (12 % de su población total), cifra a la que habría que añadir la de indocumentados, casi 12 millones, según estimaciones del Pew Hispanic Center (2006). Frente a la emigración tradicional, sustancialmente europea, hoy prevalecen los latinoamericanos (19 millones en 2005, 53 %) y los asiáticos (9.5 millones, 27%), mientras que los europeos han reducido de manera drástica su afluencia, y en la actualidad, con cerca de cinco millones, representan alrededor de 15 por ciento (Oficina del Censo de Estados Unidos, 2006). Muy lejos, pues, de aquella abrumadora mayoría del anterior cambio de siglo, cuando rondaban 90 por ciento, y distante también de su cuota en 1970 (60 %).

En el espacio económico europeo (EEE) –esto es, la Europa de los 25 (U.E.–25),² Noruega, Suiza, Islandia y Liechtenstein– los residentes foráneos, unos 42 millones en 2005, constituyen nueve por ciento de la población total.³ Alrededor de un tercio son ciudadanos de otro estado de dicha área; el resto –casi 28 millones–procedía de otras zonas de Europa y regiones del mundo (Muenz, 2006). Alemania (10.1 millones en 2005), Francia (6.4 millones), Reino Unido (5.8 millones) y España (4.5 millones) reúnen los contingentes más numerosos. Y si al otro lado del Atlántico se destaca el origen –y para algunos, peligro– latino, en Europa ese papel corresponde al orbe musulmán. Un informe reciente del Centro Europeo sobre Racismo y Xenofobia (EUMC, por su nombre en inglés) estimaba en 13 millones, en un cálculo prudente, la población musulmana en la U.E.–25. Si bien una parte corresponde a minorías religiosas autóctonas, presentes en algunos de esos países, la mayoría proviene de la inmigración (eumc, 2006). Turcos y magrebíes constituyen, entre éstos, los colectivos más cuantiosos. Etnia y cultura van a ser, así, los elementos que conciten mayor atención.

A uno y otro lados del Atlántico los inmigrantes –vía migración y reproducción– se han convertido en un componente estructural de las demografías nacionales y de los mercados laborales. estos son un segmento al alza en la fuerza de trabajo y, en muchos casos, la principal fuente de crecimiento demográfico. Así, la mitad del aumento que advirtió Estados Unidos de 2000 a 2005, se debió a la población de origen latino. Mientras en Europa la inmigración, con un flujo anual cercano a las 900 mil personas, aporta más de 70 por ciento del incremento poblacional.

La intensificación de los flujos migratorios a partir de la década de 1980 va a engrosar y ampliar las minorías conformadas en las olas migratorias previas. Pero la significación que se otorga hoy a las migraciones no radica sólo en su dimensión numérica. otras razones se añaden a ese factor haciendo que se le preste cada vez más atención. Éstas son bien conocidas por lo que nos limitamos a enumerar las principales:

– Creciente heterogeneidad; no sólo étnica y cultural, también atañe a la modalidad que incluye un amplio rango de tipos y perfiles (inmigrantes económicos –permanentes y temporales–, asilados y refugiados, estudiantes, jubilados, miembros dependientes, técnicos y profesionales cualificados, etcétera).

– Tendencia al asentamiento y constitución; por tanto, de colectividades cada vez más numerosas en contextos ajenos al marco nacional de referencia.

– Incremento notable de la reagrupación familiar; la principal vía de acceso en la actualidad de la migración autorizada. Un factor que, de un lado, traslada la idea de incremento de miembros dependientes y la consiguiente expectativa de sobrecarga sobre el estado social; y, de otro, eleva el temor a las futuras repercusiones de la inmigración en forma de segunda y tercera generaciones.

– Ascenso de la migración irregular, lo que desafía la noción de la soberanía estatal sobre el territorio.

– Continuidad y densidad de los lazos entre los emigrados y los países y lugares de origen generando lo que los estudiosos del campo han denominado espacios sociales transnacionales (véase, entre otros, Basch et al., 1994; Faist, 1999).

Esta suma de factores formula una nueva dimensión y percepción de la migración, convertida hoy en un elemento estructural de las sociedades avanzadas y ya no coyuntural como la venían considerando hasta muy recientemente los países europeos.

Todo ello ha situado a la inmigración en primer plano de las agendas políticas. Tanto en lo que se refiere a su control, cuestión a la que se sigue otorgando la mayor atención, como a las medidas necesarias para facilitar la incorporación de los inmigrantes en las distintas esferas sociales (económica, social, cultural y política). Un proceso que exige su reconocimiento –y normalización– como sujetos de derechos y que entronca, por tanto, y afecta directa y profundamente a la concepción y atributos de la condición ciudadana.

¿En qué sentido –o sentidos– afectan las migraciones a la institución de la ciudadanía y cuáles son los desafíos que le plantean? Pues en varias vertientes y todas ellas centrales ya que la ciudadanía es el vínculo por excelencia entre la jurisdicción de un estado y los individuos que lo componen.

Por mor de brevedad, me limitaré a señalar las principales líneas de tensión en este ámbito. en síntesis, éstas incumben a la propia concepción de la ciudadanía, al modo de concebirla y definirla, o, para ser más exactos, al vínculo intrínseco que ha unido esta noción a la nacionalidad_; un lazo que liga la membresía en una unidad política –el estado–nación– a la comunidad que lo ocupa, definida a su vez sobre la base de unos determinados rasgos compartidos que conformarían una identidad diferenciada, y a un territorio. Así mismo, y en este orden, otro de los elementos objeto de debate es la condición de exclusividad; esto es, su carácter unitario, indiviso, que traslada la idea de elemento singular y distintivo.

Ambas cuestiones se plasman, y concretan, en el modo de atribución y de adquisición voluntaria de este estatus jurídico. Éstas señalan quién es ciudadano de origen (por derecho propio) y cuáles las condiciones y requisitos que deben cumplir quienes decidan adoptar una nueva nacionalidad. En la actualidad las fórmulas que rigen estos procesos están siendo objeto de revisión.

Así mismo, las migraciones afectan al estricto nexo que une el estatus ciudadano y la dotación de derechos y que subordina el disfrute cabal de las prerrogativas anejas a la condición de miembro. Una relación que emerge con el desarrollo del estado de bienestar y en la que, según la tesis de Marshall (1950), la membresía formal es la precondición y vía de acceso a la esfera de prerrogativas. Este vínculo, en lo que concierne a los derechos sociales, se reformulará en cuanto éstos sean considerados como derechos de la persona, aunque tanto la rúbrica como el grado de cumplimiento de los convenios internacionales que los recogen es limitado. Si bien esto amplía el criterio de aplicación en este orbe, al desvincularlos del marco nacional, no impide que, en el contexto de la inmigración, se advierta un amplio margen de variabilidad y discrecionalidad. Y, por otra parte, tiende a omitir a la población no autorizada lo que desdibuja su carácter universal.

Por último, otro de los aspectos que adquiere relevancia en este marco es el modo de encarar las diferencias culturales, una vieja cuestión no resuelta respecto de las minorías nacionales, y ausente también del modelo de Marshall, y que las nuevas migraciones pondrán de relieve.

Por otra parte, y a diferencia de las fases previas, el proceso se extiende ahora a los dos orbes implicados en el desarrollo de la inmigración. Esto es, los países de recepción –el único vértice contemplado tradicionalmente y sobre el que aún recae la mayor atención– y los países de origen, vertiente que se incorpora a este campo de debate debido a los rasgos y condiciones que acompañan a las migraciones actuales en el marco de la globalización. entre ellos se destaca:

(i) la continuidad de los vínculos y contactos de los emigrados con los lugares de origen y los consiguientes efectos derivados;

(ii) la creciente significación que han adquirido las remesas –a nivel micro y macro económico– convertidas hoy en una de las fuentes más importantes de entrada de divisas, muy por encima de la ayuda al desarrollo o la inversión extranjera directa y con una mayor estabilidad.⁴ A lo que se añade la implicación de los inmigrados en obras de mejora y proyectos de desarrollo en sus lugares natales;

(iii) la demanda de los inmigrados de derechos políticos en los lugares de origen; y

(iv) el endurecimiento de las políticas migratorias de los países de recepción, lo que repercute en las condiciones de vida de los emigrados, situación que algunos países de origen, en particular los que dependen en alto grado de la emigración, tratarán de aliviar de algún modo.

En los dos polos el debate concierne, pues, a la homologación entre nacionalidad y ciudadanía y a las implicaciones y disonancias anexas, fruto de la doble faceta que comporta esta tipificación. Esto es, la ciudadanía como pertenencia a un estado (nacionalidad) y la ciudadanía como dotación de derechos. Ello está dando lugar a numerosos cambios normativos en un terreno caracterizado, en gran medida, por su estabilidad, lo cual refleja la tensión entre intereses y lógicas contrapuestas:

• Entre la necesidad (económica y demográfica) de la inmigración –que obedece a una lógica instrumental y utilitarista– contra la resistencia a considerar (e incorporar) a los inmigrantes como miembros con pleno derecho del cuerpo social (cuestión bajo dominio de la razón identitaria);

• Entre la lógica de la residencia contra la lógica de la identidad y pertenencia a la comunidad, en cuanto ejes articuladores en la atribución de los derechos;

• Entre la libertad de elegir (de los individuos) contra la jurisdicción y potestad estatal sobre el territorio y la idiosincrasia de la comunidad;

• Entre la lógica de la disparidad y la exclusión contra el principio de inclusión y paridad, eje y fundamento de las sociedades democráticas.

Y es que las migraciones en la era actual plantean el acceso a los derechos ciudadanos –y sus límites– por parte de los migrantes en el país receptor, pero también el acceso, o conservación, y límites de los derechos ciudadanos en el país de origen con el que el migrante sigue manteniendo fuertes y sostenidos vínculos.

Todo ello está acarreando cambios en los modelos instituidos de ciudadanía y una intensa actividad legislativa. Pues, pese a la percepción estática y la formalización en constituciones y leyes, la ciudadanía, en cuanto institución jurídico–social, se distingue por una relativa maleabilidad (Joppke, 1999). Sus lindes constituyen un domino fluido que varía en función de la relación de fuerzas entre estado y ciudadanos. La ciudadanía es, por todo ello, extensiva y restrictiva; inclusiva y excluyente; un dispositivo de protección, pero también, y a la vez, de postergación.

Es este carácter de cierre, de frontera interna, lo que ponen de relieve las migraciones actuales al tiempo que revelan la desconexión entre las vertientes de derechos y deberes. En este sentido, la migración actual se constituye en una nueva frontera para esta institución que va a demandar una serie de ajustes para enfrentar los nuevos retos; y con ello obliga a su redefinición, una redefinición sujeta a retos y que incurre, con frecuencia, en paradojas. Como en lo que concierne a la participación política. Una prerrogativa denegada, en general, a los residentes foráneos no naturalizados, sujetos en cambio a un marco de deberes y a los efectos del ejercicio del poder, mientras sigue siendo, en algunos casos, una facultad de los (nacionales) emigrados, exentos, en cambio, de los deberes ciudadanos.

En suma, los ejes de conflicto que emergen en la relación entre migraciones y ciudadanía, y los consiguientes retos, afectan a:

• El vínculo entre la pertenencia a una unidad política y una comunidad nacional, lazo que se plasma en la forma de atribución de la misma (y de modo subsidiario en las condiciones y requisitos para su adquisición); y,

• El vínculo entre la pertenencia a una comunidad política y la dotación de derechos. una conexión que integra el carácter protector y garantista del estado y en la que se funda, a su vez, la legitimidad del modelo y de las instituciones anexas.

En las páginas siguientes se aproxima a estas cuestiones desde una perspectiva comparada con especial referencia a la Unión Europea, Estados Unidos y España. Para ello se enfocará primero en las pautas rectoras del estatus jurídico y las reformas observadas más recientemente a este respecto. En segundo lugar se abordará el reconocimiento y disfrute de derechos por parte de los inmigrantes. Por último, en el apartado de conclusiones, se resume los aspectos más destacados inferidos a partir de los datos anteriores.

 

Migración y ciudadanía formal: atribución y adquisición por residencia (pautas y tendencias)

Como ya se señaló, dos puntos adquieren una nueva dimensión y resultan especialmente confrontados a la luz de los retos y las tensiones que plantean las migraciones a la figura jurídico–social de la ciudadanía. Una, la cardinal, incumbe a la titularidad del estatus jurídico de ciudadano, su atribución original o la adquisición en ausencia de ésta. la otra, a la noción, comúnmente extendida, de su exclusividad.

La primera, quién es –o puede ser– sujeto o titular de ciudadanía, se expresa a través del modo de atribución automática (por derecho) y, en paralelo, mediante las normas y requisitos para su adquisición por parte de la primera generación de inmigrantes. Su regulación, mediante las leyes de ciudadanía y las políticas de naturalización, forma parte de las potestades del estado. Las tensiones en este orden se hacen patentes en las modificaciones legislativas observadas en las normativas que regulan ambos procesos.

Los arquetipos paradigmáticos respecto a la atribución remiten, como es sabido, al ius sanguinis –derecho de sangre, que funda un modelo de ciudadanía étnica de transmisión familiar– y al ius soli –derecho de suelo o ciudadanía republicana, en el cual la comunidad la conforman los nacidos en el territorio– aunque, en la actualidad, en la mayoría de los estados suele regir un sistema que combina ambas fórmulas. En la forma que adoptan incide la idea de nación (Brubaker, 1992) y la perspectiva dominante sobre la migración, bien como hecho temporal o permanente (Castles y Miller, 2003). De ahí las grandes diferencias observadas entre los países tradicionales de inmigración (Estados Unidos, Canadá, Australia, etcétera), que promueven y facilitan la adquisición de la ciudadanía a los inmigrados, y los países europeos, que oponen diversas cortapisas (reflejo de la idea dominante de la inmigración como algo transitorio), y entre algunos de estos últimos entre sí.

En esta vertiente la deriva es perceptible en un doble sentido. Por un lado, algunos países reforman sus legislaciones en un sentido positivo abriendo vías a la inclusión o facilitándola. Así, algunos países con regímenes excluyentes se orientan hacia fórmulas más inclusivas dirigidas a facilitar la incorporación de los inmigrantes y sus descendientes. El ejemplo paradigmático en este sentido es Alemania, que en 1999 modificó su legislación, fundada en una lógica étnica y que excluía, por sistema, de la nacionalidad a los descendientes de los inmigrados nacidos en suelo germano, incorporando principios del ius soli. A partir de 2000 los nacidos en suelo alemán e hijos de inmigrantes extranjeros, con más de ocho años de residencia legal en el país, acceden a esa nacionalidad que podrán mantener siempre que renuncien a la paterna antes de los 23 años. Esta fórmula es, formalmente, más inclusiva que la legislación francesa actual, que otorga la ciudadanía automática al nacimiento sólo a partir de la tercera generación. la segunda generación puede acceder a la ciudadanía, mediante declaración a partir de los 16 años, o de forma automática a partir de los 18 años, siempre que hayan residido en dicho país un mínimo de cinco años, contabilizados a partir de los 11 años. Para los comprendidos entre los 13 y 16 años, el trámite lo pueden realizar sus progenitores, manteniéndose la condición de los cinco años mínimos de residencia contados a partir de los ocho años.

Después de la reforma alemana, otros países han modificado sus legislaciones con el objetivo de ampliar y liberalizar los cauces; entre ellos, Bélgica (2000), Luxemburgo (2001), Suecia (2001), Finlandia (2003) y Portugal (2006). En general, estas reformas refuerzan el ius soli, reducen el tiempo mínimo de residencia exigido y otros requisitos o autorizan a conservar la nacionalidad previa. Así, en la realizada en Portugal, que entró en vigor en julio de 2006, se incorpora la ciudadanía automática para la tercera generación y se facilita el acceso a la segunda, que la adquiere mediante declaración, siempre que alguno de los progenitores atestigüe una estancia legal de cinco años en el país. Antes de su aprobación, el único principio rector era el ius sanguinis lo que privaba de la nacionalidad a los hijos de los extranjeros nacidos en Portugal. Por otra parte, para facilitar la naturalización a la primera generación se uniforma el tiempo de residencia legal en el país, que pasa a ser de seis años con independencia del origen –plazo restringido antes a los nacionales de las antiguas colonias mientras el resto debía esperar 10 años– y los requisitos se limitan al conocimiento de la lengua y carecer de antecedentes penales.

No obstante, en general, siguen sin liberalizarse las leyes de ciudadanía y persisten las restricciones a este respecto. en la segunda generación, la adquisición de la ciudadanía se suele subordinar a la continuidad de la residencia, a lo que se puede añadir otros requisitos (edad, escolarización en el país, renuncia a la nacionalidad paterna, etcétera) y se están endureciendo las condiciones para la naturalización a través de la residencia.⁵

En efecto, la otra tendencia observada apunta en sentido contrario y se extiende a algunos estados con legislaciones, tradicionalmente, más inclusivas (Reino Unido, Holanda y Francia, entre ellos). En éstos se incorporan nuevas condiciones para la naturalización, se cuestiona o modifica, en algunos casos, el carácter automático de la adquisición para la segunda generación y surgen propuestas de limitarla a determinadas categorías.

En los últimos años varios estados europeos han dado un giro a su política, que indica un cambio de orientación respecto a la naturalización. de "instrumento y medio para la integración" ha pasado a entenderse como la "coronación de un proceso de integración ultimado" (Bauböck et al., 2006). Ello se hace patente en la incorporación de exámenes de ciudadanía, en los que los aspirantes a la nacionalidad deben demostrar su competencia lingüística del idioma nacional y conocimientos sobre otra serie de aspectos (estructura institucional, historia, identidad y festividades religiosas, estilo de vida, etcétera), lo que traslada el acento hacia la identidad cultural y traduce una concepción de la integración neoasimilacionista.⁶ El atractivo político de la fórmula –que engarza directamente con los temores y sentimientos xenófobos– se refleja en su rápida extensión a otros entornos y supuestos. Entre los países que han modificado su legislación en este sentido se encuentran Dinamarca, que lo incorporó en 2002, Francia y Holanda (2003), Grecia (2004), Reino Unido (2005) y Alemania (2005; 2007). En algunos casos (Holanda, Alemania y Gran Bretaña) la superación de este tipo de pruebas se ha ampliado a quienes aspiran a un permiso de residencia indefinido y a los hijos y cónyuges, procedentes de terceros países, en proceso de reagrupación (Alemania).

También en Estados Unidos se está reformulando el examen de acceso a la ciudadanía. El proceso comenzó en 2001 y se prevé que el nuevo modelo entre en vigor en octubre de 2008. Su objetivo, según declaraciones de los responsables de los Servicios de inmigración y ciudadanía (CIS, por su nombre en inglés), es "ayudar a reforzar los esfuerzos de asimilación y promover el patriotismo y la lealtad a Estados Unidos entre los futuros ciudadanos" (USCIS, 2007). Su puesta en marcha ha ido precedida por un significativo encarecimiento de las tarifas de todas las diligencias migratorias que entró en vigor el 30 de julio de 2007. Todo ello, unido al creciente clima antiinmigración que domina el país, elevó notablemente la cifra de instancias durante ese año fiscal que se cerró con una cifra récord (1 383 000, casi el doble que en 2006: 730 642). Sólo en julio de 2007, el mes previo al ascenso, el CIS recibió más de 460 mil peticiones, cerca de ocho veces más que ese mismo mes del año anterior: 61 665 (Migration Policy Institute, 2008).

La tendencia a elevar las trabas a la naturalización se expresa también a través de las pautas que rigen la naturalización de los cónyuges extranjeros, una de las vías de entrada a los países avanzados. Muestra de ello es la última ley aprobada en Francia, país con una larga tradición inclusiva en este campo, que ha endurecido progresivamente las condiciones preexistentes. La nueva ley, aprobada por el parlamento francés en julio de 2006 y que responde al nuevo dogma de la inmigración elegida –frente a la padecida–,⁷ es más rígida en la concesión de visados y permisos de residencia a los cónyuges extranjeros de ciudadanos franceses, y más estricta a la hora de acceder a la naturalización. El tiempo de convivencia previa para lo primero se eleva a tres años y para lo segundo se requiere ahora cuatro años en lugar de dos –plazo anterior– si la pareja reside en Francia, y a cinco si reside en el extranjero.⁸

En esta misma línea, con miras restrictivas, cabe situar la derogación por parte de Irlanda en 2004, mediante referéndum, del derecho automático a la ciudadanía de todos los nacidos en suelo irlandés (incluidos los hijos de inmigrantes con independencia de su estatus). Ahora su atribución, excepto en los casos de que uno de los progenitores sea irlandés o un ciudadano comunitario, se limita a los hijos de los residentes legales con una estadía en el país de tres años previos al nacimiento. La medida, dirigida a impedir el "turismo de la nacionalidad", contó con un amplio respaldo popular: 79 por ciento a favor frente a 21 por ciento en contra (The Irish Times, 2004).

También en Estados Unidos, país con una larga y sólida tradición en la aplicación del ius soli como principio rector, se presentó a finales de 2005 una propuesta de ley, avalada por un nutrido grupo de congresistas republicanos, que denegaba el derecho automático a la nacionalidad a los hijos de los inmigrantes indocumentados nacidos en suelo estadounidense. La medida, debatida en el marco de los proyectos de reforma migratoria considerados en el congreso federal y que no obtuvo finalmente el respaldo necesario, además de oponerse a la propia tradición del país, habría acabado con un precepto legal –la cláusula de nacionalidad– de larga data (1868) destinado a prevenir la exclusión de colectivos enteros.⁹ Ésta ha venido operando como dispositivo de incorporación automática al cuerpo de ciudadanos de los descendientes de inmigrantes y está en el punto de mira de parte del ala republicana, conectada con el movimiento antiinmigración, que lleva luchando por su reforma desde principios de los noventa. La propuesta, que suscitó un caluroso debate a nivel nacional, contaba con cierto respaldo social. Así, según la encuesta realizada por Rassmussen Report, la mitad de los consultados (49 %) estaban a favor, mientras 41 por ciento restante se mostraba en contra (Crary, 2006).

En lo que concierne a España, la ciudadanía se atribuye, de manera automática, al nacimiento en la tercera generación y también en la segunda si los progenitores carecen de la nacionalidad o si la legislación no se la atribuye a ninguno de ellos. en la práctica, es común que los padres opten por omitir su inscripción en el consulado y lo hagan directamente en el registro civil por las ventajas que comporta la nacionalidad, que se acentúa debido al contexto restrictivo. La nacionalidad amplía su funcionalidad al englobar la ciudadanía europea, lo que extiende su operatividad al resto de los países comprendidos en el espacio Schengen.

Por otra parte, para la nacionalización por residencia se establece tres categorías. La genérica requiere de una estancia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud, de 10 años. Si bien el plazo se reduce ostensiblemente para los nacionales de las excolonias (países latinoamericanos, Guinea ecuatorial y Filipinas), Portugal, Andorra y los descendientes de sefardíes, que sólo deberán acreditar dos; y para los refugiados, quienes pueden iniciar el trámite a partir de los cinco.¹⁰

España se sitúa así entre los países que ejercen una discriminación positiva, en función de los lazos previos y la afinidad cultural, en este terreno, mientras, a escala general, se asigna un tiempo de residencia prolongado. Ello la coloca en el bloque de estados que sitúan más alto el listón a este respecto, como Austria, Iitalia, Luxemburgo, Grecia y Suiza, que también exigen una década, o Dinamarca que pide nueve y Alemania ocho años. En un segundo tramo se situarían Finlandia y Portugal, con seis; junto a Francia, Holanda, Reino Unido, Suecia y Estados Unidos, que estipulan un plazo de cinco años. Las legislaciones más inclusivas en este punto corresponden a Bélgica, que solicita tres, e Irlanda y Canadá, cuatro años (Waldrauch, 2006).

Paradójicamente, y a pesar del notable impulso que advierte la inmigración en España en la última década, que la ha catapultado al primer plano en el ranking de países receptores,¹¹ el cambio legislativo más notable en relación con las leyes de nacionalidad no se ha dirigido hacia la población inmigrada, sino hacia los emigrados españoles y sus descendientes.¹² Un claro indicio de lo reciente que es aún nuestro pasado migratorio y el arribo de inmigración. Pero también de ese doble cariz que adopta en la actualidad la actividad en esta arena. la nueva ley (40/2006), aprobada en diciembre de 2006 y que regula el estatuto de la ciudadanía en el Exterior, modifica el Código Civil, extendiendo el derecho a la nacionalidad a los nietos de españoles con independencia del lugar de nacimiento de sus progenitores. La norma precedente la restringía a aquéllos cuyos padres, además de ser españoles de origen, hubieran nacido en España.¹³

La gratuidad con que otorga la nacionalidad a los descendientes de españoles, con la aplicación estricta del jus sanguinis sin ningún otro condicionante adicional, ofrece un marcado contraste frente a la rigidez de la normativa aplicada a los extranjeros residentes en España, a quienes se exige una estancia mínima de una década (salvo las excepciones citadas). Esto no sólo tiene importantes implicaciones que trascienden el marco nacional al llevar implícita la ciudadanía de la Unión Europea, lo que añade una nueva dimensión a la medida al convertirles, automáticamente, en ciudadanos comunitarios¹⁴ y facultarles así para residir en cualquier país del espacio Schengen. También transmite una idea de nación básicamente étnica, en la que los lazos sanguíneos, transmitidos intergeneracionalmente, son suficientes por sí mismos para formar parte de la comunidad política, aunque no se haya residido, y quizá ni visitado el país, ni se tenga conocimiento alguno sobre el mismo. Hay, pues, dos principios rectores en relación con la nacionalidad/ciudadanía que responden a criterios radicalmente distintos y envían, por ende, mensajes –de inclusión y exclusión–claramente divergentes.

 

Migración y membresía

La pertenencia a la comunidad política se ha venido entendiendo de forma compacta: una sola patria, una sola identidad, una lealtad unívoca. Y es éste otro de los aspectos afectados en el debate contemporáneo sobre integración y exclusión de los inmigrantes que enfrenta la institución de la ciudadanía: la noción de exclusividad o pertenencia a una sola unidad política, elemento que, como ya dijimos, se equipara a una comunidad –e identidad–nacional única. Esta idea se traduce formalmente en las leyes de ciudadanía (que estipulan su pérdida al acceder a otra nacionalidad) y las políticas de naturalización (que por lo general exigen la renuncia a la anterior).

En este orden, la discusión atañe al reconocimiento y aceptación –o no– de la doble nacionalidad, cuestión que topa a veces con una notable resistencia –en países receptores y de emisión– aunque también se aprecia algún avance. En ello inciden distintas razones, ajenas, algunas de ellas, al orbe de la migración, como es el caso de los matrimonio mixtos –que ha venido penalizando con frecuencia la nacionalidad materna–, pero al incluirse tal facultad en el horizonte normativo –y, con ello, empezar a normalizarse– se empieza a extender a otros supuestos. En relación con los inmigrantes, su paulatina aceptación responde a la finalidad de facilitar e impulsar la naturalización que no requiere ya la renuncia a la nacionalidad previa, algo que en la primera generación suele suscitar mucha resistencia. Con ello se posibilita su plena integración en los países de residencia al proveer derechos políticos. Además, constituye una garantía frente a la eventualidad de futuras medidas restrictivas y sus efectos adversos. De hecho, el fuerte protagonismo que han adquirido éstas en el conjunto de políticas migratorias acentúa la vertiente instrumental de la nacionalidad que puede llegar a prevalecer sobre el componente expresivo (Criado, 2001).

Las posturas ante la doble nacionalidad son variadas. En los países tradicionales de inmigración (Australia, Canadá y Estados Unidos) no se exige a los nuevos ciudadanos que renuncien oficialmente a la ciudadanía de origen. En la Unión Europea, de los 25, todos los países miembros la aceptan cuando deriva de diferentes nacionalidades de los progenitores o de la combinación entre el ius soli y el ius sanguinis. La excepción al segundo supuesto es Alemania, que, aunque incorporó la doble nacionalidad para los nacidos en suelo germano de padres extranjeros en la ley de 1999, obliga a optar por una de las dos antes de los 23 años.

En cuanto a los miembros de la primera generación que deciden naturalizarse, corren distintos destinos. en una serie de países (Alemania, Austria, Dinamarca, Eslovenia, Estonia, Holanda,¹⁵ Lituania, Luxemburgo o España –excepto portugueses y latinoamericanos), deberán renunciar a su nacionalidad original, mientras en el resto de estados comunitarios no necesitarán hacerlo.

Así mismo, en los países emisores, a las razones antedichas se une el interés por asegurar los vínculos con los expatriados, fruto del importante papel que juegan a nivel económico (vía remesas y proyectos de desarrollo) y como posibles agentes y representantes en el exterior. Esta nueva posición ha impulsado un cambio de percepción respecto a éstos en las élites políticas que se plasma a escala normativa. De ahí que también entre los estados emisores se advierta una mayor tolerancia hacia la doble nacionalidad junto a posturas proactivas que la incorporan a las leyes de nacionalidad mediante reformas legislativas.

Así, en el orbe latinoamericano, sólo cuatro países contemplaban esa facultad antes de 1991: Uruguay (1919), Panamá (1972), Perú (1980) y El Salvador (1983). A partir de esa década se han ido incorporando nuevos países con importantes colonias en el exterior. Entre ellos, Colombia (1991), República Dominicana (1994), Ecuador y Costa Rica (1995), Brasil (1996), México (1997) y Chile, que en 2005 restauró en su Constitución el ius sanguinis a fin de que los hijos de chilenos nacidos en el exterior puedan acceder a la nacionalidad (antes se requería residir al menos un año en el país). Además de éstos, 10 países de la cuenca del caribe la reconocen, la mayoría desde su independencia.

Los modos y procesos varían normalmente en función de los regímenes políticos, el tipo y la magnitud de la migración y las coyunturas nacionales y particulares. En unos casos el cambio responde a la presión de los emigrados; en otros, es el estado el que lo promueve. ejemplos del primer tipo son Colombia, Ecuador y República Dominicana; en estos países el cambio normativo se debió a la demanda y presión de las comunidades expatriadas en Estados Unidos. en el caso de México, sin embargo, fue la acción combinada entre la crecida migración de sus nacionales en el vecino del norte y su potencial económico, y la política partidaria (Jones–Correa, 2000).

Cabe hablar, entonces, de una paulatina aceptación de la doble membresía que se plasma en una relativa apertura formal en las legislaciones nacionales, lo que no significa que se trate de un tema resuelto. La opción de la doble nacionalidad, a la que se vincula con eventuales conflictos de lealtad, sigue siendo materia de discusión en diferentes países y con frecuencia se plantean nuevas reformas en sentido regresivo.¹⁶

 

Migración y derechos ciudadanos

En la formulación clásica de Marshall (1950), la dotación de derechos aparece subordinada a la filiación formal a un determinado estado. Es perceptible, sin embargo, la gradual extensión de los derechos sociales y civiles a los inmigrantes, con independencia, en algunos puntos, de su estatus legal (por ejemplo, educación obligatoria y sanidad). Una extensión que cuenta con suficiente consenso social en los países implicados gracias a la deriva observada en este ámbito, a partir de los años sesenta y setenta, por la que dejan de ser atributo de los ciudadanos para definirse como derechos de la persona. Ello ha llevado a algunos autores, como Soysal (1994) a postular la sustitución de la ciudadanía nacional por un nuevo modelo de membresía "posnacional" sustentada en el discurso de la universalidad de los derechos humanos, un marco en donde el individuo prevalece sobre el ciudadano en cuanto sujeto de derechos. En este modelo los derechos humanos, universales, reemplazan, según esta autora, a los derechos circunscritos a la pertenencia nacional. La aplicación de esta perspectiva, con todas sus consecuencias, llevaría a la plena equiparación entre ciudadanos e inmigrantes sin distinción de estatus.

La realidad, sin embargo, no es tan paladina. Pues, si bien ya se cuenta con un notable cuerpo normativo que establece una amplia serie de derechos fuera del marco nacional, su aplicación efectiva está constreñida por las políticas migratorias de los estados receptores y la práctica institucional.

Por otra parte, el grado de ratificación de los convenios internacionales que los recogen es muy dispar y, de hecho, en lo relativo a los derechos de los inmigrantes prevalecen los países emisores, tal como lo hizo constar el grupo de trabajo sobre migración y derechos humanos de la ONU (Taran, 2000; Mattila, 2000); así ocurre, por ejemplo, con la convención internacional sobre los derechos humanos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares, adoptada por la Asamblea General el 18 de diciembre de 1990 (resolución 45/158) y que entró en vigor en julio de 2003. entre sus firmantes –31 hasta abril de 2008– no está ninguno de los principales receptores de inmigración.¹⁷ Ésta amplía las convenciones de la oit de 1949 y 1975, y ampara explícitamente los derechos de los trabajadores indocumentados, reconoce los derechos de los familiares de los migrantes y recomienda medidas en favor de la reagrupación familiar, vertientes que padecen fuertes déficit.

El modelo de Soysal sólo sería aplicable al caso de los inmigrantes con estatus de residencia permanente a los que, formalmente, se les suele reconocer los mismos derechos (cívicos, económicos, sociales y culturales) que a los nacionales, los denizens en terminología de Hammar (1990). Pero su reconocimiento formal no garantiza su disfrute ni impide que se vulneren en la práctica, de modo regular o a través de prácticas informales, y siempre van a estar sujetos a posibles cambios legislativos que los pueden limitar. Un ejemplo de lo último lo ofrece la reforma del sistema de bienestar público de 1996 en Estados Unidos,¹⁸ o los que se están dando en algunos países europeos que afectan al derecho a vivir en familia.

En el marco de la Unión Europea, una directiva aprobada a finales de 2003 relativa al estatuto de residentes de larga duración (directiva del consejo 2003/109/CE)¹⁹ crea un estatus específico para los nacionales de terceros países con cinco años de residencia, define el marco jurídico para acceder a ese estatus²⁰ y los derechos adscritos al mismo: seguridad de residencia e igualdad de trato con los nacionales en una amplia serie de campos (derechos sociales y civiles) (Artículo 11). Además, les faculta para trabajar, estudiar o residir en otro país, privativo hasta ahora de los ciudadanos de la unión (Artículo 26 de la directiva). Si bien, también deja constancia de la libertad de los estados miembros para establecer restricciones (en el acceso al empleo, por ejemplo), aumentar dichas facultades o extender la igualdad de trato a otros ámbitos. el margen de discrecionalidad y variabilidad, en función del país en el que se resida, puede ser, por tanto, muy notable, y de hecho actualmente ya lo es (Groenendijk, 2006).

La directiva, que entró en vigor en febrero de 2004 y daba de plazo hasta enero de 2006 para su transposición a las legislaciones nacionales, se está activando de manera lenta²¹ y parece haber tenido, además, el efecto perverso de dificultar el acceso a dicho estatus y facilitar su pérdida (bauböck et al., 2006). Así, varios países, entre ellos Austria, Francia, Holanda y Alemania, han incorporado nuevos requisitos, como conocimiento del idioma y otras pruebas que acrediten su integración. Los inmigrantes, así como los familiares, para la reagrupación deben firmar un acuerdo –o contrato– de integración, que implica el compromiso de adquirir cierta destreza en la lengua nacional en un tiempo determinado; su incumplimiento puede llevar a sanciones que van, desde multas hasta la pérdida del derecho de residencia o la expulsión. También en Gran bretaña, cuyo gobierno no rubricó y no está sujeto, por tanto, a dicha directiva, se ha adoptado este criterio además de elevar el costo de los trámites.

En Dinamarca, exenta igualmente de la directiva, una serie de reformas a partir de 2002 han transformado su legislación de una de las más liberales a una de las más estrictas, tanto para la reunificación familiar como para al estatus de residencia permanente. El tiempo requerido para esto último, por ejemplo, se ha elevado de tres a siete años, se ha añadido un examen de idioma a los requisitos previos y se ha elevado sustancialmente el costo del trámite. A su vez, los nacionales de terceros países sólo pueden solicitar la reunificación familiar a partir del tercer año (cumplido) con permiso de residencia permanente, lo que eleva el plazo de estancia requerida nada menos que a una década. Además, se añade nuevas condiciones para el cónyuge (edad superior a los 24 años, prolongada convivencia anterior, etcétera) y para los hijos (menores de 15 años y con una sólida probabilidad de llegar a alcanzar fuertes vínculos con Dinamarca). Toda una suma de condiciones que parecen claramente dirigidas a obstaculizar en lo posible y desalentar la reunificación familiar.

Alemania, Holanda, Francia, Suecia, Suiza y España, han incorporado también recientemente nuevas restricciones en este campo, limitando con ello los derechos de los inmigrantes (Groenen–Dijk, 2006; Leise, 2007). Suiza, por ejemplo –que en el último cambio legislativo ha reducido drásticamente las condiciones de asilo y no admite ya a inmigrantes extranjeros extracomunitarios, excepto a los muy cualificados–, limita ahora la reunificación familiar a los hijos menores de 12 años con el objetivo de facilitar su integración (El País, 2006).

En cuanto a España, el permiso de residencia permanente se incorporó en el Reglamento de 1996 y se codifica y consolida en la ley 4/2000 (Ley Orgánica sobre los derechos y libertades de los extranjeros y su integración social). Ésta, enmendada posterior y sucesivamente,²² hace de la integración de los inmigrantes su principal eje, estableciendo un amplio catálogo de derechos que se extienden, en algunos casos, a los indocumentados. el estatus de residente permanente, al que se accede luego de cinco años de residencia legal ininterrumpida, implica una relativa equiparación respecto de derechos (cívicos y sociales) con los nacionales (díez bueso, 2006; Aja, 2006).

Vemos, pues, qué tanto los derechos anejos al estatus de residencia permanente como las normas que regulan su adquisición y pérdida no son estables y están sujetos a una relativa variabilidad. Ello cuestiona el modelo de Soysal y confirma que el único mecanismo que otorga estas garantías es la ciudadanía formal y, aun así, los nacionalizados afrontan siempre la posibilidad de pérdida de este estatus y la expulsión en determinados supuestos.

Por otra parte, este proceso de expansión no incumbe, normalmente, a los extranjeros en situación irregular, lo que añade una zona borrosa a su definición como derechos de la persona al ser objeto de la discrecionalidad administrativa. El uso político que se haga de este hecho puede llevar, así, a diferencias muy importantes y a fuertes movimientos en contra. muestra de ello son las numerosas propuestas e iniciativas presentadas y aprobadas, en los órganos legislativos o mediante referéndum, a nivel local y estatal en Estados Unidos que han seguido la estela de la Proposición 187 de California, refrendada en consulta popular en 1994.²³ entre ellas, las iniciativas aprobadas en Arizona con el voto popular en noviembre de 2004 y 2006 (la Proposición 200, rotulada como "Protect Arizona Now", en 2004, y la Proposición 300, en 2006).

La incapacidad para llegar a un acuerdo de reforma migratoria que ofrezca alguna solución a la creciente población en situación irregular, unida a la facultad legislativa de los gobiernos locales, está llevando a la proliferación de medidas y directrices puntales en sentidos contrapuestos. Según el informe anual sobre política migratoria de la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales (NCSL, por su nombre en inglés), en 2007 se presentaron 1 562 proyectos de ley en las legislaturas estatales, de los cuales se aprobó 240 (12 fueron vetadas por los gobernadores correspondientes) (Hegen, 2008). Ello supone un notable incremento respecto de los años previos y confirma una preocupante tendencia en esta línea que tiene por principal objetivo, aunque no el único, a los inmigrantes en situación irregular. Las propuestas alcanzaron a todos los estados sin excepción, y en 46 de ellos se promulgó alguna, o varias, de estas medidas.²⁴

Las más punitivas les niegan incluso la posibilidad de arrendar una vivienda, para lo cual se les requiere a los propietarios verificar el estatus de los probables inquilinos. De este modo intentan alejarlos del municipio. Varias de estas iniciativas han sido impugnadas ante los tribunales y están pendientes de decisión judicial.²⁵ Mientras, en otros lugares se distancia de esta tendencia y se declara "santuario" de los inmigrantes indocumentados, entre otras, a las ciudades de los Ángeles, San Francisco, Chicago, Seattle y Minneapolis, o disponen de directrices que prohíben a las agencias públicas indagar sobre el estatus migratorio y discriminar en función de éste, entre ellas Nueva York, o aprueban medidas dirigidas a facilitarles el discurrir cotidiano. una de las últimas fue New Haven, sede de la Universidad de Yale, en junio de 2007, que ha empezado a suministrar documentos de identidad a los inmigrantes y prohíbe a la policía que inquiera el estatus migratorio (The Associated Press, 2007).

En España, el derecho a los servicios básicos, con independencia del estatus legal, se recoge, como ya anotamos, en la ley orgánica 4/2000. Por otra parte, también hay lugar en la legislación para los emigrados y sus descendientes que han sido redefinidos en el estatuto de la ciudadanía española en el extranjero, aprobado en diciembre de 2006. La nueva ley amplía los derechos y prestaciones sociales –asistencia sanitaria, atención a personas dependientes, etcétera–, así como los derechos de participación en los órganos de representación.

Mención aparte merecen los derechos que incumben a la dimensión cultural y a la participación en los asuntos públicos (esfera política), facetas que requerirían un mayor desarrollo, pero que anotamos brevemente para no extender este artículo.

Respecto a la dimensión cultural, el nuevo escenario añade un importante reto al modelo de ciudadanía social de Marshall (1998) que presupone una comunidad nacional culturalmente homogénea. De ahí que la relegación a este nivel sea, normalmente, aún más manifiesta. diversos autores (Taylor, 1994; Walzer, 1997 y Kymlicka, 1996, entre otros) han abogado en favor de una ciudadanía diferenciada, multicultural, noción que refiere al reconocimiento y formalización de los derechos culturales de las minorías. Pues la tendencia a privilegiar las preferencias culturales del conjunto mayoritario implica una desigualdad formal que se opone al principio de igualdad ante la ley en el que se funda la ciudadanía.

Si bien se han incorporado diversas medidas positivas en este terreno, los obstáculos y diferencias aún son notorios. Anotar, a este respecto, sólo como indicativo, las dificultades que encuentra la población musulmana en algunas áreas para la edificación de lugares de culto (entre ellas, numerosas localidades de España, pero también en Alemania o Suiza) en el ámbito europeo y, en el orbe estadounidense, la extensa campaña en favor de la oficialización de la lengua inglesa, lo que conlleva la exclusión de las lenguas vernáculas en las instancias públicas. la aprobación de sucesivas leyes y propuestas en este sentido –a niveles local, estatal y federal– dan cuenta de su creciente eco social y político (Criado, 2004). Así, en mayo de 2007 Kansas se convirtió en el trigésimo estado, y el tercero en sólo seis meses, que instituye el inglés como idioma oficial, la mayoría de ellos con posterioridad a 1980. Sólo dos estados (Illinois y Nebraska) contaban con este tipo de normativa antes de esa fecha. Así mismo, a nivel federal las distintas cámaras han rubricado diversas propuestas en este sentido en los últimos años (el Senado en 2006 y 2007, y la cámara de representantes en 1996).

 

Participación política

Por último, en el terreno de la participación y los derechos políticos, aunque se puede observar algunos cambios, resultan claramente insuficientes, pues la relegación del ejercicio del voto supone una minusvalía a escala ciudadana. El sufragio activo y pasivo constituye, así, la frontera más visible entre ciudadanos y residentes legales. La escasa tasa de naturalización, y el consiguiente déficit democrático que implica, da lugar a una serie de modelos intermedios que encuentra un cauce de expresión en la participación en órganos de consulta y en el voto local como mecanismos sustitutivos.

Así, en el contexto de la Unión Europea se advierte la ampliación a los residentes foráneos, a partir, normalmente, de un determinado tiempo de estadía, del sufragio activo, e incluso pasivo en algún caso, en los comicios locales. Una medida que cuenta con el respaldo de la comisión europea que introduce la noción de ciudadanía cívica como instrumento de integración en la comunicación al consejo y otros órganos institucionales en noviembre de 2000 (CE, 2000, COM, 2000, 757, epígrafe 3.5). En ella recomienda a los estados miembros facilitar a los inmigrantes no naturalizados, el derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento europeo, y en las municipales para promover su integración y participación en la esfera pública. en una comunicación posterior detalla los derechos anexos a dicha ciudadanía (CE, 2003, COM, 2003, 336 final, p. 23).

Varios países europeos han extendido este derecho a los inmigrados. Entre ellos, Suecia (desde 1975, en elecciones locales y regionales, y a partir de tres años de residencia), Dinamarca (desde 1981 en elecciones locales y también a los tres años de residencia); Finlandia (en elecciones locales y a partir de los dos años de residencia legal en el país excepto en el caso de ciudadanos nórdicos, a quienes se les reconoce de forma automática); Holanda (que lo instaura en 1985 en las elecciones locales para quienes superan los cinco años de residencia); Irlanda (instaurado en 1983 a nivel local y sin el requisito de un tiempo de estadía previa) y Bélgica, que otorgó el derecho al sufragio en elecciones locales a los residentes de terceros países a partir de los cinco años de estadía, en la reforma efectuada en 2004. También en Noruega y en algunos cantones de Suiza, fuera de la U.E., se les reconoce a los inmigrantes este derecho (Bauböck, 2004; Groenendijk, 2006).

En España, la constitución excluye expresamente a los extranjeros del derecho al sufragio y el acceso a cargos públicos. la única excepción se reduce al voto local y restringido a los ciudadanos de los estados que otorguen a su vez este derecho a los españoles (cláusula de reciprocidad) (Aja, 2006). De ahí que los únicos que en la actualidad disponen de esta facultad son los ciudadanos comunitarios y los noruegos.

A su vez, en Estados Unidos los residentes no naturalizados, y con independencia en algunos lugares de su estatus legal, están facultados, en algunos estados, a votar y a ser elegidos en las juntas de distrito escolar. Últimamente, en algunos condados se ha planteado la posibilidad de reconocer el derecho al voto a los residentes foráneos. Tal prerrogativa tiene una larga tradición histórica, pues desde su fundación y hasta 1920 los extranjeros ejercieron el derecho al voto en elecciones locales, estatales y federales, en los 22 estados que conformaban entonces la unión, y desempeñaron distintos cargos públicos (concejales, jueces de instrucción y miembros de las juntas de educación) (Hayduk, 2002). Pero el clima antiinmigración que se ha instalado en este país alcanza también a este terreno. Ello se refleja en la aprobación de leyes dirigidas a un mayor control en el ejercicio del sufragio que implica la acreditación del estatus ciudadano que dieron lugar, en los comicios de 2006, a distintas prácticas intimidatorias, según denunciaron algunas organizaciones de inmigrantes.

También en los países de origen, los factores anotados al inicio están llevando a un replanteamiento de la relación con los emigrados y los derechos que les conciernen, patente, en particular, en la incorporación de la doble nacionalidad, ya anotada, y la extensión del derecho de voto a los emigrados, aunque la acción de los estados abarca a todas las áreas señaladas. Más de 60 países en el mundo han establecido disposiciones en las que se reconoce y regula el voto de los nacionales en el extranjero. Entre ellos, Argentina, Australia, Austria, Brasil, Bosnia, Herzegovina, Colombia, Eritrea, España, Francia, Portugal, Suecia, Perú, Venezuela, Estados Unidos, República Dominicana (a partir de 2004) y México y Ecuador (desde 2006).

No obstante, en los países que han extendido más recientemente el sufragio a los residentes en el exterior, aunque cuenta con razones a favor, suscita suspicacias y controversias a escala interna. Entre los primeros se incluye la idea de que contribuye a la regeneración democrática y garantiza una mayor transparencia en el proceso. Se entiende, a este respecto, que los emigrados, al no depender de la ayuda directa del gobierno de turno, pueden expresar su voluntad de forma más independiente. los sectores contrarios a este proceso argumentan, por su parte, la posibilidad de que el voto migrante decida el resultado electoral lo que añadiría cierta incertidumbre política. Y subrayan también la posibilidad de que se produzca con ello una gradual pérdida del patrimonio nacional.

Cabe anotar que si bien en algunos colectivos –mexicanos, dominicanos, colombianos, entre otros— hay un movimiento muy fuerte en demanda del voto de los emigrados, su repercusión práctica suele ser baja. Aunque no se puede achacar sólo a un desigual desinterés por parte de los emigrados. Otros factores, como la falta de información sobre el proceso y los requisitos, escasas facilidades para ello o las insuficientes infraestructuras en el exterior del propio país que las convoca, van a desempeñar un papel importante.

 

A manera de conclusión

La institución de la ciudadanía y el disfrute de los derechos ciudadanos presentan, pues, matices muy diversos a la luz de la inmigración, determinando un horizonte social muy fragmentario y estratificado. La heterogeneidad y la inestabilidad dominan claramente esta arena en la que se distinguen varios segmentos en función del estatus jurídico. Si en su trayectoria histórica la ciudadanía ha mostrado cierta plasticidad, que ha permitido ampliar su alcance, en el presente las tensiones resultantes de las lógicas en curso dan lugar a un escenario dominado por la discrecionalidad, la fragmentación y la mutabilidad. No es infrecuente que los cambios de gobierno, propios de los sistemas democráticos, conlleven la sustitución o modificación sustancial de las normativas previas.

Así mismo, a escala general, se advierte una doble dinámica a este respecto. De un lado, la extensión de los derechos ciudadanos más allá del territorio, lo que refleja una nueva ideología de incorporación de la población nacional alejada del locus, que implica la recuperación simbólica de los efectivos humanos detraídos por la inmigración. Y, por otro, la tensión entre una tendencia incluyente y otra excluyente de los migrantes de la órbita de derechos ciudadanos en el país de recepción. La primera va ligada a la lógica universalista de los derechos humanos; la segunda, y más dominante, sigue anclada en la lógica nacional. La concepción de la ciudadanía como familia y como club, siguiendo la tipología de Walzer (1993), prevalece sobre la de vecindad a la vez que toma fuerza una tendencia neoasimilacionista que afirma la idea de una ciudadanía condicionada en la que nuevos requisitos añaden obstáculos a la inclusión.

La limitación de derechos a los inmigrantes asentados en los estados receptores socava la concepción de la ciudadanía en cuanto mecanismo general de protección, faceta enfatizada por Marshall, y, por ende, al modelo político. El perjuicio infringido a este respecto, con la negación a los inmigrantes de prerrogativas sustanciales, supone una importante merma en los instrumentos institucionales de integración y obstaculiza la cohesión social, pues la relegación de los inmigrantes del marco general de derechos supone un paso atrás al generar una subdivisión en el cuerpo social que da lugar a un nuevo tipo de miembros en minusvalía respecto de su capacidad "negociadora" (en lo social y lo laboral) y a los que define su posición subordinada (Zincone, 2000). Esta subdivisión implica, de igual manera, un desajuste entre la comunidad, el pueblo y el poder político, lo que contraviene la correspondencia entre el modelo social (democracia) y la realidad.

La relegación del derecho del voto a los inmigrados aliena a un importante sector de la sociedad y les niega su capacidad para incidir en la acción pública. En este contexto, la extensión del derecho a la nacionalidad a la tercera generación, en el caso de los emigrados, que les faculta para participar en los asuntos públicos a través del sufragio, ofrece un marcado contraste y genera una situación ciertamente paradójica. Mientras los afectados de manera directa por la acción del gobierno, y sujetos a deberes no están habilitados para expresar su opinión y participar en la toma de decisiones, al carecer de la ciudadanía, los ciudadanos que se han instalado fuera sí pueden incidir, con su voto, en los cambios de gobierno y, con ello, en el ámbito de prioridades.

Y a la par, en este escenario dominado por cortapisas, la negativa a la doble ciudadanía y el no reconocimiento del derecho de voto a los emigrados en los países emisores de emigración, contribuye a situar a un sector importante de la población en una especie de limbo político sin derechos ciudadanos reconocidos en ningún sitio.

¿Cómo hacer frente y adecuar la institución de la ciudadanía a los retos que plantan los nuevos flujos? Frente a las dos lógicas instituidas, que ligan los derechos de ciudadanía a la etnia o la tierra, principios constituyentes ambos de una (supuesta y determinada) identidad nacional, las nuevas migraciones plantean una tercera opción, mucho más compleja, que une, en cierta medida, y rebasa las dos vías previas, planteando con ello dilemas en uno y otro contextos: estado de origen y de instalación. en ambos, los derechos ligados a la membresía, que se subordinan en dicho patrón a la identidad nacional (etnoculturaly territorial) deberían considerar e incorporar el vector de la residencia como nuevo principio articulador.

Nos hayamos, por tanto, en un momento de redefinición y reajuste de la institución de la ciudadanía, de su ámbito de aplicación, su significado y contenidos. las nuevas migraciones ponen de relieve la necesidad de replantear las viejas fronteras para adecuarse a la nueva realidad que reconfigura el futuro de las sociedades actuales. ello requiere deslindar las vertientes expresiva e instrumental de la figura ("ciudadanía" y "nacionalidad") incorporando el criterio de residencia como principio preceptivo de la primera.

 

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Notas

¹ La proporción varía según se incluya o no entre éstos a Rusia y los países que conformaban la antigua urss. De uno de cada dos, aproximadamente (46.2 % en 2000), desagregado ese bloque, se pasaría a dos de cada tres (63.1 %) al incluirlo (Naciones Unidas, 2006).

² La expresión U.E.–25 designa a todos los estados miembros que formaban parte de la U.E. antes del 1 de enero de 2007; esto es: Bélgica, República Checa, Dinamarca, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Holanda, Austria, Polonia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia, Suecia y el Reino Unido. En 2007 se agregaron dos nuevos miembros: Rumania y Bulgaria.

³ Los cambios de fronteras tras el colapso del bloque soviético y las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea (U.E.) han repercutido y repercuten notoriamente en el cómputo de la población foránea. Así, la aparición de nuevos estados ha transformado en extranjeros a quienes mantienen la nacionalidad previa. Y, por otra parte, la incorporación de nuevos países al espacio Schengen –un área de seguridad común, sin fronteras internas, en la que rige la libertad de movimiento y residencia– eleva el volumen de desplazamientos internos. creado mediante acuerdo en 1985, en la villa luxemburguesa que le da nombre, por Alemania, bélgica, Francia, Holanda y Luxemburgo, entró en vigor en 1995, incluyendo entonces, junto a los citados, a España y Portugal. Hoy esta área engloba a 28 países, la mayoría de los comunitarios junto a varios estados asociados (Noruega, Islandia y Suiza), aunque no todos participan en la misma medida. Rumania, Bulgaria (incorporados en 2007), Chipre (2004) y Suiza (que suscribió el acuerdo en 2005) aún están en una fase transitoria, este último se prevé que se incorpore plenamente en 2008, mientras los primeros deberán esperar a 2011. Reino Unido e Irlanda, miembros de la U.E., decidieron quedarse al margen y sólo aplican algunos de sus protocolos. Para una síntesis sobre el proceso véase Migration Policy Institute (2007).

⁴ Según estimaciones del Banco Mundial, las remesas registradas oficialmente en el mundo alcanzaron, en 2006, 297 mil millones de dólares. De ellos, los países en desarrollo recibieron 221 mil millones, cifra que excede en más de 100 por ciento a la ayuda al desarrollo de todas las fuentes. A esa suma habría que añadir la enviada por cauces informales que podría elevar el monto anterior en más de 50 por ciento. En conjunto, América Latina y el Caribe recibieron, en 2006, alrededor de 62 300 millones de dólares en remesas de sus emigrados, según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2008). Ello hace de las remesas la principal fuente de capital externo para muchos países.

⁵ Para un panorama general de las condiciones y pautas de adquisición de la nacionalidad en los países europeos véase Bauböck (2004) y Bauböck et al. (2006).

⁶ No hace falta decir que algunas de las cuestiones inquiridas no las podría contestar un gran número de nacionales; otras son, como poco, singulares y abundan las de dudosa utilidad. Así, por dar algún ejemplo, los candidatos a la ciudadanía británica —y, desde abril de 2007, también quienes aspiran a un visado de larga duración— se enfrentan a un test multirespuesta de 24 preguntas que incluye conocer los teléfonos de emergencia, el orden en que se celebran los santos nacionales, qué tribunal de los cuatro existentes utiliza el sistema de jurado, de dónde viene Santa claus, según los británicos, cuál es la edad mínima para comprar lotería o a partir de que plazo puede una pareja divorciarse (BBCNews, 2005). Por otra parte, en Alemania las pruebas varían según el estado, lo que añade un mayor grado de discrecionalidad. Una breve crónica sobre las peculiaridades del caso alemán puede verse en Kayak (2006).

⁷ Esto es, los flujos derivados de la aplicación de los derechos fundamentales —el derecho de asilo y el derecho a vivir en familia—, la inmigración irregular y los no integrados. Indicio de la nueva orientación es el cambio de denominación del ministerio encargado de esta materia, tras el triunfo electoral de Sarkozy en 2007 como presidente de la república, que ha pasado a llamarse ministerio de inmigración, integración, Identidad Nacional y codesarrollo' (las cursivas son mías).

⁸ La reciente normativa eleva también los obstáculos para la regularización, –suprime, por ejemplo, la regularización automática de los indocumentados con más de 10 años de estancia en el país– y la reagrupación familiar.

⁹ Dicha cláusula, recogida en la 14ª enmienda a la Constitución y ratificada en 1868, se dirigía en su origen a garantizar los derechos a los esclavos liberados. Para una síntesis de su sentido inicial y de los argumentos políticos de quienes tratan de impugnarla ahora, véase Rubio Marín (1996).

¹⁰ Hasta 2002, cuando se efectuó una reforma, este plazo se aplicaba a asilados y refugiados. desde entonces se limita a quienes detentan el estatuto de refugiados.

¹¹ Con más de 4.5 millones de extranjeros empadronados al 1 de enero de 2007 (10 % de la población total) y un flujo neto anual, en los últimos años, en torno o superior al medio millón, España ostenta hoy un lugar destacado entre los países receptores. En 2005 ocupaba la 10a posición en volumen de población inmigrante a nivel mundial y la 4a entre los países de la Unión Europea (después de Alemania, Reino Unido y Francia). En 2000 sumaban 924 mil y aún no figuraba entre los 20 primeros (Naciones Unidas, 2006; INE, 2007).

¹² Se calcula que en la actualidad alrededor de un millón y medio de españoles y sus descendientes residen fuera del territorio nacional.

¹³ Un breve análisis sobre los contenidos e implicaciones de esta normativa puede verse en Sagarra Trías, (2007).

¹⁴ El tratado constitutivo de la unión Europea, firmado en maastricht en 1992, creó un estatus nuevo de carácter supranacional para los nacionales de los estados miembros, la ciudadanía de la unión. Ésta conlleva el acceso al marco de derechos que define la ciudadanía (libertad de circulación y residencia en todo el territorio de la unión; derecho al sufragio activo y pasivo, etcétera).

¹⁵ Tanto en Holanda como en Alemania la normativa a este respecto contiene numerosas excepciones.

¹⁶ Así, en Suiza la ultraderechista unión democrática de centro planteó en 2004 la revocación de la doble ciudadanía introducida mediante reforma constitucional en 1992 (Künzle, 2004).

¹⁷ Alto comisionado de las Naciones unidas para los derechos Humanos. La lista de los países firmantes se puede consultar en ONU, Reportes (2008).

¹⁸ La Ley de reforma del sistema de bienestar público (Personal responsibility and Work opportunity reconciliation Act of 1996, más conocida como Welfare Reform Bill), rubricada por el presidente clinton en agosto de 1996, incluía medidas que redujeron de forma significativa el acceso de los inmigrantes legales y sus familias a una serie de servicios sociales, incluyendo a los programas diseñados para trabajadores pobres (como los cupones para alimentos, al medicaid o asistencia médica, y al subsidio adicional para ancianos y discapacitados). Los inmigrantes no autorizados ya estaban excluidos de estas ayudas previo a esta ley (Cohen, 2001). La legislación también elevó la cifra de causas de deportación y redujo las salvaguardas para quienes estaban sujetos a procedimientos de extradición.

¹⁹ Publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 23 de enero de 2004.

²⁰ Los criterios para ello son: residencia legal e ininterrumpida durante un plazo determinado (en torno a los cinco años, según la directiva); demostrar que se dispone de recursos suficientes para la manutención propia y de la familia, y seguro de enfermedad, además de los relativos a la seguridad pública.

²¹ En enero de 2006, cuando se cumplió el plazo otorgado para ello, de los 22 países firmantes, sólo cinco –Austria, Eslovaquia, Eslovenia, Lituania y Polonia– la habían incorporado a la reglamentación interna. Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, están exentos de su transposición (Rituerto, 2006).

²² En 2000, mediante otra ley orgánica, la lo 8/2000, a la que siguieron otras en 2003: la lo 11/2003 y la lo 14/2003. En 2004 se acude a la fórmula del real decreto (RD 2393/2004) para fijar el Reglamento de la LO 4/2000 (Aja, 2006).

²³ Ésta negaba los servicios básicos (educación y sanidad) a los indocumentados. No llegó a entrar en vigor al ser derogada por el Tribunal Supremo.

²⁴ Los datos de 2005 y 2006, así como los anticipados para el primer trimestre de 2008, evidencian la aceleración de esta tendencia. En 2006 se presentaron 570 iniciativas, casi tres veces menos, en 32 estados y se promulgaron 84, esto es, la tercera parte que al año siguiente. Pero casi duplicaron las dadas en 2005 (unas 300 propuestas, de las cuales 37 llegaron a ley) (morse et al., 2006 y 2007). Por otra parte, en el primer trimestre de 2008 ya se han presentado —y considerado en las legislaturas— más de 1 100 propuestas relacionadas con la inmigración o los inmigrantes de las que se promulgaron 57 (Hegen, 2008b). La mayoría tiene que ver con licencias de conducir y documentos de identidad, empleo, salud, beneficios públicos, educación, medidas policiales y otras relacionadas con tráfico humano (Hegen, 2008a).

²⁵ La primera de éstas, promulgada en la ciudad de Hazleton (Pennsylvania), en junio de 2006, y que abrió el camino a otras localidades que adoptaron medidas semejantes, fue declarada ilegal por un juez federal en julio de 2007. La medida sancionaba, con multas o la pérdida de licencia, a los empresarios que contrataran a indocumentados y a los propietarios que les arrendaran viviendas, locales o negocios. Ésta incluía también la oficialización del inglés. El argumento para su revocación fue que la ordenanza (promulgada bajo el título de Ley contra la inmigración ilegal) usurpa las atribuciones del gobierno federal, único con competencias para regular la inmigración, y viola los derechos constitucionales al privar a los implicados de su derecho a un proceso legal. Además –continuaba la sentencia– ésta entra en conflicto con la política migratoria del gobierno federal, menos rigurosa, y puede tener implicaciones en la política exterior (The Associated Press, 2007).