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Política y gobierno

versión impresa ISSN 1665-2037

Polít. gob vol.26 no.2 México jul./dic. 2019  Epub 26-Jun-2020

 

Ensayo bibliográfico

Responsividad democrática. Distintas aproximaciones a un concepto con un amplio potencial

Democratic Responsiveness: Different Approaches to a Concept with Ample Potential

Gabriela Aída Cantú Ramos* 
http://orcid.org/0000-0002-0073-9214

* Coordinadora de Docencia del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) donde co-coordina un Seminario de Investigación Doctoral “Democracia y calidad de la democracia”. Dirección: Circuito Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades, Ciudad Universitaria, C. P. 04510, Coyoacán, Ciudad de México. Correo electrónico: gabriela.cantu@gmail.com.


Resumen:

Posterior a los procesos de transición, las nuevas democracias se enfrentaron a los retos que implicaba la consolidación de las instituciones y procesos políticos. Así, se abrió paso una nueva agenda de investigación: la calidad de la democracia. Estos estudios revivieron el debate de un concepto clave dentro de la Ciencia Política: la responsividad, que hace referencia a la capacidad de un gobierno para atender las necesidades o preferencias de sus ciudadanos. No obstante, existen abordajes teóricos de este concepto más allá de la calidad de la democracia, mostrando así un amplio panorama de diversidad teórica. Frente a esto, este ensayo tiene como principal objetivo ofrecer al lector una fotografía lo más completa y clara posible de las distintas perspectivas analíticas desde las que se ha pensado este concepto. Adicionalmente, se complementará este debate al presentar la relación de este concepto con otros conceptos cercanos con los que usualmente puede confundirse como la representación, la rendición de cuentas y la responsabilidad. Finalmente, se ofrece también un repaso sobre las diversas formas de medición y operacionalización del concepto en estudios empíricos y las principales limitaciones del concepto.

Palabras clave: responsividad; democracia; perspectivas sobre la responsividad; representación; responsabilidad; rendición de cuentas

Abstract:

After the transitional processes ended, new democracies faced challenges regarding the consolidation of political institutions and processes. This opened a pathway for a new research agenda: the quality of democracy. These studies re-opened the debate around a key concept in Political Science: responsiveness, which refers to a government’s capacity to attend or respond to its citizens’ needs or preferences. However, there are different theoretical approaches to this concept beyond the democratic quality research agenda. Based on this, this essay’s main objective is to offer the reader a broad, complete and clear picture of the different analytical perspectives around the idea of government responsiveness. Additionally, a discussion about the relation of the concept of responsiveness with other close concepts that might be confused with, such as: representation, accountability and responsibility is presented. Finally, the essay offers a review of the different ways responsiveness has been measured and analyzed empirically and also some reflections around the limitations of the concept.

Key words: responsiveness; democracy; perspectives on responsiveness; representation; responsibility; accountability

Introducción1

Después de la etapa de ajustes, posterior a los periodos de transición democrática, las nuevas democracias latinoamericanas se enfrentaron a los retos que implicaba la consolidación de sus instituciones y los procesos que habrían de marcar la dinámica política de los siguientes años. Sin embargo, en las últimas décadas, las expectativas que se habían generado en torno a la democracia - al menos para los ciudadanos - han encontrado una realidad lejos de alentadora. Para muestra, en el Informe más reciente de Latinobarómetro (2017) se puede leer en su primera página que en la región “el declive de la democracia se acentúa (…) no se observan indicadores de consolidación, sino, acaso, indicadores de desconsolidación”. En otras palabras, hay algo que está fallando en las democracias.

Naturalmente, el fenómeno del desencanto con la democracia no es nuevo y desde la academia se ha buscado entender esta compleja realidad con propuestas teóricas que evolucionaron de los estudios sobre la transición y consolidación para orientarse hacia nuevos ejes temáticos. Así, comenzaron a surgir enfoques que analizaban el desempeño de los gobiernos o la calidad de las democracias. Esta agenda de investigación mostraba especial interés por saber cuáles eran aquellos aspectos en los que la democracia se estaba quedando corta, por un lado; y en qué medida las democracias estaban cumpliendo sus objetivos, por el otro.

En lo que respecta al primer grupo, se puede identificar el surgimiento de análisis sobre los grandes problemas de y con la democracia2. Los estudios sobre problemas de la democracia, por un lado, parten de una visión que podría describirse como “de la democracia hacia fuera” pues abordan temas referentes a fenómenos que explican escenarios en donde la democracia se compara con otros regímenes como el autoritarismo y la posibilidad de volver a éste. Así, se pueden encontrar textos sobre posibles procesos de desdemocratización (Tilly, 2003), de quiebres, colapsos o regresiones autoritarias (Tomini y Wageman, 2017).

Por otro lado, los estudios sobre problemas con la democracia tienen más bien una visión de “ver la democracia hacia adentro” y exploran temáticas relacionadas a la forma en que los ciudadanos perciben el trabajo de las democracias como forma de gobierno. Así, se encuentran trabajos sobre la crisis de representación y el rol de los partidos políticos en la democracia (Domínguez, 1997; Mainwaring, 2006; Corral, 2010; Morales Quiroga, 2011), el malestar con la representación (Cantillana et al., 2017), los fenómenos de despego y desafección política (Maldonado, 2013), la desconfianza política (del Tronco, 2012) y la pérdida de legitimidad (Monsiváis, 2017).

Vinculados a estos últimos, y haciendo referencia al segundo tipo de estudios, se pueden identificar los trabajos que se encaminan a estudiar en qué medida las democracias funcionan o no. Principalmente, destaca la agenda de investigación sobre la calidad de la democracia, que desde hace algunos años ha crecido considerablemente. Una de las principales características de los estudios sobre la calidad de la democracia es su propuesta de ver a la democracia más allá de las elecciones (Altman y Pérez Liñán, 2002; O’Donnell en Diamond & Morlino, 2005; Diamond & Morlino, 2005; Hagopian , 2005; Morlino en Hutcheson & Korosteleva, 2006; Levine & Molina, 2007; Roberts, 2010) y explorar dimensiones o áreas que la componen y se relacionan con su desempeño. En este sentido, destaca la aportación de Morlino, quién presentó un esquema de calidad de tres etapas: proceso, contenido y resultado. Cada una de estas etapas es caracterizada por ciertos elementos o dimensiones: para el primero, Estado de Derecho, rendición de cuentas horizontal, rendición de cuentas vertical, participación y competencia; libertad e igualdad para el segundo; y responsividad para el tercero (Morlino en Hutcheson & Korosteleva, 2006; Morlino, 2011).

Para Morlino, la responsividad es sumamente importante ya que “una buena democracia es primeramente y sobretodo un régimen ampliamente legitimado que satisface a sus ciudadanos (calidad en términos de resultado)” (2009: 213). Debido a la influencia de esta propuesta de Morlino, que ha sido replicada en otros países, la dimensión de responsividad ha cobrado relevancia para quién está interesado en conocer y evaluar cómo funcionan las democracias. Sin embargo, una cuestión interesante, en lo que respecta a la responsividad, es que, a pesar de que parece haber tomado nuevos vuelos a partir de los análisis sobre la calidad, existen abordajes de este concepto desde agendas de investigación distintas a la calidad de la democracia. En otras palabras, no todo lo que se ha estudiado sobre responsividad ha partido de la agenda de la calidad, ni todo lo que se estudia sobre la calidad, incorpora a la responsividad en sus dimensiones analíticas.

Ante este panorama de diversidad teórica, el presente escrito tiene como principal objetivo presentar las distintas perspectivas analíticas desde las que se ha aproximado la responsividad (Parte I). La intención detrás de este objetivo es dual: por un lado, ofrecer al lector un panorama lo más completo y claro posible, con respecto a las diversas formas en que se ha pensado este concepto y; por el otro, mostrar cómo la responsividad es un concepto que permite hacer un análisis particular de la democracia (a partir de la relación con sus ciudadanos) y que tiene un potencial explicativo muy amplio, dependiendo de la perspectiva teórica de la que se parta. Adicionalmente, se complementará este objetivo al discutir la relación de la responsividad y otros conceptos cercanos con los que usualmente puede confundirse: la representación, la rendición de cuentas y la responsabilidad (Parte II) y al presentar también un repaso sobre las diversas formas de medición y operacionalización del concepto en estudios empíricos y sus principales limitaciones (Parte III). Finalmente, en la última sección se presentarán algunas reflexiones sobre el potencial explicativo del concepto de responsividad.

Parte I: Entendiendo la responsividad desde distintas perspectivas

Una primera aproximación a la responsividad como elemento clave de la democracia se puede encontrar en trabajos clásicos de la Ciencia Política como los de Pitkin (1967), (1989) y Dahl (1989) en donde se destaca como la capacidad del gobierno para atender a sus ciudadanos. Tomando esto como punto de partida, para Manin, Przeworski y Stokes (1999) la responsividad es importante pues cuando existe, se puede decir que los ciudadanos en realidad están siendo representados. Pero ¿quiénes son los ciudadanos a los que se atiende? y ¿cómo se puede identificar lo que se debe atender?

Estas dos preguntas representan un buen punto de partida para comenzar la exposición de las distintas aproximaciones teóricas sobre la responsividad. En términos prácticos, ciudadanos puede asumir dos sentidos: las mayorías y los grupos no mayoritarios; mientras que lo que se debe atender puede verse desde la idea de las preferencias generales o las demandas particulares. Estas distinciones son útiles pues permiten distinguir entre aproximaciones teóricas para entender la responsividad, las cuales se expondrán a continuación.

Perspectivas electorales

Estas perspectivas parten de la idea de que la responsividad está intrínsecamente relacionada con el principio de representación democrática (Pennock, 1952) y que éste, a su vez, se materializa a través de los procesos electorales. Los estudios que parten de esta perspectiva, posicionan, por un lado, a los ciudadanos (potenciales electores) como generadores de preferencias; y, por otro lado, a los gobiernos que buscarán atenderlas (Powell, 2003). El énfasis en el mecanismo electoral como canalizador de preferencias presente en estas perspectivas radica en la idea de que “los votos constituyen una evidencia única en términos tanto de autorización como de conducta, de las preferencias de los ciudadanos” (Powell, 2003: 10). Es decir, los votos representan un camino efectivo para “capturar” una imagen de qué es lo que “los ciudadanos quieren” que sus gobiernos hagan por ellos.

Ahora bien, es necesario hacer una puntualización con respecto a las perspectivas electorales. Dentro de este amplio grupo de estudios (se puede decir que es la perspectiva más utilizada), existen distintas posturas sobre quiénes son “los ciudadanos” que hay que atender dependiendo del tipo de sistema político que se estudie, específicamente si se habla de responsividad en sistemas mayoritarios versus sistemas de representación proporcional. De acuerdo con Powell (2003) el estudiar la responsividad en un sistema u otro implicará una diferencia con respecto a definir “a quién” le será responsivo un gobierno. Por un lado, los análisis de responsividad en sistemas de representación proporcional suponen que los gobiernos buscan ser responsivos a “tantos como sea posible” y no solo a las “mayorías”3, pues esto permite la generación de políticas (respuestas) que dejen a menos gente fuera de las posibles soluciones a problemas.

Por otro lado, las perspectivas “mayoritarias” equiparan las preferencias ciudadanas con las manifestadas por las mayorías, pues son éstas las que llevan a ganar elecciones y, por lo tanto, las que se buscará atender. En este sentido, un gobierno que es responsivo ante sus ciudadanos (o la mayoría de ellos) es más probable que sea ratificado (ya sea el gobernante en particular por la reelección o el partido político en caso de no haberla) en las siguientes elecciones, por lo que éstas se consideran como el principal motor de detrás de la responsividad (Amarcher, 1979; Boeckleman, 1993; Powell, 2003; Griffin, 2006).

Bajo esta lógica, se retoman los planteamientos de Manin, Przeworski y Stokes, que sostienen que los gobiernos son representativos en la medida en que se apegan a la “regla de la mayoría”, ya sea que sigan las políticas preferidas de la mayoría que los llevó al poder (representación por mandato) o porque buscan el interés de cualquier otro grupo mayoritario (representación ampliada) (1999: 8). En este caso, el vínculo de representación hace referencia al cruce entre intereses de los ciudadanos y la respuesta de los gobiernos. Partiendo de lo anterior, en los procesos electorales, los ciudadanos encuentran la plataforma para “mandar señales” a las autoridades sobre cuáles son estas necesidades o preferencias, mismas que los candidatos captan y que una vez que llegan al gobierno buscan atender. No obstante, estas perspectivas reconocen que otras mayorías también pueden emanar “señales” sobre preferencias entre procesos electorales las cuales también hay que atender4. Finalmente, existe un reconocimiento sobre un lazo entre preferencias y comportamiento de los representantes (Eulau y Karps, 1977; Page, 1994; Besley y Burgess, 2002; Powell, 2004; Binzer Hobolt y Klemmemsen, 2005; Brooks y Manza, 2006; Griffin, 2006; Bartels, 2006)5.

Uno de los textos que mejor explica este lazo es el de la “Cadena de Responsividad” de Powell (2004), en el cual propone los pasos que existen entre la construcción de las preferencias ciudadanas, la conducta de voto, la constitución de gobiernos a partir de elecciones, la generación de acciones concretas y los resultados de dichas acciones. Desde esta propuesta los ciudadanos con preferencias específicas (etapa 1) escogen a partir de distintas opciones al momento de votar (etapa 2). El resultado de lo anterior es que los ciudadanos permiten la conformación de un gobierno (etapa 3) que se supone que buscará impulsar políticas apegadas a lo que esos ciudadanos quieren (etapa 3) y estas políticas darán un resultado concreto (etapa 4). Adicionalmente, cada una de estas etapas está unida por eslabones o vínculos que tienen que ver con decisiones de voto (vínculo 1), mecanismos de agregación institucional (vínculo 2) y el proceso de política (vínculo 3). Desde esta visión la responsividad ocurre cuando el resultado (etapa 3) de esta cadena coincide con lo que los ciudadanos manifestaron en un inicio (etapa 1) (Powell, 2004: 92).

Al final, lo destacable de estas posturas (independientemente del sistema que se estudie, mayoritario o de representación proporcional) es la relación que establecen entre responsividad y elecciones, pues lleva a las siguientes preguntas: ¿son los procesos electorales la única forma que tienen los ciudadanos de “mandar señales”? ¿son las preferencias canalizadas por medio de elecciones las únicas que deben ser atendidas por los gobiernos? ¿qué sucede con las demandas concretas que pueden manifestar algunos grupos específicos? Como una respuesta a esto, se ha desarrollado otro enfoque de la responsividad que se plantea a continuación.

Perspectivas desde la participación no electoral

Si se considera que mucho de lo que sucede en las democracias sucede entre periodos electorales y que los ciudadanos han encontrado otras formas de canalizar sus inconformidades cuando así lo consideran, las perspectivas no electorales de la responsividad, que tratan de enfatizar un gobierno democrático, deben también enfocarse en atender demandas de distintos grupos de ciudadanos y no solo de las mayorías. Este tipo de estudios, por una parte, retoma y repiensa conceptos que se han desarrollado desde otras literaturas como la acción colectiva, la protesta política, los movimientos sociales y la participación no electoral, para explicar las distintas alternativas de canalización de demandas que existen en las democracias tales como marchas, manifestaciones, plantones, campañas en Internet, envío de cartas etc. Estas acciones permiten la expresión de demandas (o envío de “señales”) y refuerzan la vinculación del gobierno con los ciudadanos más allá de las elecciones (Kuklinski y Stanga, 1979; Cleary, 2003; Cleary, 2007; Franklin, 2009; Moreno Jaimes, 2007; Ura y Ellis, 2008; Morales, 2014; Grimes y Esaiasson, 2014).

Por otra parte, y regresando a lo planteado inicialmente, la visión “no mayoritaria” que asumen estos análisis enfatiza que en las democracias son tan válidas las preferencias de las mayorías como las demandas de individuos con intereses y experiencias compartidas que incluso pueden ser minorías (Hero y Tolbert, 2004; Hänni, 2017). De la misma manera en que las perspectivas mayoritarias-electorales se anclan en el concepto del principio de la mayoría como reflejo de la representación, estas posturas se plantean la importancia de la igualdad para la representación al considerar que si en una sociedad democrática todos los ciudadanos son iguales, entonces un gobierno representa no solo a través de las elecciones sino cuando se muestra abierto y dispuesto a considerar todos los intereses y preferencias existentes en la sociedad (Ura y Ellis, 2008; Ross y Smith, 2009)6.

De manera similar que el texto de Powell puede considerarse como representativo de las perspectivas mayoritarias-electorales, en este caso, la propuesta analítica de Schumaker es especialmente útil pues define la responsividad como “la relación entre las demandas manifiestas o explícitamente articuladas de un grupo de protesta y las correspondientes acciones de un sistema político que es el blanco de las demandas del grupo de protesta” (1975: 494). En lo que respecta a la forma en la que un gobierno atiende a las demandas de ciertos grupos, existe un amplio espectro de acciones que se pueden identificar. Schumaker ubica “cinco criterios de ‘responsividad’” que coinciden con las distintas etapas del ciclo de Políticas Públicas (1975: 494-495).

En primera instancia, ante la presencia de una demanda, una autoridad puede manifestar disposición a escuchar las preocupaciones o demandas de cierto grupo (“responsividad” de acceso). El segundo criterio hace referencia al momento en el que un gobierno incorpora cierta demanda a la agenda política y esta se convierte en un asunto por resolver (“responsividad” de agenda). El tercer criterio complejiza el tipo de respuesta del gobierno pues involucra la propuesta de legislación o políticas concretas para atender la demanda de un grupo (“responsividad” de política). Los criterios cuatro y cinco corresponden a las etapas de “resultados” e “impacto” del ciclo de política pública y son acciones concretas para implementar la legislación o políticas diseñadas para atender una demanda7.

En esta misma línea, Morales ve a la responsividad “no solo como la disposición de un gobierno para atender demandas, sino un comportamiento real que indique respuesta (…) requiere que un gobierno cambie un curso de acción política a una dirección que de otra forma no hubiera tomado” (2014: 10). Cuando se da un empate entre opinión pública y conducta de los gobernantes hay congruencia, misma que se puede alcanzar cuando un gobierno cede ante lo que la gente ha manifestado como el curso de acción a seguir alterando su propio curso de acción, pero con cambios menores (“responsividad” política moderada) o cuando cede y altera su curso de acción al impulsar cambios políticos mayores (“responsividad” política sustancial).

Perspectivas desde la calidad de la democracia

Tal como se expuso al inicio de este texto, una vez que las democracias pasaron las etapas de transición y consolidación, surgió interés académico por explorar el desempeño de las democracias y así diferenciar a las “buenas” de las “no tan buenas” o “malas” democracias. De entrada, las perspectivas sobre la calidad de la democracia enfrentaron el reto de establecer qué se entiende por calidad desde la teoría, para después proponer cómo medirla empíricamente8. Antes de esto, para acotar su universo de casos a estudiar, los analistas de la calidad de la democracia distinguen entre las democracias y las no democracias a partir de la presencia/ausencia de elecciones libres, justas y periódicas. Solo en los casos que cumplen, al menos, estos tres criterios, es viable estudiar la calidad de la democracia (Altman y Pérez Liñán, 2002; O’Donnell en Diamond & Morlino, 2005; Diamond & Morlino, 2005; Hagopian , 2005; Morlino en Hutcheson & Korosteleva, 2006; Levine & Molina, 2007; Roberts, 2010).

Una vez que se asumió una postura sobre qué es democracia y poder elegir qué casos analizar, lo más común es proceder con una definición sobre qué es la calidad y presentar una propuesta de cómo medirla9. Para O’Donnell, por ejemplo, el criterio del Estado de Derecho es un elemento central de la calidad pues garantiza los derechos civiles, políticos y sociales a los ciudadanos (O’Donnell en Diamond & Morlino, 2005). Para Morlino, la calidad es una cualidad o atributo que tiene la democracia que permite distinguir entre “buenos” y “malos” casos. Este autor habla de tres calidades: a) calidad en el procedimiento, b) calidad en el contenido y c) calidad en el resultado. En las democracias, estos enfoques se refieren a las reglas (procedimiento), la sustancia (contenido) y el producto (resultados) de la misma (Morlino en Hutcheson & Korosteleva, 2006).

Estas dimensiones se componen a su vez de variables: en la dimensión de procedimiento (las reglas) se consideran: 1) Estado de Derecho, 2) rendición de cuentas electoral (vertical), 3) rendición de cuentas interinstitucional (horizontal), 4) participación y 5) competencia. Por otro lado, en la dimensión de contenido (sustantiva) se encuentran: 6) el respeto a los derechos que se adquieren a través de la ampliación de libertades y 7) la implementación progresiva de la igualdad (política, económica y social). Finalmente, en la dimensión de resultado se hace énfasis en: 8) la responsividad o la correspondencia entre las acciones del gobierno y los deseos de los ciudadanos en general (Diamond & Morlino, 2005).

Por su parte, Levine & Molina10 proponen sus propias dimensiones interrelacionadas, entre las que destacan: 1) la decisión electoral, 2) la participación, 3) la responsividad, 4) la rendición de cuentas y 5) la soberanía. Hagopian define la calidad de la democracia a partir de dos dimensiones: derechos y representación. En la primera dimensión (derechos) incluye la protección de derechos políticos y libertades civiles, el Estado de Derecho, la justicia/protección de la corrupción y la igualdad. La segunda dimensión (representación) abarca la rendición de cuentas, la participación y la responsividad (2005: 45).

Para Roberts, no se puede entender la calidad de la democracia sin la responsividad. El corazón de la democracia está en el mandato o en la capacidad de los ciudadanos para controlar a sus gobernantes a través de instituciones y procedimientos11. En este sentido, una democracia de calidad es aquella que habilita o permite que dicho mandato se realice. ¿Cómo se logra esto? La propuesta de Roberts (2010), similar a la idea de Powell. discutida en el apartado de perspectivas electorales, es hablar de la “calidad como vínculos”. Desde una visión ideal, las instituciones democráticas promueven el mandato popular/ciudadano primordialmente a través del las elecciones y los derechos y esto permite el ubicar tres vínculos:

  • a) El que se establece a través de las elecciones (rendición de cuentas electoral) y que faculta a los ciudadanos castigar o premiar en las urnas a funcionarios que están ejerciendo cargos públicos y que es la forma más básica de control popular.

  • b) El que se establece por el “mandato” y que plantea en las elecciones el espacio no solo para sancionar/premiar sino para seleccionar a la mejor opción para gobernar.

  • c) El vínculo de la “responsividad de política”, que ayuda a que los ciudadanos pueden tener el poder de hacer peticiones al gobierno entre periodos electorales y que implica que las preferencias de los ciudadanos moldean las decisiones políticas día a día.

Para resumir, en las pasadas líneas se pudo destacar que, dentro de la calidad de la democracia, la responsividad es una dimensión importante. Por ejemplo, Morlino propone el concepto como la variable detrás de la dimensión de “resultado”. Levine y Molina, lo destacan como parte de un conjunto de variables que, interconectadas, conforman una democracia que funciona. Hagopian enlaza a la responsividad con la dimensión de representación, y, finalmente, Roberts la considera un elemento clave en la medida en que permite evaluar si existe o no el mandato popular/ciudadano.

Perspectivas de la responsividad como producto administrativo

Hasta ahora, las aproximaciones discutidas se han enfocado en entender la responsividad como una característica de los gobiernos. No obstante, hay perspectivas analíticas que consideran a la responsividad como un rasgo interno de los gobiernos, propiamente de sus aparatos administrativos-burocráticos. En este punto, se pueden ubicar dos tipos de análisis: los que destacan la relación “ciudadanos-administración pública” y que toman al ciudadano como un cliente (Saltzstein, 1992; Yang, 2007; Yang y Pandey, 2007); y los que suponen que la responsividad es un atributo de la relación entre los funcionarios electos y la burocracia con la que trabajan (Mulgan, 2008).

En el primer grupo de estudios un gobierno es responsivo cuando tanto las autoridades electas, como su aparato burocrático es capaz de atender a los ciudadanos en términos de los servicios que prestan. Estos aportes recuperan también las nociones planteadas por la perspectiva del “Nuevo Servicio Público” en donde los ciudadanos son vistos como “clientes” que acuden a las organizaciones buscando la atención a sus problemas y éstas tienen que encauzar sus esfuerzos en atenderlos favorablemente (Vigoda, 2002; Yang, 2007; Yang y Pandey, 2007)12.

En lo que respecta al segundo grupo de trabajos, un gobierno responsivo es aquel en el que los funcionarios electos son capaces de hacer que sus subordinados cumplan las directrices planteadas. Cuando los funcionarios electos llegan al poder a través de la decisión de los ciudadanos, estos tienen el derecho de marcar un camino a seguir, pues los burócratas buscan cumplir un propósito mayor: atender a los ciudadanos. Simultáneamente, los miembros de la burocracia adquieren la obligación de hacer todo lo posible por cumplir con los lineamientos planteados por los funcionarios electos (Mulgan, 2008).

Cuadro 1 Perspectivas de la responsividad 

Perspectivas Propuesta General Autores
Perspectivas desde lo
electoral y desde la
representación
La capacidad de un gobierno para hacer lo que sus
ciudadanos prefieren. Dentro de este conjunto,
específicamente se pueden identificar un sub-conjunto de autores que consideran
que la atención de las preferencias de los ciudadanos
(el ser responsivo) forma parte de un fenómeno de mayor
calibre: la representación. Desde estas perspectivas,
la responsividad (y por ende la representación) está
relacionada al principio de la mayoría que se
manifiesta a través de los procesos electorales
Pennock (1952)
Eulau y Karps (1977)
Manin, Przeworski y Stokes (1999)
Stimson, Mackuen y Erikson (1995)
Powell (2003, 2004)
Binzer Hobolty Klemmemsen (2005)
Griffin (2006)
Brooks y Manza (2006)
Besley y Burgess (2002)
Bartels (2006)
Amarcher (1979)
Boeckleman (1993)
Eulau y Karps (1977)
Page (1994)

Perspectivas desde
la participación no
electoral
La responsividad es la capacidad de un gobierno
democráticamente electo para atender las demandas
de sus ciudadanos, entendiendo a éstos últimos no solo como
una mayoría cuya voluntad se manifiesta a través de las
elecciones, sino como diversos grupos de ciudadanos con
demandas específicas
Schumaker (1975)
Kuklinski y Stanga (1979)
Cleary (2007 y 2010)
Ura y Ellis (2008)
Ross y Smith (2009)
Manin, Przeworski y Stokes (1999)*
Franklin (2009)
Moreno Jaimes (2007)
Grimes y Esaiasson (2014)
Hero y Tolbert (2004)
Hänni (2017)
Morales (2014)

Responsividad como
producto del proceso
administrativo o
burocrático
La responsividad es parte del proceso de producción de
resultados no solo de una autoridad electa, sino de todo
el conjunto de funcionarios públicos que constituyen la
administración pública y depende de la capacidad del
aparato administrativo para atender a los ciudadanos.
Yang y Pandey (2007)
Yang (2007)
Mulgan (2008)
Saltzstein (1992)
Vigoda (2002)

Responsividad
como dimensión
de la calidad de la
democracia
Énfasis en la responsividad como una dimensión de la
calidad de la democracia (resultado) o como centro
de la misma idea de calidad.
Morlino (2005, 2006, 2011)
Levine y Molina (2007)
Hagopian (2005)
Roberts (2010)

Fuente: elaboración propia en base a la discusión de los autores enlistados

Otras visiones de la responsividad

Para algunos autores la responsividad es un fenómeno que trasciende los gobiernos democráticos y que puede observarse en otros actores como los partidos políticos e incluso en los regímenes no democráticos. La responsividad de los partidos políticos analiza si éstos siguen las preferencias de sus militantes o del electorado en general y qué los motiva a actuar de una forma u otra. En el caso de las no democracias, la responsividad es estudiada tanto como un mecanismo utilizado para obtener información sobre el estado de una sociedad y con esto mantener el control.

La literatura sobre responsividad de los partidos políticos guarda una estrecha relación con las visiones mayoritarias/electorales. La diferencia entre una y otra radica en el foco de análisis: los partidos o el gobierno. Las dos principales líneas de investigación sobre los partidos políticos son, por un lado, los enfoques del “responsible party goverment” que suponen que éstos priorizan el ser responsivos a su militancia (Dalton, 1985; Adams, Ezrow y Somer-Topcu, 2011) y no al votante mediano; y, por otro lado, los enfoques que consideran que el motivador de la conducta de los partidos es seguir las preferencias de la ciudadanía general y así ganar elecciones (Coleman, 1999; Adams, Clark y Ezrow, 2004; Ezrow, De Vries, Steenbergen, Edwards, 2010; Arnold y Franklin 2012; Lehrer, 2012; Lee, 2014; Ezrow y Hellwig, 2014; Morlino y Quaranta, 2014; Spoon y Klüver, 2015)13.

El otro conjunto de análisis examina la idea de que los regímenes no democráticos pueden hasta cierto punto ser responsivos a pesar de que no existe un vínculo de representación con los ciudadanos como en las democracias (Chen, Pan y Xu, 2015)14. Para Su y Meng (2016) existe una “responsividad selectiva” que se da en contextos caracterizados por la ausencia de elecciones, pero en donde los gobiernos dan ciertas respuestas motivados por minimizar la posibilidad de amenazas de acción colectiva (y así disminuirlo), la necesidad de evitar que ciertos problemas escalen a niveles altos del gobierno o la búsqueda de cierto nivel de apoyo ciudadano a políticas concretas que se quieren implementar con poca resistencia (Su y Meng, 2016).

En lo que se refiere a contextos no democráticos, pero en los que las instituciones políticas funcionan medianamente y se realizan elecciones (aunque sean poco competitivas, por ejemplo), otro conjunto de estudios enfatiza que los gobiernos permiten esto porque les sirve como mecanismos para obtener información sobre las necesidades y las preferencias de sus ciudadanos (Miller, 2014). Con esta información y teniendo una motivación por tener el control y mantener la estabilidad, los gobiernos se hacen una idea sobre qué hacer o no (Boulianne Lagacé, 2013)15. En una línea similar Yap (2003), formula la idea de “mecanismos de regateo”16 que enlazan a los ciudadanos con sus gobiernos. En estos contextos, donde las elecciones no funcionan como mecanismo de control, los gobiernos pueden enfrentarse a situaciones (impulsar cierto proyecto económico, por ejemplo) en las que esperan encontrar aceptación (o al menos no resistencia) por parte de los ciudadanos. Ante esto, los gobiernos optan por conocer las preferencias de sus ciudadanos y ser responsivos a las mismas.

Cuadro 2 Otras visiones de la responsividad 

Visiones Propuesta General Autores
Responsividad en las no
democracias
En el caso de las no democracias, la responsividad
es estudiada tanto como un mecanismo utilizado para
obtener información sobre el estado de una
sociedad como un mecanismo utilizado para mantener el control.
Yap (2003)
Boulianne Lagacé (2013)
Miller (2014)
Chen, Pan y Xu (2015)
Su y Meng (2016)

Responsividad de los
partidos políticos
La responsividad de los partidos políticos se centra
en estudiar si éstos siguen las preferencias de sus
militantes o del electorado en general y qué los
motiva a actuar de una forma u otra.
Dalton (1985)
Coleman (1999)
Adams, Clark y Ezrow (2004)
Ezrow, De Vries, Steenbergen, Edwards (2010)
Adams, Ezrow y Somer-Topcu (2011)
Arnold y Franklin (2012)
Lehrer (2012)
Lee (2014)
Ezrow y Hellwig (2014)
Morlino y Quaranta (2014)

Fuente: elaboración propia con base en la discusión de los autores enlistados

Parte II: Responsividad y conceptos cercanos: Representación, rendición de cuentas y responsabilidad

Otro de los retos de la responsividad como concepto (además del que implica el salto a lo empírico) tiene que ver con la cercanía que tiene con otros conceptos como la representación, la rendición de cuentas electoral y la responsabilidad. Dicha cercanía incluso puede llegar a dar la idea de que se está hablando de lo mismo, pero desde diferentes aristas. En esta sección, se discutirán y clarificarán estos conceptos “cercanos” con la idea de explicitar más las distinciones entre los mismos.

Comenzando con la representación, y como ya se hizo referencia previamente, la discusión original de Pitkin (1967), (1989)17 en torno a este concepto sembró la base para comenzar a vincularlo con la idea de responsividad. La vinculación entre responsividad y representación política, parte de entender a esta última como “el actuar en el interés del representado, de una manera responsiva a ellos (…) el representante debe actuar de manera independiente, con discreción y juicio” (1967: 209)18. Yendo más allá, Pitkin articula la idea de que este actuar del gobierno debe esta finamente vinculado a los “deseos” de sus representados: “un gobierno representativo requiere de una maquinaria para la expresión de los deseos de los representados y que el gobierno responda a estos deseos o al menos que tenga buenas razones para no hacerlo” (1967: 232). Es decir, no basta que un gobierno tenga intenciones de actuar en función del interés de sus representados, sino que es necesario que existan instituciones que permitan la materialización de este “ser responsivo”.

A partir de lo anterior, la pregunta que surge es ¿cómo se establece esta vinculación entre representantes y representados? En las democracias actuales, la respuesta a esta pregunta es, sin duda, a través de las elecciones. Por lo tanto, representación y responsividad se conectan bajo la siguiente lógica: al ser las elecciones el mecanismo a través del cual se establece la relación de mandato entre los representantes y los ciudadanos, entonces un gobierno puede decirse representativo si es capaz de actuar en función de lo que los ciudadanos le indicaron desde las urnas. La idea es que un gobierno es responsivo a estas directrices desde la vía electoral (aquí se recuperan visiones como la ya mencionada de Powell y la “cadena de responsividad”) y, por lo tanto, es representativo.

Este texto sigue la postura de Manin, Przeworski y Stokes (1999), quienes plantean que la responsividad es una manifestación del principio de representación junto con la rendición de cuentas. En concordancia con Pitkin, para estos autores la responsividad es el resultado o la evidencia de que las acciones de gobierno se alinean a los preferencias o intereses de los ciudadanos. Sin embargo, para ellos la idea de los “ciudadanos” adquiere el sentido específico de “las mayorías”. Por lo tanto, un gobierno es representativo en la medida en que sus acciones están guiadas por lo que dictan las “mayorías”, especialmente aquellas que los llevaron al poder. Puesto de esta manera, pareciera que responsividad y representación son lo mismo. Sin embargo, cuando se considera que: a) las elecciones no son el único y exclusivo mecanismo con el que cuentan los ciudadanos para mandar señales e incentivar la acción de sus gobiernos, b) que los gobiernos no pueden solo atender preferencias canalizadas por la vía electoral (visiones mayoritarias), sino que también amerita la atención de demandas que grupos específicos han encontrado la manera de expresar; entonces se puede comenzar a pensar en la responsividad como un concepto que forma parte del fenómeno más amplio de la representación democrática.

En lo que respecta a la rendición de cuentas, se puede sintetizar este concepto como aquello que se presenta cuando un actor puede llamar a otro actor para que explique, justifique, se responsabilice por sus acciones emprendidas y asuma las consecuencias (sanción o recompensa, por ejemplo). En términos políticos, el aporte de Schedler es de suma utilidad pues define a la rendición de cuentas como el fenómeno que se presenta cuando “un actor A está obligado a informar a B sobre las acciones y decisiones (pasadas o futuras) de A, a justificarlas y a sufrir el castigo en caso de una conducta indebida” (1999: 17)19. En estos términos, pareciera que la rendición de cuentas está vinculada no solo a la idea de la responsividad, sino a la de la representación ya que alude a la capacidad que tienen los ciudadanos para evaluar (y eventualmente premiar o sancionar) el desempeño (o capacidad de respuesta) de sus gobernantes. Pero ¿cómo se materializa la rendición de cuentas? Recuperando la discusión de las pasadas líneas, mucho se ha destacado a las elecciones como el mecanismo por excelencia de rendición de cuentas.

El papel crucial de las elecciones para la rendición de cuentas estriba en que son un mecanismo clave para que los ciudadanos puedan premiar o sancionar el desempeño de un gobierno (ya sea el representante en sí mismo o a su partido) y así mantenerlo o sacarlo del poder . Por lo tanto, las elecciones son un “mecanismo de rendición de cuentas de renovación contingente” (Manin, Przeworski y Stokes, 1999: 10). Ahora bien, es importante aclarar en este punto que la idea de rendición de cuentas materializada a través de las elecciones se vincula con lo que se ha llamado teóricamente “rendición de cuentas vertical-electoral”. Empero, igualmente que con la representación, sigue surgiendo la pregunta de ¿qué pasa con todos aquellos aspectos que los ciudadanos quieren ver atendidos y que no se pueden “castigar” o “premiar” a través de las elecciones, porque no fueron (o no son) parte de plataformas electorales?

En este punto, autores como Smulovitz y Peruzzotti (2000) abonan a la discusión sobre la rendición de cuentas proponiendo otros matices. Así, presentan la idea de la “rendición de cuentas vertical social” en la cual mecanismos no electorales (pero si verticales, ya que van del ciudadano al gobierno) son puestos en marcha por los ciudadanos para controlar a las autoridades. De esta manera, los ciudadanos (agrupados en asociaciones o movimientos particulares) impulsan acciones para: promover en las autoridades la atención a ciertas demandas o solución a ciertos problemas, evidenciar deficiencias gubernamentales, posicionar nuevos temas en el debate público e incluso fomentar o incentivar el funcionamiento de agencias gubernamentales horizontales que puedan sancionar a las autoridades que no están realizando bien su labor.

Tomando en cuenta lo anterior, ¿cómo se vinculan entonces la responsividad con la rendición de cuentas? Aquí se recupera la postura de Manin, Przeworski y Stokes para quienes rendición de cuentas y responsividad son dos caras de la moneda de la representación. Así, el qué tan responsiva es una autoridad electa a las preferencias construidas desde la lógica electoral, encontrará complemento en el mecanismo de rendición de cuentas vertical-electoral (sanción o premio que los ciudadanos otorguen al desempeño que se materializa en permanecer o ser removido del poder). Similarmente, aquellas respuestas impulsadas por un gobierno para atender demandas que grupos específicos manifiestan fuera de los tiempos electorales tienen como complemento los mecanismos de rendición de cuentas verticales sociales. Lo que se puede concluir es que ambos conceptos son complementarios, pero no iguales. Su complementariedad se encuentra en el énfasis que ambos ponen en la idea del control ciudadano del poder: la rendición de cuentas al analizar mecanismos a través de los cuales la autoridad explica y justifica su actuar y cómo se ponen en marcha; mientras que la responsividad se enfoca en analizar el tipo de respuesta que la autoridad despliega en atención a demandas o preferencias.

Recapitulando, la responsividad hace referencia a qué tanto líderes políticos como gobiernos “escuchan y responden a demandas de ciudadanos y grupos” (Martínez, 2004; Mair, 2009: 11)20. Como ya se ha mencionado, la postura más común para entenderla es desde la idea del mandato emanado de un proceso electoral, a partir del cual los ciudadanos le indican al gobierno en qué debe enfocarse. La rendición de cuentas, por otro lado, apunta a la capacidad tanto de instituciones (rendición de cuentas horizontal) como de ciudadanos (rendición de cuentas vertical electoral y vertical social) para sancionar (o premiar) el desempeño de un gobierno. Finalmente, el otro concepto usualmente vinculado (e incluso confundido) con la responsividad y la rendición de cuentas es el de “responsabilidad”.

La responsabilidad parte de la premisa de que el gobierno tiene restricciones y lineamientos para actuar. Así, se entiende que un gobierno (y sus líderes) es responsable en la medida en que “actúen prudente y consistentemente y que sigan las normas tanto en procesos como en prácticas. Esto también significa apegarse a los compromisos asumidos por sus predecesores y el acatar los acuerdos que estos han creado con otros gobiernos e instituciones. En otras palabras, la responsabilidad implica que, en ciertos procedimientos, “las “manos” de los líderes están atadas” (Mair, 2009:12).

Aquí, es donde responsividad y responsabilidad comienzan a entrar en tensión y, así, a distinguirse. En términos reales, las democracias parecen estar en un constante “estira y afloja” entre ser responsivos (“darle gusto” a los ciudadanos y atender sus preferencias) y ser responsables (moverse dentro del margen de maniobra que en realidad tienen). Los gobiernos democráticos, están siempre sopesando si dar prevalencia a la rápida toma de decisiones durante crisis políticas (responsividad) o seguir los procedimientos democráticos que pueden resultar lentos para sociedades que usualmente quieren salidas prontas a problemas (responsabilidad) (Mair, 2009: 14; Goetz, 2014). La diferencia entre responsividad y responsabilidad se vuelve más clara cuando se consideran ciertas dimensiones (Goetz, 2014; Linde y Peters, 2018):

  • Horizonte temporal de las decisiones: desde una perspectiva más general, se puede decir que este es el factor de diferenciación más claro entre la responsividad y la responsabilidad. Mientras que la responsividad está vinculada a decisiones cortoplacistas, la responsabilidad hace referencia a cursos de acción con una visión de más largo plazo.

  • Naturaleza de los asuntos: en términos de responsividad, los gobiernos enfocan sus esfuerzos en atender (o al menos tratar) lo más rápido posibles asuntos particulares, sobre todo aquellos que se vinculen directamente con los grupos que los apoyan. Por otro lado, la responsabilidad se encauza en asuntos de mayor complejidad, que pueden llegar a afectar a segmentos más amplios de la población y no solo a los grupos directamente vinculados a los gobiernos y cuya resolución toma más tiempo.

  • Mecanismos de toma de decisión: la responsividad implica la necesidad de actuar inmediatamente, entonces, la toma de decisiones está sujeta a mecanismos como la negociación con grupos que desarrollen fines puntuales para encaminar cierto curso de acción. Asimismo, los gobiernos pueden optar por tomar decisiones unilaterales que pueden llegar a imponer sin consulta previa. En el caso de la responsabilidad, al ser los problemas más complejos, los gobiernos buscan deliberar con otros actores para encontrar soluciones aceptadas por la mayoría, sacrificando en ocasiones la rapidez de los resultados o incluso llegar a la parálisis institucional.

  • Motivaciones y beneficios de las decisiones: al pensar en la responsividad, se espera que actuar en el corto plazo tendrá efectos positivos como el mantener buenos índices de aprobación gubernamental. Adicionalmente, si se logra emparejar ciertas acciones con coyunturas importantes, como periodos electorales, se espera que el efecto lleve incluso a ganar en los mismos. De hecho, teóricamente se ha explorado ampliamente la capacidad motivadora que tienen los procesos electorales. En contraste, la responsabilidad involucra acciones cuyos efectos o beneficios (si los tiene) no podrán percibirse sino en el largo plazo. Esto hace que no sea fácil explotar dichos beneficios en el presente. Esta situación genera motivaciones menos pragmáticas y más enfocadas en la búsqueda de intereses que trascienden el beneficio inmediato y particularista y ven al futuro.

Resumiendo, las “políticas responsivas” lidian con temas en los que los efectos de una decisión o curso de acción se pueden ver en breve y en los cuales no es posible transferir los costos al futuro, sobre todo si se tienen en puerta procesos electorales. En las democracias, esto implica que los gobiernos están constantemente rastreando las preferencias de los ciudadanos (aquí adquiere relevancia lo planteado en la siguiente sección sobre el método de termostato para estudiar empíricamente la responsividad). En contraste, las “políticas responsables” requieren incorporar la deliberación en la toma de decisiones y, por ende, implican una tarea que consume tiempo; esto las lleva a tener un horizonte temporal más amplio en el cual los efectos y los costos políticos no se pueden ver a corto plazo ya que trascienden la lógica de los tiempos electorales y se enfocan en las consecuencias a largo plazo de ciertas políticas (Goetz, 2014: 385-387).

Se espera que esta discusión con respecto a las similitudes y diferencias entre los conceptos sea útil, ya que independientemente de si se considera a la responsividad, a la rendición de cuentas y a la responsabilidad como mecanismos esenciales de la representación, son distintos. Esto implica que pueden ser explorados en conjunto, pero también particularmente.

Parte III: Complejidad metodológica en los estudios sobre responsividad

Como otros conceptos en la Ciencia Política, la responsividad representa un reto empírico considerable al no ser tan sencillo operacionalizarlo desde la teoría. Para superar esto, se han propuesto diversas alternativas para estudiar la responsividad democrática (Wlezien, 2016). Una de las salidas más exploradas es el analizar el vínculo entre acciones de gobierno y opinión pública desde el llamado modelo del termostato. Otra opción ha sido leer la responsividad a partir de otros conceptos cercanos como la satisfacción con la democracia, el buen desempeño gubernamental, la eficiencia del gobierno, la confianza en las instituciones/gobiernos/políticos, y la legitimidad, entre otros. En cuanto a las fuentes de información, los estudios “termostáticos” de la responsividad se valen primordialmente de información extraída de encuestas de opinión, mientras que los estudios que usan conceptos cercanos pueden usar tanto datos de encuestas como otro tipo de bases de datos.

Analizando la responsividad desde el termostato de la opinión pública

El modelo termostático de la responsividad plantea que esta funciona como una relación de acción-reacción. Así, si los gobiernos son capaces de percibir las preferencias de los ciudadanos y actuar en consecuencia, esto se verá reflejado favorablemente en la opinión pública. Es posible también encontrar el efecto contrario: si el gobierno no es capaz de actuar en función de una marcada preferencia de la opinión pública, entonces ésta se reflejara negativamente en las encuestas (Jennings, 2009; Avaro, 2015; Vidal de la Rosa, 2015; Sarsfield, 2015).

Estos postulados están asociados a la idea de que la responsividad involucra el consistente actuar del gobierno en función de las preferencias de los ciudadanos y son estos los que marcan el camino a seguir en lo que respecta a cómo atender sus necesidades. Es así como dichas preferencias o necesidades se convierten en el principal insumo informacional con el que cuenta el gobierno para diseñar políticas, implementar acciones concretas o moldear sus comportamientos. Por lo tanto, desde esta óptica un gobierno es responsivo en la medida en que haya una correspondencia entre preferencias y acciones (Hedlund y Hedge, 1982; Shapiro y Jacobs, 2001; Canes-Wrone y Shotts, 2004; Gilens, 2005; Barrabas, 2007; Camobreco y Barnello; 2008; Gilens, 2009; Kang y Powell, 2010; Kelleher Palus, 2010; Hakhverdian, 2012; Hageman, Hobolt y Wratil; 2016; Rosset, Giger y Bernauer, 2016)21.

Otra característica del modelo es que plantea la existencia de un “punto de equilibrio” que corresponde al momento en que se encuentran preferencia y acción. Cuando hay un desajuste en el equilibrio (ya sea porque los ciudadanos cambiaron de preferencias o porque los gobiernos no supieron leerlas), los gobiernos buscarán ajustarse para volver a empatar. En otras palabras, a lo que esto apunta es que la relación preferencias-acciones se retroalimenta: si surge un cambio de "temperatura" de un curso de acción favorecida, se produce una señal desde la opinión pública sobre la intensidad deseada de la política pública, misma que se detendrá una vez que dicha intensidad sea ajustada (Wlezien, 1995; Jennings, 2009; Sarsfield, 2015).

Como todo modelo, hay una serie de supuestos detrás del mismo que es necesario explicitar pues condicionan su alcance explicativo. En primer lugar, se encuentra la cuestión del acceso a información, pues este modelo asume que, por un lado, los gobiernos tienen una idea de las preferencias ciudadanas (desde las encuestas); y, por otro lado, los ciudadanos tienen tanto información sobre las acciones de gobierno como cierto nivel de conocimiento para manejar dicha información y así formar sus preferencias (Soroka y Wlezien, 2008). Otro supuesto tiene que ver con la lógica de acción-reacción de la que parte el modelo, pues el termostato es útil para medir “cuánto” de algo quieren los ciudadanos (más, menos, lo mismo) y “cuánto” de eso puede dar los gobiernos (Sarsfield, 2015)22.

Partiendo desde el termostato, se han hecho múltiples propuestas para explicar qué condiciona la relación acción-reacción entre gobierno y ciudadanos. Para algunos autores, son los arreglos institucionales materializados en sistemas electorales concretos (proporcionales vs mayoritarios) los que producen distintos efectos en la responsividad (Powell, 2003; Thomas, 2011; Sarsfield, 2015; Soroka y Wlezien, 2015). En otros casos, es la relación entre los niveles de gobierno (federales vs centralizados) la que condiciona que tan responsivo puede ser, ya que afecta la capacidad del ciudadano para identificar claramente a qué actor le corresponde atender una preferencia dada (Soroka y Wlezien, 2008; Thomas, 2011; Sarsfield, 2015). Finalmente, hay quiénes han enfatizado la relación entre distintos poderes (ejecutivo contra legislativo) como el factor clave de la responsividad pues también afecta la información disponible para los ciudadanos (Thomas, 2011; Sarsfield, 2015).

Ahora bien, este modelo no es ajeno a las críticas, siendo la más fuerte la que pone en tela de juicio la idea misma de “preferencias”. ¿Qué son realmente estas “preferencias”? ¿realmente representan el sentir de los ciudadanos? (Jennings, 2009). El argumento central de estas críticas mantiene que las “preferencias” que se observan desde las encuestas de opinión no reflejan una realidad en la que es innegable la existencia e influencia de grupos poderosos sobre el hacer gubernamental y que le restan capacidad de respuesta ante las necesidades de otros ciudadanos (Gilens, 2005; Gilens, 2009). Al respecto, Sarsfield menciona que “existe evidencia a favor y en contra del modelo del termostato. Hay que decir que los hallazgos de los trabajos más recientes desfavorecen al modelo por razones que merecen atención. Las consecuencias de estos hallazgos son de gran relevancia para la teoría de la democracia. Ha sido afirmado que la secuela más importante de esta revisión del modelo del termostato es que las democracias representativas que tenemos distan del principio según el cual debe haber correspondencia entre las preferencias de los ciudadanos y las acciones del gobierno" (Sarsfield, 2015: 119). Esta conclusión, más allá de desanimar la investigación sobre el tema, incentiva a pensar en otras formas en las que se puede estudiar este fenómeno.

Otras formas para estudiar la responsividad

Las alternativas al modelo del termostato tienen que ver con utilizar otros indicadores existentes para observar la responsividad. Uno de esos indicadores es la “legitimidad” que autores como Morlino (2010) consideran como un buen reflejo de esta, ya que entre más legítimo consideren a un gobierno sus ciudadanos, se puede asumir que es más capaz de satisfacerlos y por ende más responsivo. La pregunta es ¿cómo se mide la legitimidad? La sugerencia del autor es utilizar indicadores de satisfacción ciudadana obtenidos de diversas encuestas.

Otra alternativa es la que propone Cleary (2007) y (2010) quién al ver a la responsividad como un fenómeno que trasciende lo electoral, realizó un estudio sobre México utilizando indicadores sobre el desempeño gubernamental al observar la provisión de servicios y la recaudación fiscal. Una perspectiva similar fue la base del trabajo de Moreno Jaimes (2007) sobre México, quién utilizó indicadores de cobertura de servicios como agua potable y drenaje.

Límites y problemas de la responsividad

Tratando de sintetizar lo expuesto en las dos partes previas, se puede decir que la responsividad es un fenómeno complejo de estudiar y que presenta limitaciones tanto en el plano analítico como en el metodológico. De acuerdo con esto, analíticamente existe una gran diversidad de perspectivas sobre qué es en sí misma la responsividad y cómo se puede conceptualizar. En cuanto a lo metodológico, también hay controversia con respecto a las distintas formas en que se ha operacionalizado e intentado medir.

Teóricamente, la salida más sencilla es definir la responsividad en términos de la capacidad de un gobierno para hacer lo que sus ciudadanos quieren. Esta definición se prueba más que común sobre todo en los estudios que parten de una visión mayoritaria/electoral. No obstante, surgen algunos problemas cuando se piensa en ciertos supuestos que esta visión asume. Por ejemplo, se piensa que todos los ciudadanos aspiran a lo mismo o que tienen las mismas demandas, pero ¿qué pasa con la multiplicidad de voces y posturas que son característica clave de las democracias? Es decir, se pueden reconocer algunas preferencias generales como el deseo por empleo, seguridad, salud y educación (sería raro encontrar algún ciudadano al que NO le interesaran alguno de estos temas); pero no se puede negar que hay demandas puntuales a cuya satisfacción ciertos ciudadanos aspiran. De igual manera, asume que los gobiernos siempre actúan en la misma dirección de lo que los ciudadanos quieren, pero ¿cómo se pueden explicar las acciones de gobierno que son opuestas a estas preferencias?

En cuanto a lo metodológico, se destacan las dificultades a las que se enfrenta un investigador cuando quiere vincular la responsividad con datos empíricos tanto de percepciones de los ciudadanos (medidas de satisfacción/legitimidad) como de comportamientos de gobierno (desempeño). Las preguntas sobre “satisfacción con la democracia” que son ampliamente usadas en los estudios de responsividad entran en este primer grupo y son especialmente problemáticas dado las distintas acepciones que puede asumir23. En el segundo grupo, las mediciones de responsividad a partir de indicadores de desempeño tampoco están exentas de dificultades. Por ejemplo, los datos sobre provisión de servicios representan una de las muchas formas en las que un gobierno responde a las necesidades de los ciudadanos, pero no es la única. La recaudación fiscal por su parte tiene el problema de que asumen que lo que el gobierno capta lo utiliza para atender a la ciudadanía y esto no es necesariamente así.

De igual manera, los estudios que utilizan datos de opinión pública también enfrentan problemas si se piensa que existen muchas demandas que no llegan a verse reflejadas en encuestas y no por eso quiere decir que no vayan a lograr canalizarse para ser resueltas. Su idea de qué es ser responsivo es también problemática pues al asumir una relación de acción-reacción deja de lado la posibilidad de que existen otro tipo de influencias que motivaron a un gobierno a asumir un curso de acción y que no son necesariamente las preferencias de los ciudadanos.

Reflexiones finales y retos al futuro

A lo largo de este texto se mostraron las distintas perspectivas teóricas desde donde se ha estudiado la responsividad democrática. Así en la Parte I se revisaron los principales postulados de las perspectivas mayoritarias/electorales, las perspectivas desde la participación no electoral, las de la calidad de la democracia y las administrativas-burocráticas. Adicionalmente se mencionaron otras formas de estudiar la responsividad especialmente como atributo de los partidos políticos o como un fenómeno que también se puede desarrollar en las no democracias.

No obstante que con la presentación de este panorama se mostró la riqueza analítica del concepto de responsividad, en la Parte II se complementó esta discusión al abordar la relación y diferencias entre la responsividad y conceptos afines como la representación, la rendición de cuentas y la responsabilidad. Finalmente, en la Parte III se abordó la complejidad metodológica a la que se enfrentan los estudios sobre responsividad. Ya sea que utilicen modelos termostáticos de rastreo de opinión pública para observar a relación entre acción de gobierno y preferencias ciudadanas o que se acerquen al concepto a través de otros indicadores como la legitimidad (satisfacción con la democracia) y el desempeño, no logran escaparse de las dificultades metodológicas que implica el hablar de preferencias contra hablar de demandas, el tratar con la idea de mayorías o de grupos no mayoritarios etc.

A partir de lo anterior, lo que este texto sugiere es tener una idea matizada de la responsividad, que muestre que en las democracias puede haber tanto preferencias perseguidas por mayorías, como también demandas concretas impulsadas por ciertos grupos de ciudadanos. Sean una o la otra, los gobiernos democráticamente electos enfrentan el reto de darles alguna salida. Con base en esto se considera entonces a la responsividad como la capacidad de la autoridad pública (en sus distintos niveles) para ofrecer respuestas a alguna necesidad o problema - que puede asumir la forma de una preferencia agregada o de una demanda particular- de los ciudadanos con facultades para exigirlas, ya sea a través de su voto en los procesos electorales o de otras formas de participación política.

Esta definición de responsividad incorpora entonces ciertos elementos que complementan lo planteado en las diversas posturas ya mencionadas, entre los que destacan:

  • — La distinción entre preferencias y demandas que se pueden asumir por los ciudadanos.

  • — La responsividad, dependiendo de si se habla de preferencias agregadas o demandas específicas, puede impulsar diferentes tipos de respuestas con el objetivo último de atenderlas u ofrecer una salida o solución (desde creación/modificación de legislación, generación de políticas públicas de largo alcance o salidas particulares dependiendo del problema entre otras).

En este punto vale la pena detenerse un poco y hacer explícita la diferencia entre “preferencia” y “demanda” que se plantea en el presente escrito. En lo que respecta a las “preferencias” y rescatando una idea de Powell (2003), en esencia la responsividad es la evidencia de que los gobiernos son capaces de hacer lo que sus ciudadanos quieren en términos de sus intereses. Sin embargo ¿cómo se puede saber cuáles son los intereses de todos? Y sobre todo ¿qué debe hacer un gobierno cuando hay muchos tipos de intereses? Al respecto la propuesta de Powell es que, al hablar de responsividad, se piense más en términos de preferencias entendidas éstas como la manifestación explícita de cierto interés. Así pues, para Powell, la responsividad es “la conexión entre preferencias y políticas” (2003: 3) que encuentra su cauce a través de procesos electorales, pues estos les permiten a los ciudadanos manifestar su inclinación/interés sobre cierto tema y posteriormente guiar al gobierno que de ellos emana (ver la propuesta de Powell sobre la “cadena de responsividad” discutida previamente).

En cuanto a las “demandas”, éstas hacen referencia a cuestiones/problemas específicos y que se pueden encauzar a través de acción colectiva u otras modalidades de participación no electoral. Esta idea, retoma lo planteado por Schumaker que entiende demanda como la manifestación explícita y articulada de una problemática por parte de los ciudadanos (que puede observarse en grupos de protesta, por ejemplo) hacia cierta autoridad de la que esperan solución/atención (1975). Así, se podría decir que tanto las “preferencias” (pensadas desde una óptica más agregada) como las “demandas” (desde una óptica más particular/focalizada) pueden considerarse como formas distintas de manifestación de intereses (tomado la idea de Powell, aunque no haya discutido este tema propiamente).

Así, la propuesta que se deja en la mesa es el hacer una distinción de la responsividad en dos sentidos: por un lado, se habla de responsividad electoral cuando la respuesta o tipos de atención de los representantes atañe a las preferencias de los ciudadanos con respecto a temas de importancia generalizable o agregada (por ejemplo temas como el fomento al empleo, la seguridad pública, la mejora en la educación etc.) y que usualmente se canalizan por la vía electoral. Por otro lado, se tienen casos de responsividad no electoral cuando los representantes buscan atender las demandas concretas de algunos grupos o conjuntos de ciudadanos canalizadas por mecanismos no electorales.

Esta diferenciación de perspectivas desde las que se piensa a la responsividad representa una oportunidad importante para seguir la búsqueda de nuevas maneras de estudiar este fenómeno. Por ejemplo, cuando se piensa en la responsividad electoral vale la pena preguntarse ¿qué pasa después de que se observa un cambio en el actuar de un gobierno a consecuencia de un cambio en la opinión pública? En otras palabras ¿realmente los gobiernos materializan estos cambios de comportamiento en acciones concretas como políticas públicas? ¿estas políticas públicas pudieron atender las preferencias? ¿cómo se puede medir esta alineación/o falta de alineación entre políticas y preferencias? En el caso de la responsividad no electoral es interesante preguntarse ¿cuáles son los distintos tipos de respuestas qué los gobiernos ofrecen a los grupos que demandan? ¿qué factores permiten que ciertos problemas se resuelvan y otros no?

Lo que estas preguntas dejan en evidencia, es la necesidad de dar un paso adelante en términos del análisis de la responsividad. El reto que ahora se presenta es el de reflexionar sobre los distintos componentes o elementos de la responsividad, de manera que se pueda hacer una propuesta analítica que permita abarcar los distintos tipos de responsividad (electoral/no electoral), sus actores y sus resultados. También queda puesto el desafío de pensar en algún criterio o estándar de responsividad que permita decir cuando un gobierno fue responsivo o no. Todo lo anterior, deja planteada la posibilidad de múltiples líneas de investigación futuras, al mismo tiempo que confirman el gran potencial explicativo que tiene la responsividad como concepto, sobre todo cuando se piensa en contextos democráticos.

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1 El presente trabajo es una derivación del Capítulo 1 “El debate sobre la responsividad democrática” del proyecto de investigación doctoral de quién escribe el presente texto y de las ideas inicialmente desarrolladas en la entrada de blog “¿Quieres algo bueno o quieres algo ahora? El dilema democrático entre la responsividad y la responsabilidad”, publicada en Primer Saque (05 de marzo de 2019).

2 Dado que este trabajo se enfocará en una temática distinta, los trabajos que se presentan como ejemplos a continuación no es exhaustiva, sino más bien solo trata de mostrar algunos ejemplos de lo que se ha mencionado.

3 Este tipo de estudios retoman la idea de gobiernos basados en “modelos de consenso” como los ampliamente estudiados por Lijphart).

4 Para estos autores, la representación es una moneda de dos caras. En una de ellas está la responsividad, pero en la otra está la rendición de cuentas. Ésta última tiene que ver con la capacidad de los ciudadanos para “sancionar” las acciones de los gobiernos (como por ejemplo, no volver a votar por cierto político o por su partido, en caso de sistemas donde no hay reelección). De esta manera, un gobierno mantiene la relación de representación ya sea porque responde o porque rinde cuentas (Manin, Przeworski y Stokes, 1999:8).

5 En un trabajo que se volvió referencia para futuros estudios sobre la responsividad, Stimson, Mackuen y Erikson (1995) plantearon la idea de la “representación dinámica”, la cual puntualiza por un lado, que un gobierno en el poder modifica sus comportamientos en función de las preferencias de los ciudadanos. La visión de las elecciones por realizarse impulsa entonces a los gobiernos a generar las acciones que considera que podrán ayudarles a ganar elecciones. Por otro lado, los actores que no están en el poder también siguen las preferencias para presentarlas dentro de sus plataformas electorales y que los ciudadanos los elijan.

6 Aunque plantean una visión mayoritaria de la responsividad, Manin, Przeworski y Stokes también reconocen que un “gobierno es responsivo si adopta políticas que son señaladas como preferidas por los ciudadanos. Estas señales pueden incluir encuestas de opinión, varias formas de acción política directa, incluyendo demostraciones, campañas de cartas y similares; y en el tiempo de elecciones, con votos por plataformas particulares. Por lo tanto, el concepto de responsividad está precedido por la emisión previa de mensajes por los ciudadanos” (1999: 9).

7 Para una discusión sobre la naturaleza “anfibia” del concepto de calidad de la democracia y su avance en la agenda de investigación de Latinoamérica ver Mazzuca (en O’Donnell, Vargas Cullel y Iazzetta, 2004: 255) y Cansino (2013).

8 El proyecto de Varieties of Democracy es un esfuerzo ejemplar en términos de ofrecer información sobre cómo medir la democracia.

9 La estrategia más común es presentar una definición de calidad que se puede desagregar en dimensiones y elementos que la compone. El tipo de factores o dimensiones que se incluyen en una definición de calidad dependerá del tipo de definición de democracia del que se parta. En el caso de las posturas que parten de una definición de democracia más procedimental/mínima, los factores que se incluirán como elementos de calidad estarán probablemente relacionados con la dimensión electoral de la democracia (Barreda, 2011; Altman y Pérez Liñán, 2002). Si, en cambio, se parte de una visión “sustantiva de la democracia” (ampliada) es de esperarse la incorporación de otras dimensiones como el Estado de Derecho, la Rendición de cuentas, la libertad, la igualdad, la responsividad entre otros (Diamond y Morlino, Levine y Molina y Hagopian).

10 La definición de calidad que ellos plantean sostiene que ésta se presenta “en la medida en la que los ciudadanos pueden ejercer una participación informada a través de elecciones libres, justas y frecuentes y una influencia en la toma de decisiones de política pública; y en la medida en que esas decisiones rinden cuentas y son responsivas a la voluntad popular” (Levine y Molina, 2007: 6).

11 Antes de presentar su definición de calidad democrática, el autor reconoce que en este campo de investigación, los estudios sobre la calidad pueden clasificarse en tres tipos: a) aquellos que ven la calidad como procedimientos, b) los que ven la calidad como precondiciones y c) los que ven la calidad como resultados societales (estudios que analizan los resultados concretos de ciertas políticas).

12 Vigoda establece una distinción entre responsividad y colaboración. Por un lado, "la responsividad es usualmente vista como una reacción unidireccional pasiva hacia las necesidades y demandas de la población (...) denota la velocidad y exactitud con la cual un proveedor de servicios responde a una solicitud de acción o información." Por otro lado, "la colaboración representa un acto de participación, involucramiento y unificación de fuerzas que es bidireccional y más activo entre dos o más partes" (Vigoda, 2002: 527). En una situación ideal la responsividad y la colaboración están presentes y contribuyen igualmente en atender al “ciudadano-cliente”.

13 Los análisis que relacionan la responsividad con la atención de las preferencias de su militancia observan dos relaciones: partido-élite (Dalton, 1985) y partido-bases (Adams, Ezrow y Somer-Topcu, 2011). Los análisis de la responsividad de partidos que centran la atención en su relación con el electorado general han explorado diversas hipótesis para explicar las conductas de los mismos. Por ejemplo, algunos han estudiado la relación entre opinión pública como reflejo del “votante mediano” y el actuar de los partidos (Adams, Clark y Ezrow, 2004; Ezrow, De Vries, Steenbergen, Edwards, 2010). Otras explicaciones se han enfocado en ver la influencia del tipo de sistema político (como el presidencialismo, por ejemplo, en (Lee, 2014), la presencia de gobiernos divididos/unificados (Coleman, 1999), el efecto de temas que polarizan (Spoon y Klüver , 2015), el efecto del tipo de elecciones (nacionales o de otro tipo) (Spoon y Klüver, 2014), la estructura interna del partido (incluyente al dejar a las bases tomar decisiones sobre los candidatos o si son las élites) (Lehrer, 2012), la influencia de factores externos como la globalización o actores del mercado (Ezrow y Hellwig, 2014; Morlino y Quaranta, 2014).

14 Estos estudios se han realizado primordialmente con ejemplos de países asiáticos en donde se ha detectado cierto nivel y tipo de respuestas de los gobiernos a los ciudadanos.

15 Boulianne Lagacé plantea que existen tres “requisitos de responsividad”: 1) obtener información de las preferencias, 2) actuar en consecuencia de dicha información y 3) tener la voluntad para hacerlo (2013: 5-10). Para esta autora los gobiernos no democráticos experimentan una constante disyuntiva entre el control y la estabilidad del régimen. Esto se manifiesta en un “estira y afloja” entre ser responsivos y reprimir como mecanismos de control; los cuales utiliza dependiendo del balance que hagan sobre cierta situación. Por ejemplo, ante una situación en donde el costo de la represión es muy alto, existe posibilidad de conocer preferencias y actuar en consecuencia; es probable que se opte por “ceder” y ser responsivo.

16 Los contexto en los que trabaja el autor son los de los países asiáticos “menos democráticos y recién industrializados” (less democratic newly industrializing countries)

17 La discusión de Pitkin se centró en debatir y contrastar las diversas formas en que históricamente ha sido usado el concepto de “representación”. Específicamente, a Pitkin le interesó resaltar el uso del concepto desde un contexto político. Este ejercicio le permitió identificar distintas acepciones o formas de la representación: “representación descriptiva” (cuando existe una correspondencia o un reflejo casi exacto entre quién no puede estar y quién entonces lo representa), la “representación simbólica” (cuando un representante actúa -valga la redundancia- como un símbolo de algo superior, como la nación), la “representación como actividad” (cuando la representación es vista como una actividad sustantiva en la que el representante actúa por y vela por los intereses del representado).

18 Para Pitkin, esta visión de la representación política resulta de la discusión de “la controversia mandato-independencia” que básicamente retrata la disyuntiva de si un representante debe hacer lo que sus representados quieren o lo que él considera que es lo mejor (1989: 142).

19 Schedler señala dos dimensiones básicas de la rendición de cuentas: a) de respuesta (answerability): que consiste en “la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público” y b) de ejecución (enforcement) a través de la cual, el representado tiene “la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos” (2007: 11)

20 Para Martínez, la representación es un concepto multidimensional que puede asumir diferentes sentidos: a) autorización, b) responsabilidad, c) descripción, d) simbolismo y e) representación sustantiva. Aunque no hace referencia directa a la responsividad, si menciona que la dimensión de “representación como responsabilidad” es aquella que implica la actuación responsable de los gobernantes y de acuerdo con los deseos de los electores (Martínez, 2004: 668). Lo anterior parece apuntar a que Martínez ubica dentro de la “responsabilidad” lo que para Mair son dimensiones distintas: responsividad y responsabilidad.

21 Es importante matizar que para cada autor existen factores explicativos distintos detrás de la relación opinión pública-acción de gobierno (responsividad). Por ejemplo, para Canes-Wrone y Shotts (2004) el nivel de conocimiento que tiene la ciudadanía sobre un tema impacta en la responsividad, parecido a lo que plantean Camobreco y Barnello (2008) que analizan cómo la responsividad cambia dependiendo del tipo de asunto. Otro tipo de factores que podrían influir en la responsividad son por ejemplo la desigualdad entre los ciudadanos. En este tipo de estudios autores como Gilens (2005 y, 2009) se pregunta si los gobiernos son responsivos de manera similar a todos los ciudadanos o si responden más a las necesidades y preferencias de los que tienen más recursos. Para Hageman, Hobolt y Wratil (2016) el hecho de si se trata de temas de interés nacional o local condiciona la responsividad y para Rosset, Giger y Bernauer (2016) las preferencias individuales vs las de los ciudadanos como un todo pueden pesar mucho en la percepción de responsividad. También, es importante mencionar que hay otros autores que aunque no manifiestan explícitamente el uso de este modelo, una vez revisando su forma de observa la responsividad parte de supuestos del termostato y utilizan encuestas de opinión (ver Morales, 2014; Parás y Boidi, 2015)

22 El modelo no es tan útil si se piensa que las preferencias también pueden reflejar posturas no solo sobre la cantidad de política sino sobre el tipo de política (Sarsfield, 2015).

23 Lo anterior implica que en una misma encuesta cada persona que respondió puede estar entendiendo algo completamente distinto cuando le piden que evalúe la democracia. Canache, Mondak y Seligson (2001), encontraron al menos cuatro significados diferentes de las preguntas de satisfacción: 1) apoyo a autoridades en funciones, 2) apoyo al gobierno nacional, 3) apoyo al régimen y sus instituciones y 4) apoyo a la democracia en general. Al mismo tiempo, la forma en que están formuladas las preguntas puede hacer que algunos encuestados evalúen a la democracia a partir de compararla a otras formas de gobierno previas (como la no democracia). Otros, por su parte, pueden pensar que se les pide que evalúen al gobierno del presente con el pasado.

Recibido: 07 de Septiembre de 2018; Aprobado: 11 de Diciembre de 2018

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