Introducción

En 1991, Argentina adoptó la primera ley de cuotas de género del mundo. Desde entonces, prácticamente todos los Estados latinoamericanos establecieron normas que exigen la incorporación de mujeres en las candidaturas a los cargos de elección popular, posicionando a la región en la vanguardia internacional¹. En promedio, las cuotas ampliaron la representación descriptiva de las mujeres en los Congresos nacionales (es decir, su presencia numérica), aunque su implementación tuvo limitaciones -como el “cumplimiento minimalista” de las elites (^{Archenti y Tula, 2017}; ^{Borner et al., 2009}) o las maniobras para burlar la ley (^{Hinojosa y Vázquez Correa, 2018})- que demandaron esfuerzos reiterados para garantizar su aplicación en distintos países (^{Piscopo, 2015}; ^{Caminotti, 2016}). Dos décadas más tarde, en la región se inicia el tránsito desde el modelo inicial de cuotas mínimas hacia la paridad, que establece un criterio de equivalencia numérica de mujeres y hombres en el acceso a las candidaturas a los cargos de elección popular.

Las explicaciones sobre el origen de las reformas electorales que promueven la igualdad de género identifican tres factores que han favorecido su adopción: la movilización de mujeres dentro y fuera de los partidos políticos; la diseminación de ideas emergentes de igualdad y representación (^{Cleary, 2010}; ^{Celis et al., 2011}; ^{Piscopo, 2016}); y el apoyo de líderes poderosos, por motivaciones estratégicas o normativas (^{Praud, 2012}; ^{Celis et al., 2011}; ^{Araújo y García, 2006}; ^{Caminotti, 2009}, ^2014a). En el caso específico de la paridad, se destaca la influencia de un nuevo encuadre normativo (policy frame) resultante de acuerdos regionales -como los consensos de las Conferencias Regionales de la Mujer de la CEPAL suscritos a partir de 2007- que concibe la paridad como un principio básico del ordenamiento democrático y estatal (^{Piscopo 2016}). En diferentes ámbitos y foros regionales comienza a articularse una noción de “democracia paritaria” que propicia un contrato social donde los géneros asuman responsabilidades compartidas en todas las esferas (PARLATINO, 2015).

Mientras buena parte de la literatura dedicada a las reformas de paridad en América Latina concentra la atención en el nivel nacional (reformas que denominamos de “segunda generación”) en este artículo se examina el origen de las leyes de paridad de género en el ámbito subnacional, antes del Consenso Quito (2007) y de la emergencia de nuevos estándares de legitimidad. Como herramienta heurística, la noción de generaciones de reforma es útil a efectos de diferenciar dos contextos donde la paridad cobra diferentes sentidos: uno en el cual el debate aún no está instalado y la paridad se enmarca en el lenguaje previo de las políticas de acción afirmativa, y otro donde la paridad se conecta con ideas emergentes de democracia generizada que se incorporan al vocabulario estratégico del activísimo y la política (reformas de “segunda generación”).

A diferencia de Europa Occidental, donde Francia y Bélgica establecieron reglas de paridad entre 1999 y 2002, en América Latina el movimiento hacia la paridad se inicia en el ámbito subnacional. En el marco del federalismo electoral de Argentina, la provincia de Santiago del Estero aprueba la primera ley de paridad en el mes de septiembre de 2000, Córdoba se transforma en el segundo estado provincial con ley de paridad en noviembre de ese mismo año, y Río Negro se suma en 2002. Así, estas tres provincias son casos pioneros en los escenarios regional y global². Ahora bien, en ausencia de principios normativos novedosos y legitimados, ¿bajo qué condiciones se origina la paridad en los estados provinciales que emprendieron las reformas tempranas? ¿Qué explica la adopción de estas normas en ausencia de procesos de difusión de ideas y modelos?

A partir de un marco analítico que prioriza el examen de la racionalidad política de las reformas, y de los recursos y estrategias que posibilitaron su adopción, se argumenta que el origen de las reformas paritarias de primera generación no se ajusta a las explicaciones de los procesos de difusión transnacional más tardíos. En los casos estudiados, la paridad tendió a enmarcarse en los discursos previos de las cuotas de género (entendidas como medidas compensatorias de la discriminación de las mujeres), así como en ciertas tradiciones partidarias domésticas. Las reformas de primera generación no se apoyaron en una noción de democracia alternativa como la que animaría las reformas posteriores a Quito (^{Piscopo, 2016}), si bien introdujeron elementos de cambio al dejar de focalizarse en las mujeres e incorporar demandas de participación equivalente en el debate político.

El artículo se estructura de la siguiente manera. En la primera sección se propone una conceptualización de las reformas electorales inclusivas de género y se desarrolla un marco analítico a partir de las explicaciones preexistentes sobre su adopción en la región. En la segunda sección se describen las características institucionales del federalismo electoral argentino y se presenta el diseño de la investigación. La tercera sección analiza la dinámica de las reformas provinciales tempranas, identificando trayectorias que se diferencian de los procesos nacionales posteriores, y varían de acuerdo con las características de los regímenes políticos. En las conclusiones se sintetizan los hallazgos y se discuten implicancias y contribuciones del trabajo.

1. Fundamentos y origen de las reformas electorales inclusivas: Un marco de referencia analítica

Las leyes de cuota y de paridad son medidas sancionadas por el Estado para promover la participación política de las mujeres y democratizar las oportunidades de ejercer cargos de representación. Más específicamente, las cuotas y la paridad son producto de reformas electorales inclusivas de género (^{Celis et al., 2011}) que imponen criterios de igualdad en la selección de las candidaturas. Más allá de este rasgo en común, ambas medidas se diferencian en sus fundamentos normativos.

Las cuotas forman parte de los mecanismos de acción afirmativa y se basan en una distinción entre igualdad formal e igualdad real (Bacchi, 2006), tal como se plantea en la CEDAW³. A través de las cuotas, se asume que la igualdad política formal no resuelve la discriminación y la exclusión que enfrentan las mujeres en el ámbito público, buscando compensar su desventaja histórica. Con la finalidad de remover las barreras que han mantenido a las mujeres al margen de los cargos políticos, las cuotas exigen que se seleccionen candidatas mujeres, generalmente en proporciones mínimas. En cambio, la paridad propicia el equilibrio de género -y no ya un porcentaje mínimo de mujeres- como requisito de legitimidad democrática (^{Piscopo, 2016, p. 214}). Así pues, la paridad no se plantea como un mecanismo temporal para subsanar la discriminación pasada, sino como un principio de representación y un compromiso permanente del Estado con la inclusión política.

Desde un ángulo estratégico, las reglas electorales inclusivas generan juegos de suma cero al interior de las agrupaciones políticas (^{Alles, 2018}). Puesto que las candidaturas son bienes escasos e incentivos selectivos centrales para las organizaciones partidistas (^{Panebianco, 1990}), la incorporación de iguales proporciones de mujeres y hombres resulta desafiante para las elites masculinas. A diferencia de las reformas que modifican la estructura de la competencia (fórmula electoral, sistema de votación, distritado, etc.) y suelen responder principalmente al cálculo de los oficialismos (^{Benoit, 2007}), las reformas inclusivas movilizan a una diversidad de actores, como mujeres de partidos, organizaciones feministas, áreas de género de los Estados, organismos internacionales y redes transnacionales (^{Celis et al., 2011}). En América Latina, estas reformas generalmente fueron impulsadas por coaliciones multipartidarias de mujeres que debieron vencer la oposición de los hombres de sus fuerzas políticas (^{Caminotti, 2009}). La formación de coaliciones de mujeres que construyen argumentos para enmarcar debates y se movilizan para lograr apoyos ha sido una constante⁴.

En las arenas legislativas, la formación de coaliciones de mujeres permite compensar su escaso poder individual en las negociaciones (^{Barnes, 2016}). Las experiencias comparadas muestran de qué forma las promotoras de las cuotas y de la paridad lograron avanzar en coyunturas críticas, como lo han sido las transiciones democráticas (^{Araújo y García, 2006}), los procesos constituyentes (^{Choque Aldana, 2013}) o las crisis de representación política. En estas coyunturas críticas, normalmente los líderes y legisladores apoyan reformas inclusivas porque éstas les permiten transmitir señales, o porque evalúan que no hacerlo podría tener costos estratégicos. En definitiva, las dirigencias masculinas tienden a avalar estas reformas motivadas por la aversión al riesgo o en un marco de presión normativa.

Diferentes estudios sobre el origen de las cuotas dan cuenta del papel causal de las ideas y de la influencia transnacional (^{Baum y Espírito-Santo; 2012}; ^{MacRae, 2012}). En América Latina, la adopción de legislación de cuotas cobró impulso con la emergencia de nuevos regímenes internacionales de derechos humanos, particularmente la CEDAW⁵ y su llamado a la adopción de “medidas especiales de carácter temporal”. A su vez, la Plataforma de Beijing (1995) llamaría la atención sobre las actitudes y prácticas discriminatorias, y sobre la vigencia de mecanismos institucionalizados de exclusión al interior de los partidos políticos⁶. De esta manera, la adopción de las cuotas de género tendería a inscribirse en debates sobre la representación de las mujeres y, más ampliamente, sobre la justicia (^{Htun, 2004}).

En las reformas paritarias más tardías, los encuadres discursivos (policy frames) aparecen en primer plano como factor causal. En un estudio que analiza la nueva tendencia regional hacia la paridad a partir de mediados de los años 2000, ^{Piscopo (2016)} atribuye centralidad a la construcción de argumentos que traducen una nueva concepción de democracia basada en el equilibrio de género. De acuerdo con este novedoso encuadre, la paridad no apuntaría simplemente a remover barreras para la representación de las mujeres, sino al logro de sistemas sociales y políticos más inclusivos (^{Archenti, 2014, p. 313}), acordes con los nuevos estándares regionales⁷.

A partir de esta discusión, en el análisis de las reformas de primera generación en Argentina se explora el peso y accionar de los actores que impulsan la paridad, los argumentos empleados y su relación con el contexto político. Desde una perspectiva neo-institucionalista, asumimos que parte de la lucha por la transformación de las reglas se dirime en el terreno simbólico (^{March y Olsen, 1997}) y que las reformas electorales inclusivas se conectan con legados institucionales o con nociones que les otorgan sentido y legitimidad en un contexto. Sin embargo, a diferencia de las explicaciones basadas en casos nacionales (^{Baum y Espírito-Santo, 2012}; ^{Piscopo, 2016}), las normas internacionales no ejercen una influencia decisiva como fuentes de legitimación en las arenas provinciales. Por un lado, las unidades subnacionales no son entidades soberanas, sus autoridades no rinden cuentas ante instrumentos de derechos humanos (como el Comité CEDAW) ni construyen prestigio en la arena internacional. Por otro lado, las reformas de primera generación son anteriores a los acuerdos que instalaron la paridad en el lenguaje político de la región.

En cuanto a los actores promotores y su efectividad, postulamos diferentes dinámicas en vinculación con el contexto político. Si la reforma es impulsada por mujeres de la política sin que exista una demanda social o una cuyuntura que justifique el cambio, es esperable que encuentre oposición en los partidos. En estas situaciones, la aprobación dependerá del aval de actores con capacidad de movilizar voluntades y construir las mayorías necesarias, como jefes partidarios o gobernadores. En cambio, si la paridad permite dar respuesta a una demanda o situación crisis, habrá mejores condiciones para conseguir un apoyo más amplio. En un típico juego de acción colectiva, cuando un partido manifiesta su aval afecta la posición de los demás, a menos que los legisladores resignen el rédito que podría otorgarles la aprobación de una medida considerada necesaria o justa.

Las características del régimen político subnacional afectan el sentido y la justificación de las reformas de paridad. En entornos más democráticos y pluralistas, la paridad se conecta con estándares de derechos humanos e inclusión democrática, y su debate pone en juego alguna clase de argumentación y justificación discursiva. En cambio, en escenarios semidemocráticos y con escaso pluralismo es esperable que la paridad se asocie con argumentos más esencialistas que resaltan virtudes o cualidades femeninas, más que con ideales de democracia e igualdad en el ámbito de la representación política.

2. Contexto y diseño de la investigación

Argentina es un país federal donde cada provincia define los métodos de elección de sus autoridades. Más allá de los 329 cargos legislativos nacionales (Cámara de Diputados y Senado), las veinticuatro provincias dictan sus propias reglas para la elección de los casi 1.200 cargos legislativos provinciales. En este marco, cada provincia es una arena de competencia electoral donde se estructuran sistemas de partidos de orden local. En la década de 1990, la sanción de la ley nacional 24.012 de “cupo femenino” (ley de cuotas) y la incorporación de acciones positivas en la reforma de la Constitución generaron un amplio proceso de difusión subnacional de las leyes de cuotas. Hacia 1997, prácticamente todas las provincias habían adoptado leyes de cuota mínima, o adherido a la legislación nacional (^{Piatti-Crocker, 2014}; ^{Caminotti, 2004b}).

Entre 2000 y 2002, luego de una experiencia inicial con cuotas mínimas, Santiago del Estero, Córdoba y Río Negro introdujeron reglas de “participación equivalente de géneros”, según el lenguaje local. Estas provincias fueron protagonistas de una primera generación de reformas electorales paritarias, seguida por una segunda generación que se inicia recién en 2016 (Tabla 1).

A diferencia del proceso de adopción de leyes de cuota mínima, en las provincias pioneras de la paridad las promotoras idearon estas reglas sin que existiera “difusión desde arriba” (^{Caminotti, 2009}), es decir, sin un proceso de imitación y adaptación de la ley nacional en las provincias⁸. Por lo tanto, las reformas paritarias tempranas de Argentina pueden entenderse como experiencias de innovación institucional en el marco de un federalismo caracterizado por una alta tasa de reforma electoral subnacional (^{Calvo y Micozzi, 2005}; ^{Escolar y Calvo, 2005}; ^{Abal Medina y Ratto, 2010})⁹

Ahora bien, ¿cómo se originaron las reformas tempranas y qué condiciones permitieron dejar atrás las cuotas mínimas para avanzar hacia la paridad? Para responder estos interrogantes, realizamos una reconstrucción de los procesos de reforma en las tres provincias pioneras. Estos casos coinciden en el resultado a explicar (todos adoptaron leyes de paridad) pero son muy diferentes en sus características sociopolíticas (^{Przeworski y Teune, 1970}), lo cual aporta variación al diseño de la investigación.

Santiago del Estero forma parte de las provincias más pobres y menos desarrolladas del norte argentino, políticamente menos competitivas y con peores indicadores de calidad democrática (^{Gervasoni, 2009}). Córdoba pertenece al grupo de provincias más ricas, con economías de gran tamaño y diversificación (^{Cao et al., 2003}), situadas en la principal región agroindustrial y con mayor calidad democrática (^{Gervasoni, 2009}). Río Negro forma parte de las provincias menos pobladas de la Patagonia, con economías basadas en la producción de hidrocarburos y un ingreso per cápita elevado. Políticamente, ésta es una provincia bien posicionada en calidad democrática, aunque con baja alternancia partidaria en el Ejecutivo.

Metodológicamente, realizamos un análisis del proceso de reforma al interior de cada caso que permite detectar diferentes patrones causales que llevan al mismo resultado en distintos contextos sociopolíticos. La reconstrucción de cada proceso de reforma electoral se basa en fuentes primarias, incluyendo documentos legislativos, transcripción de los debates plenarios de la paridad, notas publicadas en la prensa escrita y entrevistas en profundidad con actores clave. El rastreo de procesos se estructuró en torno de los siguientes hitos: (i) el origen de las iniciativas, (ii) los actores que las impulsaron y (iii) su tramitación y aprobación en las legislaturas.

4. Las rutas hacia la paridad y su relación con el entorno político

En distintos escenarios sociopolíticos, en Argentina se llegó a la paridad por caminos diversos. En Santiago del Estero y Córdoba, las leyes de paridad fueron promovidas por lideresas influyentes con cargos ejecutivos provinciales que, a su vez, eran pareja de los gobernadores en ejercicio. En el primer caso, la paridad fue una iniciativa de María Mercedes “Nina” Aragonés de Juárez, entonces vicegobernadora provincial. En el segundo caso, la paridad fue promovida por Olga Riutort, exlegisladora y entonces Secretaria General de la Gobernación. De esta manera, una primera ruta hacia la paridad subnacional se origina en la iniciativa de mujeres políticas en cargos influyentes, desde el seno de ejecutivos provinciales con mayoría en la Legislatura.

En ninguno de los dos casos se necesitó del armado de coaliciones multipartidarias de mujeres para viabilizar la paridad, dado que ambas mujeres contaron con el apoyo partidario. Con todo, a diferencia de la más democrática y pluralista Córdoba -donde el debate legislativo puso en juego discusiones sobre la representación y la igualdad democrática- en Santiago del Estero no se evidencia esfuerzo alguno por justificar la paridad a partir de un encuadre que legitime el cambio. De esta manera, la aprobación de la ley de paridad tuvo diferentes lógicas en dos provincias gobernadas por el mismo partido, pero con condiciones políticas e institucionales muy distintas.

El caso de Río Negro -la tercera provincia argentina en adoptar la paridad- muestra un origen y un camino distinto. Sin el impulso de mujeres influyentes ni el aval de autoridades de peso, la paridad resultó de una coalición de legisladoras de la oposición, en el marco de una crisis de representación política que erosionó la legitimidad del ejecutivo y debilitó a la alianza gobernante. En el contexto de la crisis, estas legisladoras maniobraron para incluir la paridad en una propuesta de reforma política más amplia que buscaba reconstruir la confianza ciudadana en el sistema político.

5. Conclusiones

En este artículo exploramos la emergencia temprana de leyes de paridad política en el ámbito subnacional de Argentina, focalizando la atención en el origen de tres normas adoptadas con anterioridad a los acuerdos que impulsaron la más reciente ola de paridad en la región latinoamericana. A partir del análisis de los procesos que llevaron a la aprobación de estas reformas tempranas, encontrarnos que las mismas no han tenido un único patrón causal.

En Río Negro, la paridad avanzó en un contexto de crisis de representación donde se abrieron oportunidades para la iniciativa de legisladoras coaligadas, revelando un camino frecuente en América Latina. Mientras la actividad coalicional de las mujeres fue esencial para construir un poder del que individualmente carecían -un mecanismo conceptualizado por ^{Barnes (2016)}- la crisis puso en juego la credibilidad de los partidos y abrió ventanas de oportunidad para el cambio político. Al conectar la paridad con una mejoría de la representación (a la luz de los discursos preexistentes para justificar las cuotas), se generaron incentivos para la aprobación de una reforma inclusiva que emitía una señal hacia un electorado crítico. En Santiago del Estero y Córdoba, las reformas resultaron de la iniciativa de mujeres influyentes en el seno de partidos con mayoría legislativa y disciplina interna. Así pues, la paridad no fue iniciativa de mujeres marginalizadas que necesitaron construir coaliciones, sino de lideresas con poder decisorio. Este patrón amplía las explicaciones preexistentes sobre la paridad, al mostrar dinámicas que son poco frecuentes en el ámbito nacional de la región.

Aunque en todos los casos las leyes de paridad fueron iniciativa de mujeres, nuestro análisis descubrió motivaciones y condiciones de adopción muy diversas. Mientras en Río Negro la paridad se enmarcó en una reforma política más amplia que buscaba dar respuesta a una crisis de representación, en Santiago del Estero fue un instrumento de control intrapartidario en el marco de un autoritarismo competitivo subnacional donde el partido gobernante utilizó las divisiones de género para disciplinar a las dirigencias medias y a las bases. En Córdoba, la paridad fue impulsada por una dirigente con poder partidario, con trayectoria en la militancia femenina.

La asociación entre la participación de iguales números de mujeres y hombres y la democracia paritaria como parte de una nueva arquitectura estatal -característica del encuadre latinoamericano (^{Piscopo, 2016})- no estuvo presente en los debates de la primera generación de reformas de paridad en Argentina. La justificación y las motivaciones para adoptar la paridad variaron, conectándose con la calidad de la representación y la justicia social (Río Negro), la igualdad real de oportunidades y derechos (Córdoba) y el liderazgo femenino del peronismo (Santiago del Estero). En el último caso, la lógica de organización verticalista y cuasi-corporativa del peronismo provincial y su división en “ramas” (política, femenina, sindical) permitió enmarcar la paridad en una histórica tradición partidaria y dotarla de significado local.

Este estudio contribuye a saldar una laguna empírica y amplía la base de evidencia referida al origen de las reformas electorales inclusivas de género. El examen de las trayectorias de reformas hacia la paridad en el ámbito subnacional permite ampliar la gama de motivaciones y propósitos detrás de estas medidas, y enriquece así la comprensión del fenómeno y de sus implicancias políticas. Según los actores involucrados y el contexto político específico donde emerge y se implanta, la paridad puede ser una medida muy distinta en sus fundamentos y su finalidad.

De la investigación se desprenden dos aportes principales. Por un lado, los hallazgos empíricos muestran que las explicaciones de la adopción y difusión de la paridad después de 2007 -asociadas con la emergencia de una noción generizada de democracia que ubica al Estado como garante de una representación equilibrada (^{Piscopo 2016})- no dan cuenta de las fuerzas causales que dieron origen a las reformas paritarias tempranas. Las reformas tempranas no se fundamentaron en nuevos ideales de democracia y representación, sino que se basaron en los discursos previos de las acciones afirmativas y respondieron al cálculo estratégico de mujeres con capacidad de movilizar recursos de poder. A su vez, el análisis efectúa un aporte teórico al evidenciar que los rasgos del régimen político (una variable no considerada en las explicaciones previas) afectan los patrones que conducen a la paridad y su significado específico.