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Política y gobierno

versión impresa ISSN 1665-2037

Polít. gob vol.26 no.2 México jul./dic. 2019  Epub 26-Jun-2020

 

Artículos

El origen de la “primera generación” de reformas de paridad de género en América Latina. Evidencia de Argentina

The origin of the “First Generation” of Gender Parity Reforms in Latin America: Evidence from Argentina

* Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín/CONICET. Dirección: Campus Miguelete, 25 de Mayo y Francia. Edificio de Ciencias Sociales, Piso 1. CP: 1650, San Martín, Provincia de Buenos Aires, Argentina. Teléfono: +54112033-1450. Correo electrónico: mecaminotti.unsam@gmail.com.

** Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín. Dirección: Campus Miguelete, 25 de Mayo y Francia. Edificio de Ciencias Sociales, Piso 1. CP: 1650. San Martín, Provincia de Buenos Aires, Argentina. Teléfono: +54112033-1450. Correo electrónico: delcoglianon@gmail.com.


Resumen:

Este artículo explora la emergencia temprana de leyes de paridad en el ámbito subnacional de Argentina, focalizándose en un conjunto de normas adoptadas con anterioridad a su inclusión en las constituciones y en la legislación nacional de América Latina. ¿Cómo se originaron las reformas tempranas? ¿De qué manera tres estados subnacionales avanzaron hacia la paridad antes de su difusión transnacional y de la emergencia de acuerdos regionales que la dotaron de legitimidad? Se argumenta que estas leyes de paridad respondieron a distintas trayectorias causales y que las interpretaciones de las reformas más recientes no explican las reformas tempranas. Las primeras leyes de paridad en la región no se fundamentaron en nociones emergentes de democracia generizada, y sus patrones y significados específicos variaron de acuerdo con los rasgos del régimen político.

Palabras clave: paridad de género; reforma electoral; federalismo político; política subnacional; representación política de las mujeres

Abstract:

In this article we explore the early emergence of electoral parity laws in the subnational level in Argentina (“first generation” reforms), focusing on a set of norms adopted prior to their inclusion in constitutions and national electoral legislation in Latin America. How did the early reforms originate? How did three subnational states advance towards parity before their transnational diffusion and the emergence of regional agreements that provided legitimacy? We argue that these subnational parity laws followed different trajectories, and that the explanations of the most recent reforms do not account for the causal forces that led to the early reforms. The first parity laws in the region were not based on emergent notions of gendered democracy, and their patterns and specific meanings vary according to the features of the political system.

Key Words: gender parity laws; electoral reform; political federalism; subnational politics; women political representation

Introducción

En 1991, Argentina adoptó la primera ley de cuotas de género del mundo. Desde entonces, prácticamente todos los Estados latinoamericanos establecieron normas que exigen la incorporación de mujeres en las candidaturas a los cargos de elección popular, posicionando a la región en la vanguardia internacional1. En promedio, las cuotas ampliaron la representación descriptiva de las mujeres en los Congresos nacionales (es decir, su presencia numérica), aunque su implementación tuvo limitaciones -como el “cumplimiento minimalista” de las elites (Archenti y Tula, 2017; Borner et al., 2009) o las maniobras para burlar la ley (Hinojosa y Vázquez Correa, 2018)- que demandaron esfuerzos reiterados para garantizar su aplicación en distintos países (Piscopo, 2015; Caminotti, 2016). Dos décadas más tarde, en la región se inicia el tránsito desde el modelo inicial de cuotas mínimas hacia la paridad, que establece un criterio de equivalencia numérica de mujeres y hombres en el acceso a las candidaturas a los cargos de elección popular.

Las explicaciones sobre el origen de las reformas electorales que promueven la igualdad de género identifican tres factores que han favorecido su adopción: la movilización de mujeres dentro y fuera de los partidos políticos; la diseminación de ideas emergentes de igualdad y representación (Cleary, 2010; Celis et al., 2011; Piscopo, 2016); y el apoyo de líderes poderosos, por motivaciones estratégicas o normativas (Praud, 2012; Celis et al., 2011; Araújo y García, 2006; Caminotti, 2009, 2014a). En el caso específico de la paridad, se destaca la influencia de un nuevo encuadre normativo (policy frame) resultante de acuerdos regionales -como los consensos de las Conferencias Regionales de la Mujer de la CEPAL suscritos a partir de 2007- que concibe la paridad como un principio básico del ordenamiento democrático y estatal (Piscopo 2016). En diferentes ámbitos y foros regionales comienza a articularse una noción de “democracia paritaria” que propicia un contrato social donde los géneros asuman responsabilidades compartidas en todas las esferas (PARLATINO, 2015).

Mientras buena parte de la literatura dedicada a las reformas de paridad en América Latina concentra la atención en el nivel nacional (reformas que denominamos de “segunda generación”) en este artículo se examina el origen de las leyes de paridad de género en el ámbito subnacional, antes del Consenso Quito (2007) y de la emergencia de nuevos estándares de legitimidad. Como herramienta heurística, la noción de generaciones de reforma es útil a efectos de diferenciar dos contextos donde la paridad cobra diferentes sentidos: uno en el cual el debate aún no está instalado y la paridad se enmarca en el lenguaje previo de las políticas de acción afirmativa, y otro donde la paridad se conecta con ideas emergentes de democracia generizada que se incorporan al vocabulario estratégico del activísimo y la política (reformas de “segunda generación”).

A diferencia de Europa Occidental, donde Francia y Bélgica establecieron reglas de paridad entre 1999 y 2002, en América Latina el movimiento hacia la paridad se inicia en el ámbito subnacional. En el marco del federalismo electoral de Argentina, la provincia de Santiago del Estero aprueba la primera ley de paridad en el mes de septiembre de 2000, Córdoba se transforma en el segundo estado provincial con ley de paridad en noviembre de ese mismo año, y Río Negro se suma en 2002. Así, estas tres provincias son casos pioneros en los escenarios regional y global2. Ahora bien, en ausencia de principios normativos novedosos y legitimados, ¿bajo qué condiciones se origina la paridad en los estados provinciales que emprendieron las reformas tempranas? ¿Qué explica la adopción de estas normas en ausencia de procesos de difusión de ideas y modelos?

A partir de un marco analítico que prioriza el examen de la racionalidad política de las reformas, y de los recursos y estrategias que posibilitaron su adopción, se argumenta que el origen de las reformas paritarias de primera generación no se ajusta a las explicaciones de los procesos de difusión transnacional más tardíos. En los casos estudiados, la paridad tendió a enmarcarse en los discursos previos de las cuotas de género (entendidas como medidas compensatorias de la discriminación de las mujeres), así como en ciertas tradiciones partidarias domésticas. Las reformas de primera generación no se apoyaron en una noción de democracia alternativa como la que animaría las reformas posteriores a Quito (Piscopo, 2016), si bien introdujeron elementos de cambio al dejar de focalizarse en las mujeres e incorporar demandas de participación equivalente en el debate político.

El artículo se estructura de la siguiente manera. En la primera sección se propone una conceptualización de las reformas electorales inclusivas de género y se desarrolla un marco analítico a partir de las explicaciones preexistentes sobre su adopción en la región. En la segunda sección se describen las características institucionales del federalismo electoral argentino y se presenta el diseño de la investigación. La tercera sección analiza la dinámica de las reformas provinciales tempranas, identificando trayectorias que se diferencian de los procesos nacionales posteriores, y varían de acuerdo con las características de los regímenes políticos. En las conclusiones se sintetizan los hallazgos y se discuten implicancias y contribuciones del trabajo.

1. Fundamentos y origen de las reformas electorales inclusivas: Un marco de referencia analítica

Las leyes de cuota y de paridad son medidas sancionadas por el Estado para promover la participación política de las mujeres y democratizar las oportunidades de ejercer cargos de representación. Más específicamente, las cuotas y la paridad son producto de reformas electorales inclusivas de género (Celis et al., 2011) que imponen criterios de igualdad en la selección de las candidaturas. Más allá de este rasgo en común, ambas medidas se diferencian en sus fundamentos normativos.

Las cuotas forman parte de los mecanismos de acción afirmativa y se basan en una distinción entre igualdad formal e igualdad real (Bacchi, 2006), tal como se plantea en la CEDAW3. A través de las cuotas, se asume que la igualdad política formal no resuelve la discriminación y la exclusión que enfrentan las mujeres en el ámbito público, buscando compensar su desventaja histórica. Con la finalidad de remover las barreras que han mantenido a las mujeres al margen de los cargos políticos, las cuotas exigen que se seleccionen candidatas mujeres, generalmente en proporciones mínimas. En cambio, la paridad propicia el equilibrio de género -y no ya un porcentaje mínimo de mujeres- como requisito de legitimidad democrática (Piscopo, 2016, p. 214). Así pues, la paridad no se plantea como un mecanismo temporal para subsanar la discriminación pasada, sino como un principio de representación y un compromiso permanente del Estado con la inclusión política.

Desde un ángulo estratégico, las reglas electorales inclusivas generan juegos de suma cero al interior de las agrupaciones políticas (Alles, 2018). Puesto que las candidaturas son bienes escasos e incentivos selectivos centrales para las organizaciones partidistas (Panebianco, 1990), la incorporación de iguales proporciones de mujeres y hombres resulta desafiante para las elites masculinas. A diferencia de las reformas que modifican la estructura de la competencia (fórmula electoral, sistema de votación, distritado, etc.) y suelen responder principalmente al cálculo de los oficialismos (Benoit, 2007), las reformas inclusivas movilizan a una diversidad de actores, como mujeres de partidos, organizaciones feministas, áreas de género de los Estados, organismos internacionales y redes transnacionales (Celis et al., 2011). En América Latina, estas reformas generalmente fueron impulsadas por coaliciones multipartidarias de mujeres que debieron vencer la oposición de los hombres de sus fuerzas políticas (Caminotti, 2009). La formación de coaliciones de mujeres que construyen argumentos para enmarcar debates y se movilizan para lograr apoyos ha sido una constante4.

En las arenas legislativas, la formación de coaliciones de mujeres permite compensar su escaso poder individual en las negociaciones (Barnes, 2016). Las experiencias comparadas muestran de qué forma las promotoras de las cuotas y de la paridad lograron avanzar en coyunturas críticas, como lo han sido las transiciones democráticas (Araújo y García, 2006), los procesos constituyentes (Choque Aldana, 2013) o las crisis de representación política. En estas coyunturas críticas, normalmente los líderes y legisladores apoyan reformas inclusivas porque éstas les permiten transmitir señales, o porque evalúan que no hacerlo podría tener costos estratégicos. En definitiva, las dirigencias masculinas tienden a avalar estas reformas motivadas por la aversión al riesgo o en un marco de presión normativa.

Diferentes estudios sobre el origen de las cuotas dan cuenta del papel causal de las ideas y de la influencia transnacional (Baum y Espírito-Santo; 2012; MacRae, 2012). En América Latina, la adopción de legislación de cuotas cobró impulso con la emergencia de nuevos regímenes internacionales de derechos humanos, particularmente la CEDAW5 y su llamado a la adopción de “medidas especiales de carácter temporal”. A su vez, la Plataforma de Beijing (1995) llamaría la atención sobre las actitudes y prácticas discriminatorias, y sobre la vigencia de mecanismos institucionalizados de exclusión al interior de los partidos políticos6. De esta manera, la adopción de las cuotas de género tendería a inscribirse en debates sobre la representación de las mujeres y, más ampliamente, sobre la justicia (Htun, 2004).

En las reformas paritarias más tardías, los encuadres discursivos (policy frames) aparecen en primer plano como factor causal. En un estudio que analiza la nueva tendencia regional hacia la paridad a partir de mediados de los años 2000, Piscopo (2016) atribuye centralidad a la construcción de argumentos que traducen una nueva concepción de democracia basada en el equilibrio de género. De acuerdo con este novedoso encuadre, la paridad no apuntaría simplemente a remover barreras para la representación de las mujeres, sino al logro de sistemas sociales y políticos más inclusivos (Archenti, 2014, p. 313), acordes con los nuevos estándares regionales7.

A partir de esta discusión, en el análisis de las reformas de primera generación en Argentina se explora el peso y accionar de los actores que impulsan la paridad, los argumentos empleados y su relación con el contexto político. Desde una perspectiva neo-institucionalista, asumimos que parte de la lucha por la transformación de las reglas se dirime en el terreno simbólico (March y Olsen, 1997) y que las reformas electorales inclusivas se conectan con legados institucionales o con nociones que les otorgan sentido y legitimidad en un contexto. Sin embargo, a diferencia de las explicaciones basadas en casos nacionales (Baum y Espírito-Santo, 2012; Piscopo, 2016), las normas internacionales no ejercen una influencia decisiva como fuentes de legitimación en las arenas provinciales. Por un lado, las unidades subnacionales no son entidades soberanas, sus autoridades no rinden cuentas ante instrumentos de derechos humanos (como el Comité CEDAW) ni construyen prestigio en la arena internacional. Por otro lado, las reformas de primera generación son anteriores a los acuerdos que instalaron la paridad en el lenguaje político de la región.

En cuanto a los actores promotores y su efectividad, postulamos diferentes dinámicas en vinculación con el contexto político. Si la reforma es impulsada por mujeres de la política sin que exista una demanda social o una cuyuntura que justifique el cambio, es esperable que encuentre oposición en los partidos. En estas situaciones, la aprobación dependerá del aval de actores con capacidad de movilizar voluntades y construir las mayorías necesarias, como jefes partidarios o gobernadores. En cambio, si la paridad permite dar respuesta a una demanda o situación crisis, habrá mejores condiciones para conseguir un apoyo más amplio. En un típico juego de acción colectiva, cuando un partido manifiesta su aval afecta la posición de los demás, a menos que los legisladores resignen el rédito que podría otorgarles la aprobación de una medida considerada necesaria o justa.

Las características del régimen político subnacional afectan el sentido y la justificación de las reformas de paridad. En entornos más democráticos y pluralistas, la paridad se conecta con estándares de derechos humanos e inclusión democrática, y su debate pone en juego alguna clase de argumentación y justificación discursiva. En cambio, en escenarios semidemocráticos y con escaso pluralismo es esperable que la paridad se asocie con argumentos más esencialistas que resaltan virtudes o cualidades femeninas, más que con ideales de democracia e igualdad en el ámbito de la representación política.

2. Contexto y diseño de la investigación

Argentina es un país federal donde cada provincia define los métodos de elección de sus autoridades. Más allá de los 329 cargos legislativos nacionales (Cámara de Diputados y Senado), las veinticuatro provincias dictan sus propias reglas para la elección de los casi 1.200 cargos legislativos provinciales. En este marco, cada provincia es una arena de competencia electoral donde se estructuran sistemas de partidos de orden local. En la década de 1990, la sanción de la ley nacional 24.012 de “cupo femenino” (ley de cuotas) y la incorporación de acciones positivas en la reforma de la Constitución generaron un amplio proceso de difusión subnacional de las leyes de cuotas. Hacia 1997, prácticamente todas las provincias habían adoptado leyes de cuota mínima, o adherido a la legislación nacional (Piatti-Crocker, 2014; Caminotti, 2004b).

Entre 2000 y 2002, luego de una experiencia inicial con cuotas mínimas, Santiago del Estero, Córdoba y Río Negro introdujeron reglas de “participación equivalente de géneros”, según el lenguaje local. Estas provincias fueron protagonistas de una primera generación de reformas electorales paritarias, seguida por una segunda generación que se inicia recién en 2016 (Tabla 1).

Tabla 1 Leyes de paridad en Argentina, por año de adopción 

Año de adopción Primera generación Segunda generación
2000 Santiago del Estero, Córdoba
2002 Río Negro
2016 Buenos Aires, Neuquén
Salta, Chubut
2017 Nación (cargos legislativos
nacionales)
2018 Catamarca, Chaco, Mendoza,
Misiones, Santa Cruz
2019 Formosa

Fuente: elaboración propia basada en la legislación provincial.

A diferencia del proceso de adopción de leyes de cuota mínima, en las provincias pioneras de la paridad las promotoras idearon estas reglas sin que existiera “difusión desde arriba” (Caminotti, 2009), es decir, sin un proceso de imitación y adaptación de la ley nacional en las provincias8. Por lo tanto, las reformas paritarias tempranas de Argentina pueden entenderse como experiencias de innovación institucional en el marco de un federalismo caracterizado por una alta tasa de reforma electoral subnacional (Calvo y Micozzi, 2005; Escolar y Calvo, 2005; Abal Medina y Ratto, 2010)9

Ahora bien, ¿cómo se originaron las reformas tempranas y qué condiciones permitieron dejar atrás las cuotas mínimas para avanzar hacia la paridad? Para responder estos interrogantes, realizamos una reconstrucción de los procesos de reforma en las tres provincias pioneras. Estos casos coinciden en el resultado a explicar (todos adoptaron leyes de paridad) pero son muy diferentes en sus características sociopolíticas (Przeworski y Teune, 1970), lo cual aporta variación al diseño de la investigación.

Santiago del Estero forma parte de las provincias más pobres y menos desarrolladas del norte argentino, políticamente menos competitivas y con peores indicadores de calidad democrática (Gervasoni, 2009). Córdoba pertenece al grupo de provincias más ricas, con economías de gran tamaño y diversificación (Cao et al., 2003), situadas en la principal región agroindustrial y con mayor calidad democrática (Gervasoni, 2009). Río Negro forma parte de las provincias menos pobladas de la Patagonia, con economías basadas en la producción de hidrocarburos y un ingreso per cápita elevado. Políticamente, ésta es una provincia bien posicionada en calidad democrática, aunque con baja alternancia partidaria en el Ejecutivo.

Metodológicamente, realizamos un análisis del proceso de reforma al interior de cada caso que permite detectar diferentes patrones causales que llevan al mismo resultado en distintos contextos sociopolíticos. La reconstrucción de cada proceso de reforma electoral se basa en fuentes primarias, incluyendo documentos legislativos, transcripción de los debates plenarios de la paridad, notas publicadas en la prensa escrita y entrevistas en profundidad con actores clave. El rastreo de procesos se estructuró en torno de los siguientes hitos: (i) el origen de las iniciativas, (ii) los actores que las impulsaron y (iii) su tramitación y aprobación en las legislaturas.

4. Las rutas hacia la paridad y su relación con el entorno político

En distintos escenarios sociopolíticos, en Argentina se llegó a la paridad por caminos diversos. En Santiago del Estero y Córdoba, las leyes de paridad fueron promovidas por lideresas influyentes con cargos ejecutivos provinciales que, a su vez, eran pareja de los gobernadores en ejercicio. En el primer caso, la paridad fue una iniciativa de María Mercedes “Nina” Aragonés de Juárez, entonces vicegobernadora provincial. En el segundo caso, la paridad fue promovida por Olga Riutort, exlegisladora y entonces Secretaria General de la Gobernación. De esta manera, una primera ruta hacia la paridad subnacional se origina en la iniciativa de mujeres políticas en cargos influyentes, desde el seno de ejecutivos provinciales con mayoría en la Legislatura.

En ninguno de los dos casos se necesitó del armado de coaliciones multipartidarias de mujeres para viabilizar la paridad, dado que ambas mujeres contaron con el apoyo partidario. Con todo, a diferencia de la más democrática y pluralista Córdoba -donde el debate legislativo puso en juego discusiones sobre la representación y la igualdad democrática- en Santiago del Estero no se evidencia esfuerzo alguno por justificar la paridad a partir de un encuadre que legitime el cambio. De esta manera, la aprobación de la ley de paridad tuvo diferentes lógicas en dos provincias gobernadas por el mismo partido, pero con condiciones políticas e institucionales muy distintas.

El caso de Río Negro -la tercera provincia argentina en adoptar la paridad- muestra un origen y un camino distinto. Sin el impulso de mujeres influyentes ni el aval de autoridades de peso, la paridad resultó de una coalición de legisladoras de la oposición, en el marco de una crisis de representación política que erosionó la legitimidad del ejecutivo y debilitó a la alianza gobernante. En el contexto de la crisis, estas legisladoras maniobraron para incluir la paridad en una propuesta de reforma política más amplia que buscaba reconstruir la confianza ciudadana en el sistema político.

4.1 La paridad como política de lideresas influyentes

Paradójicamente, la paridad se incorporó por primera vez a la legislación electoral de las provincias argentinas en el marco del llamado “Juarismo”, caracterizado como un caso subnacional de autoritarismo competitivo (Schnyder, 2009). La Provincia de Santiago del Estero fue gobernada por el caudillo Carlos Juárez (Partido Justicialista) en cinco oportunidades entre 1949 y 2002. En términos organizativos, el Juarismo se caracterizó por una férrea concentración del poder en las figuras de Carlos Juárez y de su esposa Nina Aragonés -vicegobernadora y “Ministra Honorífica de la Mujer”10- con una superposición de redes y referentes (Vommaro, 2009) organizados en “ramas” masculinas (política, gremial, juvenil y generación intermedia) y una poderosa Rama Femenina presidida y comandada por “Nina” (Godoy, 2009, 2011). Este esquema de organización reproducía y potenciaba el esquema de división en sectores del peronismo de la década de 195011. El Juarismo promovería una participación política segmentada de mujeres y hombres, con áreas de trabajo y tareas consideradas femeninas y masculinas, en una estructura partidaria y estatal profundamente generizadas.

Desde 1996, la provincia contaba con una ley de cuotas mínimas del 30%, que se amplió a 40% en 1999. La ley de paridad aprobada en el año 2000 resultó funcional a la lógica de construcción de poder del Juarismo y no supuso ninguna reelaboración de las nociones de democracia y representación. La paridad en el contexto santiagueño fue parte de una puja por fortalecer la Rama Femenina -integrada, sobre todo, por mujeres de sectores populares leales a Nina Aragonés- frente a otros sectores partidarios, afianzando su presencia en la Legislatura y los concejos deliberantes de los municipios.

Ahora bien, la paridad no fue una iniciativa originada por las mujeres de las bases peronistas. La legisladora que fundamentó la propuesta de ley -Cristina Flores, estrechamente vinculada a “Nina” Juárez y figura de peso dentro de la Rama Femenina santiagueña- reconoció la autoría y la “inspiración” de la líder, a quien homologaba con la figura femenina mítica del movimiento peronista:

“…así como Eva Duarte de Perón propulsó los derechos políticos de la mujer en la Argentina y posibilitó un nuevo electorado en el espacio político nacional, nuestra Vicegobernadora la Sra. Mercedes Marina Aragonés de Juárez (…) gestiona hoy el aumento de la participación de la mujer santiagueña por intermedio de este proyecto que solicito que quede sancionado como lo fue remitido (…) El aumento del cupo femenino al 50% propulsado por nuestra Vicegobernadora, es una muestra más de su lucha constante y perseverante por la dignificación de la mujer santiagueña. Las mujeres que seguimos con convicción y firmeza los ejemplos de nuestra líder, y conductora, hoy le agradecemos este nuevo logro…”12 (Diputada Cristina Flores, versión taquigráfica del debate legislativo, Santiago del Estero, 7 de septiembre de 2000; énfasis nuestro).

El análisis del debate legislativo no evidencia ninguna discusión sustantiva de la noción de paridad por parte de quienes promovieron y defendieron la reforma legal. A su vez, los discursos de legisladores opositores al juarismo destacan las fricciones y las disputas de poder entre sectores internos del partido gobernante, que no son admitidos públicamente por sus miembros13. En una provincia caracterizada por prácticas iliberales y un histórico predominio del oficialismo peronista, la competencia partidaria preponderó por sobre las alianzas basadas en el género. De hecho, una legisladora opositora que había presentado un proyecto de ampliación de las cuotas tan solo un año antes no acompañó la propuesta impulsada desde la Rama Femenina. Los compromisos internacionales y las referencias al debate europeo estuvieron ausentes en la provincia pionera de la paridad en Argentina. En cambio, abundaron el culto y el reconocimiento personal a “Nina” Juárez, así como las referencias a la experiencia histórica del peronismo y su rol en la incorporación de las mujeres argentinas en la vida política. Durante la sesión legislativa donde se trató la paridad, el recinto se colmó de mujeres peronistas que vitoreaban a la Vicegobernadora “Nina”.

La ley de paridad aprobada en septiembre de 2000 (Ley 6.509) establece que el 50% de las listas de candidatos deben estar conformadas por mujeres con posibilidades de resultar electas en la proporción asignada. En las elecciones de 2001, con la flamante legislación en vigencia, la proporción de legisladoras provinciales se elevó de 28% a 48%, evidenciando un fuerte impacto en la representación descriptiva de las mujeres en la provincia (ver la Tabla 2 más adelante)14. En 2002, “Nina” Aragonés de Juárez asumió como Gobernadora electa, con un fuerte apoyo de la Rama Femenina.

El Juarismo llegó a su ocaso en 2004 cuando el gobierno nacional del Presidente Néstor Kirchner (Frente para la Victoria/PJ) dispuso la intervención federal de la Provincia de Santiago del Estero ante la crisis desatada por el asesinato de dos jóvenes mujeres que produjo un masivo movimiento de protesta social (Schnyder, 2013) y condujo a la desestabilización del juarismo. Este feminicidio, conocido como el “doble crimen de la Dársena”, sacó a la luz un extendido sistema de espionaje y represión que comprometía a dirigentes partidarios y altos funcionarios públicos. Santiago del Estero experimentó vastas reformas tras la intervención federal, pero la ley de paridad surgida del Juarismo logró institucionalizarse y mantenerse, siendo la provincia del país con mayor proporción de mujeres en la Legislatura en 2016 (PNUD, 2017).

En Córdoba, la Legislatura provincial aprobó la Ley de Participación Equivalente de Géneros (ley 8.901) en noviembre de 2000, transformándose en la segunda provincia en dejar atrás las leyes de cuota mínima. Esta legislación establece que las listas de candidatos a los órganos colegiados previstos en la Constitución provincial (o en las leyes) deben contener porcentajes análogos de mujeres y hombres, ampliando el ámbito de aplicación más allá de las candidaturas legislativas. Al igual que en Santiago del Estero, la paridad fue iniciativa de una líder peronista desde el Poder Ejecutivo -la Secretaria de la Gobernación Olga Riutort- pero en condiciones políticas e institucionales muy distintas.

En esta provincia de la próspera región pampeana, el antecedente de la paridad era una ley de cuotas aprobada en 1994 bajo una gobernación no peronista (Eduardo Angeloz, Unión Cívica Radical). Dicha ley fue producto de la movilización de mujeres de distintos partidos y organizaciones sociales, que lucharon por su aprobación ante un oficialismo que negaba su apoyo. En esos años, la ley nacional de cupo femenino había despertado un fuerte conflicto interno en el partido Unión Cívica Radical (UCR) de Córdoba y estos sucesos tuvieron amplia repercusión en la dirigencia masculina.15

Con la oposición del partido gobernante, la sanción de la primera ley de cuotas provincial (Ley 8.365) resultó de la presión de una comisión multipartidaria y multisectorial y de una Iniciativa Popular que ejerció presión sobre los legisladores (Castro et al., 2001; Crocker, 2005). En palabras de una exlegisladora, “fue necesario que las mujeres (…) juntaran más de 20.000 firmas, movilizaran la Provincia de Córdoba para marcarle los tiempos al bloque oficialista” (cf. Gallo y Giacobone, 2001, p. 180). Según la ley de cuotas de 1994, las listas de candidatos provinciales no podían tener más de un 70% de candidatos del mismo sexo y esa proporción debía respetarse en el orden de incorporación en las listas. No obstante, como resultado de las resistencias que surgieron durante el tratamiento del proyecto (Crocker, 2005) se fijó un plazo de vigencia hasta 2002.

La ley de paridad fue aprobada seis años más tarde, esta vez bajo un gobierno peronista. A diferencia de lo ocurrido con las cuotas, la mayoría peronista en la Legislatura facilitó un rápido tratamiento del proyecto impulsado desde el Poder Ejecutivo Provincial, argumentando a favor de las acciones positivas incorporadas en la Constitución Argentina de 1994. Como recordara la promotora de la ley,

“…desde la Secretaría de la Gobernación yo tenía poder concreto para impulsar la ley de equivalencia en la participación, sólo tenía que convencer a De la Sota [el gobernador]

…[Los legisladores] no se animaban a decirme que no (…) yo tenía poder real. Esto permitió que, cuando mandamos el proyecto a la Legislatura, se aprobara. ¡Pero no te puedo decir la cara de los compañeros! Apoyaron porque tenían miedo de pelearse con el Gobernador, era muy difícil decirnos que no por el no (…) No sé si De la Sota me apoyó porque estaba convencido o porque vio que el discurso de la igualdad con las mujeres había prendido y lo podía ayudar a ganar votos para la reelección, pero apoyó. Sin él, la ley no hubiese salido” (entrevista con Olga Riutort, Buenos Aires, 1 de diciembre de 2017).

Inicialmente, el proyecto de ley obtuvo media sanción en el Senado provincial. Los senadores peronistas argumentaron a favor de la igualdad de derechos de las mujeres y sus votos bastaron para que el proyecto se aprobara sin modificaciones. En la Cámara de Diputados, la paridad se aprobó con los votos favorables del peronismo y de un partido local. En cambio, algunos diputados de la UCR cuestionaron el proyecto por considerarlo “oportunista, demagógico y altamente especulativo”16, aunque hubo quienes votaron a favor. Las legisladoras oficialistas y un centenar de mujeres que presenció el debate festejaron la aprobación de la ley de participación equivalente de géneros, popularizada como la “Ley Riutort”.

Cuando se aprobó la paridad, la Provincia de Córdoba tenía un sistema electoral proporcional y un 30% de legisladoras electas. Con la paridad en vigencia, este porcentaje creció solamente cuatro puntos, llegando a 34% en las elecciones provinciales de 2001 (ver la Tabla 2 más adelante). Esto se explica porque, ese mismo año, se modificó el sistema electoral de la provincia introduciendo un régimen mixto segmentado, donde 26 de los 70 cargos de la legislatura pasaron a elegirse en distritos uninominales (para los cuales no rige la paridad de género). Como resultado, las mujeres tenderían a llegar a la Legislatura a través de la lista plurinominal, limitándose el impacto de la paridad.

4.2 La paridad como resultado de una coalición de legisladoras

En Río Negro, la ley de paridad (ley 3.717) se aprobó en diciembre de 2002, bajo el gobierno de una Alianza liderada por la UCR y el Frente País Solidario (FREPASO). La reforma implicó el paso de una ley de cuotas mínimas sancionada en 1993 a una ley de “participación equivalente de géneros” que estableció mecanismos de intercalación de mujeres y hombres en las candidaturas partidarias, muy similar al cordobés. La paridad se aprobó sobre el final de la administración de la Alianza, en el marco de la profunda crisis económica, política y social de 2001 que se popularizó en Argentina con el eslogan “Que se vayan todos” y llevó a la renuncia del Presidente de la Nación, Fernando de la Rúa (1999-2001).

En Río Negro, el peronismo ha sido históricamente muy activo en la militancia por los derechos de las mujeres. En este caso, la paridad resultó de la iniciativa de dos legisladoras de esa fuerza política (Silvia Jáñez y María Severino de Costa), en un contexto de crisis de representación donde “existía la necesidad de provocar cambios en el sistema político para que la gente volviera a creer en la política” (entrevista, exlegisladora provincial, Buenos Aires, 26 de abril de 2016).

Cuando se presentó el proyecto de ley de paridad, la Legislatura contaba con nueve mujeres sobre un total de 43 miembros (21%). Este bajo porcentaje evidenciaba la escasa efectividad de la ley de cuotas preexistente, en el marco de un sistema electoral que combina un distrito plurinominal provincial de gran tamaño con ocho distritos trinominales regionales de representación proporcional. Dada la baja magnitud, en estos últimos distritos en general se eligen dos legisladores por la mayoría y uno por la minoría, y como la ley de cuotas requería ubicar a una candidata mujer cada dos hombres, los partidos normalmente ubicaban a las mujeres en el tercer lugar, con lo cual no salían electas.

Cuando se discutió la paridad, la Alianza contaba con mayoría en la Legislatura, lo que dificultaba la aprobación de iniciativas que no contaran con su aval, pero la eclosión de la crisis nacional y su impacto local produjo una división interna del bloque oficialista. En este marco, una corriente de la Alianza impulsó un proyecto de reforma política y las legisladoras Jáñez y Severino de Costa aprovecharon la oportunidad para introducir la paridad de género. De esta manera, la división oficialista -más que el consenso o la disciplina partidaria- dio viabilidad a una ley de paridad originada por mujeres de la oposición política.

En definitiva, la adopción de la paridad en Río Negro se explica principalmente por la emergencia de una coyuntura crítica que fue estratégicamente aprovechada por legisladoras peronistas con apoyo de su propio partido, en una clásica disputa política con el oficialismo. Sin embargo, más allá del posicionamiento en la votación del proyecto, el análisis de los antecedentes y de la discusión de la propuesta muestra que el peronismo, como partido, no tuvo participación activa en la promoción de la propuesta. En palabras de una protagonista, la paridad “fue un proyecto de mujeres que creíamos que debía haber más mujeres en las listas como reflejo del rol social y político de la mujer” (entrevista, exlegisladora provincial, Buenos Aires, 26 de abril de 2016).

En el debate legislativo se argumentó a favor de la necesidad de cumplir con la Constitución Nacional que compromete al Estado con la adopción de acciones positivas de regulación partidaria y electoral que garanticen la igualdad real de oportunidades entre los sexos para acceder a cargos representativos (Art. 37). Asimismo, se advirtió que el avance de la mujer y el logro de la igualdad entre hombres y mujeres son cuestiones de derechos humanos y justicia social. Desde el peronismo se tendió a enmarcar la paridad como una aspiración histórica del partido, mientras el bloque oficialista (Alianza UCR-FrePaSo) no tuvo una posición unívoca.

La ley de “participación equivalente de géneros” permitió duplicar el porcentaje de legisladoras en Río Negro, que aumentó de 20,5% en 1999 a 36% en 2003 (Tabla 2). A diferencia de Córdoba, donde los distritos uninominales dieron un mayor margen de maniobra a las dirigencias partidistas para moderar el impacto de la legislación, en Río Negro se legisló para revertir las limitaciones que los distritos trinominales imponían a la elección de las mujeres candidatas.

Tabla 2 Diputadas provinciales electas antes y después de la paridad en Santiago del Estero, Córdoba y Río Negro, en porcentajes*  

Provincia Legisladoras antes
de la paridad (1999)
Legisladoras después
de la paridad
Diferencia
Santiago del Estero 28% 48% (2001) +20
Córdoba 30% 34% (2001) +4
Río Negro 20,5% 36% (2003) +15,5

* En ambos casos se consideran las elecciones inmediatamente anteriores y posteriores a la ley de paridad.

Fuente: elaboración propia basada en datos provistos por las Legislaturas provinciales.

5. Conclusiones

En este artículo exploramos la emergencia temprana de leyes de paridad política en el ámbito subnacional de Argentina, focalizando la atención en el origen de tres normas adoptadas con anterioridad a los acuerdos que impulsaron la más reciente ola de paridad en la región latinoamericana. A partir del análisis de los procesos que llevaron a la aprobación de estas reformas tempranas, encontrarnos que las mismas no han tenido un único patrón causal.

En Río Negro, la paridad avanzó en un contexto de crisis de representación donde se abrieron oportunidades para la iniciativa de legisladoras coaligadas, revelando un camino frecuente en América Latina. Mientras la actividad coalicional de las mujeres fue esencial para construir un poder del que individualmente carecían -un mecanismo conceptualizado por Barnes (2016)- la crisis puso en juego la credibilidad de los partidos y abrió ventanas de oportunidad para el cambio político. Al conectar la paridad con una mejoría de la representación (a la luz de los discursos preexistentes para justificar las cuotas), se generaron incentivos para la aprobación de una reforma inclusiva que emitía una señal hacia un electorado crítico. En Santiago del Estero y Córdoba, las reformas resultaron de la iniciativa de mujeres influyentes en el seno de partidos con mayoría legislativa y disciplina interna. Así pues, la paridad no fue iniciativa de mujeres marginalizadas que necesitaron construir coaliciones, sino de lideresas con poder decisorio. Este patrón amplía las explicaciones preexistentes sobre la paridad, al mostrar dinámicas que son poco frecuentes en el ámbito nacional de la región.

Aunque en todos los casos las leyes de paridad fueron iniciativa de mujeres, nuestro análisis descubrió motivaciones y condiciones de adopción muy diversas. Mientras en Río Negro la paridad se enmarcó en una reforma política más amplia que buscaba dar respuesta a una crisis de representación, en Santiago del Estero fue un instrumento de control intrapartidario en el marco de un autoritarismo competitivo subnacional donde el partido gobernante utilizó las divisiones de género para disciplinar a las dirigencias medias y a las bases. En Córdoba, la paridad fue impulsada por una dirigente con poder partidario, con trayectoria en la militancia femenina.

La asociación entre la participación de iguales números de mujeres y hombres y la democracia paritaria como parte de una nueva arquitectura estatal -característica del encuadre latinoamericano (Piscopo, 2016)- no estuvo presente en los debates de la primera generación de reformas de paridad en Argentina. La justificación y las motivaciones para adoptar la paridad variaron, conectándose con la calidad de la representación y la justicia social (Río Negro), la igualdad real de oportunidades y derechos (Córdoba) y el liderazgo femenino del peronismo (Santiago del Estero). En el último caso, la lógica de organización verticalista y cuasi-corporativa del peronismo provincial y su división en “ramas” (política, femenina, sindical) permitió enmarcar la paridad en una histórica tradición partidaria y dotarla de significado local.

Este estudio contribuye a saldar una laguna empírica y amplía la base de evidencia referida al origen de las reformas electorales inclusivas de género. El examen de las trayectorias de reformas hacia la paridad en el ámbito subnacional permite ampliar la gama de motivaciones y propósitos detrás de estas medidas, y enriquece así la comprensión del fenómeno y de sus implicancias políticas. Según los actores involucrados y el contexto político específico donde emerge y se implanta, la paridad puede ser una medida muy distinta en sus fundamentos y su finalidad.

De la investigación se desprenden dos aportes principales. Por un lado, los hallazgos empíricos muestran que las explicaciones de la adopción y difusión de la paridad después de 2007 -asociadas con la emergencia de una noción generizada de democracia que ubica al Estado como garante de una representación equilibrada (Piscopo 2016)- no dan cuenta de las fuerzas causales que dieron origen a las reformas paritarias tempranas. Las reformas tempranas no se fundamentaron en nuevos ideales de democracia y representación, sino que se basaron en los discursos previos de las acciones afirmativas y respondieron al cálculo estratégico de mujeres con capacidad de movilizar recursos de poder. A su vez, el análisis efectúa un aporte teórico al evidenciar que los rasgos del régimen político (una variable no considerada en las explicaciones previas) afectan los patrones que conducen a la paridad y su significado específico.

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1 Las excepciones son Cuba y Guatemala. Venezuela adoptó una ley de cuotas 1997 se la declaró inconstitucional poco tiempo después.

2 En México, donde la paridad al nivel estatal también precedió a la legislación federal, la primera entidad federativa que incorpora reglas de paridad en su legislación electoral es Colima, en 2005 (Freidenberg y Alva Huitrón, 2017).

3 Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW por su sigla en inglés)

4 Por ejemplo, la ley de paridad de Ecuador resultó de “la confrontación entre mujeres organizadas que exigían el cumplimiento de la Ley de Cuotas (…) y las élites políticas, que sistemáticamente se negaban a hacerlo” (Goyes Quelal, 2013, p. 49). En Costa Rica, la paridad contó con el impulso de diputadas de diferentes fuerzas políticas, asesoras parlamentarias y mujeres de distintos partidos (Torres García, 2013, p. 196), mientras en Bolivia se destaca la articulación de mujeres de los movimientos sociales y legisladoras electas (Choque Aldana, 2013).

5 Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. La CEDAW define la discriminación como “toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad con el hombre, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”. El Artículo 7 insta a los Estados a “tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país” y garantizarles el derecho de “votar en todas las elecciones y referéndum públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objetos de elecciones públicas”.

6 En particular, la Plataforma reconoció que “las modalidades tradicionales de muchos partidos políticos y estructuras gubernamentales siguen siendo un obstáculo para la participación de la mujer” (Art. 182) y estableció expresamente el objetivo de garantizar la igualdad de acceso y la plena participación femenina en las estructuras de poder (Objetivo estratégico G.1), incluyendo reformas electorales “que alienten a los partidos políticos a integrar a las mujeres en los cargos públicos electivos y no electivos” (Art. 190, b y d).

7 Entre los documentos más influyentes al nivel regional, el Consenso de Quito (firmado en 2007 por autoridades gubernamentales de 34 países) establece que “la paridad es uno de los propulsores determinantes de la democracia, cuyo fin es alcanzar la igualdad en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y representación social y política, y en las relaciones familiares al interior de los diversos tipos de familias, las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales…”. En esta misma línea, el Parlamento Latinoamericano afirmó el compromiso con la paridad mediante la “Resolución sobre la Participación Política de las Mujeres” (2013) y, con apoyo de ONU Mujeres, aprobó la llamada “Ley Marco para consolidar la Democracia Paritaria” (2015) que aboga por “un modelo de democracia en el que la paridad y la igualdad sustantiva encarnan los dos ejes vertebradores del Estado inclusivo” (énfasis añadido).

8 Las reformas de primera generación tampoco pueden explicarse como resultado de un proceso de maduración, esto es, como función del paso del tiempo. Jujuy y Entre Ríos, las únicas jurisdicciones que no adoptaron leyes de cuota en la década de 1990, establecieron ese tipo de reglas varios años más tarde.

9 Por ejemplo, distritos como Salta y la Ciudad de Buenos Aires son pioneros en la implementación de sistemas electrónicos de emisión del voto que no se utilizan en el nivel nacional.

10 Se trata de un título honorífico propio del régimen juarista. Institucionalmente no existía un ministerio de la mujer a su cargo.

11 En 1949 en Argentina se conforma el Partido Peronista Femenino, liderado por María Eva Duarte de Perón, que se extingue hacia 1955. Esta organización estaba integrada únicamente por mujeres y se le garantizaba un tercio de los cargos electivos del peronismo, mientras los otros dos tercios restantes le correspondían al sector sindical y al sector político masculino. Véase Barry (2009).

12 Diputada Cristina Flores, versión taquigráfica del debate legislativo, Santiago del Estero, 7 de septiembre de 2000 (las cursivas son nuestras).

13 Estas expresiones coinciden con los hallazgos de estudios etnográficos que reconstruyen las tensiones internas entre sectores partidarios que imponía una estructura verticalista y segmentada. En su estudio sobre la estructura de poder del Juarismo, Godoy (2011, 79) llega a la misma conclusión sobre el carácter instrumental de las cuotas y de la paridad de género. De acuerdo con la autora, “la ley [de paridad] servía para homologar la distribución de poder real al interior del PJ-juarista, más que a pretensiones de igualdad de género”.

14 La provincia tenía un sistema electoral mixto, con 22 cargos electos en un distrito provincial único y 28 en distritos plurinominales de magnitud variable. En todos los casos, las listas eran cerradas y bloqueadas. En 2005 se adoptó un sistema de representación proporcional.

15 En 1993 la lista de diputados nacionales de la UCR fue impugnada por una dirigente, María Merciadri de Morini, quien inició varias demandas judiciales alegando que había sido ubicada en una posición inferior a la que le correspondía en la lista. Ante la falta de respuestas, la dirigente elevó una petición a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos alegando la violación de los derechos al debido proceso, a los derechos políticos, a la igualdad ante la ley y a los recursos efectivos, establecidos el Pacto de San José de Costa Rica, por parte de la República Argentina en su perjuicio. El organismo declaró la admisibilidad del caso en el año 2000.

16 Diario La Nación, 1 de diciembre de 2000.

Recibido: 03 de Marzo de 2018; Aprobado: 10 de Abril de 2019

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