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Política y gobierno

versión impresa ISSN 1665-2037

Polít. gob vol.26 no.1 México ene./jun. 2019  Epub 26-Jun-2020

 

Notas de investigación

La vicepresidencia y los problemas de la sucesión presidencial en América Latina. Viejos y nuevos retos para el presidencialismo

The Vice Presidency and the Problems of Presidential Succession in Latin America: Old and New Challenges to Presidentialism

* Profesor asociado y director de estudios, Departamento de Política Comparada, Universidad de Bergen, Noruega. Christies Gate 15, N-5007 Bergen, Noruega. Tel: +47 4127 1154. Correo-e: leiv.marsteintredet@isp.uib.no.


Resumen:

Luego de que el vicepresidente Temer apoyó el juicio político de la presidenta Rousseff en Brasil, la vicepresidencia (de nuevo) ha sido criticada en América Latina. Se renueva una larga trayectoria de críticas a la vicepresidencia por ser una fuente de conflictos e inestabilidad. Sin embargo, este artículo argumenta que la crítica adolece de una conceptualización equivocada que confunde el problema de la vicepresidencia con tres problemas de sucesión en sistemas presidenciales: los problemas de lealtad, de legitimidad y de sustitución presidencial. Con el uso de una base de datos nueva sobre las reglas de sucesión en América Latina, el artículo, mediante un análisis comparativo e histórico, discute cómo los sistemas políticos han respondido a estos problemas a través de reformas constitucionales a las reglas de sucesión y cómo las recientes interrupciones presidenciales en la región desafían el grado en el que las reglas de sustitución presidencial puedan resolver las crisis presidenciales.

Palabras clave: vicepresidencia; presidencialismo; reglas de sucesión; inestabilidad; reformas constitucionales

Abstract:

After Vice-President Temer supported the impeachment of President Rousseff in Brazil, the vice presidency has (again) received criticism in Latin America. The newly raised criticism echoes a long-standing critique of the vice presidency as a source of conflict and instability. This article, however, argues that the criticism suffers from a misconception and that it is confounded with three problems of presidential succession inherent to presidential systems: the problems of loyalty, legitimacy and presidential substitution. Through a comparative and historical analysis based on a new database on rules of succession in Latin America, the article discusses how these problems have been met and attempted resolved through reforming the rules of succession, and how the recent presidential interruptions in the region present a new problem of presidential substitution that challenges the extent to which the rules of presidential substitution are fit to resolve presidential crises.

Keywords: vice presidency; presidentialism; rules of succession; instability; constitutional reforms

Introducción

Durante el proceso de juicio político contra la presidenta Rousseff en Brasil en 2016, Rousseff acusó a su vicepresidente Temer de conspirar en su contra y ser un traídor (BBC, 2015). El vicepresidente Temer y su Partido do Movimento Democrático Brasileiro se convirtieron en oposición al apoyar el impeachment, aun formando parte de la coalición con el Partido dos Trabalhadores y la presidenta Rousseff. Las acusaciones de la presidenta Rousseff, sin embargo, no son nuevas para la región. Sólo cuatro años antes el Partido Liberal Radical Auténtico, del vicepresidente Franco de Paraguay, aliado con el presidente Lugo y su Frente Guasú, votó en favor de la destitución del presidente, y aseguró así que Franco asumiera la presidencia.

Tras los sucesos de Paraguay y Brasil, periodistas y académicos han cuestionado la vicepresidencia como institución y la han definido como un problema para los sistemas políticos de América Latina.1 La controversia de la vicepresidencia, sin embargo, no es nueva. Hace más de cien años, los miembros del Congreso Constituyente en Querétaro, en México, concluían que "El vicepresidente, en México, ha sido el ave negra de nuestras instituciones políticas", respecto a por lo menos dos intentos de golpes de Estado liderados por vicepresidentes.2 La controversia de la vicepresidencia tampoco se limita a traiciones a los presidentes en momentos de crisis. Durante los últimos años se ha visto que los vicepresidentes Glas de Ecuador (2017), Sendic de Uruguay (2017) y Baldetti de Guatemala (2015) tuvieron que dejar sus puestos por haber estado involucrados en escándalos de corrupción (Noboa, 2017; Infobae, 2017). En Argentina, tras el fuerte conflicto entre el vicepresidente Cobos y el presidente Fernández en 2008 sobre el aumento impositivo en el sector agrícola, y luego el escándalo de corrupción del vicepresidente Boudou en 2014, el periódico El País de España concluyó que en Argentina el vicepresidente es un problema que suele resultar en un dolor de cabeza para sus presidentes (Rebossio, 2014). También en Estados Unidos la vicepresidencia ha sido criticada, tanto que algunos académicos han sugerido la abolición de la vicepresidencia o su reforma (e.g.Schlesinger, 1974; Sindler, 1976; Albert, 2005).

Por estos y muchos otros casos de conflictos entre presidentes y vicepresidentes, la vicepresidencia ha sido, como argumenta Ortiz Mesa (2017) para el caso de Colombia, una institución cuestionada y llamada un imán de conspiraciones (véanse Mecham, 1959; Serrafero, 1999) o golpista (Sribman, 2011: 9). Al mismo tiempo que se cuestiona la vicepresidencia tras los conflictos en Brasil, Paraguay y otros países, la importancia de la vicepresidencia se ha fortalecido a causa de un aumento de caídas presidenciales en la región (Bidegain, 2017; Hochstetler, 2006; Pérez-Liñán, 2007). Serrafero (2018a: 17) dice que: "la vicepresidencia es una institución o un dispositivo de crisis". Con más frecuencia que antes los vicepresidentes se convierten en presidentes, y juegan un rol importante en momentos clave de las democracias de la región. No obstante las anécdotas mencionadas arriba y su creciente importancia, con algunas pocas excepciones (e.g.Serrafero, 1999), existen muy pocos estudios sistemáticos y comparativos de la vicepresidencia en América Latina.3 Este artículo trata de corregir este vacío y ofrece un análisis teórico, conceptual y comparativo de las causas de los problemas percibidos relacionados con la vicepresidencia en América Latina y en sistemas presidenciales. El objetivo de este artículo es investigar las razones institucionales de las controversias sobre la vicepresidencia en América Latina. ¿Cuáles son los problemas de la vicepresidencia? y, considerando el rol clave de los vicepresidentes en momentos de inestabilidad y crisis políticas, ¿cómo han respondido los sistemas políticos a la inestabilidad política en América Latina?

En cuanto a la primera pregunta, el artículo argumenta que las razones de la mala reputación -histórica y reciente- de la vicepresidencia en la región latinoamericana no se explican por la presencia de un vicepresidente en el sistema político. Para entender los problemas de la vicepresidencia hay que estudiar los rasgos y variación institucional del sistema de sucesión, es decir cómo se organiza la transferencia de poder entre elecciones. Los problemas de la vicepresidencia no son intrínsecos de la vicepresidencia, sino que son consecuencia del sistema de sucesión en sistemas presidencialistas. Por lo tanto, este artículo reconceptualiza el problema de la vicepresidencia como tres problemas del sistema de sucesión presidencial: 1) el problema de lealtad o, ¿cómo evitar que el sucesor designado (e.g. el vicepresidente) se convierta en un arma para la oposición?, 2) el problema de legitimidad o, ¿cómo asegurar legitimidad democrática para el sucesor presidencial? y 3) el problema de sustitución o, ¿cómo asegurar que la sustitución de un presidente por otro resuelva la crisis que causó la caída del presidente?

En cuanto a la segunda pregunta, el artículo muestra, a través de una nueva base de datos de los sistemas de sucesión desde la independencia hasta hoy, cómo los sistemas políticos de América Latina han respondido constitucionalmente a la inestabilidad política de la región, y cómo han reformado sus sistemas de sucesión para crear nuevas bases institucionales que ofrezcan mayor estabilidad política. Aunque estas reformas se han basado en un análisis del sistema de sucesión como una causa de la inestabilidad, este artículo se interesa por las mismas reformas como respuestas a una crisis previa. Finalmente, se analizan en particular las respuestas constitucionales en el sistema de sucesión ante las caídas presidenciales durante la tercera ola de democratización.

El artículo intenta primero aportar al estudio sistemático de la vicepresidencia en América Latina con una presentación de datos nuevos sobre la trayectoria institucional de la vicepresidencia y los sistemas de sucesión en América Latina. Segundo, el artículo intenta aportar a la literatura comparativa sobre el funcionamiento del presidencialismo como sistema político. La vicepresidencia es una institución distintiva del presidencialismo y aunque fue cuestionada en los análisis seminales de Shugart y Carey (1992) y Linz (1994), su funcionamiento no ha sido estudiado sistemáticamente. La reconceptualización del problema de la vicepresidencia como tres problemas del sistema de sucesión forma parte del debate sobre el funcionamiento del presidencialismo y el rol del vicepresidente en los sistemas presidenciales, y ayuda a identificar los mecanismos institucionales detrás de la conflictividad alrededor de la vicepresidencia. Tercero, al identificar los problemas de la sucesión aporta a la literatura sobre las recientes caídas presidenciales pues aclara la vinculación entre sucesión presidencial y las caídas presidenciales (Serrafero, 2018b).

Primero, el artículo define los problemas de sucesión. En la segunda parte se presenta cómo los sistemas políticos de América Latina han respondido a estos tres problemas a través de la reforma de los sistemas de sucesión. Se analizan primero los problemas de legitimidad y lealtad y cómo se ha desarrollado el sistema de elegir el sucesor o vicepresidente en América Latina para responder a estos dos primeros problemas de sucesión. Luego se discute la conexión entre las recientes caídas presidenciales y el problema de la sustitución. La nueva inestabilidad presidencial pone de relieve que el sistema de sustitución presidencial no está adaptado a nuevas modalidades de crisis presidenciales, y se discute cómo el sistema de sucesión puede adaptarse a los retos que constituyen las caídas presidenciales en América Latina con ejemplos de las constituciones de Brasil, Ecuador y una reciente propuesta de reforma constitucional en Venezuela.

Los tres problemas de sucesión presidencial

Organizar la sucesión presidencial o la sucesión de un jefe de Estado o de gobierno es un reto para todos los sistemas políticos. Su importancia parece aún mayor en sistemas políticos turbulentos e inestables como ha sido el caso de muchos países de la región latinoamericana (Przeworski, 2012). La sucesión en sistemas presidencialistas presenta varios retos que son diferentes de aquellos de los sistemas parlamentarios. En esta sección se discuten los tres problemas de sucesión en sistemas presidenciales: 1) el problema de lealtad o, ¿cómo evitar que el sucesor designado (e.g. el vicepresidente) se convierta en un arma para la oposición?, 2) el problema de legitimidad o, ¿cómo asegurar legitimidad democrática para el sucesor presidencial? y 3) el problema de sustitución o, ¿cómo asegurar que la sustitución de un presidente por otro resuelva la crisis que causó la caída del presidente? Dicho de otra manera: ¿cómo adaptar el sistema de sustitución presidencial a los nuevos tiempos de inestabilidad presidencial?

Aunque tanto Linz (1994: 32-34) como Shugart y Carey (1992: 91-93) dudaban de los beneficios de tener a un vicepresidente como sucesor, existen pocos estudios tanto de la vicepresidencia como del sistema de sucesión en la región.4 Tanto Linz (1994) como Shugart y Carey (1992) mencionaron problemas de posibles conflictos entre el vicepresidente y el presidente y la falta de capacidad y legitimidad del vicepresidente para gobernar, pero no lo estudiaron a fondo. Con una parcial excepción debida a Serrafero (1999), los estudios son de caso (Mesa, 2003; Sribman, 2011), o relacionados con temas como su rol en coaliciones, trayectorias profesionales o jurídicas (Bidegain, 2017; Mieres y Pampín, 2015; Serrafero, 2018a). En la literatura sobre las caídas presidenciales, sorprende que la vicepresidencia no se haya estudiado,5 y el enfoque más bien ha sido la conceptualización del fenómeno (e.g.Marsteintredet, 2014; Marsteintredet y Berntzen, 2008; Valenzuela, 2004), y sus causas (e.g.Pérez-Liñan, 2007; Hochstetler, 2006). Los estudios que tratan el tema se enfocan en la vicepresidencia más que en el sistema de sucesión. Como ejemplo llama la atención la conclusión de Shugart y Carey (1992: 93) de que "tal vez la mejor solución es que no haya vicepresidente". También fuera del mundo académico se ha identificado el problema de la vicepresidencia, más que el del sistema de sucesión. El presidente Nixon de Estados Unidos dijo que "El vicepresidente no puede ayudarte. Sólo puede hacerte daño".6 Y en Estados Unidos, la oficina ha sido criticada desde su invención (Shugart y Carey ,1992: 91). La misma crítica ha sido frecuente en América Latina. Durante los debates de Querétaro en 1917, Carranza opinaba que: "La vicepresidencia […] llegó a tener una historia tan funesta, que en vez de asegurar la sucesión presidencial de manera pacífica en caso inesperado, no hizo otra cosa que debilitar al gobierno de la república" (Carranza citado en Marván Laborde, 2006: 20). El presidente de Brasil José Sarney (1985-1990) en un artículo de opinión también se enfoca en la vicepresidencia y observa la misma conflictividad entre ser garante de estabilidad en momentos de crisis y una posición de mucha intriga: Una vicepresidencia "funciona como un salvavidas en momentos de crisis. Ésta es la seguridad de la continuidad, el semáforo de ruptura". Pero, al mismo tiempo escribe: La vicepresidencia "era un cargo que lidiaba con la intriga y la desconfianza".7

Esta sección argumenta que para entender la conflictividad de la vicepresidencia y su rol en la crisis política, se requiere reconceptualizar el enfoque de investigación y estudiar el sistema de sucesión dentro del cual tener a un vicepresidente sólo es una opción de varias. El sistema de sucesión en sistemas presidencialistas está construido para resolver una situación de ausencia permanente del presidente, y se refiere a quién sucede al presidente, cómo se elige el sucesor y cómo se organiza la sustitución de un presidente por otro cuando la sustitución se hace necesaria entre elecciones. Mientras que el concepto de sucesión aquí se entiende ampliamente como se definió arriba, el concepto de sustitución es más restringido y se refiere sólo al hecho de sustituir al presidente, es decir si en el momento de sustituir al presidente existe o no flexibilidad para los votantes o el congreso para elegir al sucesor.8

La sucesión en un sistema parlamentario se organiza mediante elecciones, que pueden anticiparse, mediante votos en el parlamento (que requieren normalmente sólo una mayoría para destituir y nombrar gobiernos), o dentro de los partidos que deciden cambiar de jefe de partido, lo que puede conllevar un cambio de primer ministro (Gallagher, Laver y Mair, 2011: 30-33, Samuels y Shugart, 2010: 95-98). Los retos de los sistemas presidenciales que organizan elecciones se parecen más a los problemas de sucesión que confrontan los sistemas autoritarios y las monarquías tradicionales. Mientras que un jefe de Estado en un sistema autoritario, sin reglas claras de sucesión como elecciones, quiera utilizar al sucesor para formar lealtades y prolongar su régimen, el sucesor tiene incentivos para derrocar al jefe supremo y tomar control del poder (Brownlee, 2007; Herz, 1952; Kokkonen y Sundell, 2014). En sistemas presidenciales, en particular los que tienen a un vicepresidente como sucesor,9 pueden existir los mismos incentivos para el sucesor. Esto es lo que llamaría el problema de lealtad, es decir: ¿cómo evitar que el sucesor designado (e.g. el vicepresidente) se convierta en un arma para la oposición?

En los sistemas autoritarios, el sucesor designado, o el vicepresidente, tendría incentivos para derrocar al presidente, porque es la única persona dentro del gobierno que asciende en poder y posición con la caída de un presidente. La suerte de un presidente y un vicepresidente es inversa. Cuando, como suele ser el caso con los vicepresidentes, el presidente no puede destituir a su sucesor, el vicepresidente podría hasta trabajar dentro del gobierno para conspirar en contra del presidente,10 o mostrarse desleal de otra manera menos dramática.11 Es en particular durante las crisis políticas, tiempos de turbulencias y altos niveles de conflicto cuando el sistema de sucesión y la vicepresidencia se convierten en el centro de atención y los incentivos de la vicepresidencia pueden convertirse en acciones reales. En tiempos políticos más tranquilos, en la política de día a día, un sucesor o un vicepresidente rara vez juega un rol importante.12

Los riesgos institucionales de la vicepresidencia no son iguales en todos los casos. Tanto para el problema de lealtad, como para el de legitimidad que explicaré más adelante, importa cómo se elige al sucesor o el vicepresidente, cómo se organiza la sustitución, y quién sustituye al presidente. En Estados Unidos, donde sí existe y ha existido un debate académico entre historiadores y constitucionalistas sobre la vicepresidencia (véanse Albert, 2005; Durham, 1948; Feerick, 1964: Natoli, 1979; Nelson, 1988; Schlesinger, 1974; Wilmerding, 1953), varios observadores se han enfocado en la pregunta de ¿cuál es la mejor forma de elegir al sucesor presidencial? En Estados Unidos, con una historia más exitosa y estable que los vecinos al sur de Río Grande, este debate no se ha relacionado con el tema de una posible traición al presidente por parte del sucesor, sino en cómo asegurar que se elija un sucesor competente para presidir la nación. En particular se ha criticado la forma de seleccionar al candidato a vicepresidente porque insta a los candidatos presidenciales a elegir un candidato para la vicepresidencia que le agregue votos en vez del mejor candidato para manejar el país.13 Constitucionalistas de Estados Unidos han defendido la elección independiente del vicepresidente como la mejor forma de elegir al mejor candidato para ser presidente en caso de sucesión (Albert, 2005), en vez de la que ahora es la fórmula común en América Latina: la elección de presidente y vicepresidente en la misma papeleta. Además de la elección independiente y la elección en la misma papeleta con el presidente, existen otras dos fórmulas de elección vicepresidencial que han sido relativamente comunes en América Latina: la elección del segundo más votado a la presidencia como vicepresidente y que el presidente elija de manera personal al vicepresidente. Cabe suponer que la forma de elegir al vicepresidente afecta la lealtad que demuestra el vicepresidente al presidente en momentos de crisis (Marsteintredet, 2013).

La forma de elegir al sucesor o el vicepresidente también afecta al segundo problema, el de legitimidad: ¿cómo asegurar legitimidad democrática para el sucesor presidencial? Mientras que en Estados Unidos estaban preocupados por cómo la elección del sucesor presidencial afectaba la idoneidad del sucesor para gobernar el país, aquí es más interesante cómo la elección del sucesor puede afectar su legitimidad democrática. Como regla se puede argumentar que cuanto más independiente sea la elección vicepresidencial de la elección presidencial, más legitimidad tendría el vicepresidente para gobernar. Una elección independiente o como el segundo más votado a la presidencia ofrecería, teóricamente, al vicepresidente una legitimidad popular y un vínculo directo con los votantes, que le otorgarían autoridad para gobernar en caso de una sucesión presidencial. La elección popular en la misma papeleta, como es la norma en América Latina hoy en día, ofrece legitimidad popular a través de las urnas, pero con las objeciones de que el vicepresidente fuera elegido por otros motivos, como forjar una coalición (Serrafero, 2018a), atraer votos, etc., y que le faltara una legitimidad independiente del presidente por ser escogido por éste.14 Finalmente, un vicepresidente escogido por el presidente, sin tener que pasar por un voto popular, gozaría de menos legitimidad popular, ya que la selección del presidente no habría pasado por el dictamen popular de los votantes.

Así, podemos observar que la forma de elegir al sucesor presidencial no puede resolver los problemas de lealtad y legitimidad al mismo tiempo. Juntos, los problemas de lealtad y legitimidad constituyen un dilema institucional. Cuanto más independiente sea la elección del sucesor, más legitimidad independiente y popular tendrá el candidato, pero también más propensa será la relación entre presidente y vicepresidente a conflictos y traición. Y mientras más control tenga el presidente en la selección del vicepresidente, más lealtad puede esperar, pero menos legitimidad tendría el vicepresidente para ser presidente, ya que será elegido por su lealtad al presidente o por su habilidad para atraer votos.

Mientras que los dos primeros problemas se conocen por lo menos desde la mala combinación del presidente Adams (federalista) y el vicepresidente Jefferson (republicano) (1796-1800) en Estados Unidos (Ackerman, 2005), el tercer problema de sucesión se relaciona con el desarrollo reciente del presidencialismo latinoamericano. La necesidad de sustituir a un presidente por otro (entre elecciones regulares) tradicionalmente se producía por la muerte del primer mandatorio, o mediante golpes de Estado. El juicio político rara vez se había utilizado antes de la tercera ola de democratización.15 Durante la tercera ola de democratización han caído 19 presidentes mediante juicio político, renuncias forzadas y golpes de Estado (Hochstetler, 2006; Marsteintredet y Berntzen, 2008; Negretto, 2006; Valenzuela, 2004). Esta nueva inestabilidad presidencial, que no ha conllevado un quiebre democrático, ha aumentado la frecuencia y la necesidad de sustituir a un presidente por otro dentro del marco democrático. Así, las recientes caídas presidenciales han puesto a prueba el sistema de sucesión, ya que las crisis presidenciales recientes, a diferencia de las del pasado, con los golpes tradicionales, se han tenido que resolver dentro de la institucionalidad democrática y siguiendo las reglas de sucesión diseñadas en las constituciones latinoamericanas. Estas crisis, o interrupciones, presidenciales presentan el tercer problema de sucesión presidencial, el problema de la sustitución presidencial: ¿cómo asegurar que la sustitución de un presidente por otro resuelva la crisis que causó la caída del presidente?

Aunque el sistema de sucesión está construido para resolver una situación de ausencia permanente del presidente, los retos para el sistema político son diferentes cuando se muere el presidente por causas naturales (el presidente Guzmán de República Dominicana en 1982) que cuando el presidente es destituido por "mal desempeño de sus funciones" (el presidente Lugo en Paraguay en 2012). También existe una gran diferencia entre cuando cae un presidente por un escándalo de corrupción (el presidente Collor de Melo en Brasil en 1992) y cuando hay una renuncia por presión popular en las calles (el presidente De la Rúa en Argentina en 2001). La salida que ofrecen las reglas de sustitución para una crisis presidencial es cambiar a un presidente por otro sin tomar en cuenta las distintas modalidades o procedimientos que han causado la caída presidencial. Si existe un vicepresidente elegido popularmente, el vicepresidente es el sucesor permanente hasta las próximas elecciones regulares. Si no hay vicepresidente elegido popularmente, como en México, Chile y Venezuela, se organizan nuevas elecciones si la vacancia permanente se produce durante la primera parte del periodo presidencial, si la vacancia se produce durante la última parte del periodo presidencial, el sucesor designado o elegido por el congreso sustituye al presidente de manera permanente hasta las próximas elecciones.

El reto que presenta la nueva inestabilidad es que las crisis que producen la renuncia o destitución del presidente con frecuencia son políticas más que relacionadas a la persona del presidente (Marsteintredet, 2014). Mientras que la sustitución de un presidente por otro puede ofrecer una salida satisfactoria a la crisis cuando se muere un presidente, o la crisis se torna contra el presidente de manera personal, los desafíos son mayores cuando es la conducción política y económica del gobierno la que causa la crisis presidencial.16 En estos casos la crisis demanda una renovación más amplia que sólo la silla presidencial, y las demandas populares casi siempre implican cambios políticos y "que se vayan todos" los actores políticos.17 Se puede cuestionar si diferentes tipos de crisis que terminan en la caída del presidente deben responderse con el mismo mecanismo de sustituir a un presidente por otro.

Respuestas constitucionales a los problemas de sucesión en América Latina

El pasado y los errores del pasado influyen mucho en la dirección de las reformas constitucionales (Negretto, 2013: 70; Elster, 1991),18 por lo tanto, la identificación de la vicepresidencia como un problema para la estabilidad gubernamental ha tenido como resultado numerosas reformas en el sistema de sucesión, y sobre todo en la supresión e instalación de la vicepresidencia en las constituciones latinoamericanas.

No fue sólo en México dónde se identificó la vicepresidencia como un factor o causa de inestabilidad política. Los ejemplos de conflictos entre el presidente y el vicepresidente son muchos tanto durante el actual periodo democrático como en periodos anteriores. En países como México, República Dominicana, Bolivia, Colombia y Venezuela, entre otros, encontramos ejemplos de vicepresidentes involucrados en golpes de Estado (Marsteintredet y Uggla en prensa), y conflictos menores y mayores que no terminaron en golpes se observan desde la mala relación entre el presidente Bolívar y su vicepresidente Santander luego de la independencia de la Gran Colombia (Sznajder y Roniger, 2009), hasta el reciente caso entre el presidente Moreno y el vicepresidente Glas en Ecuador. Interpretando los problemas de inestabilidad y conflicto como intrínsecos a la vicepresidencia, la respuesta institucional muchas veces fue la supresión de la oficina.

Si consideramos sólo el hecho de instalar o suprimir la institución de la vicepresidencia, esto ha ocurrido 80 veces desde la independencia en la región.19 Por ejemplo, en México la vicepresidencia se ha instalado dos veces (1824 y 1904) y se ha quitado dos veces (1835 y 1917).20 De hecho, los datos de las constituciones latinoamericanas demuestran que la vicepresidencia no ha sido tan popular como indicaría la gran presencia que tiene hoy en día. En 3 297 años de constituciones en 18 países de América Latina, desde la independencia hasta hoy, las constituciones han contemplado al vicepresidente como sucesor en 1695 años (51.4%), y en 99 de 188 constituciones (52.7%) (cuadro 1). Es sólo durante la última ola de democratización cuando la institución se ha convertido en la fórmula más común de sucesión presidencial. Hoy en día sólo México y Chile no tienen un vicepresidente o designado como sucesor a la presidencia.

CUADRO 1 Constituciones y años con y sin vicepresidencia en América Latina 

Años Porcentaje Constituciones Porcentaje
Ningún vicepresidente 1 602 48.59 89 47.34
Vicepresidente 1 695 51.41 99 52.66
Total 3 297 100.00 188 100.00

Fuente: Elaboración propia con base en Marsteintredet (2016). Consulta el autor para más detalles y fuentes de los distintos países. Véase también Marsteintredet y Uggla (en prensa). Nota: Se excluyen las constituciones nacionales bajo el periodo de la Federación Centroamericana y las constituciones de Panamá antes de 1904 de esta base de datos. Constituciones aquí se refiere a todas las constituciones de América Latina más situaciones constitucionales en las cuales se han reformado los artículos relacionados con el sistema de sucesión.

La gráfica 1 demuestra cómo ha cambiado a través de los años la popularidad de la vicepresidencia. Tras una popularidad alta con las primeras constituciones latinoamericanas, la vicepresidencia cayó en popularidad llegando a cubrir sólo cuatro o cinco países al final del siglo XIX. A finales del siglo XIX, con la estabilidad bajo el primer periodo liberal en la región, recobra parcialmente la popularidad, para estar presente en alrededor de 50-60 por ciento de las constituciones latinoamericanas. Aunque hay muchos cambios, el total de países con vicepresidencia se mantiene relativamente estable hasta la tercera ola de democratización cuando países como Paraguay, Colombia, Venezuela y Honduras deciden instalar la vicepresidencia a través de reformas constitucionales.

Fuente: Elaboración propia con base en Marsteintredet (2016). Se pueden solicitar más datos al autor.

GRÁFICA 1 Proporción de países con vicepresidente en América Latina 

La supresión de la oficina de la vicepresidencia indica que políticos y constitucionalistas han percibido al vicepresidente como un problema. Sin embargo, su frecuente reinstalación indica que deshacerse de la vicepresidencia no resuelve los problemas de sucesión.

Los problemas de lealtad y legitimidad

Aunque no tener a un sucesor en el seno del gobierno probablemente ofrece una alternativa al problema de lealtad, no resuelve los problemas de legitimidad ni de sustitución. Esto se puso de relieve en los debates en Querétaro luego de haber concluido que la Constitución no iba a incluir a un vicepresidente. Los debates que siguieron se enfocaron en los problemas de organizar la sucesión de una manera que asegurara la legitimidad para el sucesor. En Querétaro se rechazó como sucesor presidencial tanto al presidente del Senado como al de la Suprema Corte por: "las graves dificultades de atribuir el cargo de presidente sustituto a un funcionario a quien el pueblo ha elegido para otra cosa". Igual se rechazó a un ministro de gobierno como sucesor por "parece[r] poco democrático" y porque la selección del ministro por parte del presidente le restaba legitimidad democrática al sucesor.21

Aunque se consideraba que se eliminaba un problema con la supresión del vicepresidente en México, los constitucionalistas estaban conscientes de que no resolvía todos los problemas de sucesión. Una de las razones es que el problema de la inestabilidad no es la presencia o no de un vicepresidente, sino los problemas de las reglas que rigen la sucesión presidencial. Mucha de la crítica histórica contra la vicepresidencia se relaciona con los problemas de lealtad y legitimidad, e indica que el problema no es incluir o no a un vicepresidente como sucesor presidencial, sino cómo se construye el sistema de sucesión. Cómo se elige al sucesor presidencial es un factor que afecta en particular a los problemas de lealtad y legitimidad. Esta sección presenta cómo se ha manifestado y cómo los sistemas políticos han respondido a los problemas de lealtad y legitimidad en América Latina, y la relación entre estos problemas y el modo de elegir al sucesor presidencial.

El dilema institucional es lograr combinar un alto grado de legitimidad para el sucesor al mismo tiempo que se asegura un alto grado de lealtad entre el sucesor y el presidente. Es decir, lo que aquí se define como los dos primeros problemas de sucesión presidencial. Las primeras constituciones latinoamericanas y la de Estados Unidos apostaban por la legitimidad del sucesor presidencial más que por la lealtad. Para darle legitimidad popular -o mejor dicho, legitimidad entre las élites nacionales- al sucesor o vicepresidente, las primeras constituciones de la región organizaban elecciones (indirectas) independientes para la presidencia y vicepresidencia, u otorgaban la vicepresidencia a la persona que ganaba el segundo lugar en las elecciones presidenciales (véase gráfica 2). El problema, sin embargo, era si a la vicepresidencia llegaba el segundo más votado para la presidencia, se aseguraba que dos rivales ocuparían la presidencia y la vicepresidencia. En 1878 cuando fue presentada una propuesta para reinstalar la vicepresidencia en México, Justo Sierra, el editor de La Libertad y crítico de la Constitución de 1857 (Cosío Villegas, 2013), comentó esta fórmula de elegir al vicepresidente: "es crear conflicto en el mismo seno del Poder Ejecutivo, desde el momento que se trata de dos rivales, uno en calidad de triunfador y otro de aspirante."22 Así Sierra identificaba el problema de la vicepresidencia con la forma de elegir al vicepresidente, y lo que aquí se define como el problema de lealtad, y no con la existencia o no de un sucesor designado dentro del gobierno.23 Estos problemas se dejaron sentir en la mayoría de los países que elegían el vicepresidente de esta manera. Sólo en la década de 1830 la vicepresidencia fue suprimida en seis países, y en todos los casos la literatura cita rivalidades entre el presidente y el vicepresidente como motivo para suprimirla.24

Fuente: Elaboración propia con base en Marsteintredet (2016). Consulta el autor para más detalles y fuentes de los distintos países.

GRÁFICA 2 Sistemas electorales para la vicepresidencia 

La gráfica 2 muestra que el sistema de elegir para la vicepresidencia al segundo más votado para la presidencia perdió rápidamente popularidad, y cuando se comenzó a reinstalar la vicepresidencia en la región a finales del siglo XIX, fue con otro sistema electoral, para evitar elegir dos rivales a la presidencia y vicepresidencia: elecciones independientes para el vicepresidente y presidente. Este sistema, que estuvo presente constitucionalmente desde la independencia, también valoró la legitimidad independiente para el sucesor como más importante que la lealtad hacia el presidente. El sistema de elecciones independientes para la presidencia y la vicepresidencia también conllevaba el riesgo de elegir a rivales, y que el presidente no llegara a la presidencia acompañado por su vicepresidente preferido. Los ejemplos son varios, como el destino del presidente Jimenes en República Dominicana (1899-1902), quien fue derrocado por un golpe militar liderado por su vicepresidente Vásquez en abril de 1902 (Campillo Pérez, 1982: 125-131).25 Las rivalidades obviamente no siempre terminan en golpes y conflictos abiertos, sino que el presidente puede preferir aislar a un vicepresidente al que percibe como un rival. Ésta fue la estrategia del presidente Sarmiento en Argentina en 1868, cuyo vicepresidente era Alsina. Éste había sido el candidato preferido del contrincante de Sarmiento, Urquiza (McLynn, 1979). Sarmiento no se molestó y dijo que el vicepresidente "se limita a agitar la campanilla del Senado".26

Aunque las dos fórmulas electorales mencionadas arriba aseguraban una legitimidad democrática al sustituto presidencial, los problemas de deslealtad y rivalidad entre el presidente y el vicepresidente parecen haber sido tantos que ambos sistemas desaparecieron, y muchos países abolieron la vicepresidencia por un tiempo. Además, con la instalación de partidos políticos, los partidos o candidatos presidenciales se reservaban el derecho a elegir al candidato vicepresidencial. Por lo tanto, hoy en día los vicepresidentes se eligen en la misma papeleta que el candidato presidencial. Con este sistema sufre, por lo menos levemente, la legitimidad democrática del vicepresidente, pero debe aumentar la probabilidad de la lealtad entre el presidente y el vicepresidente. El ejemplo extremo de lealtad sería cuando el candidato presidencial escoge a su cónyuge para la candidatura de vicepresidente, como ocurrió con Juan Domingo Perón y Isabel Martínez de Perón en Argentina en 1973 y más recientemente, en 2016, en el caso de Nicaragua con Daniel Ortega y su esposa Rosario Murillo. Estos mismos casos, sin embargo, demuestran que demasiado cercanía (y lealtad) entre el presidente y su sucesor, afectaría negativamente la legitimidad del sucesor y probablemente su potencial de lograr gobernabilidad en caso de ser presidente.

Teóricamente, entonces, si los candidatos presidenciales pueden elegir a su acompañante de boleta, está asegurada la lealtad.27 Sin embargo, en los sistemas multipartidistas de América Latina, los candidatos presidenciales pueden verse forzados a elegir candidatos vicepresidenciales de otros partidos para crear alianzas que puedan ganar la presidencia (Serrafero, 2018a).28 Así, partidos y candidatos a la presidencia voluntariamente incluyen a posibles rivales en su coalición a través de la vicepresidencia e ignoran la historia latinoamericana sobre el problema de lealtad entre presidente y vicepresidente (véase Marsteintredet y Uggla, en prensa). Esto ocurrió en el caso del presidente Fernández y el vicepresidente Cobos en Argentina, cuando este último votó en contra de su gobierno en el caso de las retenciones de exportación de granos. En otros casos de deslealtad, el vicepresidente más bien ha decidido renunciar, abandonando así al presidente y su proyecto (es el caso del vicepresidente Alvarez y el presidente De la Rúa en Argentina) (Sribman, 2011; Serrafero, 2018a). Más graves fueron los casos de la presidenta Rousseff del PT que escogió a su vicepresidente de otro partido, Michel Temer, del PMDB, y el presidente Lugo del Frente Guasú y el vicepresidente Franco del PLRA, que ambos escogieron vicepresidentes que ayudaron a destituir a sus jefes. Rousseff y Lugo, sin embargo, no han sido los únicos presidentes destituidos en la época moderna de la democracia latinoamericana, y las recientes crisis presidenciales ponen a prueba el sistema de sucesión.

Crisis presidenciales y el problema de la sustitución presidencial

Durante la tercera ola de democratización en América Latina ha surgido un fenómeno de inestabilidad presidencial que ha sorprendido a los estudiosos de los sistemas presidenciales de la región. Las interrupciones presidenciales producen inestabilidad gubernamental aunque se mantenga una relativa estabilidad democrática. Los críticos del presidencialismo, como Juan Linz, esperaban lo opuesto. Aquí se pregunta, ¿qué retos presenta el nuevo fenómeno de interrupciones presidenciales para el sistema de sucesión?, y ¿cómo han respondido los sistemas políticos a los nuevos retos?

En total 19 presidentes democráticos han caído del poder anticipadamente desde mediados de la década de 1980 (véase cuadro 2). En ninguno de los casos ha caído el sistema democrático, aunque dos de los casos califican como golpes de Estado. El nuevo presidencialismo de América Latina, por lo menos en algunos países, es reconocido por una nueva inestabilidad presidencial al mismo tiempo que goza de una relativa estabilidad democrática (Pérez-Liñán, 2003, Pérez-Liñán, 2007).29

CUADRO 2 Interrupciones presidenciales en América Latina 

Via institucional Decisión del presidente Vía acción militar
Juicio político Incapacidad o
abandono del cargo
Renuncia Renuncia y elecciones
anticipadas
Golpe de Estado
Collor, 1992,
Brasil; Pérez, 1993,
Venezuela; Cubas,
1999; Lugo, 2012,
Paraguay; Pérez
Molina, 2015*,
Guatemala; Rousseff,
Brasil, 2016
Bucaram, 1997;
Gutiérrez 2005,
Ecuador
Alfonsín, 1989;
De la Rúa, 2001,
Argentina; Serrano,
1993, Guatemala;
Fujimori, 2000, Peru;
Sánchez de Lozada,
2003, Mesa, 2005,
Bolivia; Kuzcynski,
2018, Perú
Siles Zuazo, 1985,
Bolivia; Balaguer, Rep.
Dom. 1996
Mahuad, Ecuador,
2000; Zelaya,
Honduras, 2009

Fuente: Adaptado de Marsteintredet, Llanos y Nolte (2013). Nota: "Oficialmente, el presidente guatemalteco Pérez Molina renunció tras una decisión en el Congreso de levantar su inmunidad contra procesos judiciales.

Los analistas han interpretado esta nueva inestabilidad de varias formas, dependiendo de si analizan la caída de un presidente como un equivalente moderno de una caída democrática (Valenzuela, 2004), o como el equivalente a un cambio de gobierno, del tipo que ocurre en sistemas parlamentarios, que ayuda a bajar los niveles de tensión y conflicto y así evita una caída democrática (Marsteintredet y Berntzen, 2008). No obstante los juicios negativos o positivos del nuevo fenómeno, está surgiendo un acuerdo tras los juicios políticos contra los presidentes Lugo en Paraguay (2012), Rousseff en Brasil (2016) y Kuczynski en Perú (2018), de que el juicio político se utiliza como una herramienta de la oposición para destituir a presidentes por motivos meramente políticos (Carey et al., 2018; Llanos y Nolte, 2016). No es nuevo que las consideraciones políticas influyen en el uso de los juicios políticos.30 Sin embargo, el uso del juicio político cuando el presidente no ha cometido ningún crimen, como actos de corrupción, o no está personalmente involucrado en un escándalo, constituye un desarrollo nuevo impulsado por los casos de los presidentes Lugo, Rousseff y Kuczynski.

Mientras que los sistemas políticos de América Latina han respondido a la inestabilidad con reformas constitucionales en el sistema de sucesión, al suprimir o instalar la vicepresidencia o reformar el sistema para elegir al sucesor, la ola de interrupciones presidenciales que se ha visto en algunos de los países de la región todavía no ha creado muchas reformas constitucionales. Tanto las reglas para destituir a un presidente como las reglas constitucionales para sustituir al presidente siguen siendo las mismas, y no han variado mucho durante el último siglo. Si se destituye al presidente, las reglas de sustitución no consideran cuáles pueden haber sido los motivos de la oposición: si muere el presidente se aplican las mismas reglas de sustitución que cuando cae un presidente por un juicio político. Se puede cuestionar si el sistema de sustitución presidencial en las constituciones latinoamericanas está adaptado a la nueva realidad de inestabilidad presidencial, y en particular para resolver las crisis en conexión con el uso meramente político del juicio político. Existe una amplia diferencia entre un juicio político para destituir a un presidente involucrado personalmente en un escándalo de corrupción (e.g. el caso del presidente Collor de Melo en Brasil) y un presidente destituido por "mal desempeño de sus funciones" (el caso de Lugo en Paraguay),31 o que renuncia por protestas callejeras contra la política del gobierno o la situación económico del país (como en Bolivia y Argentina en la década de 2000). En el primer caso, el juicio político es una condena personal al presidente, en el segundo caso es una condena a la conducción del gobierno y posiblemente la dirección política del gobierno. Esto podría tener consecuencias para el grado de éxito que tendría la sustitución presidencial. En el primer caso, un escándalo presidencial (Pérez-Liñán, 2007), no causará inconvenientes para la sustitución presidencial por el vicepresidente o cualquiera que sea designado como sucesor.32 El escándalo que motiva la destitución presidencial se restringe a la persona que ocupa la presidencia y no involucra a su gobierno ni a su partido. En estos casos la destitución presidencial ofrece una salida que parece satisfactoria en el sentido de que se remueve el problema, y el nuevo gobierno controlado por el sustituto presidencial puede seguir gobernando sin mayores inconvenientes. Para resolver casos de este tipo, en inglés high crimes and misdemeanors, fue diseñado el juicio político (Sunstein, 2017: 3-5).

En el segundo caso, cuando la renuncia (forzada) o el juicio político está impulsado por motivos principalmente políticos, la condena contra el presidente es al mismo tiempo un juicio contra todo el gobierno y su conducción política, del cual forma parte el vicepresidente. En estos casos, si el vicepresidente sustituye al presidente, hereda el poder una persona que se puede entender como corresponsable de la situación política que causó la caída del presidente. Si es así, difícilmente la sustitución de un presidente por un vicepresidente se podría entender como una resolución de la crisis, más bien la sucesión del vicepresidente se podría concebir como una prolongación de la crisis.33 Mientras que las reglas de sustitución aseguran un cambio en la presidencia, no responden a demandas de cambios políticos o demandas de una renovación total de las instituciones representativas, ni a las motivaciones o procedimientos de destituir a un presidente. En esto consiste el problema de la sustitución, ¿cómo asegurar que la sustitución de un presidente por otro resolverá la crisis que causó la caída del presidente? Si las causas de la caída varían, podría ser problemático que la respuesta institucional (las reglas de sustitución) sea la misma para todos los casos.

¿Cuáles son las alternativas al actual sistema de sustitución presidencial? Y, ¿ha habido respuestas y reformas constitucionales a las caídas presidenciales? En la mayoría de los países, salvo las excepciones que analizaré en esta sección, existe sólo un procedimiento de juicio político, y un solo modo de sustituir al presidente. Sin embargo, podrían existir alternativas: separar en dos los procedimientos de juicio político conectado y crear dos modos distintos de sustitución presidencial. Ya en Brasil la constitución distingue entre juicio político de penales comunes y los casos de responsabilidad, y diseña dos procedimientos distintos para enjuiciar al presidente.34 La presidenta Rousseff, por ejemplo, cayó por un tecnicismo del procedimiento del caso de responsabilidad motivado por argumentos más políticos, o egocéntricos de parte de los legisladores, que judiciales. Sin embargo, en Brasil la sustitución se hace mediante la misma fórmula, el vicepresidente sustituye al presidente tras cualquier fórmula de juicio político. Aunque la sustitución de la presidenta Rousseff por Temer conllevó un cambio político que satisfizo a ciertos grupos del congreso que apoyaban el impeachment, a Temer el proceso le restó bastante legitimidad, porque se mostró desleal a su presidenta. Además, el vicepresidente Temer y su partido fueron igual de responsables de la situación política contra la cual los manifestantes en las calles protestaron, e igual víctima del grito "fuera todos". Por lo tanto, la manera de sustituir a un presidente por otro en Brasil no responde a los retos de las interrupciones presidenciales motivados por argumentos políticos, aunque el procedimiento dual de juicio político sí admite en cierto modo las causas políticas para motivar un impeachment.

Sin embargo, existen dos otros casos donde no sólo se distingue entre los procedimientos políticos y judiciales del juicio político, sino que también existen o se ha propuesto dos procedimientos de sustitución presidencial. En el caso ecuatoriano se puede argumentar que la reforma constitucional en cuanto al sistema de sucesión está relacionada con la inestabilidad previa y las caídas de tres presidentes en 1997, 2000, y 2005, y el uso ad hoc de declaraciones de incapacidad y abandono de cargo en vez de un juicio político para destituir a los presidentes (Mejía Acosta y Polga-Hecimovich, 2010). En la Constitución de 2008 de Ecuador hay dos fórmulas de destituir al presidente conectadas con dos fórmulas de sustitución presidencial.35 El juicio político clásico de "crímenes y delitos menores" que describe Sunstein (2017), está regulado en el artículo 129 de la Constitución, que enumera los casos de delitos que pueden motivar un juicio político. Si cae el presidente por un juicio político, o se muere, se sustituirá el presidente por el vicepresidente (artículo 146). Sin embargo, existe otra fórmula de destituir al presidente regulada en el artículo 130, que admite los motivos políticos para destituir al presidente. Según este artículo se puede destituir al presidente por "grave crisis política y conmoción interna", entre otras causales. Si cae el presidente, el vicepresidente sustituirá al presidente de manera temporal, y dentro de siete días el Consejo Nacional Electoral convocará a elecciones legislativas y presidenciales anticipadas.36 En este caso, la destitución del presidente por motivos políticos significaría el suicidio político del parlamento, y una renovación total de los poderes ejecutivo y legislativo. Aunque satisfaría la demanda popular de "que se vayan todos", que se ha visto en muchos casos de interrupciones presidenciales, también disminuiría la probabilidad de que el congreso comience un proceso de destitución por motivos políticos, ya que conllevaría la disolución del mismo. Sin embargo, la constitución de Ecuador es "honesta", para utilizar las palabras de Llanos y Nolte (2016), por admitir abiertamente las causas políticas como motivos para destituir a un presidente, y entiende que los distintos motivos para destituir a un presidente deben responderse con distintas formas de sustituir al presidente.

En el dilema institucional entre lealtad y legitimidad para el sucesor, la Constitución venezolana de 1999 apostaba por la lealtad. Al no tener un vicepresidente elegido popularmente y, en consecuencia con poca legitimidad para gobernar, el sistema de sustitución sigue la fórmula de Chile y México, que no tienen vicepresidente. Si la falta absoluta del presidente se produce durante los primeros cuatro años de la presidencia, se convoca a nuevas elecciones para ofrecer legitimidad al nuevo presidente, y si se produce la falta absoluta del presidente durante los últimos dos años del periodo presidencial, el vicepresidente sustituirá al presidente. En medio de los conflictos políticos de ese país, la oposición, que controlaba el parlamento, presentó el proyecto de enmienda constitucional número 2 de 2016, que intentó suprimir la reelección ilimitada en Venezuela y reformar el sistema de sustitución presidencial (Asamblea Nacional, 2016a). Aunque fue diseñada para resolver el conflicto agudo de Venezuela, tiene interés más general. Primero, la enmienda constitucional reduce el periodo presidencial de seis a cuatro años, y define el periodo dentro del cual se exige una nueva elección para sustituir al presidente en caso de falta definitiva, a tres años. Es decir, aumenta la probabilidad de que sean los votantes los que decidan quién sustituye al presidente. Más interesante para esta discusión es que la enmienda distingue entre las causales que producen la falta absoluta del presidente si esto ocurre dentro del cuarto año presidencial.37

La propuesta de enmienda venezolana admite y entiende que existen varias formas de que se produzca la falta absoluta del presidente y que una única fórmula de sustitución no es adecuada para resolver las crisis que muchas veces están detrás de las caídas presidenciales. Como en Ecuador, se proponen dos procedimientos distintos de sustitución según la causa o procedimiento de la falta absoluta del presidente, y se permite cierta flexibilidad (al parlamento) para escoger el sustituto presidencial con el fin de responder a la crisis que causó la acefalía en la presidencia, y que puede tener cierto apoyo en el parlamento para gobernar hasta las siguientes elecciones.38

Establecer dos procedimientos distintos para el juicio político, uno cuando se trata de crímenes cometidos por el presidente -el juicio político clásico- y uno político que ofrece una manera legal y legítima para destituir al presidente por motivos políticos, sería una manera "honesta" de adaptar las constituciones a las realidades políticas de la nueva inestabilidad política que se ha creado con las numerosas caídas presidenciales. El problema de sustitución, sin embargo, subsiste porque las reglas para sustituir a un presidente por otro sólo están adaptadas a las acefalías clásicas, como la muerte o un juicio político causado por actos criminales cometidos por el presidente.

Se ha observado que con las caídas presidenciales motivadas por razones políticas los conflictos y protestas tendían a seguir después de la caída del presidente, mientras que en los casos en que se podría decir que el presidente fue destituido por motivaciones legales, las protestas y los disturbios cesaron tras la caída presidencial (Marsteintredet 2014). La explicación parece estar relacionada con el problema de sustitución. Reemplazar al presidente por un vicepresidente puede crear continuidad cuando se requiere un cambio (y prolongar la crisis), o un cambio no legítimo cuando el vicepresidente viene de otro partido (como en el caso de Temer). Si la destitución de un presidente crea un cambio o no, depende entonces de la selección del vicepresidente, y no de la naturaleza de la crisis. Por lo tanto, una alternativa para atender institucionalmente el problema de sustitución manifestado por las interrupciones presidenciales podría ser seguir los ejemplos de Brasil, Ecuador y Venezuela. El diagrama 1 resume estas alternativas: a) establecer dos procesos distintos de juicio político dependiendo de la motivación para proseguir un juicio político como argumentan Llanos y Nolte (2016) y b) establecer dos formas de sustitución: una para el juicio político judicial clásico con un vicepresidente como sucesor y otro en casos del uso político del juicio político que admite cierta flexibilidad para que el congreso o el pueblo elija al sucesor presidencial.

Fuente: Elaboración propia.

DIAGRAMA 1 Destitución presidencial y sustitución presidencial 

El diagrama 1, que se basa en los modelos discutidos arriba, podría responder a los retos producidos por los diferentes tipos de crisis que terminan con la caída de un presidente. Teóricamente, este modelo puede reducir el peligro de convertir al vicepresidente en un arma para la oposición (problema de lealtad). La elección popular o congresual podría ofrecer al sucesor mayor legitimidad para gobernar (problema de legitimidad) y distintos procedimientos de juicio político y sustitución presidencial podrían aumentar la probabilidad de que la sucesión presidencial pueda convertirse en una solución para la crisis presidencial (problema de sustitución), ya que abriría la oportunidad de elegir continuidad o cambio según sea necesario. Mientras que los problemas de lealtad y legitimidad históricamente han recibido respuestas en reformas constitucionales del sistema de sucesión, queda por ver si el problema de sustitución que se ha manifestado con las caídas presidenciales en la tercera ola de democratización, recibirá iguales respuestas y reformas constitucionales.

Conclusiones

Tanto en Estados Unidos como en América Latina la vicepresidencia como institución ha sido criticada desde que fue ratificada la Constitución estadounidense de 1787. Los críticos han identificado la oficina con la inestabilidad de los sistemas políticos de la región. Este artículo, sin embargo, ha intentando reconceptualizar el debate y enfocarse en el sistema dentro del cual funciona la vicepresidencia. Lo que se ha llamado el problema de la vicepresidencia, se ha analizado como tres problemas de sucesión: los problemas de lealtad, legitimidad y sustitución. Esta reconceptualización ayuda a entender los mecanismos detrás de la crítica a la vicepresidencia. El problema no es, como indicaban los estudios seminales de Linz (1994) y Shugart y Carey (1992), entre otros, la presencia de un vicepresidente, sino los rasgos del sistema de sucesión que puede o no crear problemas de lealtad, legitimidad y sustitución. Así, este artículo aporta un nuevo entendimiento de los problemas de sucesión en sistemas presidenciales.

Con las frecuentes interrupciones presidenciales, la vicepresidencia y el sistema de sucesión cada vez se tornan más importantes con las crisis presidenciales en América Latina. En una región donde abundan los estudios sobre el presidencialismo, llama la atención la falta de estudios sistemáticos sobre el sistema de sucesión y la vicepresidencia. Este artículo ha presentado una nueva base de datos sobre el sistema de sucesión en América Latina desde la independencia hasta hoy, y aporta así a la escasa literatura sobre la vicepresidencia y el tema de la sucesión en los estudios del presidencialismo en América Latina.

A través de los datos de los sistemas de sucesión, el artículo, de manera comparada e histórica, ha mostrado cómo los problemas se han manifestado a través de la historia política de América Latina, y cómo los sistemas políticos de la región han tratado de resolver estos problemas a través de reformas constitucionales en el sistema de sucesión. Hoy en día parece que la mayoría de los países ha llegado a un equilibrio entre lealtad y legitimidad con la elección del vicepresidente o designado en la misma papeleta que el presidente. Al analizar el sistema de sucesión a través de tres problemas se puede observar que este modelo presenta un balance entre ambos problemas que promete ofrecer cierta lealtad entre el vicepresidente y su presidente, y legitimidad a través de las urnas para el sucesor.

Finalmente, el artículo ha aportado a la literatura de las interrupciones presidenciales el análisis de los retos que presentan las caídas presidenciales para el sistema de sucesión. Las crisis de gobierno de Dilma Rousseff en Brasil y Lugo en Paraguay, entre otros casos, demuestran que los problemas de lealtad y legitimidad siguen influyendo en las crisis presidenciales actuales. Pero más que nada las interrupciones presidenciales motivadas por crisis políticas presentan un nuevo problema de sustitución, ya que el modelo de sustituir a un presidente por el vicepresidente no responde a las causas de las nuevas crisis presidenciales. Analizar el sistema de sucesión ayuda a entender por qué después de algunas interrupciones presidenciales siguen las protestas y conflictos, mientras que en otros casos la sustitución de un presidente por otro parece resolver la crisis. Aunque las interrupciones presidenciales no han causado muchas reformas en el sistema de sucesión, en algunos países como Ecuador y Venezuela se observan reformas que atienden los nuevos retos de sustitución presidencial. Si los sistemas políticos de América Latina siguen su tradición de reformar la constitución para resolver problemas institucionales percibidos, podríamos esperar nuevas reformas que respondan al problema de sustitución presidencial.

Comparado con Estados Unidos, en América Latina todavía se sabe poco sobre los temas de selección de candidatos, funcionamiento del vicepresidente en coaliciones políticas, y el funcionamiento y los efectos de las reglas de sucesión en la resolución de crisis presidenciales. Sin embargo, con la inestabilidad presidencial que se vive en América Latina, no se puede entender bien el funcionamiento del sistema presidencial sin analizar el sistema de sucesión. Así, este artículo trata de argumentar la importancia del sistema de sucesión y su estudio en América Latina.

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1 Véase por ejemplo Leiras (2018) que pregunta qué hacer con la vicepresidencia, mientras que varios artículos periodísticos han argumentado que la vicepresidencia en Brasil ha sido un factor de crisis más que de estabilidad (Gutiérrez, 2016), y BBC Mundo pregunta si el vicepresidente Temer era un usurpador (BBC Mundo, 2016).

2 Véase el dictamen referente a la colaboración del Poder Ejecutivo en las funciones del Poder Legislativo, 38 Sesión Ordinaria, 11/01/1917, en Marván Laborde (2006: 1603).

3 Para contribuciones recientes, véanse Bidegain (2017), Mieres y Pampín (2015) y Serrafero (2018a).

4 La vicepresidencia, sin embargo, se ha estudiado ampliamente en Estados Unidos, véase Goldstein (1982).

5 Para una parcial excepción, véase Llanos y Marsteintredet (2010).

6 Citado en Adkison (1982: 332).

7 Véase Sarney (2018). José Sarney fue candidato a vicepresidente en 1985, pero llegó a servir todo el periodo electoral como presidente tras la muerte del presidente electo Tancredo Neves.

8 En cuanto a la sustitución, también es relevante, aunque no se discute en este artículo, si la sustitución es permanente (hasta las próximas elecciones) o temporal (se organizan elecciones anticipadas).

9 El sucesor presidencial no necesariamente es un vicepresidente. Puede ser el presidente de la Suprema Corte, como en la Constitución liberal de 1857 de México, puede ser un ministro del gobierno, como puede ser el presidente de una de las cámaras del congreso. En ciertos casos no existe un sucesor designado, y el pueblo o el congreso tiene la potestad de elegir al sucesor si se produce una acefalía en la presidencia. El vicepresidente en este trabajo se entiende como la persona dentro del gobierno que tiene como función principal ser el sucesor designado a la presidencia. Según esta definición, el vicepresidente es distinto de sucesores fuera del gobierno central -como un presidente de la Suprema Corte- y de un ministro que no tiene como función principal ser sucesor, sino manejar un ministerio gubernamental.

10 Esta fue la acusación que le hizo la presidenta Dilma Rousseff a su vicepresidente Michel Temer durante el proceso de juicio político en su contra, y el presidente Frondizi de Argentina a su vicepresidente Gómez en 1955 (Castro, 2009: 227-254). Para otros ejemplos véase Linz (1994: 33).

11 Aquí se puede considerar el caso argentino durante el primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner cuando su vicepresidente Julio Cobos votó en contra de su propio gobierno en la reforma del régimen de retenciones a la exportación de granos (Sribman, 2011: 89-91). En ese momento el vicepresidente se convirtió de aliado en opositor mientras seguía siendo miembro del gobierno.

12 Argentina, Bolivia y Uruguay son las excepciones que otorgan al vicepresidente un rol como legislador y como presidente del Senado. En estos tres casos, el vicepresidente, por su papel de legislador, tiene un rol político más importante que en los demás países.

13 Como decía Samuel White en 1803 en los debates en torno a la duodécima enmienda: "La vicepresidencia se dejará al azar o, lo que será peor, se prostituirá a los fines más simples; carácter, talento, virtud o mérito en el candidato. No se preguntará, ¿es capaz? ¿es honesto?, sino ¿puede, por su nombre, por sus conexiones, por su riqueza, por su situación local, por su influencia o sus intrigas, promover mejor la elección de un presidente? ", citado en Witcover (1992: XIII). Véanse también Wilmerding (1953) y Sindler (1976).

14 Otros factores, como escándalos de corrupción durante el mandato, también pueden afectar la legitimidad del sucesor para gobernar. Este artículo, sin embargo, se concentra en las instituciones.

15 Según datos compilados por John Polga-Hecimovich y Aníbal Pérez-Liñán (no publicados), ha habido sólo tres procesos de juicio político que terminaron con la caída presidencial antes de la tercera ola en América Latina y doce casos después de la tercera ola de democratización. Agradezco a John Polga-Hecimovich por compartir estos datos.

17 Por ejemplo, en una encuesta publicada en el diario peruano La República (www.larepublica.pe) el 22 de marzo 2018, un día después de la renuncia de Presidente Kuczynski, 49 por cientos de los encuestados pide que renuncie tanto los vicepresidentes como los congresistas para llamar a elecciones anticipadas.

18 Elster escribe "los constituyentes están más influidos por los desastres del pasado que por los éxitos" (Elster, 1991: 477).

19 Según los datos compilados de las constituciones en América Latina, la vicepresidencia se ha instalado 44 veces y ha sido suprimida 36 veces.

20 Si se consideran otros factores relacionados con el sistema de sucesión, los cambios han sido más de cuatro. En 1835 fue el Senado el que ganó el derecho de elegir al sucesor, en 1847 este derecho lo ganó la Cámara de Diputados y en la Constitución de 1857 el presidente de la Suprema Corte fue señalado como sucesor presidencial. En 1882 el presidente del Senado se convirtió en sucesor y al final, en 1896, el rol de sucesor fue traspasado al ministro de Relaciones Exteriores. Para más información, véanse Andrews (2011: 31-32), Fix-Zamudio (2013: 210) y Hernández (2006).

21 Las citas son de la segunda comisión en su dictamen de todas las disposiciones relativas a la integración y funcionamiento del Poder Ejecutivo, 16/01-1917. La comisión descarta primero la vicepresidencia por ser "el ave negra de nuestras instituciones políticas"; segundo, el sistema de secretarios de Estado porque el sustituto presidencial no sería "el resultado de la elección popular, lo cual contraría el régimen democrático", y tercero, descarta el presidente de la Suprema Corte por "dar a la Corte un papel político que puede malearla". Finalmente, la comisión apoya la sustitución por elección del congreso porque "en cierto modo [es resultado] del voto popular". Véase Marván Laborde (2006: 1896-1898).

22 Citado en Marván Laborde (2006: 2982), original en La Libertad, 26 de octubre de 1878. Sierra defendía en esos momentos el proyecto del presidente Díaz y abogaba en las páginas de La Libertad por un gobierno más fuerte que pudiera crear orden.

23 No ha de sorprender entonces que al reinstalar la vicepresidencia en 1904, presidente Díaz prefiriera seguir los consejos de Sierra y poner la elección de vicepresidente en la misma papeleta del presidente.

24 Los países son Bolivia 1839, Chile 1833, Honduras 1839, México 1835, Nicaragua 1838 y Perú 1834. Véase Fix-Zamudio (2013: 210), Andrews (2011), Mesa (2003: 98) y Chanamé Orbe (2012: 216).

25 Luego de controlar la presidencia el presidente Vásquez fue partidario de suprimir la vicepresidencia para evitar disputas entre el presidente y el vicepresidente.

26 El riesgo, sin embargo, con la estrategia de Sarmiento es que aislar al vicepresidente en el gobierno limita la preparación del vicepresidente si tiene que sustituir al presidente. Este tema de las funciones y obligaciones del vicepresidente se ha tratado mucho en la literatura en EUA sobre la vicepresidencia, véase e.g.Baumgartner (2006: 119-133), Durham (1948) y Goldstein (2008) pero no se discutirá en este artículo.

27 Pero no necesariamente la idoneidad del vicepresidente para ser presidente, ya que las consideraciones electorales vencerían a otras consideraciones en la selección del candidato vicepresidencial. Sobre este dilema existe una extensa bibliografía estadounidense citada arriba.

28 Históricamente en tiempos menos democráticos se podría hacer alianza con los militares a través de la vicepresidencia para fomentar su lealtad hacia el gobierno civil. Ésta fue la estrategia del presidente Paz Estenssoro en 1964 cuando escogió al general René Barrientos como su vicepresidente. También demuestra que aun cuando el vicepresidente se elige en la misma papeleta que el presidente, puede haber problemas de lealtad. El vicepresidente Barrientos lideró el golpe de Estado en noviembre 1964 contra Paz Estenssoro para reemplazarlo como presidente.

29 Para análisis causales del fenómeno, véanse Pérez-Liñán (2007), Hochstetler (2006), y Hochstetler y Edwards (2009).

30 William B. Perkins (2003: 21) afirmó sobre el juicio político en Estados Unidos que: "El juicio político en Estados Unidos no es, y nunca ha sido, una cuestión de ley. Es, y siempre ha sido, una cuestión de política". Para el uso político de impeachment en Estados Unidos, véanse también Sunstein (2017) y Griffin (2018).

31 El artículo 225 de la Constitución Paraguaya de 1992 explícitamente permite el juicio político por "mal desempeño de sus funciones" entre otras causales. Los motivos señalados en las constituciones y leyes relevantes para motivar, y los procedimientos para efectuar un juicio político en América Latina varían considerablemente entre los países. Para lo último, véase Pérez-Liñán (2007: 140-141).

32 La excepción es si tanto el presidente como el vicepresidente están involucrados en el mismo escándalo, como fue el caso del retiro de la inmunidad presidencial del presidente Pérez Molina y la anterior renuncia de su vicepresidente, Roxana Baldetti, por estar involucrados en el mismo escándalo llamado "La Línea" en 2015.

33 Si el presidente es de otro partido que el vicepresidente, la sustitución puede conllevar un cambio en la dirección política del gobierno (como en el caso de Rousseff y Temer en Brasil). Esto depende, sin embargo, de la selección de candidatos y no de las reglas de sustitución ni de la naturaleza de la crisis y, por lo tanto, puede igualmente producirse un cambio político cuando la situación no lo amerita.

34 Véase la Constitución de la República Federativa de Brasil de 1988, Arts. 85 y 86. La ley 1079 de 10 de abril de 1950 define los crímenes de responsabilidad. En casos de penales comunes, el caso se manda a la Suprema Corte Federal tras un voto de dos tercios en la Cámara de Diputados, en casos de responsabilidad el Senado votaría en segunda instancia.

35 Agradezco los comentarios e información de Santiago Basabe Serrano para entender los detalles de la reforma constitucional de Ecuador en 2008 y los artículos que se refieren al tema de la sucesión presidencial.

36 El presidente puede responder o anticipar la destitución, disolviendo el parlamento mediante la llamada "muerte cruzada" (artículo 148), en tal caso el presidente gobernará hasta las elecciones anticipadas. Este artículo ha sido criticado por otorgar poderes excesivos al presidente (Pachano, 2010), pero no es tema de este artículo.

37 La enmienda dice: "Si la falta absoluta ocurre en este último año, a causa de la muerte o de la incapacidad física o mental permanente del presidente o presidenta de la República, la ausencia será suplida por el vicepresidente ejecutivo o vicepresidente ejecutiva, por el resto del periodo constitucional, mientras que si la falta absoluta es consecuencia de la renuncia, de la revocatoria popular del mandato, del abandono del cargo o de la destitución del presidente o presidenta de la República, la Asamblea Nacional procederá, dentro de los treinta días siguientes, a elegir, entre sus integrantes, a quien ejercerá la presidencia de la República para completar el periodo constitucional", véase Asamblea Nacional (2016b: art. 4).

38 Lo mismo ocurre en Bolivia. En casos de revocatoria popular el vicepresidente sustituye al presidente sólo de manera temporal y llamaría de inmediato a elecciones anticipadas dentro de 90 días (Constitución de 2009 artículo 171). La constitución entiende que el revocatorio popular sería un proceso político y no judicial que llamaría a la renovación total del gobierno, igual que se argumenta en este artículo.

Recibido: 11 de Mayo de 2017; Aprobado: 08 de Agosto de 2018

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