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Política y gobierno

versão impressa ISSN 1665-2037

Polít. gob vol.25 no.2 México Jul./Dez. 2018

 

Notas de investigación

La “guerra contra las drogas”. Análisis de los combates de las fuerzas públicas 2006-2011

The “War On Drugs”: Analysis of Confrontations Involving Public Forces 2006-2011

Alejandro Madrazo Lajous* 
http://orcid.org/0000-0001-8179-2860

Rebeca Calzada Olvera** 
http://orcid.org/0000-0001-9192-3959

Jorge Javier Romero Vadillo*** 
http://orcid.org/0000-0003-3738-8793

* Profesor-investigador del CIDE Región Centro (en sabático), Schell Center Visiting Human Rights Fellow, Yale; 127 Wall Street, New Haven, CT 06511. Tel: 001 (203) 436 2564. Correo-e: alejandro.madrazo@cide.edu.

** Asistente de investigación del Programa de Política de Drogas, CIDE Región Centro. Circuito Tecnopolo Sur 117, Tecnopolo Pocitos II, Aguascalientes, 20313. Tel: 52 (449) 994 5150, ext. 5051. Correo-e: ir.rebeca@gmail.com.

*** Profesor-investigador titular C, Departamento de Política y Cultura, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco. Guido Reni 97, Álvaro Obregón, Ciudad de México, 01460. Tel. 52 (55) 8437 2437. Correo-e: romero.jorgejavier@gmail.com.

Resumen

El objetivo planteado es entender mejor las prácticas concretas de las fuerzas públicas en el contexto de la “guerra contra las drogas” durante el periodo de 2006 a 2011. Para ello, se analizó la subbase “Combates” publicada por el Programa de Política de Drogas del CIDE. El texto ofrece un análisis estadístico-descriptivo de los datos allí contenidos e identifica dos principales tendencias en las prácticas de las autoridades en relación con los combates que sostuvieron con civiles opositores, a saber: creciente improvisación e intensificación de la letalidad en el uso de la fuerza. Estos dos fenómenos se corresponden con escaso trabajo de investigación previo a los enfrentamientos e igualmente escasa juridificación de las actuaciones durante los operativos conjuntos.

Palabras clave: “guerra contra las drogas”; combates; fuerzas públicas

Abstract

The objective of the research was to better understand practices of government forces in the context of Mexico’s “war on drugs” between 2006 and 2011. To do so, we analyzed the “Confrontations” data base published by CIDE’S Drug Policy Program. The paper offers a descriptive analysis of the statistics contained in that data base and identifies two main tendencies in the behavior of authorities during “Confrontations” in which they engaged with opposing civilian forces: increasing improvisation and a more intense use of lethal force. The two phenomena result from the scarcity of investigation leading up to a confrontation and the lack of legal support in the activities carried out by authorities during the so-called “joint operatives” during the Calderón administration.

Keywords: war on drugs; confrontations; public forces

El 11 de diciembre de 2006, el entonces presidente Felipe Calderón ordenó el primer “operativo conjunto”1 de su gobierno en Michoacán. Los operativos conjuntos tuvieron, como objetivo primordial a lo largo del sexenio, “combatir el crimen organizado” (Presidencia de la República, 2011). En específico, el “operativo Michoacán” tuvo la intención de “emplear toda la fuerza del Estado para devolver […] la paz y tranquilidad” (Presidencia de la República, 2006) a la entidad. Los operativos conjuntos se replicaron en distintos puntos del país desde 2006 hasta mayo de 2012, con un total de catorce operativos.2

La estrategia de la administración calderonista para hacerle frente al narcotráfico tuvo, como único referente programático, piezas poco hiladas del Plan Nacional de Desarrollo3 2007-2012 (PND, en adelante). En el primero de sus ejes4 -Estado de derecho y seguridad-, el PND establece objetivos y estrategias para asegurar y garantizar el Estado de derecho (Presidencia de la República, 2007: 43). Este eje se conforma a su vez por distintos objetivos y subobjetivos. El apartado 1.4, correspondiente al crimen organizado, señala al narcotráfico como la mayor manifestación de violencia del crimen, la cual “desafía al Estado y [es] una fuerte amenaza para la seguridad nacional” (Presidencia de la República, 2007: 58). Por ello, nos explica el PND, el objetivo del eje Estado de derecho y seguridad consiste en “recuperar la fortaleza del Estado y seguridad en la convivencia social mediante el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen organizado” (Presidencia de la República, 2007: 59). En síntesis: el narcotráfico se identificaba como el núcleo del crimen que representaba una amenaza para el Estado mismo, y la estrategia para enfrentarlo consistió en el uso de la fuerza mediante el combate frontal que requirió el despliegue de fuerzas federales.5 Además, poco o nada se precisaba sobre qué quería decir ese combate frontal.

Una década después de lanzada la estrategia de “combate frontal y eficaz al narcotráfico”, la llamada “guerra contra las drogas” no parece haber alcanzado los objetivos buscados -recuperar la fortaleza del Estado y seguridad en la convivencia social-, ni tampoco otros comúnmente asociados con la represión del narcotráfico -reducción en la producción, tráfico y venta de sustancias ilegales (UNODC, 2017)-. Más bien, la estrategia ha contribuido a la metástasis de violencia que ha vivido el país (Atuesta Becerra, en prensa; Merino, 2011). Esto es, la “guerra contra las drogas” -es decir, la militarización sustantiva de la represión del narcotráfico y el crimen organizado- no sólo no ha servido para fortalecer al Estado y brindar seguridad a la convivencia social, sino que, según el creciente cúmulo de evidencia, son negativos los efectos de esta política pública.6

A fin de estar en condiciones de entender qué ha sucedido y reflexionar acerca de las consecuencias de esta estrategia, es importante no sólo documentar los resultados de esta política, sino también comenzar a investigar los mecanismos que expliquen esos resultados. La interacción entre los cuerpos de seguridad federales -civiles y castrenses- con la población mexicana debe de entenderse a partir de un punto clave: ¿cómo actúan las fuerzas públicas del Estado en el escenario de una estrategia frontal contra el narcotráfico? ¿Qué tan juridificadas y controladas son las acciones que llevan a cabo? El uso de la fuerza pública y, en especial, el uso de la fuerza letal ¿es, en la práctica, legal, oportuna, proporcional y racional? Los hallazgos que exponemos en esta nota apuntan a que la lógica de la estrategia de combate al narcotráfico no ha sido la de usar la ley para detener a los delincuentes, sino la de eliminar a los adversarios con una lógica bélica, incluso al margen de la ley.

La estrategia anunciada por Calderón (y continuada y, en más de un sentido, profundizada durante el gobierno de Peña) enfatizó el uso de la fuerza como instrumento principal para fortalecer al Estado, mejorar la seguridad y hacer cumplir la ley. Si las fuerzas coactivas continuarán siendo la pieza principal de la actuación gubernamental en materia de seguridad, es imperativo contar con información pública que nos permita conocer la forma en que proceden dichas fuerzas, cuáles son sus prácticas y sus tácticas y, en general, sus patrones de actuación.

Lo cierto es que un análisis que nos permita comprender la mecánica de la “guerra contra las drogas” requiere información que, hasta hace poco, era para efectos prácticos, inexistente y que al día de hoy es escasa y parcial. Aún hoy, no se cuenta con información oficial pública que posibilite conocer el proceder de las corporaciones desplegadas en aras de combatir el narcotráfico. En este artículo hacemos uso de la subbase “Combates” (http://www.politicadedrogas.org/PPD/index.php/observatorio/grafica/id/69.html) del Programa de Política de Drogas (PPD, en adelante) del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), para analizar las prácticas concretas que han desplegado las fuerzas públicas durante poco más de una década de combate frontal y militarización de la política de drogas y, por inercia, la política de seguridad de los últimos dos gobiernos. La base mencionada es, hasta ahora, la fuente pública más rica en información sobre estos eventos. Desafortunadamente, esta base de datos sólo cubre el periodo de un lustro a partir del inicio de la “guerra contra las drogas”. Por lo tanto, los resultados de este ejercicio no versan sobre lo que ocurre hoy, pero creemos que abonan a comprenderlo. Los datos posibilitan entender el pasado reciente de la actuación de las fuerzas públicas y formular hipótesis sólidas sobre lo que hoy ocurre en amplias partes del país.

El artículo se divide en cuatro secciones. Dentro de la primera sección se aborda brevemente qué es la subbase “Combates” y cuál fue la metodología usada para su construcción. En esta sección se incluye también una reflexión sobre las limitaciones de esta información. La segunda sección expone, a partir del análisis de la subbase “Combates”, las prácticas más comunes de las fuerzas públicas respecto de la primera pregunta inicial que nos ocupó al iniciar esta investigación: si son juridificadas y controladas o no. La tercera sección aborda el uso de la fuerza letal por parte de las fuerzas públicas, pues, aunque no formó parte de la pregunta de investigación original, los hallazgos en esa materia, que surgieron al revisar los datos, merecen ser incluidos como parte de la explicación de la mecánica interna del uso de la fuerza por las fuerzas públicas durante el periodo estudiado. Finalmente, la cuarta y última sección concluye con una reflexión sobre qué podemos saber y qué falta por saber sobre este tema.

La subbase “Combates”

La subbase “Combates” se compone de 3 337 eventos seleccionados de entre los 36 066 eventos violentos7 de la Base Madre.8 Para la selección de casos, se tomaron sólo aquellos eventos en que se pudo confirmar la participación de las fuerzas públicas (cuerpos policiacos, fuerzas armadas o ambos) en un intercambio de fuego.9 Una vez seleccionados los eventos, se les

sometió a un proceso de codificación manual. Mediante la lectura de cada una de las descripciones narrativas -exposición de los hechos durante el combate bajo el rubro “observaciones” o “descripciones” de la Base Madre- y su interpretación -como textos autónomos y como reflejo de patrones identificables, además de su contextualización con la información cuantitativa capturada para ese evento en otros rubros de la Base Madre- se clasificaron10 en un intento por distinguir los distintos tipos de motivación y fundamentación jurídica de la actuación de las fuerzas públicas. La clasificación de las actuaciones de las fuerzas públicas en cada una de las categorías tiene una función específica: generar estadísticas que nos aporten información sobre cómo, en qué contextos y por qué actúan las autoridades. Es decir, nos permite comenzar a entender los patrones de la actuación de las fuerzas públicas en el contexto de la “guerra contra las drogas”.

Las categorías que sirvieron para codificar manualmente la subbase “Combates”, parten de la clasificación primaria que se compone de la siguiente forma:

  1. “Actividad”. Incluye todos los casos en que se reunieron dos condiciones, a saber: a) que las autoridades involucradas se encontraban realizando alguna actividad al momento de detonarse el evento y b) si de la descripción se infiere que fue dicha actividad lo que detonó el evento.11

  2. “Pasividad”. Cuando las condiciones anteriores no se reunían, se revisaba en la información disponible si había al menos algún elemento que permitiera inferir que, al momento de la detonación la autoridad era pasiva, en cuyo caso el evento era clasificado bajo la segunda categoría: “pasividad”.

  3. “Indeterminable”. Cuando la información no era suficiente para reunir las condiciones de “actividad”, pero tampoco había indicio alguno que permitiera hablar de pasividad de las fuerzas públicas al momento de detonarse el evento, el evento se clasificó como “indeterminable”.

La categoría “actividad” se subdividió en tres categorías principales - “actividad previa”, “información de terceros” y “presencia física”- las cuales, a su vez, se fraccionaron en más categorías:

  • 1. “Actividad previa”. Incluye los eventos en los cuales las actuaciones de las fuerzas públicas son el resultado del trabajo que habría de esperarse de una autoridad que realiza labores propias de la procuración y administración de justicia, o bien como resultado del trabajo policíaco.

    • 1.1 “Inteligencia o investigación”

    • 1.2 “Orden judicial-ministerial”

    • 1.3 “Operativos”

    • 1.4 “Otros”12

  • 2. “Información de terceros”. Corresponde a los eventos que se iniciaron a partir de la información proporcionada por algún sujeto distinto a la autoridad involucrada en el evento.

    • 2.1 “Denuncia”13

    • 2.2 “Reporte”14

    • 2.3“Llamada de terceros”

      • 2.3.1 “Llamada identificable”

      • 2.3.2 “Llamada anónima”

      • 2.3.3 “Llamada de fuente indeterminable”15

  • 3. “Presencia física”. Son eventos que se suscitaron porque las fuerzas públicas involucradas se encontraban en un espacio público o en instalaciones gubernamentales, realizando alguna actividad que no resultó de un trabajo de investigación o por información de terceros.

    • 3.1 “En instalaciones”

    • 3.2 “Fuera de instalaciones”

      • 3.2.1 “Ambulatorio”

      • 3.2.1.1 “Patrullaje”

      • 3.2.1.2 “Persecución”

      • 3.2.1.3 “Erradicación”

      • 3.2.1.4 “Flagrancia”

      • 3.2.1.5 “Ambulatorio indeterminado”16

      • 3.2.2 “Fijo”

      • 3.2.2.1 “Retén”

    • 3.3 “Fuera de instalaciones indeterminado”17

Por último, la categoría primaria, “pasividad”, se subdividió de la siguiente manera:

  • 4. “Atentado”

  • 5. “Ataque”

  • 6. “Emboscada”

Fue a partir de estas veinticuatro categorías como se codificaron los 3 337 eventos seleccionados que nos permitieron conocer y entender las actuaciones de las fuerzas públicas en el marco de la “guerra contra las drogas” en el periodo de 2007 a 2011.18

Limitaciones metodológicas

Es fundamental precisar que la subbase “Combates”, aunque rica en información respecto a los combates registrados entre 2007 y 2011, no está exenta de importantes sesgos y limitaciones. En primer lugar, al ser una subbase construida a partir de la llamada Base Madre, adolece de -por lo menos- todas las limitaciones de ésta, que han sido precisadas por el equipo que realizó esa codificación, por lo que se sugiere revisar el documento que las detalla (Atuesta Becerra et al., 2016). La subbase “Combates” tiene tres sesgos resultantes de la Base Madre: a) los orígenes de la Base Madre; b) las diferencias en la información recolectada dependiendo de la fuerza pública involucrada, y c) las diferencias espaciales y temporales en la información recolectada. Además, es importante tener en cuenta la metodología específica empleada para la construcción de la subbase (Madrazo Lajous et al., 2018). La base fue desarrollada con el propósito inicial de visibilizar la juridificación de las actuaciones de la fuerza pública y, en consecuencia, conlleva un sesgo que busca resaltar la actividad oficial previa. Por último, la codificación fue realizada mediante ejercicios repetidos de clasificación y reclasificación de los eventos a partir de la revisión colectiva de interpretaciones individuales de los investigadores, por lo que reflejan la comprensión compartida de descripciones muchas veces confusas y poco claras. Se trata de un ejercicio interpretativo a partir de descripciones densas y poco homogéneas de eventos complejos, por lo que debe entenderse siempre como un ejercicio hermenéutico.

Planeación previa y actuar de las fuerzas públicas

Un primer análisis sobre la distribución de los 3 337 combates a partir de las categorías primarias (“actividad”, “pasividad” e “indeterminado”) mostró que, del total de los eventos, 84 por ciento se detonó a partir de la actividad de las fuerzas públicas, 7 por ciento resultó de un atentado, emboscada o ataque y 9 por ciento de los eventos no se pudo clasificar en ninguna de las categorías anteriores (Gráfica 1). Esto es, de la interpretación contextual de la descripción de los eventos, resulta que la enorme mayoría de ellos resultaron de acciones realizadas por las fuerzas públicas previo al intercambio de fuego.

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 1 Tipo de detonante de los combates durante la “guerra contra las drogas”, 2007-2011 

Esta primera clasificación no nos permite conocer las razones, justificación o juridificación del actuar de las fuerzas públicas. Simplemente identifica su actividad como el contexto previo a la detonación del intercambio de fuego. La actividad en un caso particular puede ser rigurosamente juridificada -ejecución de una orden judicial, por ejemplo-, resultante de las labores realizadas en el correcto ejercicio de funciones por parte de las autoridades -producto de investigaciones realizadas en el marco de una averiguación previa debidamente documentada- o bien pueden ser resultado de la actuación poco o nada planeada o juridificada -ilícita, incluso- por parte de las fuerzas públicas, por ejemplo, el allanamiento de propiedad privada sin la debida orden judicial o ministerial y sin que medie flagrancia en la comisión de algún delito. En síntesis, esta primera clasificación no prejuzga sobre la corrección del actuar público desde la perspectiva normativa; simplemente identifica alguna acción realizada por alguna de las autoridades involucradas como el detonante del combate. Como se verá al analizar las clasificaciones subsecuentes, se pretenden afinar la comprensión del tipo de actividad -y, en consecuencia, de su debida ejecución y juridificación.

Para analizar con mayor profundidad el actuar de las autoridades al ejercer la fuerza pública, es entonces necesario comprender cómo se integró ese 84 por ciento del total de eventos correspondiente a “actividad”. La Gráfica 2 muestra la distribución de las subcategorías inmediatas de “actividad” (“actividad previa”, “información de terceros” y “presencia física”).

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 2 Subcategorías inmediatas de actividad como detonante de los combates, 2007-2011 

Tenemos así que, del total de los combates detonados por “actividad”, únicamente 14.7 por ciento fue producto de “actividad previa”, esto es, resultante de a) una investigación o labores de inteligencia, b) la ejecución de una orden ministerial o judicial, c) operativos dirigidos, o bien, d) de “otros” casos en los que existe evidencia de algún tipo de planeación pero que no corresponde a ninguna de las categorías anteriores. Sólo 10.7 por ciento fue producto de información proporcionada por terceros, es decir por a) denuncia, b) reporte o c) llamada. Esto significa que la mera presencia física de las fuerzas públicas con una lógica militar y sin mandato legal u objetivos preventivos claros explica 74.6 por ciento de los combates detonados por actividad oficial.19

En contraste, los combates derivados de actividades resultantes de la planeación, investigación o labores de inteligencia representan menos de la sexta parte del total de los eventos derivados de la “actividad” de las fuerzas públicas. Es importante señalar que en un principio esperábamos que la mayor parte de los combates resultantes de una actividad estatal se encontrarían en las categorías que involucran planeación, investigación o inteligencia. La expectativa fue refutada por los datos, como se aprecia en la Gráfica 3.

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 3 Combates resultantes de una actividad estatal por subcategorías, 2007-2011 

Analizando con mayor profundidad cómo se reparte “actividad” en cada una de sus posibles subcategorías encontramos que, únicamente 2 por ciento corresponde a actividades juridificadas derivadas de una orden judicial o ministerial, y sólo 2.7 por ciento es resultado de una investigación previa o labor de inteligencia. Esto significa que 4.7 por ciento del total de eventos detonados por “actividad” resultó de la procuración de justicia o la investigación. La expectativa era que la proporción de estos casos sería considerablemente mayor (Gráfica 3).

Los datos apuntan a que la investigación, las labores de inteligencia y la persecución de los delitos no suelen guiar el actuar de las fuerzas públicas. Resulta entonces relevante entender qué sí las orienta las más de las veces. La mayoría de los combates detonados por actividad de las autoridades fueron el resultado de la simple presencia física. Es decir, se trata de actividades no planeadas previamente, ni juridificadas (resultado de una orden judicial o ministerial u otra autoridad competente). El subconjunto de combates derivados de la mera “presencia física” consiste principalmente de actividad ambulatoria, en especial por el “patrullaje” con 30.6 por ciento del total de eventos detonados por “actividad”. En muy escasas ocasiones existen registros de “flagrancia” -3.5 por ciento- y sólo en 2.9 por ciento de los casos el combate se deriva de actividades de “persecución”.20 Los enfrentamientos derivados por una tarea de “erradicación” de plantíos o destrucción de laboratorios alcanzan apenas 0.5 por ciento de total de eventos clasificados dentro de “actividad”. En este sentido, la mayoría de los combates, según los datos, fueron resultado de hechos aparentemente fortuitos e imprevistos, sobre todo de tareas de patrullaje sin objetivos previamente definidos (Gráfica 3).21

Ahora bien, de los combates detonados por “actividad” derivados de “información de terceros” (es decir, información no generada por el propio Estado a través de alguno de sus órganos), la mayoría fueron resultado de “llamada anónima” -7.6 por ciento de los combates detonados por “actividad”-, mientras que apenas 0.7 por ciento se produjo por una “denuncia” formal de algún ciudadano y 1 por ciento por un “reporte” de alguna institución pública distinta a la involucrada en el combate. El peso relativo de las llamadas anónimas es preocupante, ya que una llamada anónima no especifica quién la inicia. Al no conocer la metodología precisa de la captura de la información contenida en la Base Madre, asumimos que una llamada anónima puede ser algún ciudadano afectado o preocupado que prefiere el anonimato, pero igualmente puede originarse por algún grupo rival al grupo que es reportado y subsecuentemente objeto de la represión gubernamental. También puede ser que se registrara como “llamada anónima” información cuyo origen era conocido, pero evitaba registrarse por alguna razón. Lo cierto es que no sabemos cuál es la fuente de información en llamada anónima y la autoridad que lo registra afirma tampoco saberlo. Es importante subrayar que en los casos registrados bajo “llamada anónima” no encontramos registro o indicio de que se haya realizado una verificación de lo denunciado por parte de las autoridades involucradas o alguna otra previo a la realización de la actividad que detonó el combate. En consecuencia, el uso de la fuerza pública con capacidad de fuego a raíz de una fuente anónima apunta, de nuevo, a una falta de control y criterio en el despliegue de la coacción estatal (Gráfica 3).

Para darnos una idea más clara del contraste entre el uso controlado y direccionado de la fuerza pública y el uso de la misma bajo una lógica militar de caza de los adversarios (o, alternativamente, meramente improvisada, como se explica más abajo) elegimos cuatro categorías a fin de contrastarlas y observar su evolución en el tiempo. Al “patrullaje -que es una actividad con mínimos controles (Secretaria de Seguridad Pública, 2007)- decidimos oponer la “orden judicial-ministerial” -que es una actividad juridificada-. A la “llamada anónima” -información no generada por el Estado- escogimos para oponer la “inteligencia” -información generada por el Estado-. En ambos casos, buscamos contrastar la subcategoría más poblada de su clasificación -“presencia física” o “información de terceros”- con una tomada de “actividad previa” que estimamos debía servir de canon al uso de la fuerza pública. Se puede apreciar en la Gráfica 4 el contraste de estas categorías.

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 4 Comparativo entre el uso controlado y direccionado de la fuerza pública y su uso a raíz de la improvisación, 2008-2011 

Los resultados son notables: el número de combates resultantes de una “orden judicial-ministerial” comienzan siendo escasos -en 2008 son 23- y tienden a disminuir -para 2011 son 8-, los correspondientes a “patrullaje” se inician en niveles comparables con los correspondientes a la “orden judicial-ministerial” -con 27 registrados en 2008, comparado con 23 del segundo tipo-, pero terminan en un rango radicalmente distinto -para 2011 se registran 545-. “Llamada anónima” e “inteligencia o investigación” crecen en forma semejante -se quintuplican entre 2008 y 2011-, pero inician con números muy distintos, por lo que contrastan notablemente hacia el final del periodo. En 2010 y 2011 los combates producidos por patrullajes -de 235 a 545- y llamadas anónimas -57 a 110- se disparan.

La letalidad

Un tema especialmente relevante en esta discusión es el uso de la fuerza letal por parte de las fuerzas públicas en sus combates con los grupos de civiles opositores. El fenómeno ha sido documentado y analizado anteriormente por Carlos Silva Forné, Catalina Pérez-Correa González y Rodrigo Gutiérrez Rivas (2017) en México. En dicho estudio, los autores evalúan el uso de la fuerza letal utilizada por los cuerpos de seguridad mediante indicadores tales como el índice de letalidad -resultante de la relación de civiles muertos sobre civiles heridos- en un contexto donde la seguridad pública se vale cada vez más del uso de fuerzas federales, en particular las armadas (Silva Forné et al., 2017).

Este análisis, busca abonar a la discusión sobre el uso de la fuerza letal de las fuerzas de seguridad en México. Exploramos este fenómeno a partir de la subbase “Combates”. El resultado fue inesperado: la proporción de muertes que se generan en los combates que registran sólo civiles opositores22 muertos, sin ningún herido, es enorme. Al analizar la subbase “Combates”, encontramos que este tipo de eventos no sólo eran frecuentes, sino que aportan la mayoría de las muertes de civiles opositores en manos de las fuerzas públicas durante el periodo comprendido. A continuación, nos enfocamos en la importancia de estos eventos para comprender la política de drogas. Nos referimos a estos combates como “eventos de letalidad incalculable” (ELI, en adelante),23 por no existir parámetro para establecer una tasa.

Lo que primero destaca es que 37 por ciento de todos los combates24 califican como ELI. Esto contrasta con 10 por ciento que corresponde a eventos en donde sólo se reportan heridos y con 7 por ciento que resulta de eventos en los que hubo tanto muertos como heridos. El grupo más amplio, con 46 por ciento, es de combates sin muertos ni heridos registrados (Gráfica 5).

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 5 Letalidad de los combates y fuerzas públicas involucradas, 2007-2011 

Del 37 por ciento de combates con letalidad incalculable, la franca mayoría, con 25 por ciento, son eventos en que sólo participaron fuerzas armadas, sin presencia de policías o ministerios públicos, (esto corresponde al 67.3 por ciento de ELI) comparado con el 10 por ciento perteneciente a combates en que sólo participaron fuerzas policíacas (esto es el 28.1% respecto al total de ELI) (Gráfica 5).

De igual forma, alerta el hecho de que en 2010 y 2011 el número de ELI crece enormemente y que son las fuerzas armadas (Ejército y Marina) los cuerpos del Estado involucrados en estos eventos. El porcentaje de civiles opositores muertos por los combates de letalidad incalculable crece sistemáticamente a partir de 2008, pasando de 60.5 por ciento a 90.4 por ciento. El peso de los combates de letalidad incalculable en la “guerra contra las drogas” fue creciente a lo largo del periodo estudiado (Gráfica 6).

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 6 Civiles opositores fallecidos en ELI como porcentaje del total de fallecidos en el conjunto de eventos 

Más allá de la frecuencia en que se presentan eli, su importancia radica en la aportación de muertes de civiles opositores que corresponden a este tipo de combates. En el caso de las actuaciones de las fuerzas armadas, 90.2 por ciento de los muertos ocurrieron en combates sin heridos, mientras que, en las actuaciones policiales, se trató de 77.6 por ciento y en las actuaciones en conjunto (fuerzas armadas y policías) el porcentaje corresponde a 74.9 por ciento (Gráfica 7).

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 7 Civiles opositores fallecidos en ELI como porcentaje del total 

En contraste con las cifras anteriores, las fuerzas armadas aportan menos daños colaterales (esto es, civiles no opositores fallecidos en combates) -35 por ciento- que las fuerzas policiacas -56 por ciento-, y cuando las fuerzas armadas y la policía realizan labores en conjunto el porcentaje decrece sustancialmente -9 por ciento-. Sin embargo, cuando se contabiliza el total de muertes de civiles opositores las fuerzas armadas fueron los cuerpos que más fallecidos produjeron en sus combates, mientras que los policías produjeron mayor cantidad de daños colaterales.

Fuente: Elaboración propia a partir de la subbase de datos “Combates” del Programa Política de Drogas del CIDE.

Gráfica 8 Civiles no opositores fallecidos en combate según fuerza pública involucrada 

En síntesis: al discutir los índices de letalidad de las fuerzas públicas mexicanas en el contexto de la “guerra contra las drogas”, debe tomarse en cuenta que, si intentamos analizar la letalidad a nivel de evento resulta que esta es, en la mayoría de los casos, incalculable si usamos la información con la que se construye el indicador más ampliamente utilizado para el agregado de eventos. Pero el que sea incalculable no significa que nada nos diga sobre estos eventos: la proporción de ELI es elocuente y alarmante.

Conclusiones

Son notorios los pocos registros de actuación ceñida a los requerimientos legales y constitucionales -órdenes judiciales y ministeriales, o averiguaciones previas, investigaciones o, en todo caso, inteligencia-. Asimismo, llama la atención también la presumible actuación de las fuerzas federales con una lógica de enfrentamiento militar. Lo más alarmante, porque sugiere una intervención propia de un conflicto armado y no una de seguridad pública o procuración de justicia, es que, con demasiada frecuencia, el resultado de los combates no es el uso de la fuerza pública resultante en la detención de “presuntos delincuentes”, sino su muerte.

No es correcto, ni conforme al marco jurídico vigente, ni a la luz de la literatura existente sobre la naturaleza de los conflictos armados (Kalyvas, 2001, 2006), considerar la “guerra contra las drogas” como una guerra civil. Jurídicamente, el gobierno no ha desplegado los instrumentos jurídicos que permitirían hablar de un conflicto civil; a saber, la activación de los artículos 29 y 119 constitucionales. Al contrario: el narcotráfico es un delito y, en consecuencia, debe estar sujeto a la detallada regulación a la actuación de las fuerzas públicas aplicable en materia penal. Desde esta perspectiva, el único asidero jurídico que podría argumentarse como sustento para el despliegue de las Fuerzas Armadas a fin de hacer efectiva la prohibición del tráfico de narcóticos es un endeble precedente judicial -la Acción de Inconstitucionalidad 1/96 resuelta por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN, 1996)- que autoriza su uso en términos estrictamente auxiliares y versa sobre legislación que trata exclusivamente acerca de la regulación de funciones administrativas -en ningún caso operativas- de los secretarios de la Defensa y la Marina en materia de seguridad pública como partícipes en un órgano administrativo colegiado. Además, dicho precedente habría quedado sin efectos tras la reforma constitucional de 2008 que estableció explícitamente, en el artículo 21, que la seguridad pública es competencia, siempre, de cuerpos civiles (DOF, 2008). En cuanto a la literatura académica sobre conflictos armados, tampoco podemos hablar de una guerra civil, ya que la soberanía estatal no está en disputa. A pesar de ello, en los datos encontramos que hay elementos de la respuesta estatal a la presencia de grupos identificados como del crimen organizado que corresponden a las estrategias utilizadas para contener las rebeliones de carácter ideológico o con competencia por el control estatal. En este sentido, hablar de guerra contra el crimen por parte del gobierno no es meramente metafórico, con los problemas de constitucionalidad y legalidad que eso conlleva. En otras palabras: la guerra, como categoría de análisis, quizá sirva mejor para explicar la actuación de las fuerzas públicas; pero a pesar de eso, jurídicamente sus actuaciones se deben evaluar desde las categorías de seguridad pública y persecución del delito, pues -al no haber activado los artículos 29 o 119 constitucionales- ese es el marco jurídico que el gobierno ha optado por utilizar para fundar su actuación.

Una política de seguridad civil planeada y debidamente ejecutada, debería ser mayoritariamente resultado de la ejecución de un mandato judicial o ministerial, o bien de la investigación previa o, como mínimo, de trabajos de inteligencia. El ínfimo porcentaje que representa el universo de combates resultantes de un actuar juridificado, alerta sobre el alto grado de intención militar en el uso de la fuerza pública y el resultante uso de la fuerza letal. Si lo vemos desde la óptica jurídica aplicable -esto es, la seguridad pública y la persecución de delitos-, entonces lo que encontramos es un alto grado de improvisación al margen de la ley. Si bien la estrategia es agresiva por el despliegue de la fuerza, es reactiva en términos de su juridificación, planeación e investigación. Al menos la planeación y la investigación deberían estar presentes y reflejarse en los patrones de las actuaciones de las fuerzas públicas, pues son las precondiciones para hacer un uso controlado y estratégico de la fuerza pública.

Las mínimas actuaciones de investigación, labores de inteligencia, órdenes judiciales y ministeriales y las crecientes cifras de uso de la fuerza letal nos orillan a preguntarnos, ¿qué exactamente guio -y, por implicación, guía aún- a las fuerzas públicas para abatir a los “delincuentes” o “presuntos delincuentes”? y, consecuentemente, ¿sobre quién está recayendo el uso de la fuerza letal en esta “guerra contra las drogas”? La conjetura que proponemos es que el diseño de la estrategia tiene el objetivo de aniquilar a los adversarios, no detenerlos y llevarlos ante la justicia.

Nos encontramos así, ante un panorama en donde las actuaciones no juridificadas y poco controladas de la fuerza pública se acompañan de un cada vez más intenso uso de la fuerza letal. Estas dos variables junto con los pocos casos en que hay registro de trabajo previo a un combate por parte de las autoridades, nos ilustran qué es en la práctica la política de combatir “una de las expresiones de crimen organizado que amenaza al propio Estado mexicano” (Presidencia de la República, 2007): la respuesta estatal ha sido enfrentarlos como enemigos en una guerra.25 Si bien no estamos en un escenario de guerra civil, dado que no se está enfrentando a actores con pretensiones de hacerse con el control del Estado, el gobierno ha planteado una estrategia militar que opera con la lógica de la recuperación de territorios, a través de la eliminación de los adversarios.

Consideraciones finales

En síntesis, los resultados aquí expuestos reflejan una estrategia militar crecientemente letal. Otra posible lectura es que los datos se explican no por reflejar una estrategia, sino simplemente como función de prácticas institucionales poco o nada controladas por las instancias que deberían sancionarlas, corregirlas y evitarlas. Los resultados, en cualquier caso, son poco halagadores tanto en seguridad como respeto a los derechos humanos. Sobre todo, nos exigen profundizar el análisis de los datos existentes, generar nueva información sobre prácticas concretas de las instituciones encargadas de la seguridad y preguntar sobre la sistematicidad e intencionalidad de la violencia oficial sobre la población civil.

En este sentido, se hace evidente la urgente necesidad de revisar y evaluar la actual estrategia de seguridad y política de drogas. Es indispensable sostener una discusión seria y basada en la evidencia sobre las consecuencias que puede tener la sostenida militarización de la seguridad pública; las formas de emprender la capacitación y fortalecimiento de los cuerpos policiacos y, finalmente, reformular y emplear una estrategia con objetivos claros, apegada al orden constitucional y legal, basándose siempre en la protección y respeto de los derechos humanos.

Por último, recordemos aquello que menciona el propio PND para el periodo estudiado: “ningún Estado democrático puede lograrse sin la plena vigencia de legalidad” (Presidencia de la República, 2007: 43).

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1 “Los operativos conjuntos son una respuesta al incremento de la violencia a partir de la rivalidad delincuencial, pero también son un compromiso del gobierno federal de auxiliar a las autoridades locales que lo soliciten para reforzar la seguridad en la zona, cumplir con su responsabilidad de renovar sus cuerpos policiacos y ofrecer a la población mayores niveles de seguridad” (Presidencia de la República, 2011).

2En 2006 se implementó el operativo conjunto en Michoacán; en 2007 se aprobaron los operativos de Guerrero, Baja California, Tijuana y el Triángulo Dorado (Sinaloa, Durango y Chihuahua); en 2008 se aprobaron el operativo del Noreste (Tamaulipas y Nuevo León), la operación conjunta de Chihuahua y el operativo Culiacán-Novalto-Guamuchil; en 2009 se aprobó el operativo militar Frontera Sur (en cooperación con Guatemala); en 2011 se aprobó el operativo Triángulo de la Brecha (Estado de México) la Operación Coordinada Veracruz Seguro, segundo operativo Guerrero Seguro, operativo Laguna Segura y para 2012 se aprobó el Plan Morelos Seguro (Atuesta Becerra, en prensa).

3Plan que establece los objetivos nacionales, estrategias y prioridades que rigen el actuar de las administraciones presidenciales.

4El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se conducía por cinco ejes, a saber: Estado de derecho y seguridad, economía competitiva y generadora de empleos, igualdad de oportunidades, sustentabilidad ambiental, democracia efectiva y política exterior responsable.

5El objetivo 8 del PND 2007-2012 habría de alcanzarse mediante cuatro estrategias: a) aplicar la fuerza del Estado en el marco de la ley; b) una política integral que coordine los tres órdenes de gobierno para el combate al narcomenudeo; c) alcanzar y consolidar estándares internacionales en materia de prevención y combate al lavado de dinero de procedencia ilícita y d) desarticulación de cadenas delictivas mediante la destrucción de los nodos de creación de valor (Presidencia de la República, 2007: 59).

6Entre 2007 y 2011 la tasa de homicidios pasó de 8.1 a 23.7 homicidios por cada 100 mil habitantes (Galindo López et al., 2017); aumento en la violencia causalmente relacionada con el despliegue de las fuerzas públicas y, particularmente, las fuerzas armadas (Atuesta Becerra, en prensa); reducción en la esperanza de vida en hombres jóvenes mexicanos (Aburto et al., 2016); alza en las violaciones de derechos humanos reflejada tanto en denuncias concretas como por inferencias estadísticas (Anaya Muñoz, 2014; Magaloni Kerpel, 2015; CIDH, 2015; Pérez-Correa González, et al., 2015); politización en el uso de la fuerza, es decir, negación de asistencia —militar y policial— en aquellas zonas gobernadas por enemigos políticos del partido del presidente (Trejo y Ley, 2016).

7Estos eventos fueron registrados por el gobierno federal como relacionados con el narcotráfico y su combate. Para mayores detalles, véase el cuaderno del PPD del CIDE, Atuesta Becerra et al. (2016).

8Para más información sobre estos datos, véase: Atuesta Becerra et al. (2016).

9Primero, se incluyeron todos los eventos de la Base Madre registrados como “Enfrentamientos” o “Agresiones” y, posteriormente, se excluyeron aquellos pertenecientes a “Ejecuciones”, ya que esta subbase registra únicamente homicidios (principalmente el hallazgo de cadáveres tras los hechos). Del universo total de “Enfrentamientos” y “Agresiones” se descartaron aquellos eventos en los que no había registro de que hubiesen participado fuerzas públicas. Para ello se utilizaron parámetros distintos en cada subbase. En el caso de “Agresiones” (subbase que presume que hubo alguna autoridad agredida) para aquellos eventos que no hacían referencia explícita a un intercambio de fuego dentro de los rubros de “Descripciones” y “Observaciones”, se incluyeron sólo los casos que cumplieran por lo menos con uno de los siguientes indicios de intercambio de fuego: a) detenidos, b) muertos o heridos de “presunta delincuencia organizada”, y c) alusión indirecta al fuego cruzado mediante la inclusión de palabras clave en la descripción del evento. Para la subbase “Enfrentamientos” se descartaron los eventos que sólo involucraban fuerzas privadas y se tomaron aquellos que registraran la participación de las fuerzas estatales. Para más información sobre la selección de datos, véase Madrazo Lajous et al. (2018).

10Es importante mencionar que las narraciones no siempre hacían posible establecer con precisión cuál fue el detonante del combate o la motivación de la actuación de las fuerzas públicas. Muchas de las descripciones eran precarias en sintaxis y algunas en información relativa al hecho. Otros registros hacían referencia a “versiones extraoficiales” o narraban más de una versión de lo sucedido. No siempre era posible precisar quién abrió fuego, pero usualmente se encontró en la descripción el uso de ciertas frases como “repelimos la agresión” o palabras como “abatir”, para referirse a que las fuerzas públicas habían abierto fuego contra civiles opositores. El sesgo fue claro en muchas de las narrativas y en el uso de palabras como “sospechoso” (sin mencionar algún criterio claro sobre qué o quién es sospechoso) y “delincuente” o “presunto delincuente” cuando no existían averiguaciones previas ni flagrancia que diera sustento a dichas clasificaciones.

11Es relevante aclarar que la clasificación de un evento bajo el rubro “actividad” no significa que se esté responsabilizando a la autoridad del combate, que la autoridad sea la que haya iniciado el intercambio de fuego, o que haya procedido indebidamente. Hay “actividades” que son las esperadas de una autoridad que actúa conforme a derecho y en cumplimiento de sus funciones, como también hay en las que la actividad es de juridicidad dudosa o, incluso, abiertamente contraria a derecho. La clasificación de “actividad” o “pasividad” no prejuzga sobre la legalidad, corrección o necesidad de actuar por parte de la autoridad.

12Corresponde a todos aquellos eventos en los que no hay certeza sobre en qué consistió la actividad previa, pero hacen referencia al seguimiento de una actividad.

13Son aquellos casos en los que la información se genera por virtud de una denuncia formal por parte de actores privados ante la autoridad involucrada en el combate.

14Incluye los eventos en los que la fuente de información es una autoridad distinta de la autoridad involucrada en el combate.

15Son eventos que no fue posible categorizar dentro de llamada anónima o identificable.

16Son aquellas actuaciones fuera de instalaciones, en movimiento, pero que no podían clasificarse en alguna de las categorías anteriores.

17Corresponde a todo evento en el que la actuación se dio en un espacio público, pero sin tener claro qué tipo de actuación se realizaba —si ambulatorio o fijo.

18Para más información acerca de la selección de los eventos, la construcción de las categorías que clasificaron los eventos y la definición de las categorías, revísese la metodología en Alejandro Madrazo et al. (2017).

19Es decir, por presencia a) en instalaciones, b) patrullaje, c) persecución, d) erradicación, e) flagrancia, f) ambulatorio indeterminado, g) retén o h) fuera de instalaciones indeterminado.

20Vale la pena resaltar que una parte importante de los eventos clasificados como “persecución” no contaban con elementos para saber por qué se inició la persecución y en qué circunstancias, sólo se puede dilucidar que el combate se detonó a raíz de una persecución.

21El gran volumen de combates detonados por acciones que consisten, fundamentalmente, en la ocupación de espacios públicos —tales como patrullajes o retenes— aunado al relativamente escaso número de combates precedidos por acciones de investigación —como inteligencia o averiguación previa— nos obliga a poner en duda la hipótesis que sostiene que la estrategia del gobierno consiste en “decapitar” líderes de las organizaciones criminales (cfr. Phillips, Brian J., 2015: 333-334).

22Es relevante señalar que la Base Madre, y a su vez sus subbases —a partir de las cuales se conforma la subbase “Combates”—, contenían distintas variables, entre ellas, “personas fallecidas” y como subdivisión de ésta, “delincuentes” (fallecidos). En el intento de establecer un índice de letalidad consideramos pertinente replicar el lenguaje utilizado por los autores que han realizado dicho ejercicio para referirse a “presuntos delincuentes”, por ello hacemos uso de “civiles oposites”. Por otra parte, al desconocer la metodología para la generación de la Base Madre es imposible establecer si en todos los casos en que se hizo mención de “delincuentes” existió alguna investigación, averiguación previa, orden o hubo comisión de delito. En este sentido, consideramos de nuevo pertinente el uso del término “civiles opositores”.

23Al presentar los resultados preliminares en el V Seminario sobre Política de Drogas en América Latina (SePoDrA), se refirió a estos eventos como “eventos de letalidad perfecta”. Esa nomenclatura implica que atribuimos la intención de provocar la muerte por encima de heridas en el uso de la fuerza letal por parte de las fuerzas públicas. Aunque dicha intención ha quedado acreditada como una política deliberada, al menos en el caso de Tlatlaya, hemos reconsiderado la nomenclatura, pues no todos los datos analizados por sí solos nos permiten confirmar la intencionalidad. Además, el calificativo de “incalculable” es técnicamente correcto y descriptivo: no habiendo heridos, la letalidad no puede calcularse como una función de la razón entre muertos y heridos. Sin embargo, se busca aclarar que los referidos como “eventos de letalidad incalculable” son aquellos anteriormente llamados “de letalidad perfecta” y que así fueron reportados en distintos medios.

24El universo utilizado para medir el índice de letalidad de las fuerzas públicas —por ser nuestro objeto de estudio— fueron los eventos en donde se reportaron civiles opositores fallecidos sin heridos, heridos sin fallecidos, fallecidos y heridos, y sin fallecidos ni heridos. Es decir, se analizaron los 3 337 eventos a partir de los criterios anteriores.

25Esta perspectiva encuentra correspondencia retórica en los discursos oficiales desplegados durante este periodo. Al respecto, véase Madrazo Lajous (2016).

Recebido: 13 de Fevereiro de 2018; Aceito: 09 de Março de 2018

Los autores agradecen la colaboración de Raúl Bejarano Romero en la elaboración de las gráficas de esta nota.

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