Sección especial: elecciones en México 2012

 

De votos a curules: Las reglas del sistema electoral mexicano y sus implicaciones políticas en la elección federal de 2012

 

From Votes to Seats: The Rules of the Mexican Electoral System and their Political Implications in the 2012 Election

 

Oscar Mendoza*, Rodrigo Sánchez** y Alberto Toledo***

 

* Pulso Legislativo, empresa dedicada al seguimiento y análisis del Congreso de la Unión, Av. Amsterdam, núm. 291-101, colonia Hipódromo Condesa, C.P. 06170, México, D.F. Tel. (525) 562 361 734. Socio fundador de la empresa, (correo electrónico: omendoza@pulsolegislativo.com.mx).

** Pulso Legislativo, empresa dedicada al seguimiento y análisis del Congreso de la Unión. Av. Amsterdam, núm. 291-101, colonia Hipódromo Condesa, C.P. 06170, México, D.F. Tel. (525) 562 361 734. Director general, (correo electrónico: rsanchez@pulsolegislativo.com.mx).

*** Pulso Legislativo, empresa dedicada al seguimiento y análisis del Congreso de la Unión. Av. Amsterdam, núm. 291-101, colonia Hipódromo Condesa, C.P. 06170, México, D.F. Tel. (525) 562 361 734. Coordinador de Información de Contexto (correo electrónico: atoledo@pulsolegislativo.com.mx).

 

Artículo recibido el 27 de julio de 2012.
Aceptado para su publicación el 8 de agosto de 2012.

 

Resumen

Se explica detalladamente el funcionamiento del sistema electoral mexicano para la asignación de curules en el Congreso con los datos de la elección federal de 2012. También se analizan las alianzas que podrán construirse entre los grupos parlamentarios, la importancia del quórum para las votaciones y los resultados del uso estratégico de las nominaciones para asegurar la entrada de los líderes y operadores de los partidos, así como el efecto del sistema electoral en la cantidad de legisladores con experiencia y la disciplina interna de los partidos.

Palabras clave: sistema electoral mexicano, sistema electoral mixto, elecciones en México en 2012, coaliciones electorales, Poder Legislativo, alianzas parlamentarias, disciplina de partido, líderes de partido en el Congreso, experiencia legislativa.

 

Abstract

A detailed explanation of the Mexican electoral system is made using the data from the 2012 federal election. We also explain the alliances that will develop between the parliamentary groups, the role that the quorum will play on the voting of issues in Congress, the results of the strategic use of nominations to ensure the election of party leaders and whips, and the effect of the electoral system on legislative experience and party discipline.

Keywords: mexican electoral system, mixed electoral system, elections in Mexico in 2012, electoral alliances, Legislative power, parliamentary coalitions, party discipline, party leadership, legislative experience.

 

El rasgo más notable del proceso de democratización en México no fue la alternancia de partidos en la presidencia de la república, sino el hecho de que el Poder Legislativo se ha convertido en una rama tan importante en el gobierno como el Ejecutivo. Sin embargo, en las pasadas elecciones del primero de julio, la opinión pública y los especialistas centraron su atención casi exclusivamente en la elección de titulares del Poder Ejecutivo (federal y estatales), dejando relegados el análisis y seguimiento de las elecciones para diputados y senadores. La complejidad del sistema electoral para la conformación del Congreso de la Unión y el poco conocimiento sobre las actividades de los legisladores son los principales factores que alejan a la opinión pública de este poder.

La primera sección de esta nota de investigación inicia con una explicación sencilla y detallada sobre las reglas electorales que determinan la integración de la Cámara de Diputados y el Senado de la República. Finaliza con la presentación de la conformación de la LXII Legislatura (2012-2015) que tomará protesta el primero de septiembre de 2012, con base en los cómputos distritales del Instituto Federal Electoral (IFE).¹ El segundo apartado analiza las implicaciones políticas de la conformación del Congreso, poniendo especial énfasis en el equilibrio de fuerzas y la definición de liderazgos dentro de los grupos parlamentarios y en la disciplina partidista. Finalmente, se analizan los factores que determinan el control de los grupos parlamentarios sobre los propios legisladores y el proceso legislativo.

 

Las reglas electorales y la conformación del Congreso de la Unión

Entender cómo se integra el Congreso de la Unión es una tarea compleja debido a las reglas electorales que se establecen en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Esta sección explica cómo se transforman los votos de los ciudadanos en curules en la Cámara de Diputados y en escaños para senadores, lo cual se ejemplifica con la elección del primero de julio de 2012 (IFE, 2012a).

El Congreso mexicano se compone de dos Cámaras, una con 128 senadores y otra con 500 diputados, los cuales se eligen con un sistema mixto que combina los principios de mayoría relativa (MR) y representación proporcional (RP). El cuadro 1 explica cómo se aplica cada principio.

 

Cámara de Diputados

Cámara de Diputados-Principio de mayoría relativa (300 curules)

En las candidaturas de principio de MR los partidos pueden presentarse en coalición, ya sea de forma total o parcial. Las coaliciones aplican únicamente para la elección de candidatos de MR y cada partido presenta listas propias para legisladores plurinominales. El cuadro 2 describe los tipos de coaliciones.

En las elecciones de 2012, se formaron dos coaliciones a escala federal. El PRD, PT y MC (Movimiento Ciudadano) optaron por una colación total llamada Movimiento Progresista. Por su parte, el PRI y el PVEM se unieron en una coalición parcial llamada Compromiso por México.²

Para determinar el número de curules que tendrá cada partido político en la Cámara de Diputados es necesario conocer el grupo parlamentario³ al que pertenecerán los ganadores de los distritos uninominales. En el caso de las coaliciones, el convenio de coalición determina el grupo parlamentario que representará a cada distrito. Para los partidos que no participan en una coalición (para las elecciones de 2012 fueron: el Partido Acción Nacional y Nueva Alianza [NA]) los candidatos de mayoría relativa ganadores automáticamente se designan a su grupo parlamentario en la Cámara de Diputados.

El Cofipe estipula, en su artículo 95, que sin importar si los partidos políticos hayan formado o no coaliciones, cada uno de ellos aparecerá con su propio emblema en la boleta electoral. Para definir al ganador de un distrito (Cámara de Diputados) o de una entidad federativa (Senado de la República) es necesario sumar los votos recibidos por los partidos que conforman la coalición, así como las diferentes combinaciones que existían para votar por el candidato.

Un buen caso de estudio para entender cómo se contabilizan los votos de las coaliciones es el distrito 4 de Jojutla, Morelos, pues participaron las dos coaliciones formadas a escala federal y la diferencia de votos fue la más pequeña entre el primero y segundo lugar (27 votos de un total de 147 717) de los 300 distritos electorales. El cuadro 3 muestra que para determinar al ganador de este distrito fue necesario realizar las sumas de las tres combinaciones posibles para el candidato del PRI-PVEM y las siete combinaciones para el candidato del PRD-PT-MC.⁴

El resultado de las votaciones se obtiene de la siguiente suma de votos:

El candidato del Movimiento Progresista obtuvo la victoria con un margen de 27 votos sobre el segundo lugar (véase cuadro 4). Esta coalición acordó que esta curul correspondería al PRD, así que esta victoria se suma a las curules de diputados de ese partido.

Cámara de Diputados-Principio de representación proporcional (200 curules)

Los votos se contabilizan a partir de una estructura geográfica, al sumar las unidades más pequeñas a las más grandes. La figura 1 explica esta jerarquía, donde la votación por casillas es la unidad más pequeña para computar votos (IFE, 2012b).

Nuevamente utilizamos el ejemplo del distrito 4 de Jojutla, Morelos (cuadro 4), pero esta vez para ejemplificar cómo se agregan los votos para ver cuántos corresponden a cada partido en la circunscripción IV a la cual pertenece este distrito.⁵ De acuerdo con el artículo 295 del Cofipe, los votos de coalición se dividen entre los partidos en partes iguales, en caso de que exista una fracción sobrante, esos votos se asignan al partido de la coalición que obtuvo la votación más alta como partido individual. En este caso, los votos emitidos en favor de la coalición Compromiso por México; es decir, sólo aquellos marcados como PRI-PVEM fueron 5 235, por lo que corresponden 2 617 a cada partido y el voto sobrante se le otorga al PRI (véase cuadro 5).⁶

Para el Movimiento Progresista existían cuatro formas de emitir un voto de coalición: PRD-PT, PRD-MC, PT-MC y PRD-PT-MC. En las tres primeras combinaciones (las de dos partidos) se aplica el mecanismo antes mencionado. En la cuarta opción (donde se marcan los tres partidos) los votos se dividen entre los tres partidos en partes iguales y los sobrantes se reparten en orden entre los de mayor votación. En este distrito, el partido con mayor votación fue el PRD, seguido del PT y MC. El cuadro 6 muestra la distribución de votos para cada partido de esta coalición.⁷

Para calcular la distribución de los diputados por el principio de RP es necesario calcular dos conceptos. Por un lado, la votación total emitida (VTE), que incluye todos los votos depositados en las urnas. El cálculo de la VTE toma en cuenta la votación emitida en las casillas especiales,⁸ pues los ciudadanos que acudieron a este tipo de casillas a emitir su voto dentro de su circunscripción pudieron elegir la lista de cada partido para la elección de diputados plurinominales.⁹ Por otro lado, se calcula la votación nacional emitida (VNE), que resulta de descontar los votos nulos, los que son para candidatos no registrados (aunque esto no se especifica explícitamente en la ley) y los de los partidos que pierdan su registro por no alcanzar 2 por ciento de la VTE.

VNE = VTE - votos nulos - partidos con votación menor a 2% de la VTE - votos a candidatos no registrados

Una vez calculada la VNE se inicia la repartición de diputaciones plurinominales, el cuadro 7 resume el proceso establecido en el artículo 13 del Cofipe. Utilizaremos como ejemplo la VNE de las elecciones federales llevadas a cabo el primero de julio de 2012 en las que la votación nacional emitida fue de 47 546 882 votos.

El cuadro 8 muestra de manera numérica cómo se aplican estas reglas para asignar las 200 curules por el principio de RP para la Cámara de Diputados.

Una vez que se ha determinado el número de diputados plurinominales correspondientes a cada uno de los partidos políticos, es posible conocer la conformación de la Cámara de Diputados para la LXII Legislatura (2012–2015). Sin embargo, el proceso de determinación de curules no termina aquí, pues se tiene que confirmar que ningún partido tenga sobrerrepresentación.

Según lo establecido en el artículo 54 de la Constitución, ningún partido podrá tener más de 300 diputados ni un porcentaje de curules mayor en ocho puntos a su porcentaje de la VNE. El cuadro 9 muestra que el principio de representación proporcional ocasiona que el PRI tenga una sobrerrepresentación de diputados de 3.2 por ciento superior a la permitida por la ley.

Para que un partido que excede la sobrerrepresentación de 8 por ciento quede dentro del límite es necesario restarle diputados plurinominales. En este caso, el PRI pierde 17 lugares plurinominales debido a que supera el umbral permitido por 3.2 por ciento. Con ello este partido pierde la posibilidad de obtener mayoría absoluta (50%+1 de las curules) en la Cámara baja, pues si unía fuerzas con el PVEM habría contado con 256 lugares (51.20% de las curules). Las 17 curules que pierde el PRI deberán ser asignadas entre el resto de los partidos políticos.

El Cofipe, en su artículo 14, prevé situaciones como la descrita anteriormente, y estipula que una vez restados los lugares excedentes se deberá calcular nuevamente el cociente natural. No obstante, esta vez en lugar de dividir la VNE entre 200, se dividirá entre los lugares pendientes de asignar, que en este caso serían 150 (ya que se asignaron 50 al PRI, véase cuadro 10). Con este nuevo cociente natural se repite el proceso descrito en el cuadro 7 para distribuir las curules restantes, dejando fuera del cálculo al partido o partidos que tuvieron sobrerrepresentación. El cuadro 11 muestra la conformación definitiva de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura con todas las reglas descritas.

Cámara de Diputados-distribución de diputados por circunscripción

Una vez que se ha definido el número total de diputados plurinominales que le corresponde a cada uno de los partidos políticos, el siguiente paso es determinar cómo se dividirán sus curules entre las cinco circunscripciones nacionales. Primero se asignan los asientos que excedieron el límite de sobrerrepresentación. En el cuadro 12 se explica este proceso usando el caso del PRI.

El cuadro 13 muestra de manera numérica cómo se aplican estas reglas para asignar las 50 curules por el principio de RP para cada una de las cinco circunscripciones para el PRI en la Cámara de Diputados.

Una vez calculados los diputados plurinominales asignados a cada circunscripción, es posible explicar por qué los partidos normalmente protegen a sus diputados cupulares asignándoles una candidatura de RP en los primeros lugares de las listas, pues las probabilidades de llegar a ser diputados son muy altas. Por ejemplo, según el cuadro 13, en la circunscripción I llegará hasta el número once de la lista registrada por el PRI, y deja fuera al resto de los 29 candidatos que fueron registrados en la lista del partido.

Después de determinar los diputados de RP que tendrá el PRI, es necesario realizar la distribución por circunscripción de los plurinominales de los otros partidos, pero se usan nuevos cocientes de distribución que descuenten los votos y las curules que ya fueron asignadas al PRI en cada circunscripción. Para esto, primero se debe calcular la suma de las votaciones del pan, PRD, PT, MC, PVEM y NA por circunscripción, y después se debe dividir entre la diferencia del número máximo de curules por circunscripción (40) y las curules asignadas al PRI para cada una de las circunscripciones (véase el cuadro 14).¹⁰

 

El cociente de distribución se utiliza para determinar el número de diputados que corresponde a los partidos restantes en cada una de las circunscripciones. El procedimiento es el mismo que se describió anteriormente; primero se divide la votación de cada partido por circunscripción entre el coeficiente correspondiente y, después, se hace uso del proceso de resto mayor para asignar los asientos sobrantes. En el cálculo de curules por circunscripción los partidos con mayor votación tendrán preferencia al momento de asignar las curules por el método de resto mayor. El cuadro 15 muestra cómo quedó la asignación definitiva de curules por circunscripción para cada partido en la Cámara de Diputados para la LXII Legislatura según las listas registradas.

 

Senado de la República

De la misma forma que se hizo para la Cámara de Diputados, a continuación se describen los pasos que dicta el Cofipe para calcular la conformación del Senado utilizando la votación en cada una de las entidades federativas (IFE, 2012a). Se omitirán los pasos que sean iguales que en la Cámara de Diputados y simplemente se hará referencia a cómo se hicieron en la sección anterior. Sólo se especificarán las diferencias relevantes entre los dos cálculos.

Senado de la República-Principio de mayoría relativa (64 + 32 escaños)

Los partidos políticos y las coaliciones deben registrar una lista con dos fórmulas de candidatos en cada una de las entidades federativas. Al igual que en la elección de diputados federales, existen dos tipos de coaliciones: totales (Movimiento Progresista) y parciales (Compromiso por México). La forma de votar en la boleta y la contabilización de los votos para cada candidato es igual que para la Cámara de Diputados. La única diferencia radica en que, al tratarse de una lista de dos fórmulas, ésta puede estar compuesta por dos titulares del mismo partido o se puede dar el caso de que la primera fórmula sea de un partido y la segunda de otro (esto aplica cuando se forman coaliciones).

Para ejemplificar cómo se determinan los escaños de MR del Senado veremos el caso Chiapas en las pasadas elecciones federales. Este es un buen ejemplo, pues la coalición Compromiso por México registró candidatos de distintos partidos para cada una de las fórmulas. En este estado, las sumas de votos fueron las siguientes:

Los cálculos que se realizan para determinar la lista ganadora son iguales que los que se hacen para determinar la fórmula con más votos en los distritos de MR de la Cámara de Diputados. El cuadro 17 muestra cómo quedó la votación por cada lista registrada en el estado para la elección de senadores:

La coalición con más votos fue Compromiso por México, por lo que las dos fórmulas de su lista obtuvieron un escaño. En este caso, uno corresponde al PRI y el otro al PVEM debido a que estos partidos decidieron formar así su lista en el convenio de coalición. Por otro lado, la coalición Movimiento Progresista obtuvo el segundo lugar, el cual le dio derecho a obtener también un escaño de primera minoría, éste se asigna a la primera fórmula de la lista, que pertenece al PRD en este ejemplo.

Senado de la República-Principio de representación proporcional (32 escaños)

La distribución de las 32 senadurías de representación proporcional se realiza de manera similar que para el caso de las diputaciones plurinominales. Las principales diferencias entre los dos procesos son que para el Senado no existe la regla de sobrerrepresentación y hay una sola circunscripción nacional en lugar de las cinco que hay en la Cámara de Diputados. Esto lleva a que el cálculo de senadurías plurinominales sea más sencillo, pues no hay que ajustar los sobrantes de sobrerrepresentación de ningún partido y no es necesario determinar el número de lugares de los partidos en cada circunscripción. Basta dividir la VNE entre 32 para obtener el cociente natural. El cuadro 18 muestra cómo se calcula la asignación de senadores de representación proporcional.

El cuadro 19 muestra cómo quedó integrado el Senado de la República para la LXII-LXIII Legislatura.

 

Implicaciones políticas de las reglas electorales para la conformación del Congreso de la Unión

Implicaciones de un Congreso de coaliciones

La coalición Compromiso por México, se posicionó como la primera fuerza dentro de ambas cámaras del Congreso de la Unión para la LXII Legislatura, ayudada en buena medida por las reglas electorales que permiten la sobrerrepresentación y las coaliciones. Aunque la coalición no alcanza una mayoría absoluta (>50%), es probable que se acerque a ella al momento de negociar con el Partido Nueva Alianza.¹¹ Al sumar los votos de los tres partidos controlarían la mitad de la Cámara de Diputados (a un voto de obtener los 251 que se requieren para una mayoría) y 48.3 por ciento del Senado (a tres votos de los 65 necesarios). De esta forma podrán impulsar reformas a las leyes secundarias, las cuales sólo requieren una mayoría simple para aprobarse (más de 50 por ciento de los presentes en una sesión), véanse los cuadros 20 y 21. Por otro lado, el peso de las bancadas del PRI y sus aliados les dará un buen control de la agenda parlamentaria porque tendrán el mayor peso en los órganos de gobierno de las Cámaras y en las comisiones, además de que podrán presidir las más relevantes. Por este medio, podrán agilizar o mantener activas las discusiones de los temas que consideren prioritarios.

Como se puede observar en los cuadros 20 y 21, el PVEM y Nueva Alianza serán de gran importancia para el PRI durante la LXII Legislatura, pues al formar estas alianzas naturales se queda a muy pocos curules y escaños de obtener mayorías de 50% + 1.¹² En este contexto, existen dos elementos que adquirirán relevancia: la integración del quórum en el pleno de ambas Cámaras para las votaciones y la disciplina de partido. El quórum es importante porque no es común que a las sesiones de las Cámaras asista la totalidad de sus integrantes y las inasistencias alteran fácilmente el equilibrio de fuerzas, lo que puede ayudar a alcanzar mayorías.

La asistencia de los partidos de oposición será un factor clave que determinará la facilidad para formar mayorías relativas para el partido en el poder en la LXII Legislatura. En el supuesto de que acudan todos los diputados del PRI, PVEM, NA, PRD, PT, MC y que falten sólo dos del PAN (498 en total), la alianza PRI-PVEM-NA obtendría la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados (contaría con 50.2 por ciento de las curules). Si aplicamos este mismo supuesto en el Senado, si faltaran cinco senadores del pan, esta alianza tendría la mayoría absoluta de los escaños (50.8%).¹³

Según el artículo 63 de la CPEUM, el quórum válido para abrir sesión en cualquiera de las dos Cámaras del Congreso de la Unión es la asistencia de más de la mitad de los legisladores, es decir, 251 diputados o 65 senadores. La sesión sólo se suspenderá si se comprueba la falta de quórum en alguna votación nominal. Esto quiere decir que para aprobar una reforma de ley que no implica modificaciones constitucionales se requiere una mayoría mínima de 126 diputados y 33 senadores.

Vale la pena realizar un ejercicio de una ley que ya ha sido votada para analizar la importancia de la integración del quórum en ambas Cámaras del Congreso de la Unión. Supongamos que la Ley General de Víctimas se hubiera votado con la relación de fuerzas de la LXII Legislatura, pero con el quórum con el que se votó realmente en la LXI.¹⁴ En este caso, la alianza PRI-PVEM-NA podría haber obtenido la mayoría simple asegurando la asistencia de 74.4 por ciento de sus diputados (186 en total), pues el quórum fue de 369. Del mismo modo, en el Senado de la República, a esta alianza le habría bastado la presencia de sólo 77.4 por ciento de sus senadores (48 en total), ya que la asistencia de votación fue de 93. Podemos afirmar que en la LXII Legislatura la disciplina de partido será de suma importancia, pues es lo que le asegurará a los principales partidos lograr formar mayorías por dos vías: votaciones en bloque y asistencia a votaciones en el pleno de ambas Cámaras.¹⁵

A pesar de todo, es necesario moderar las consideraciones de cómo el PRI y sus aliados pueden usar su poder en el Congreso. Por un lado, aprobar demasiados asuntos por mayorías mínimas (excluyendo a los otros dos partidos grandes) implicaría que esos partidos tendrían que cargar con el costo político de todas las reformas y podría minar la legitimidad del gobierno. Por otro lado, continuarán limitados para reformar la Constitución, pues para esto es necesario contar con el voto de una mayoría calificada (2/3 partes de cada Cámara del Congreso). Por lo tanto, el PRI estará obligado a negociar con el PAN o el PRD y a tomarlos en cuenta en todas las votaciones para mantener una buena relación con ellos si quiere impulsar las reformas estructurales que Enrique Peña Nieto propuso durante su campaña.¹⁶ Los líderes de la fracción parlamentaria del PRI tendrán que mostrar su capacidad de negociación, así como de formar consensos y mayorías. También tendrán que evitar las votaciones divididas dentro de su bancada.

 

La importancia de las listas plurinominales

Los operadores políticos de los grupos parlamentarios son actores clave del proceso legislativo, pues ellos se encargan de que los grupos voten de manera unificada y conduzcan las negociaciones con otras bancadas. Por ello, todos los partidos políticos tratan de asegurar que sus personajes más prominentes lleguen a ser legisladores para encargarse de esta función.

Existen dos maneras de lograr lo anterior: la primera es postularlos como candidatos en un distrito de mayoría relativa donde el voto histórico por el partido es muy alto, en otras palabras, la probabilidad de que el candidato pierda es cercana a cero. La segunda práctica, y la más común, es colocarlos en los primeros lugares de las listas plurinominales, ya que las reglas de asignación de asientos de RP aseguran que esos candidatos siempre alcancen un lugar dentro del Congreso de la Unión. Sin embargo, no es posible colocar a todos los candidatos cupulares en los primeros lugares de las listas o en los distritos fáciles de ganar y es posible que muchos candidatos relevantes queden fuera del Congreso de la Unión. Por eso se vuelve interesante analizar los nombres que se encuentran en los lugares intermedios de las listas, para ello utilizaremos el caso de la listas plurinominales del Senado de la República en las pasadas elecciones federales.

En esta elección, el PRI consiguió once lugares plurinominales en el Senado, dos más que en las elecciones de 2006; sin embargo, tenía expectativas de obtener más escaños. Varias personalidades relevantes quedaron fuera del Senado; por ejemplo, Tristán Canales Najjar (presidente de la Cámara de la Industria de la Radio y la Televisión y director general de Comunicación Corporativa de Grupo Salinas), Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre (figura relevante en el PRI-DF) y Georgina Trujillo Zentella (fue una de las principales operadoras políticas en la campaña de Enrique Peña Nieto).

El mal desempeño electoral del PAN le consiguió únicamente nueve escaños plurinominales en el Senado de la República, dos menos que en la legislatura anterior. Esto afectó de manera importante la conformación de su grupo parlamentario en el Senado, pues dejó sin lugar a Luis Felipe Bravo Mena (ex presidente del PAN y cercano a Felipe Calderón), Ana Teresa Aranda Orozco (fue Secretaria de Desarrollo Social con Vicente Fox y permanece cercana a él) y César Nava Vázquez (ex presidente del PAN y cercano a Felipe Calderón). Estos actores habrían desempeñado un papel importante en las negociaciones dentro del grupo parlamentario y con los otros partidos políticos debido a su experiencia política. De igual forma, Francisco Ramírez Acuña (fue líder del grupo parlamentario del PAN y Presidente de la Mesa Directiva en la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura) tampoco ocupará un escaño en el Senado de la República y sin duda su experiencia legislativa habría sido un catalizador en la conformación de acuerdos con otras fuerzas políticas.

El PRD, a diferencia del pan, obtuvo un mayor número de plurinominales en el Senado de la República que los alcanzados en la legislatura pasada, de tener cuatro ahora tiene seis. Por ello, no tuvo problemas para colocar en el Senado a políticos cupulares, como Miguel Barbosa Huerta, Dolores Padierna y Manuel Camacho Solís. Sin embargo, no logró colocar a Hortensia Aragón (coordinadora de la corriente Foro Nuevo Sol) y a José Narro Céspedes (coordinador de la corriente Unidad Democrática Nacional) que habría fortalecido la relación interna del grupo parlamentario del PRD.

Las reglas electorales también pueden influir en el equilibrio de fuerzas al interior de los grupos parlamentarios, un ejemplo de ello es el caso del PT. La regla de cuota de género en la lista de plurinominales establece que se debe intercalar a un hombre y a una mujer, de esta forma, Ana Gabriela Guevara quedó en el segundo lugar y aseguró una senaduría, dejando fuera a Pedro Vázquez González, actual coordinador del PT en la Cámara de Diputados.

 

Factores que determinan el control de los grupos parlamentarios

La disciplina partidista y los líderes parlamentarios con experiencia legislativa o política influyen positiva o negativamente en la toma de decisiones al interior del Congreso de la Unión. La cohesión partidista es indispensable dentro de un grupo parlamentario para fortalecer su influencia en la toma de decisiones. La dependencia de la carrera política, la no reelección legislativa, la designación de comisiones y asesores o las prerrogativas que redistribuyen a los líderes de bancada, entre otros, tienen como objetivo fortalecer la disciplina de los partidos dentro del Congreso de la Unión.

Los cuadros 22 y 23 muestran la experiencia legislativa de los legisladores en ambas cámaras. Por ejemplo, se observa que en la Legislatura LXI, 52 por ciento de los diputados no contaban con experiencia legislativa alguna. Este problema se agudiza con los diputados entrantes, debido a que 59.4 por ciento no tiene experiencia legislativa local o federal (como diputado o senador). En la Cámara alta los números cambian drásticamente, pues 72 por ciento de los senadores entrantes tienen experiencia legislativa (ya sea local o federal). En la legislatura pasada el porcentaje fue similar: 78 por ciento de los senadores contaba con experiencia legislativa.

La no reelección evita la profesionalización de los diputados y senadores. Esta es una de las principales teorías para explicar la disciplina de partido dentro del Congreso de la Unión, ya que la falta de conocimientos sobre el trabajo legislativo facilita a los líderes de bancada orquestar el trabajo y condicionar el desempeño de los legisladores a la agenda legislativa del grupo parlamentario; asimismo, diluye la movilidad de legisladores individuales a posiciones de liderazgo en la Cámara, por lo que estos papeles se trasladan a la coordinación de cada partido político.

Además de las consecuencias de la no reelección en la disciplina partidista, ésta también tiene un efecto en la relación entre electores y legisladores. Los primeros no cuentan con información suficiente sobre el desempeño de los candidatos para tomar una decisión, pues la rotación de cargos es constante. Por ello, los legisladores, para desarrollar su carrera política, tienen incentivos para actuar como les dicte su partido, con lo que la disciplina partidista se incrementa.

Por otro lado, la falta de reelección legislativa ocasiona que la carrera política de los legisladores no dependa de los electores. Gran parte de la autoridad de los partidos políticos en México reside en su Comité Ejecutivo Naciona (CEN) y estatales, pues tienen el control de la asignación de las candidaturas (Nacif y Murillo, 2002). Sólo los legisladores que contienden por puestos de MR dependen en alguna medida del contacto directo con los ciudadanos para ser electos, mientras que los candidatos de RP dependen únicamente de su partido y del lugar que ocupan en las listas plurinominales. Es importante mencionar que las designaciones de las candidaturas formalmente las hace el cen de los partidos políticos, pero en la práctica también se observa que se imponen candidatos de MR o de RP por negociaciones entre los líderes cupulares de los partidos, así como por pago de cuotas por compromisos políticos.

La carrera política de los legisladores no sólo depende del partido, sino también de otros actores políticos como gobernadores y líderes subnacionales (Béjar, 2010), pues tienen una gran influencia sobre los legisladores debido a que es común que ellos determinen las candidaturas futuras de los legisladores en el ámbito local (estatal o municipal). Un buen ejemplo de esto es la LXI Legislatura, en la cual el entonces gobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto, tenía una gran influencia sobre el grupo parlamentario del PRI y su apoyo era determinante para la carrera política de los legisladores que lo apoyaban.

La falta de independencia que daría a los legisladores poder reelegirse y construir una carrera legislativa los vuelve vulnerables a las herramientas que los grupos parlamentarios tienen a su disposición para mantenerlos disciplinados. En primer lugar, los grupos controlan una gran cantidad de recursos que pueden ejercer con gran discrecionalidad porque no están fiscalizados. En el ejercicio fiscal 2010, la partida de Asignación a los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados alcanzó 1 179 119 600 pesos (si se distribuye equitativamente: 2 358 239 pesos por cada diputado) (ASF, 2010a), mientras que en el Senado fue de 916 427 400 pesos (7 159 589 pesos por cada senador). Según un informe de la Auditoría Superior de la Federación sobre la fiscalización de la cuenta pública 2010, "No [fue] posible comprobar si los recursos se ejercieron para llevar a cabo los trabajos legislativos, lo que origina una evidente área de opacidad" (ASF, 2010b).

Por otro lado, los líderes parlamentarios tienen la capacidad de nombrar y remover a los diputados de las comisiones parlamentarias a las que pertenecen. Según los reglamentos de las Cámaras, las comisiones deben integrarse de tal forma que se refleje la relación de fuerzas que existe en el pleno. Al inicio de cada legislatura se negocia cuántos diputados o senadores tendrá cada partido en cada comisión, así como a qué partido corresponde la presidencia de cada una (LOCG, 2011).

Además, existen prohibiciones explícitas contra otras formas de organización que alteren el orden en las Cámaras o que debiliten a los grupos. Por ejemplo, no es posible formar un grupo parlamentario que tenga miembros de varios partidos y tampoco puede existir más de un grupo por cada partido político. Sólo los grupos parlamentarios tienen acceso a prerrogativas y a representación en los órganos de gobierno de las Cámaras, pero se necesitan por lo menos cinco legisladores para formar un grupo. Todo esto hace que un diputado o senador tenga pocos incentivos para abandonar su fracción parlamentaria, lo que a su vez incrementa la disciplina partidista.

De esta manera, si un legislador decide declararse independiente o si su partido decide despojarlo de sus nombramientos por indisciplina, no tiene ningún recurso para evitar que lo separen de sus comisiones. En la LXI Legislatura podemos mencionar tres casos en que esto ocurrió. Los dos primeros fueron de un diputado de Nueva Alianza y otro del PAN que se negaron a mantener la misma línea que su grupo parlamentario (en el primer caso, renunciar para que entrara su suplente; en el segundo, evitar criticar al presidente de la república). Ambos renunciaron a sus partidos y los destituyeron de sus comisiones. El otro caso es el de una diputada del PRD que votó en contra de la posición de su partido, lo que fue decisivo para que se aprobara el dictamen de la reforma política con las modificaciones que había realizado el pri; fue removida de la comisión inmediatamente, aunque no perdió su afiliación al PRD.

Estos factores en conjunto determinan el grado de control sobre los grupos parlamentarios. Los líderes parlamentarios se encargan de fomentar la disciplina partidista para lograr los fines de la bancada y del partido político en conjunto. Es importante subrayar que existe una gran cantidad de intereses para cada caso, para cada iniciativa y para cada decisión, por lo que es indispensable analizar caso por caso para entender el juego político formal e informal que subyace a las reglas político-electorales.

 

Conclusiones

Es necesario que los ciudadanos y los analistas políticos presten mayor atención a la vida legislativa. Como vimos a lo largo de esta nota de investigación, los votos que emitieron los mexicanos en la pasada jornada electoral del primero de julio no sólo determinaron al ganador en su distrito o su entidad federativa; también, de forma agregada, determinaron la conformación del Congreso de la Unión y sus grupos parlamentarios.

El sistema electoral mexicano es muy complejo. Es laborioso y confuso calcular cómo se transforman los votos en curules y escaños debido a todas las reglas de coaliciones, límites a la sobrerrepresentación, límites para conservar el registro, diferencias entre representantes de mayoría relativa y de representación proporcional, y divisiones por circunscripciones, estados y distritos. Sin embargo, comprender estas reglas es indispensable para entender temas que van desde la definición de las candidaturas por parte de los partidos, hasta las posibles alianzas que determinarán el futuro de las reformas legislativas (secundarias y constitucionales).

Muchas de las reglas específicas tienen grandes implicaciones políticas. La falta de reelección inmediata tiende a crear legislaturas en las que los miembros tienen una experiencia legislativa limitada y donde sus carreras políticas dependen de sus partidos. Por otro lado, el elemento de RP permite a los partidos asegurar la entrada de sus líderes y operadores políticos. Esto, junto con todas las herramientas que tienen los grupos parlamentarios a su disposición, lleva a que los partidos sean muy disciplinados.

Asimismo, las reglas electorales tienden a evitar que algún partido tenga una amplia mayoría. En el caso de la LXII Legislatura, el efecto agregado del sistema electoral llevó a la integración de un Congreso fragmentado, en el que el PRI y sus aliados tendrán una voz dominante y posiblemente una mayoría apenas suficiente para impulsar reformas a leyes secundarias; pero, al mismo tiempo, estarán forzados a la negociación política, pues no cuentan con los votos suficientes para pensar en reformas estructurales sin el apoyo de cualquiera de los otros dos partidos grandes, además de que será muy costoso políticamente para el partido impulsarlas sin el apoyo del PRD o del pan.

A lo largo de su mandato, el presidente Felipe Calderón se enfrentó con un Poder Legislativo conformado principalmente por oposición y esto hizo que la construcción de acuerdos dentro del Congreso de la Unión fuera complicada. El nuevo presidente electo, Enrique Peña Nieto, se enfrentará con una oposición menor y es posible que él y sus operadores políticos dentro de ambas cámaras tengan más posibilidades para lograr impulsar una agenda ambiciosa de reformas estructurales. Sin embargo, hay que recordar que el Ejecutivo propone y el Legislativo dispone, por lo que la LXII Legislatura se enfrenta a la misma situación que en 2000, 2003, 2006 y 2009: el diálogo y la negociación deberán ser los caminos para la construcción de acuerdos. De no construir acuerdos, México seguirá a la espera de las reformas que necesita.

 

Referencias bibliográficas

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Leyes y códigos

CPEUM (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), última reforma: 25 de junio de 2012.

Cofipe (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales), última reforma: 7 de abril de 2009.

LOCG (Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos), última reforma: 12 de diciembre de 2011.

 

Anexo

 

Notas

Los autores agradecen los comentarios de Ignacio Marván Laborde y de varios otros lectores que enriquecieron el texto, así como la asistencia para la elaboración del mismo de Irene Aranda y Rocío Castillo. Todo error es, por supuesto, responsabilidad de los autores.

¹ En esta elección se votó a escala federal para presidente de la república, diputados y senadores. En el ámbito local en Campeche, Estado de México, Querétaro, Chiapas, Guerrero, San Luis Potosí, Colima, Jalisco, Sonora, Morelos, Tabasco, Guanajuato, Nuevo León, Yucatán y el Distrito Federal.

² Registraron un mismo candidato para la elección presidencial, candidatos a diputados en 199 distritos electorales y fórmulas para el Senado en diez entidades federativas. En aquellos distritos en donde el PRI y el PVEM no formaron una coalición, los votos de esos partidos se computaron por separado. En caso de haber votos marcados PRI-PVEM se consideraron como votos nulos.

³ Los diputados y senadores se conforman de acuerdo con su afiliación partidista en grupos parlamentarios. Hay un grupo parlamentario por cada partido político nacional que alcance al menos cinco representantes.

⁴ La contabilización de votos para diputados de MR toma en cuenta los votos emitidos para los candidatos de los partidos políticos (incluye aquellos que se contabilizaron por la regla de coaliciones), también incluyen los emitidos en las casillas especiales.

⁵ La circunscripción IV incluye los siguientes estados: Guerrero, Morelos, Distrito Federal, Puebla y Oaxaca.

⁶ Para este ejemplo sólo se toman en cuenta los votos emitidos en la boleta electoral donde tacharon al PRI y al PVEM para la elección de diputado federal. No se realiza la suma del total de votos que obtuvo la coalición Compromiso por México que incluye la suma de los votos emitidos por el PRI+PVEM + PRI-PVEM que fue igual a 58 734.

⁷ Cabe destacar que los datos del distrito 4, Jojutla, Morelos, representan sólo un porcentaje de la votación en la circunscripción IV que es a la que pertenece el estado de Morelos.

⁸ Las casillas especiales se instalan para los electores que se encuentren "en tránsito", es decir, lejos de su domicilio o fuera de su sección. Se pueden instalar cinco casillas especiales por cada distrito y en cada una de ellas pueden votar hasta 750 electores. Fuente: Cofipe (2009).

⁹ Sólo en las casillas especiales se cuenta con este tipo de boletas que hacen referencia a listas de candidatos de representación proporcional. Fuente: Cofipe (2009).

¹⁰ En caso de que no existiera sobrerrepresentación en el caso del PRI el proceso de distribución de curules por RP tomaría en cuenta a ese partido y no se debería realizar un cálculo individual para el PRI.

¹¹ En las legislaturas pasadas el PRI, el PVEM y Nueva Alianza han formado alianzas en muchas de las negociaciones legislativas (Pulso Legislativo, 2012b).

¹² Mayoría absoluta (reformas a leyes secundarias): 251 en la Cámara de Diputados y 65 en el Senado de la República. Mayoría calificada (reformas constitucionales): 344 en la Cámara de Diputados y 86 en el Senado de la República.

¹³ En el caso de la alianza PRI-PVEM en diputados (240 curules) alcanzan la mayoría absoluta para reformas secundarias en caso de que falten 22 diputados de los otros partidos. En el caso del Senado, sólo requiere que no asistan ocho senadores.

¹⁴ La Ley General de Víctimas fue aprobada en el Senado de la República el 25 de abril de 2012, mientras que en la Cámara de Diputados se aprobó el día 30 de ese mismo mes.

¹⁵ El porcentaje de asistencia a votaciones en el pleno de la Cámara de Diputados durante la LXI Legislatura fue de aproximadamente 65 por ciento, mientras que en el Senado de la República fue de aproximadamente 60 por ciento (Pulso Legislativo, 2012c).

¹⁶ En raras ocasiones las propuestas hechas por el Ejecutivo federal al Congreso de la Unión son aprobadas íntegramente, ya que lo más normal es que sufran modificaciones en las comisiones ordinarias o especiales, según sea el caso (Pulso Legislativo, 2012c).