Reseñas

Democratic Governance in Latin America, de Scott Mainwaring y Timothy R. Scully

Por Peter Siavelis*

Stanford, Stanford University Press, 2010, 405 pp.

* Universidad Wake Forest

Con la aceptación generalizada de la democracia formal en América Latina, los analistas se han ido alejando cada vez más de estudiar la transición democrática, para concentrarse en la calidad de la política democrática en la región. No obstante, muchos trabajos sobre el tema general de la calidad de la democracia tienen un alcance bastante limitado. En vez de centrarse exclusivamente en los aspectos concretamente políticos, económicos o relativos a las políticas públicas de los gobiernos democráticos, el notable nuevo libro del que son editores Mainwaring y Scully reúne a los mejores pensadores en esos terrenos para tomar en consideración las tres dimensiones. Además, cosa tal vez más importante, reconoce las conexiones fundamentales entre todos esos elementos para nuestra comprensión de lo que los especialistas denominan, en general, "gobernanza", y la repercusión de la misma en la vida cotidiana de los latinoamericanos.

En el marco introductorio del volumen, los editores, junto con Jorge Vargas Gullell, plantean con claridad una definición de la gobernanza que resulta clara y mensurable. Hacen hincapié en la importancia de medir la buena gobernanza no sólo en términos de procedimientos, sino también de resultados de las políticas públicas. Ofrecen una calificación (o medición) compuesta de la gobernanza de veinte países latinoamericanos que consiste en nueve dimensiones, que van más allá de las nociones tradicionales del desempeño democrático para incluir también varias mediciones que tienen gran influencia sobre la vida de los habitantes de la región. La métrica que emplean es nueva, en el sentido de que su formulación se basa en resultados concretos de las medidas políticas, más que en la percepción que los ciudadanos tienen de las mismas, en su uso de indicadores objetivos para medir dichos resultados y en su inclusión de los elementos que han resultado tener mayor repercusión sobre los ciudadanos. El volumen se caracteriza por una notable unidad, ya que todos los colaboradores aplican, de maneras fascinantes y creativas, el marco de referencia de la gobernanza postulado por los editores.

El libro se divide en tres secciones, de las cuales la última ofrece un posfacio de José Miguel Insulza. La primera sección, transnacional, toma en consideración las variaciones en el éxito de los gobiernos por lo que toca a áreas cruciales de sus políticas públicas. Los capítulos de José de Gregorio, Francisco Rodríguez y Alejandro Foxley se ocupan de la cuestión del papel del Estado en las economías latinoamericanas. El elementó unificador esencial de los capítulos es su aceptación de la economía orientada al mercado como elemento central de un diseño político fructífero. No obstante, mientras que De Gregorio defiende ardientemente la economía de mercado, Rodríguez subraya que las reformas deben coincidir con las características estructurales e institucionales de cada país. Foxley contribuye de manera enriquecedora cuando señala que plantear los desafíos económicos a los que se enfrenta América Latina como un debate del Estado contra el mercado representa una especie de discusión falsa, y que tal vez el tipo de Estado sea mucho más importante que el simple equilibrio entre el Estado y el mercado. En efecto, una de las características novedosas de este volumen, tanto por lo que se refiere a los capítulos de los editores como a los de los colaboradores, es que se abandonan debates añejos y frecuentemente ideológicos relativos a las virtudes absolutas del Estado o del mercado. Observamos que por lo que se refiere a la gobernabilidad, el tipo de Estado, el contexto institucional y el diseño de las políticas dentro de un marco de referencia global del mercado es mucho más importante que el equilibrio relativo entre el Estado y el mercado en los diversos países. Lo que es más, Rodríguez promueve la necesidad de calificar las virtudes absolutas de las políticas de mercado, no mediante el habitual argumento cualitativo que suele plantearse de ese lado del debate, sino más bien mediante el uso impresionante de técnicas cuantitativas que suelen ser esgrimidas con mayor frecuencia por los defensores del mercado.

Igualmente impresionantes son los capítulos relativos a las medidas políticas. El análisis transnacional que efectúan Evelyn Huber y John Stevens acerca de los factores determinantes de los regímenes de la región que tienen éxito en materia de política social propone que en América Latina el desempeño ha sido mixto. No obstante, invitan a los científicos sociales a cuestionar el dominio de los economistas en el estudio del análisis de la política social, a fin de brindar soluciones más matizadas a problemas que no son simplemente económicos, sino que se vinculan con otros elementos de los órdenes institucional y social de los países. Sostienen que no es casual que las naciones que suelen tener políticas sociales exitosas obtengan también altas calificaciones en otras mediciones de la calidad democrática, incluyendo la aplicación de la ley y la limitación de la corrupción. El excelente análisis que lleva a cabo Daniel Brinks sobre la conexión entre el diseño institucional y el imperio de la ley adopta un enfoque multivariado similar que pone énfasis en la importancia de relacionar las variables multifacéticas vinculadas con el desempeño judicial. Observa que, de hecho, existen prescripciones institucionales para mejorar la efectividad judicial. Sin embargo, problemas más prácticos y fundamentales, como la tradición, la profunda desigualdad social y la ausencia de redes populares eficaces de resistencia y apoyo dificultan el progreso de las reformas institucionales que garantizan los derechos más básicos de los ciudadanos y mejoran la efectividad judicial en la región.

Patricio Navia e Ignacio Walker adoptan una visión macropolítica de la evolución política que se produjo en la región en las tres últimas décadas, cuestionando la noción usual de que en la misma hay una tendencia hacia el populismo de izquierda. Antes bien, sostienen que resulta esencial concentrarse en la fuerza de las instituciones políticas para contrarrestar las tendencias populistas que bien pueden hacer erupción en sociedades caracterizadas por instituciones débiles, tras la implantación de profundas reformas económicas. Observan que los países tienen que enfrentarse a las reformas económicas neoliberales con una reacción populista o no populista, y que un elemento clave de esta respuesta tiene que ver con que los países se caractericen por una "democracia de las instituciones" o una "democracia personalista" (p. 258). Se trata de una distinción crucial cuando se procura caracterizar la trayectoria política de la región respecto a la relación entre las instituciones políticas, el populismo y la democracia. Además, señalan que una serie de victorias de los conservadores contradicen la idea generalizada de que la región está virando hacia la izquierda.

Los estudios de caso que se incluyen en la tercera sección son de la misma riqueza que los de la primera parte del volumen, tanto por lo que toca al equilibrio ideológico como a evitar las afirmaciones simplistas. Aunque la intención específica de esta sección consiste en exponer historias de éxito (Chile, Costa Rica y Brasil), todos los autores evitan la idea simplista de que las lecciones de esos éxitos pueden aplicarse sin más para resolver problemas similares en otros países. Alan Angelí analiza de forma muy experta la historia de éxito más aclamada de la región, aseverando que, si bien Chile da lecciones, éstas no se pueden aplicar fácilmente a otros países que no tienen la tradición chilena de contar con un Estado fuerte. Subraya que para poder aplicar lecciones tiene que haber disposición y capacidad. También alerta contra la categorización simplista de Chile como éxito rotundo, y señala los elevados niveles de insatisfacción ciudadana con la democracia y algunos de los pasos que aún debe dar Chile para mejorar la gobernanza.

Mitchell Seligson y Juliana Franzoni recomiendan tener un cuidado parecido en su análisis de Costa Rica, otra aclamada historia de éxito. Observan que incluso en un país con tan excelente historial de gobernanza, el proceso de liberalización económica ha creado ganadores y perdedores, y sembrado las semillas de la división que cuestiona la heterodoxia previamente aceptada que hizo del país un éxito tan grande, económica, social y políticamente, durante los últimos veinte años.

Por último, en su análisis de la "historia de éxito" de Brasil, el ex presidente Fernando Henrique Cardoso subraya la idea, repetidamente destacada a lo largo de todo el volumen, de que no existe una única receta para el éxito, haciendo hincapié en las peculiaridades del caso brasileño que hicieron posibles los elevados niveles recientes de gobernanza democrática. De hecho, va aún más allá y enfatiza que las decisiones son, necesariamente, "específicas para cada país" (p. 359), en vista de las peculiaridades del contexto creado por el momento histórico, la economía global y los acontecimientos políticos internos.

En la conclusión Mainwaring y Scully observan, con gran sagacidad, que "en ninguna otra región, en ningún otro momento, los regímenes competitivos han sobrevivido tanto como lo hicieron en América Latina en los años ochenta y noventa, en un escenario de devastadora pobreza y mal desempeño gubernamental" (p. 368). Por explicar a qué se debe esto, se trata de una de las mejores compilaciones sobre la gobernanza democrática que ha aparecido en los últimos años. Parte de la respuesta se encuentra en los dos puntos importantes que se plantean en la conclusión. Los editores señalan la importancia fundamental de la capacidad del Estado y de los sistemas de partidos institucionalizados para contribuir a garantizar una elevada calidad de la gobernanza en la región. En lugar de proporcionar argumentos ideológicamente cargados, soluciones simplistas y globalizadoras o afirmaciones sin sustento, este libro brinda respuestas convincentes e interesantes a los enigmas de la gobernanza en América Latina.