Introducción

En 2019, ante la espiral de violencia homicida en Baja California, el gobernador, Francisco Vega (2013-2019), declaró que el 85% de los homicidios estaban relacionados con el narcomenudeo y trasiego de drogas (Baranda, 2020). En ese mismo año se informó que de los cinco municipios que integran el estado, Tijuana registró los índices de criminalidad más elevados, situación que la llevó a ser considerada la ciudad más violenta de México con una tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes (^{Seguridad, Justicia y Paz, 2019}). Ante esto, las estrategias de seguridad para contener la violencia homicida producto de actividades relacionadas con el narcomenudeo hicieron hincapié en operativos de reacción mediante la colaboración de las Fuerzas Armadas y corporaciones policiales. Sin embargo, esto no necesariamente ayuda a comprender las causas y dinámicas que conllevan a que el narcomenudeo se mantenga como una actividad redituable para las organizaciones criminales en el municipio de Tijuana.

El presente estudio parte de la interrogante: “¿qué explica el incremento del narcomenudeo y la violencia homicida en Tijuana en el periodo 2014-2019?” La hipótesis plantea que las incivilidades -pobreza, exclusión, deterioro físico en las colonias- y el desorden social -incapacidad de la sociedad para defender intereses colectivos- son un principio que ayuda a explicar el incremento del narcomenudeo y la violencia homicida en el municipio de Tijuana. Lo anterior, acompañado de la poca función de utilidad y de la apatía por parte de las autoridades municipales para afrontar el problema, dejando de lado la gestión de la corresponsabilidad y cohesión social como estrategia esencial para hacer frente a la criminalidad.

Metodología

La metodología del estudio es exploratoria y explicativa -y desde la perspectiva teórica de las incivilidades y el desorden social-, se observa y registra del desorden social y declive de la estructura urbana, así como el aumento de la violencia homicida relacionada con el narcomenudeo en Tijuana. Lo anterior se expone en tablas donde se registran las colonias con decaimiento urbano; gráficas de los homicidios dolosos y delitos de narcomenudeo; y cartografía en la que se muestra la distribución de los homicidios dolosos como la máxima representación de las incivilidades y el desorden social en todo el territorio del municipio de Tijuana.

El fenómeno del narcomenudeo y su relación con la violencia homicida ha sido poco abordado; el trabajo de ^{Vilalta (2009: 49-77)} es un referente sobre la importancia del espacio urbano para combatir este delito. Sin embargo, cuando se hace mención de este tipo de fenómeno delincuencial, la narrativa predominante generalmente plantea que esto se debe a la falta de capacitación policial, deficiente trabajo de investigación, falta de jueces de control, de un sistema de justicia penal garantista y que además criminaliza a los consumidores (^{Calderón y Rubio, 2020}; ^{Pérez, 2018: 133-158}). De ahí la relevancia de la teoría de las incivilidades y el desorden social, debido a que toma como pauta las estrategias policiales, pero considerando el fortalecimiento de las capacidades sociales y cognitivas de la ciudadanía para comprender la relevancia del entorno urbano y evitar su decaimiento.

El periodo de estudio -por la disponibilidad de la información y debido a que la pandemia de covid-19 alteró mucho los escenarios de violencia- abarca los periodos de gobierno municipal de Tijuana de los alcaldes Jorge Astiazarán Orcí (2013-2016) y Juan Manuel Gastélum (2016-2019).¹ La información que se utiliza sobre narcomenudeo, homicidios dolosos, así como la del desorden social e incivilidades en Tijuana provienen de la Fiscalía General del Estado de Baja California (FGEBC), de la Secretaría de Seguridad Pública Municipal de Tijuana (SSPM), del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y de la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU). Es importante mencionar que el uso de fuentes hemerográficas tiene el objetivo, ante la falta de información oficial, de ayudar a contextualizar el problema que se analiza en el documento. En este mismo sentido, y para tener una visión institucional del problema, se encuentra la entrevista al comisionado de la Guardia Estatal de Investigación del estado de Baja California (GESI).

El documento se divide en tres secciones. En la primera se explica la utilidad de la teoría de las incivilidades y desorden social para abordar un fenómeno como el narcomenudeo y la violencia homicida en contextos urbanos decaídos como lo es el de Tijuana. Asimismo, se exponen las principales críticas a la teoría y se argumenta por qué es una teoría vigente. En el segundo apartado se analiza cómo el decaimiento urbano en Tijuana ha generado los espacios para que incrementen las actividades criminales como el narcomenudeo y la violencia homicida. Asimismo, se expone el impacto de las incivilidades y el desorden social en la desafección comunitaria y la percepción de inseguridad. De igual forma, se analiza la complejidad de las respuestas institucionales ante el panorama del narcomenudeo, la violencia homicida y cómo se deja de lado el fortalecimiento de la estructura urbana. En la última sección se presentan las conclusiones, incluyendo las recomendaciones sobre qué deberían considerar las estrategias para atender las incivilidades, el desorden social, ante un fenómeno como el narcomenudeo y la violencia homicida.

Incivilidades y desorden social

Los aportes de la teoría de las incivilidades y desorden social, por principio consideran a la comunidad como un actor fundamental para contener y controlar la delincuencia. Esto se menciona debido a que desde esta perspectiva, los territorios hacinados, donde existe deterioro de los núcleos familiares, falta de control social, cercanía con zonas industriales, decaimiento urbano y desorden, se propicia el surgimiento de la delincuencia. De ahí que se señale que un gran número de delitos -asaltos, homicidios, robo, vandalismo, entre otros- ocurran en comunidades con altos niveles de desorden social y en las cuales no existe o está agotado el capital social (^{Rosenfeld, Messner y Baumer, 2001:283-310}; ^{Grattet, 2009:132-150}; ^{Ruiz, 2018:10-86}).

Esta narrativa, como señala Arias, conlleva a la existencia de barrios desfavorecidos y a la proliferación de problemas más agudos (^{Arias, 1998}). Esto se refiere a que si estos espacios están mal constituidos, mal atendidos y abandonados, con frecuencia son apropiados por grupos ligados al consumo de alcohol, drogas o al narcotráfico y aun con estos problemas, estos barrios siguen siendo los que conforman identidad, pertenencia y socialización de las personas que los habitan (^{Jasso, 2015:51-67}). Por su parte, ^{Kelling y Willson (1982)} señalan que el crimen callejero grave florece en las zonas donde no hay restricciones para las conductas fuera del orden.

Lo que también considera el enfoque teórico de las incivilidades y el desorden social, es que los problemas delictivos reflejan el declive de la estructura tradicional de los vecindarios urbanos debido al debilitamiento de los agentes tradicionales de control social que en el pasado eran fuertes -familias, iglesias, escuelas, solidaridad étnica y valores tradicionales-. Esto ha conllevado a que, con el aumento del crimen, el desorden y las incivilidades las personas se retiren psicológicamente de la vida comunitaria. La consecuencia de esta desafección ha generado que las personas y comunidades sean más individualistas y sobre todo más escépticas sobre las capacidades de los gobiernos (^{Skogan, 1986:203-229}; ^{Sampson y Raudenbush, 2004:319-342}).

En la década de los ochenta se pueden ubicar una serie de estudios que indican que el combate y la prevención de la criminalidad fueron dirigidas al fortalecimiento de la comunidad. Por ejemplo, Skogan -examinando el rol de organizaciones comunitarias de prevención del crimen en la década de 1980- planteó que las organizaciones comunitarias tienen conciencia de los problemas locales y del estado socioeconómico del vecindario. Esto ayudó a que los esfuerzos de acción colectiva -a través de los programas de prevención- defendieran o reformaran los vecindarios debido a que se controlaba el crimen y el desorden cambiando el comportamiento social de las personas (^1988:39-78). Por su parte, Taylor y Covington en su estudio señalaron que la movilidad en los vecindarios influye en el miedo al delito. Por ejemplo, los residentes en vecindarios urbanos que cambiaron rápidamente de casa durante la década anterior registraron mayor temor al crimen que los residentes que vivían en vecindarios y quienes no experimentaron movilidad residencial (^1993:374-397). Asimismo, ^{Sampson y Groves (1989:774-802)} expusieron en su análisis -a localidades en la Gran Bretaña a finales de la década de 1980- que los bajos niveles económicos, la heterogeneidad étnica y la interrupción familiar conducen al desorden social de la comunidad, lo que, a su vez, aumenta las tasas de delincuencia.

En este punto, también es importante destacar la crítica de autores -^{Thacher, 2004}; ^{Sampson y Raudenbush, 2001}; ^{Harcourt y Ludwig, 2006}, ²⁰⁰⁷; y ^{Núñez, 2011}- que advierten los riesgos de señalar que el desorden es causa esencial en el camino hacia el crimen. Thacher, por ejemplo, señala que se ha prestado poca atención a cuestionar si la población en la que se busca intervenir desea por derecho propio las actividades de mantenimiento del orden y cómo esto va a contribuir a la prevención del delito. Si bien no descalifica la teoría, el autor propone utilizar estudios etnográficos para respaldar las estrategias del mantenimiento del orden. Es importante destacar que Thacher acepta que la teoría de las incivilidades y el desorden social resulta intelectualmente fascinante, desempeñando un papel importante en las ciencias sociales y en el conocimiento sobre problemas sociales como el crimen y el desorden (^{Thacher, 2004:381-414}).

Por su parte, Sampson y Raudenbush mencionan que los ingredientes activos del crimen parecen ser -en ciertos contextos sociales y de vecindario- desventajas estructurales y bajos niveles de trabajo comunitario y cohesión social, más que desorden (^2001:1-6). Sin embargo, es plausible cuestionar: ¿qué provoca la falta de cohesión social? ¿Por qué los integrantes de una comunidad se apartan de la socialización? ¿No es el espacio público fundamental para construir comunidad? De acuerdo con la teoría de las incivilidades y el desorden social, lo que se busca en el trabajo son estrategias policiales que consideren a la comunidad para construir normas de la misma. Al igual que Thacher, los autores terminan aceptando que los signos visuales de descomposición social transmiten mensajes sobre los vecindarios afectados de manera silenciosa pero contundentes y, por tanto, mantener el orden social a la par de fortalecer el trabajo comunitario reduciría la delincuencia a largo plazo (^{Sampson y Raudenbush, 2001:6}).

En el caso de Harcourt y Ludwig, analizan que la estrategia policial llevada a cabo en Nueva York para reducir el consumo de marihuana no dio el resultado esperado y que incluso el aumento en las detenciones de fumadores de mariguana incrementó el número de delitos graves. Los autores recomendaron que la ciudad de Nueva York debería desviar recursos policiales en enfoques más efectivos que en investigaciones que sugieren que son capaces de reducir la delincuencia (^{Harcourt y Ludwig, 2006:271-320}; ^{Harcourt y Ludwig, 2007:165-182}). Bajo esta misma tesitura, Núñez plantea que las conductas incivilizadas identificadas en la teoría y que generan el decaimiento urbano y la pérdida de los espacios públicos no hacen más que incrementar el costo del delito y por tanto mayor gasto policial, el abuso policial y el uso excesivo de la fuerza, además de que la tarea de prevención está dirigida a las clases medias, quienes emiten su voto en las elecciones (^{2011:55 y 56}).

En este sentido, Harcourt, Ludwig y Núñez aciertan en sus planteamientos al mencionar que las estrategias como la de tolerancia cero en Nueva York, implementada por el comisionado de la policía William Bratton durante el mandado del alcalde Rudolph Giuliani, derivaron en el uso excesivo de la fuerza policial y fue calificada como una política racista y discriminatoria. Sin embargo, en sus textos los autores señalan que este tipo de estrategias punitivas son rentables electoralmente y por lo general tienen un trasfondo político, como fue el caso de Nueva York -tergiversando los planteamientos teóricos de las incivilidades y el desorden social.²

Esto se menciona debido a que como argumentan Kelling y Coles (2001:60), la tranquilidad pública -la paz en las calles y las aceras- de las ciudades no es mantenida principalmente por la policía, aunque es muy necesaria. En otras palabras, lo que propone la teoría de las incivilidades y desorden social es que se requiere de una colaboración estrecha entre la policía y los ciudadanos, incluyendo a la gente de la calle, con la finalidad de construir y desarrollar normas para los barrios, las cuales debían aplicarse a través de acciones no punitivas, como la educación, el convencimiento, asesoría y el ordenamiento, recurriendo al arresto y detención solamente en los casos en que lo anterior no lograse resultados a favor de la comunidad.

Por esta razón, en décadas recientes se ha considerado a la ciudad como el espacio privilegiado de participación de la ciudadanía en el debate público de los problemas de seguridad y convivencia urbana, así como el medio a través del cual se operará la prevención comunitaria y la prevención situacional de los delitos (^{Welsh y Farrington, 2012:508-522}; ^{Pazinato, 2018:7-46}). En el caso de América Latina los programas de prevención también han buscado fortalecer a la ciudadanía a través de la corresponsabilidad social y el fomento del tejido social, haciendo hincapié en las incivilidades y el desorden social. De manera específica, se identifican: Ley seca en Brasil; Campaña de sensibilización para la valoración de la vida, Venezuela; Cambios legislativos y programas para prevenir el feminicidio; Fica Vivo, Brasil; Paz y Justicia, Honduras; Alcatraz, Venezuela; Peace Management Initiative, Jamaica; Tregua de las Maras, El Salvador; Estrategia nacional contra el homicidio, Colombia (^{Cano y Rojido, 2016:39-171}).

En el caso de México, se pueden señalar dos casos específicos, el primero en 2010 denominado Todos Somos Juárez, Reconstruyamos la Ciudad -el programa buscó reducir la Inseguridad, falta de oportunidades socioeconómicas, desintegración del tejido social y las conductas antisociales-, que de acuerdo con ^{Sumano (2018)} y con ^{Paniagua y Camargo (2017:92-108)} fue un modelo de ensayo y error en donde uno de sus principales aportes fue el fortalecimiento de la sociedad civil ante la criminalidad. Lo anterior trascendió en la creación de la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, que en su artículo 9 define que la prevención situacional significa “modificar el entorno para propiciar la convivencia y la cohesión social, así como disminuir los factores de riesgo que facilitan fenómenos de violencia y la incidencia delictiva” (^{DOF, 2012}).

El segundo caso, es la creación del Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (PNPSVD), que retoma los principios teóricos de las incivilidades y el desorden social (^{DOF, 2014}). Si bien para 2017 el PNPSVD fue cancelado al no recibir presupuesto, su implementación en los primeros años 2013-2015 tuvo impacto positivo en la disminución de los homicidios y la percepción de inseguridad en el país; cuando el presupuesto registró una caída abrupta en 2016, los índices de criminalidad y de percepción ciudadana repuntaron hasta el final de la administración federal (^{Transparencia presupuestaria, 2018}; ^{SESNSP, 2019}; ^{ENSU, 2018}).³

El resultado de lo anterior no demerita los aportes de la teoría, en todo caso, como señala Angotti, no sólo es la ciudad la que importa sino también las relaciones sociales que gobiernan la ciudad (^2013:5-20). Hoelscher destaca que en escenarios de fragmentación política, la concentración del poder político y las limitaciones de cooperación social pueden crear oportunidades donde se incentiva la violencia y se socava el Estado de derecho (^2015:29-39). Si a lo anterior se suma la apatía de las autoridades por enfrentar de manera integral el problema de la criminalidad, el resultado es -como señala ^{Conolly (1991:199)}- el desafecto entre ciudadanos y Estado. La desafección aludida en ciudades fragmentadas escala a mayores problemas de criminalidad, llegando a delitos como el narcomenudeo y la violencia homicida, los cuales evidencian -por el daño acumulativo que representan para el tejido social- la poca función de utilidad que representan los colectivos sociales para los gobiernos.

Cabe señalar que cuando se alude al narcomenudeo, esto se entiende como la actividad ilegal que se caracteriza por la posesión, venta, comercio y suministro, incluso compra de ocho tipos de drogas establecidas en la Tabla de orientación (artículo 479) de dosis máximas de consumo personal e inmediato de la Ley General de Salud de México. En este tipo de actividad ilegal, la transacción generalmente se lleva a nivel local. Es una de las actividades en las que se emplea a niñas, niños, adolescentes y hombres adultos reclutados por el crimen organizado (^{Gobierno de México, 2021}; ^{Cámara de Diputados, 2022:182-185}; ^{Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México, 2023}).

Asimismo el narcomenudeo, como se mencionó antes, ha sido muy poco estudiado. Dentro de las razones, se encuentra la poca información disponible para medir el impacto de esta actividad ilegal, esto a pesar de las consecuencias sociales y en la calidad de vida de las comunidades. Incluso ^{Vilalta (2009:50)} reconoce que es uno de los problemas nacionales más desatendidos por los académicos, dentro de quienes se encuentran geógrafos y sociólogos. De ahí que los estudios de este fenómeno delincuencial tengan un determinante espacial a la hora de tratar de explicar o explorar la problemática. Por ejemplo, ^{Conte, Morel y Fleitas (2020:62-77)} en su estudio de caso señalan que el narcomenudeo necesariamente se da en los espacios urbanos y que la facilidad con la que los jóvenes son inducidos a las adicciones se debe en gran medida a la cercanía entre los narcóticos y los compradores en los espacios públicos.

Lo expuesto permite tener una primera lectura sobre el estudio del narcomenudeo como fenómeno relacionado con la violencia, que es la cuestión territorial. Sobre esta tesitura, ^{Saborío (2019)} estudia el control territorial y el narcomenudeo. El autor, en su estudio sobre América Latina, argumenta que el narcomenudeo tiene como recurso el espacio usado para la venta de drogas, de esta manera los grupos criminales se benefician del control ejercido sobre el territorio a expensas de la mayoría de los residentes. De igual manera, el narcomenudeo al tener control sobre un espacio, da paso a un proceso de territorialización (una nueva forma de autoridad local) que produce autoridad afectiva y practicada de un grupo que vende droga (^{Saborío, 2019:75-77}).

Una segunda perspectiva, son los estudios que abordan el tema del tráfico y venta de drogas en las calles y barrios -por ejemplo, ^{Fairlie (2002:537 y 538)}, y ^{Hayashi, Daly et al. (2016:88-93)}-, éstos hacen hincapié en las decisiones y consecuencias que toman los jóvenes o población que vive o tiene una actividad relacionada directamente con los espacios callejeros y la circulación de drogas. Sin embargo, ninguna de las perspectivas expuestas se centra en las características urbanas (abandono y decaimiento urbano) donde se lleva a cabo la actividad delictiva del narcomenudeo. Esto es precisamente el aporte (y desde una perspectiva politológica) que se expone con el caso de Tijuana, donde, si bien es cierto se hace una ubicación geográfica de los hot spots, también se exponen las consecuencias de que toda el área geográfica de la ciudad sea espacio para el narcomenudeo y sus consecuencias sociales sobre la convivencia y percepción de seguridad.

Decaimiento urbano y criminalidad en Tijuana

Tijuana, como ciudad fronteriza con Estados Unidos es estratégica para un gran número de actores que interactúan en la dinámica socioeconómica y sociopolítica del municipio. Esta importancia ha derivado en un crecimiento exponencial -sin contar con la población flotante- en su población en el periodo 2000 y 2020, al pasar de 1’210,820 habitantes a 1’922,523, es decir, un crecimiento de 58.77% (^{INEGI, 2020}). Este crecimiento poblacional ha ido acompañado de la oferta laboral del municipio; para el cierre de 2019 registró el 98% de su población económicamente activa ocupada (^{ENOE, 2019}). Asimismo, de acuerdo con la información disponible del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el municipio registra un grado de rezago social muy bajo (^{Coneval, 2021}).

Lo anterior no ha significado -de acuerdo con los referentes teóricos- una ciudad sin incivilidades y desorden social. En 2020, el Coneval reveló que Tijuana tenía una población de 480,630 personas sin acceso a derechos a servicios de salud. Esta inercia en el municipio viene de años atrás: en el periodo de 2010 a 2015 la disminución de personas con algún tipo de pobreza únicamente fue de 1.8%, pasando de 508,581 a 499,136 personas. Esto también ha significado un aumento del 37% en la población vulnerable por ingresos; así como el número de personas con ingreso inferior a la línea de bienestar de 611,985 a 640,992 (4.7%), y el porcentaje de población con carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda incrementó en 234% al pasar de 37,216 a 124,401 personas (^{Coneval, 2020}).

Estas paradojas entre crecimiento económico y el incremento de la desigualdad social también va acompañado de espacios mal constituidos, mal atendidos y abandonados. En este sentido la información hemerográfica y el seguimiento a organizaciones sociales que atienden las diferentes problemáticas del municipio toman importancia -ante la falta de información oficial- para esclarecer el contexto de decaimiento urbano. Así, la Asociación de Profesionales Inmobiliarios de Tijuana (APIT) señaló que en Tijuana hay 70 mil viviendas abandonadas, las cuales también son invadidas por quienes no tienen acceso a créditos inmobiliarios y abandonadas por las familias debido a que las casas no cuentan con servicios primarios y no hay transporte (^{Sol de Tijuana, 2019}).

A la par de lo anterior, está el problema de los servicios de recolección de basura en muchas de las colonias de la ciudad, las cuales algunas no cuentan con el servicio y otras se encuentran en medio de aguas residuales. De acuerdo con la asociación civil Hagamos Conciencia, se han contabilizado 120 tiraderos clandestinos los cuales generan inundaciones y el 80% de los incendios de la ciudad (^{Iglesias, 2019}).

Otro de los problemas que evidencian el desorden social es la iluminación del contexto urbano. Esto se menciona porque como argumenta ^{Barrios (2015:81-86)}, la iluminación estratégicamente colocada en los espacios urbanos puede prevenir durante la noche las problemáticas como el vandalismo y la criminalidad. Esto fue reconocido por las autoridades municipales. En 2015 el alcalde, Jorge Astiazarán Orcí, declaró:

[…] el alumbrado público es una de las deudas que aún tenemos […] se repararon alrededor de 14 mil y a pesar de la reparación, hay 10 mil apagadas […] estamos trabajando en el tema […] lo que tenemos que hacer ahorita, independientemente de la prevención que va de la mano, es equipar con la cantidad suficiente de elementos para poder cubrir toda la ciudad (Zeta, 2015).

En ese mismo sentido, al final de su administración, el alcalde Juan Manuel Gastélum registró el mismo atraso -y acusaciones de deliberado abandono y desinterés por iluminar la ciudad- que recibió en el cambio de gobierno con el 30% de las luminarias apagadas (^{Rubio, 2019}; Mercado, 2019).

Al presentar un problema de falta de alumbrado público, una gran cantidad de colonias han ido generando una reputación de barrios duros -por el grado de incivilidad y desorden social- en los cuales a la par del problema de servicios como el de la recolección de basura y viviendas abandonadas, se suma un incremento de la criminalidad. De esta manera, Tijuana al ser una ciudad mal constituida y abandonada en servicios básicos, el desorden y el delito están inexorablemente ligados, sobre todo porque los espacios urbanos con frecuencia son apropiados por individuos y grupos ligados a delitos comunes y a delitos como el narcomenudeo y el homicidio doloso. Para ejemplificar el decaimiento urbano ligado a las incivilidades y el desorden social, en el cuadro 1 se hace una recopilación de las colonias donde se presentan mayores índices de criminalidad en la ciudad, y las cuales en el periodo 2014-2019 un gran número de ellas se han mantenido como hot spots, sin que su situación haya mejorado.

Lo expuesto es importante para comprender que la existencia de barrios y espacios desfavorecidos refleja la desigualdad y el declive de las estructuras de los vecindarios urbanos, que a su vez derivan en problemas más agudos, como los delitos de alto impacto. En el periodo 2014-2019 los homicidios dolosos incrementaron en 335.71% y los delitos por narcomenudeo en 837.07% (^{SSBPC, 2020}; ^{SESNSP, 2020}) (véase gráfica 1)⁴

Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Seguridad Pública del estado de Baja California y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Gráfica 1 Tijuana: homicidios dolosos y narcomenudo 2014-2019 

Lo expuesto en el cuadro 1 y la gráfica 1 va a la par con el ranking de las 50 ciudades más violentas del mundo y en la cual Tijuana lidera desde 2016 (Seguridad, Justicia y Paz, 2021). Sin embargo, algo que es necesario no dejar de lado es que aun con el nivel de violencia presente en el contexto urbano, estos barrios siguen siendo los que conforman identidad, pertenencia y socialización de las personas que los habitan. En este punto es donde se observa la poca función de utilidad y la apatía por parte de las autoridades municipales para hacer frente al narcomenudeo y la violencia homicida.

En otras palabras, ante el panorama de violencia homicida y el auge del narcomenudeo, los alcaldes -Jorge Astiazarán Orcí (2013-2016) y Juan Manuel Gastélum (2016-2019)- señalaron que la función municipal se encontraba en prevenir el delito y no en combatir al narcomenudeo, y que la violencia se debía a la disputa del territorio por parte de las organizaciones criminales (^{Zeta, 2015}; ^{Corpus, 2017}). Sin embargo, la seguridad pública, de conformidad con el artículo 21 constitucional, es una competencia concurrente, es decir, los tres órdenes de gobierno son corresponsables en brindar seguridad pública, así como para el diseño de políticas para la prevención de este tipo de delitos.

Si bien es cierto que los Planes Municipales de Desarrollo en Tijuana consideraron fomentar la prevención del delito y la reconstrucción del tejido social -en el PMD 2014-2016 se planteó la estrategia de Fortalecer la prevención social del delito y rehabilitación de infractores, promoviendo el respeto a los derechos humanos; en el PMD 2017-2019 se expuso Desarrollo comunitario como modelo de cambio para prevenir actividades de riesgo y violencia-, estas medidas fueron diseñadas sin considerar que el ambiente urbano desfavorecido del municipio es una variable para que el delito como el narcomenudeo y la violencia homicida incrementen (^{PMD 2014-2016, 2014}; ^{PMD 2017-2019, 2017}). Incluso se puede cuestionar: ¿no es el espacio público fundamental para construir comunidad y el tejido social? Esto se señala considerando que las estrategias municipales estaban ligadas al PNPSVD del Gobierno federal, el cual buscaba fortalecer los espacios públicos y la cohesión social. Esto se alude al tener en cuenta lo estratégico que resultan los espacios urbanos decaídos para la operación de delitos como el narcomenudeo:

[…] Los grupos criminales que trafican droga a eu, se hacen de agrupaciones criminales más pequeñas de origen local que utilizan como subcontratistas para la logística, tráfico y distribución. Estos grupos locales también abastecen a los encargados del narcomenudeo en diferentes colonias y localidades donde no hay mucha vigilancia y quienes se disputan el control del mercado, ordenando ejecuciones en grupos rivales y que en conjunto provocan la generación de un tipo de violencia estratégica, como medio de control territorial (^{Comisionado de la GESI, 2020}).

El no considerar la importancia del contexto urbano conllevó a que el problema del narcomenudeo, y sobre todo su expresión de disputa territorial entre grupos delincuenciales -la violencia homicida- incrementara en toda la mancha urbana del municipio sin que necesariamente se puedan ubicar hotspots específicos en la ciudad (véase mapa 1).

Fuente: elaboración propia con datos de la Fiscalía General del Estado (FGE), 2020.

Mapa 1 Homicidios dolosos cometidos en el espacio territorial de Tijuana: 2014-2019 

El mapa 1 evidencia que una ciudad decaída en los aspectos antes señalados influye en el comportamiento criminal en particular y en el comportamiento en general de dos maneras: físicamente, proporcionando el entorno material al que los individuos responden; socialmente, proveyendo las relaciones y características -alienación, soledad, ansiedad, deshumanización- sociales a las que responden los individuos (Jeffrey, citado en ^{Rau y Castillo, 2008:174}). No obstante, por el daño acumulativo que representa la problemática, ¿qué tan escépticas están las personas y la comunidad en general sobre las capacidades de los gobiernos municipales para hacer frente a la violencia homicida, el narcomenudeo, así como a las incivilidades y el desorden social?

Las respuestas a las interrogantes anteriores se pueden medir a través de la percepción que la ciudadanía tiene sobre la inseguridad, las instituciones y el Gobierno municipal. La percepción de inseguridad no solamente refleja un sentir de la ciudadanía sino también expresa la demanda que existe sobre los gobiernos, y sobre todo las paradojas que evidencian el abandono institucional y la apatía ante contextos urbanos desfavorecidos, que en muchas circunstancias, como en el caso de Tijuana, se invisibilizan por las dinámicas de la economía fronteriza -en 2018, el Instituto Mexicano para la Competitividad indicó que el índice de competitividad urbana de Tijuana fue de Media Alta (^{IMCO, 2018})- (véase cuadro 2).

Del cuadro anterior, es importante hacer hincapié en los impactos que las incivilidades y el desorden social, así como la violencia homicida y el narcomenudeo generan en la población. Sobre todo porque al incrementarse la percepción de inseguridad, se rompen los procesos formales -por ejemplo, las tareas policiales quedan rebasadas- que intentan inhibir el crimen y el desorden. Esto se complejiza si el trabajo de fortalecimiento de la comunidad y la sociedad civil no es el adecuado. Al término de los trienios, de acuerdo con el Consejo Municipal de Organismos de la Sociedad Civil, se encontraban registradas un aproximado de 530 asociaciones y 746 comités ciudadanos (^{DESOM, 2019}; ^{Leyva, 2018}). No obstante, las administraciones municipales evidenciaron falta de transparencia en la implementación y resultados.⁵ En 2014, de las 51 acciones y obras que se llevaron a cabo, sólo se obtuvo información de 24 y el impacto de éstas fue de 8,694 beneficiarios, quienes representaron el 0.55% de la población total de Tijuana (^{Coplade, 2014}). Para 2015 se registró un subejercicio del 45%, y el 72% de las acciones no incorporaron indicadores y metas que hicieran posible la evaluación de impacto en materia de prevención de la delincuencia ciudadana de bajo y alto impacto como las del narcomenudeo (^{Coplade, 2015}).

El resultado de lo anterior ocasiona no sólo un declive en la vida organizacional y la capacidad de movilización de un barrio, sino también desafección y retiro psicológico de la comunidad ante el crimen. Vilalta plantea que el miedo al crimen impacta de forma negativa las rutinas o hábitos, desincentivando o limitando la realización de actividades que la comunidad debería poder hacer libremente (^2009:49-77). Esto se alude -tomando como referencia a ^{Meza (2013:71-83)}- porque la comunidad en Tijuana acusa falta de intereses compartidos, interacción con sus autoridades gubernamentales y poca participación social en la toma de decisiones. Un ejemplo de esto es el porcentaje de ciudadanos que votan para elegir autoridades locales. En la elección de 2016 el candidato ganador, Juan Manuel Gastélum, lo hizo con 80,665 votos de una lista nominal de 1‘089,004 ciudadanos. En 2019, la participación ciudadana en los comicios electorales fue de 28.41% de una lista nominal de 1’263,144 ciudadanos (^{IEEBC, 2020}).

El escenario descrito remite a lo que exponen ^{Hope (1995:21-89)}; ^{Angotti (2013:5-20)} y ^{Hoelscher (2015:29-39)} desde los referentes teóricos, es decir, se evidencia que ante la gestión de la ciudad y el Estado de derecho, la ciudadanía percibe a sus gobiernos municipales sin las capacidades institucionales para hacer frente a las problemáticas delincuenciales. Si bien es cierto que los gobiernos municipales diseñaron estrategias de contención y atención, fue mayor la apatía institucional por instrumentar y fortalecer el tejido social mediante el fortalecimiento de las estructuras urbanas, teniendo como resultado una ciudad decaída y con altos índices de incivilidades y desorden social. Esto es uno de los grandes retos que tienen por delante los gobiernos municipales, sobre todo si se desea hacer frente a los problemas de criminalidad y al mismo tiempo contar con la legitimidad de la sociedad en la implementación de las políticas públicas. Como señala ^{Sepúlveda (1998:69-83)}, el papel de la comunidad y de la sociedad civil es crucial para convertir a la ciudad en un lugar seguro. Una comunidad que ejerce efectivo control sobre su espacio, es capaz de adoptar medidas eficientes ante el fenómeno delictivo.

Conclusiones y recomendaciones

En el documento se analizó cómo las incivilidades y el desorden social presentes en Tijuana son un principio para entender el porqué la violencia escala a delitos de alto impacto como el narcomenudeo y la violencia homicida. Estos delitos, de acuerdo con lo expuesto, muestran una alta movilidad geográfica debido a que al haber un gran decaimiento urbano en la ciudad, se facilita, por la propia ecología del delito en el municipio, que los narcomenudistas estén presentes en una gran cantidad de colonias. Asimismo, al haber una relación directa en una gran mayoría de los homicidios dolosos con el narcomenudeo, se puede apreciar como este delito ha ido incrementando en toda la zona urbana de la ciudad.

Existe apatía institucional por parte de las autoridades municipales para atender el problema del narcomenudeo, violencia homicida, las incivilidades y el desorden social. Esto ha provocado que no existan intervenciones prioritarias exitosas, así como un retiro psicológico de la comunidad no sólo de la vida comunitaria sino también una desafección -no hay corresponsabilidad social- con las autoridades gubernamentales, las cuales deberían procurar seguridad y paz social. El estudio muestra varios de los desafíos que el municipio de Tijuana debe afrontar para atender y contener el problema del narcomenudeo y la violencia homicida. Éstos, al ser un problema que se relaciona directamente con el factor fronterizo de la ciudad, ocasionan que se apueste por estrategias reactivas y se deje de lado el fortalecimiento de la estructura urbana, la cual, de acuerdo con la teoría de las incivilidades y el desorden social, reduce la oportunidad de los delitos, mejora la calidad de vida de los ciudadanos y, sobre todo, es una alternativa ante la militarización actual de las tareas de seguridad en México. Por tal motivo, las principales recomendaciones que se hacen son:

Si bien la coordinación institucional entre órdenes de gobierno es deseable, también es pertinente que el gobierno local genere sus propias estrategias integrales de contención de la criminalidad. Esto se menciona porque no existe un decálogo único para hacer frente a problemas como el narcomenudeo, la violencia homicida, las incivilidades y el desorden social. No obstante, esto no pareciera desconocerse desde los ámbitos gubernamentales, de ahí que resulte rentable acogerse a las políticas estatales y nacionales y por lo tanto no apostar por acciones genuinas con el conocimiento propio de la realidad municipal. Ése, quizá es uno de los grandes retos -el político- a los que se tienen que enfrentar los tomadores de decisiones en los gobiernos locales como el de Tijuana, es decir, lograr autonomía en el diseño e instrumentación de políticas de seguridad pública.