1.1 Representar almas y habitantes: los diputados nacionales entre 1824 y 1977

En México, después de la independencia, se dieron los primeros intentos por reorganizar la vida política del país. Destaca en ese sentido el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, promulgado en 1822 por la Junta Nacional Instituyente del Imperio de Iturbide (1822), que, sin embargo, no abordó de forma clara la representación de los diputados electos ni las equivalencias poblacionales o territoriales que debían existir para la elección de los mismos.

Cuando terminó la monarquía de Iturbide y se transitó hacia la primera república, se presentó la principal transformación en materia de representación política, amparada en la constitución de 1824, que en su artículo 10 declaraba que “la base general para el nombramiento de diputados será la población”, en ese tiempo entendida en un número limitado de almas (ver: Tabla 2). En 1824, las entidades federativas tenían una representación política mediada por la Cámara de Senadores, por lo que era necesaria una representación adicional, lograda a través de la Cámara de Diputados. Así, el enfoque de representación vinculado con la población marcó una tendencia dentro de la tradición constitucionalista mexicana a partir de entonces.

En la constitución de 1857, dicha tendencia se mantuvo. Esta carta magna consideró a la población como un referente para la integración de la representación política, aunque sólo a nivel nacional y no subnacional, pues se sobreentendía que la intención del Congreso constituyente era que por medio de la legislación nacional se establecieran parámetros para esa otra integración regional. Sería hasta la constitución de 1917 cuando se buscaría establecer de forma más clara la integración del Poder Legislativo y la relación de representación, al especificar en su artículo 52 que “se elegirá un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada estado y territorio”.

Posteriormente, como resultado de la reforma político-electoral impulsada por el entonces presidente José López Portillo en 1977, el artículo 52 constitucional sufrió una modificación. La reforma de López Portillo contenía elementos característicos que revelan una transformación de fondo en el entendimiento de la representación política, ahora encarnada en los diputados, y dividió a la población en trescientos territorios (o distritos electorales), lo que entendió de manera distinta la representación territorial: de una tendencia generalmente vinculada a cantidades precisas de población, la reforma de 1977 la comprendió como una relación entre el diputado y su integración a una dualidad territorio-población, mantenida esta última como un eje preponderante sobre la población.

Tras dicha reforma, aunque no se podría hablar de una absoluta ausencia del elemento de integración territorial, sí se puede decir que existe una complejidad mayor al entender la relación directa entre población y territorio en el sistema electoral mexicano. Al eliminar la relación directa entre número absoluto de población por escaño legislativo, se modificó de forma sustantiva la naturaleza del propio sistema electoral. Actualmente, la relación entre diputado y ciudadano se encuentra mediada por esta entidad territorial (el distrito), que es retomada en el siguiente apartado.

Por otro lado, ya desde 1965 se había introducido otra figura de representación en la integración de los Congresos: los diputados que representan partidos políticos. Entre 1977 y 1986, los diputados federales de representación proporcional aumentaron a la suma de doscientos, vigente hasta hoy. Este estudio, sin embargo, se enfoca en el análisis sobre los diputados por elección directa en distritos uninominales ⁵

1.2 Los diputados y Congresos locales en la legislación federal entre 1824 y 1977

A la par de la concepción del diputado nacional, en la legislación federal mexicana también se han ido sentando las bases para comprender a su equivalente subnacional. Ahora bien, en cuanto a lo que representan los diputados locales y cómo se conforman los Congresos de los estados, hay muy escasa información en las constituciones de 1824 y 1857. Fue hasta la constitución de 1917 que se establecieron criterios mínimos para la integración de los Poderes Legislativos locales, dando por sentado que estos criterios generales deben guiar la forma en que se construyen las leyes particulares al respecto.

La constitución de 1917 confirmó una previsión clara: la base fundamental de la representación de los diputados locales también es la población. Su artículo 115 estableció que “el número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de habitantes de cada uno, en todo caso, el número de representantes de una legislatura local no podrá ser menor de quince diputados”.

De este modo, a partir de dicho artículo, se ha impuesto la necesidad de proporcionalidad entre población y representación política de los diputados, y se estableció un número mínimo de integrantes de las legislaturas estatales. Con todo esto, queda claro el espíritu y la vinculación de la representación poblacional en la tradición constitucional mexicana, y sobre todo en la actual carta magna, aunque dicha fórmula ha sufrido diversos cambios a lo largo del tiempo.

También, la evolución de las disposiciones constitucionales en torno a la integración de los Congresos estatales mantiene paralelismos claros con la de las que rigen la integración de la Cámara de Diputados, lo que se entiende como una tendencia clara de influenciar y determinar -por derivación- algunos mecanismos de integración de los Poderes Legislativos estatales con base en la integración del Poder Legislativo nacional.

La reforma constitucional de 1928 eliminó la exigencia de que la legislatura estatal no tuviera menos de quince diputados, pero a la vez estableció rangos de población y mínimos de escaños de representantes, como lo hizo para los diputados nacionales. Los rangos mínimos (establecidos por la fórmula “no tendrá menos de”) marcan un límite a la subrrepresentación, pero no para la sobrerrepresentación, ya que el rango máximo no se especifica en ningún punto de la constitución. Este se mantuvo, entonces, como una prerrogativa de las propias entidades federativas, para que en uso de su autonomía pudieran establecer los límites y las equivalencias poblacionales, aunque atendiendo principios generales emitidos por el Congreso constituyente.

Se puede apreciar nuevamente que en el fondo de la narrativa de los artículos modificados en 1928 (52 para la ordenanza del Congreso federal; 115 para la ordenanza de los Congresos estatales) subyace un intento por establecer criterios similares para todas las entidades federativas, entendiendo que si bien estas mantienen esferas de autonomía bien determinadas no pueden transgredir, en el uso de sus libertades, ciertos elementos de integración básica que buscan no sólo uniformar los poderes de los estados, sino también darle coherencia y sentido a la unidad federal.

Ahora bien, a pesar de que el artículo 115 constitucional se modificó a lo largo del siglo XX, no sufrió cambios sobre la integración de los Congresos en las entidades y conserva los números redactados en la reforma de 1928⁶ (Tabla 3).

1.3 La representación del distrito: territorio homogéneo y población desigual

Como se anticipó, a partir de la reforma constitucional de 1977, el nuevo vocablo para referir a la unidad y célula básica de la representación del diputado de mayoría relativa es el distrito electoral. ^{Vallés y Bosch (1997, p. 76)} definen distrito o circunscripción como el conjunto de electores agrupados en la base territorial a partir de cuyos votos se procede a la distribución, entre candidatos contendientes, de los escaños que constituyen el órgano legislativo.

Con la reforma electoral de 2016 al artículo 53 constitucional, se indicó la manera en que se debían determinar los distritos, pero dicha modificación no intentó plantear el concepto mismo ni su naturaleza representativa, además de que la redacción final del artículo reconoció entre las facultades del Instituto Nacional Electoral (INE) la determinación de la geografía electoral. En la guía de distritación realizada por el mismo instituto en 2015 (^{Instituto Nacional Electoral, 2015}), se hizo énfasis en dos criterios para la base del sistema electoral mexicano: el equilibrio poblacional y la forma del territorio de los distritos.

En términos de distritos electorales federales, el Sistema de Información Legislativa (SIL) los define como la división geográfica en que se organiza el territorio con fines electorales. Para sufragar, todos los electores se ubican conforme a su domicilio en dicho territorio, que a su vez se divide en secciones correspondientes a las casillas donde los electores depositarán su voto durante la elección. La demarcación de los distritos resulta de dividir la población total del país (conforme al último censo) entre los trescientos distritos federales (^{Sistema de Información Legislativa, 2017}). En este sentido, la destitución que se aplicó a partir de 2017 en el país buscaba tener mayor equilibrio poblacional entre los trescientos distritos electorales.

Para el caso de los distritos electorales estatales, se buscó en cada una de las treinta y una legislaciones locales su definición de distrito electoral. Sin embargo, hasta el 2017, sólo tres estados incluían una definición como tal (Tabla 4).

Además, al calcular el número promedio real de habitantes representados por los diputados locales de mayoría relativa, se descubre que los distritos electorales locales se encuentran en casos extremos de desigualdad de población. El número de población representada se puede dividir en cuatro rangos (Tabla 5). Los estados cuyos diputados locales representan a mayor cantidad de población son Jalisco y el Estado de México, con promedios que superan los 300 000 habitantes por diputado local. Les siguen Veracruz, Guanajuato y Puebla, con promedios que superan los 200 000 habitantes por diputado local.

Por otra parte, en el otro extremo de la representación están estados como Baja California Sur y Campeche, que mantienen un promedio de representación poblacional de cerca de 40 000 habitantes por diputado local. Si se comparan los casos extremos, se encuentra que un diputado local de Campeche -que en teoría debe tener la misma condición que cualquier otro diputado local del país- representa apenas a un 10% de la población que representa un diputado del estado de Jalisco.

Ahora bien, se ha realizado el mismo cálculo pero comparando la población que representa un diputado local y la que representa un diputado federal de la misma entidad federativa (Figura 1). Por las razones antes mencionadas vinculadas con la legislación electoral, existe una mayor proporcionalidad entre los diputados federales de las entidades que entre los mismos en sus Congresos locales. Aun así, sorprende de nuevo la gran disparidad entre los estados del rango 1 y los del rango 4.

Fuente: elaboración propia con base en ^{Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2016)} y en información de los OPLES correspondientes.

Figura 1 Comparación de población representada por diputado local y federal según la entidad federativa (datos al 2016) 

Desde este análisis, se ha querido comprobar que el sistema electoral federal y local fue construido en México bajo la lógica territorial, la más cercana a la representación descriptiva o espejo propuesta por ^{Pitkin (1985)}. Es decir, los órganos representativos del país se modelaron desde una lógica aritmética que responde a cierta cantidad de población agrupada en un territorio determinado, llamado distrito. Así, la noción de representación que está detrás del diseño del sistema electoral mexicano es totalmente territorial y poblacional, pero ¿qué implicaciones tiene esto? .

Sin duda, la representación territorial y la de partidos políticos son las dos nociones que por excelencia guían los Sistemas electorales del mundo. En el caso de México, a nivel subnacional, se puede observar que la discusión al respecto toma relevancia sobre todo por los recientes cambios de la política local, donde hasta antes de la elección 2018 había un crecimiento de Gobiernos divididos (^{Lujambio, 1996}), es decir, gobernadores sin mayoría absoluta de su partido en sus Congresos. Las implicaciones del diseño del sistema electoral en cuanto a la designación de los representantes en los Congresos locales mexicanos en términos territoriales ahora representan un reto en torno a qué tanto dicho diseño funciona para lograr la representación política.

Al menos hasta el año de realización del presente estudio, no existían aún otros mecanismos institucionales que ligaran de mejor manera al representante con su población y su territorio, como podrían hacerlo la reelección o la selección de candidatos para los distritos electorales (Tabla 6). La representación territorial ha sido hasta ahora un requisito a considerar para ser electo como diputado, pero genera poca atención en torno a la interacción representante-representado una vez que se ocupan las curules. A estas problemáticas hay que sumar las abismales diferencias en la cantidad de población representada por los diputados locales de mayoría relativa según la entidad federativa, ya revisadas anteriormente.

A partir de estos hallazgos, del universo de treinta y una entidades federativas analizadas, se eligió una muestra de algunas entidades y diputados por cada uno de los cuatro rangos de población representada (Tabla 5) para analizar las nociones de representación de estos diputados locales.

2. Noción de representación en diputados locales: ¿qué y cómo creen representar?

El objetivo de este apartado es mostrar la noción de representación que predomina en diputados locales entrevistados. Es decir, se buscó analizar sus actitudes o creencias (^{Almond y Verba, 1963}; ^{Putnam, 1973}), en términos de representación fiduciaria o de delegado (^{Cotta, 2007}), espejo sociológica, y sustantiva (^{Pitkin, 1985}; ^{Cotta, 2007}), respecto de su actividad como diputados a partir de la aplicación de entrevistas cara a cara.

A partir del estudio del sistema electoral de las treinta y una entidades federativas, como ya se mencionó, se hizo una selección de casos de entidades que estuvieran en cada uno de los rangos de población marcados para el estudio, y se eligieron diputados con el fin de encontrar posibles diferencias o coincidencias en torno a su noción de representación política.

A partir de esta selección, se llevó a cabo el levantamiento de la encuesta Élites Parlamentarias Locales en México⁸ (^{Observatorio Político Electoral, 2013}; ^{Montaño y Patrón, 2017}) a nivel subnacional en las siguientes entidades federativas:

Fuente: elaboración propia con base en ^{Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2016)} y en información de organismos públicos electorales de los estados.

Figura 2 Población representada por diputado local según entidad federativa 

En la Figura 2, puede apreciarse que los casos seleccionados comprenden desde los diputados con menor cantidad de ciudadanos representados (como los de Nayarit) hasta los pertenecientes a estados con diputados locales con mayor cantidad de representados (como Jalisco).

El primer indicador para medir la noción de representación en los diputados locales de la encuesta mencionada fue la pregunta: “¿a quién cree usted que representa durante su actividad parlamentaria?”. A pesar de que el sistema electoral mexicano está diseñado para que cada diputado represente al distrito por el que fue electo (esto en el caso de elección por mayoría relativa), la mayoría de los legisladores entrevistados dijo representar a toda su entidad federativa durante su actividad parlamentaria, es decir, si bien la encuesta se aplicó de manera muestral tanto a diputados de mayoría como de representación proporcional,¹⁸ la respuesta espontánea de los entrevistados se refirió a que representaban a todos los ciudadanos de su estado (Figura 3).

Número de casos: Aguascalientes n=27, Nayarit n= 15, Guerrero n= 10, Guanajuato n=21, Tamaulipas n= 15, Estado de México n=9, Jalisco n=13. Se excluyó a Sinaloa y San Luis Potosí porque no se contaba con los resultados de esta pregunta, pero se conservó otro estado de su mismo rango, como Guerrero del 2 y Guanajuato y Tamaulipas del 3.

Fuente: elaboración propia con base en ^{Montaño y Patrón (2017)}.

Figura 3 ¿A quién cree usted que representa durante su actividad parlamentaria? 

En Guerrero y Aguascalientes, entidades de los rangos 2 y 1, respectivamente, donde los diputados representan menor cantidad de habitantes por distrito local, se encontraron los porcentajes más altos (80% y 81%, respectivamente) de diputados locales que dijeron creer representar a todos los electores de sus estados. A estos, les siguieron con 77% los diputados de Jalisco, que representan a la mayor cantidad de ciudadanos por distrito local -rango 4-. Finalmente, Tamaulipas y Guanajuato, del rango 3, tuvieron 66% de diputados con la misma respuesta. El Estado de México resultó un caso interesante porque tuvo mayor sentido nacional: el 44% de sus diputados respondió creer representar a todos los mexicanos.

Por otro lado, el porcentaje de diputados que dijo representar a los votantes de su partido fue en general inferior al 10% en los estados de Nayarit, Aguascalientes, Tamaulipas, Guanajuato y Jalisco (de los rangos 1, 3 y 4). Por su parte, Guerrero y el Estado de México (de los rangos 2 y 4, respectivamente) fueron los estados donde la mayor parte de sus diputados locales refirió representar a los votantes de su partido (20% y 33%, respectivamente), independientemente de si eran diputados de mayoría relativa o de representación proporcional. Los entrevistados referían que al pertenecer a un partido político los ciudadanos habían votado por el programa político del mismo y, por lo tanto, sentían representar los principios políticos de quienes votaron por ellos. En dichas respuestas se percibe una tendencia, en términos de ^{Burke (Burke, 1942}a y ^1942b; ^{Eulau et al., 1959}; ^{Conniff, 1977}; ^{Cotta, 2007}), de que el diputado represente como fiduciario a la colectividad y no tanto a su lugar de proveniencia. Por lo tanto, en el ánimo general de los legisladores, la comunidad que sienten representar incluye a todos los habitantes del estado, por encima de la población de los distritos de donde fueron electos, o incluso de sus partidos políticos.

Número de casos: Nayarit n=15, Guerrero n=10, Guanajuato n=21, Tamaulipas n=15, Estado de México n=9, Jalisco n=13. Se excluyó a Aguascalientes, Sinaloa y San Luis Potosí porque no se contaba con sus resultados en esta pregunta, pero se conservó otro estado de su mismo rango, como Nayarit del 1, Guerrero del 2 y Guanajuato y Tamaulipas del 3.

Fuente: elaboración propia con base en ^{Montaño y Patrón (2017)}.

Figura 4 ¿Cuál de las siguientes características considera usted que asegura una mejor representación? 

Del mismo modo, en general, los diputados locales no creen que compartir características socio-demográficas (edad, género, etc.) asegure una mayor representación (Figura 4). En las entrevistas cara a cara con los diputados locales, la mayoría consideró que se puede asegurar una mejor representación cuando se proporcionan bienes o servicios para los ciudadanos o cuando se comparten ideas políticas con estos.

Los estados cuyos diputados respondieron que se aseguraba una mejor representación a través de proporcionar bienes y servicios fueron sobre todo el Estado de México (78%), Guerrero (70%), Jalisco (54%) y Nayarit (44%) -de los rangos 4, 2 y 1-. Guanajuato y Tamaulipas -del rango 3- fueron los estados donde en el mismo sentido respondió sólo el 38% y 20% de los diputados, respectivamente, esto por debajo de la noción de representación como compartición de ideología. Entonces, la representación sustantiva (^{Pitkin, 1985}) cobra sentido al entenderla como una actuación en nombre del representado, que se traduce en acciones y políticas públicas que resultan de la actividad del representante, más allá de la semejanza entre ambos, o incluso de sus posturas políticas. Entonces, el mecanismo de representación como espejo en términos territoriales sobre el que está basado el sistema electoral mexicano es poco importante para quienes ejercen la representación.

Algo que debe quedar claro es que en la política mexicana la dación de bienes y servicios no implica la noción de clientelismo que se encuentra en otros estudios. Después de revisar los estudios sobre este tema, se concluye que el clientelismo es un fenómeno más complejo, pero que no aplica a la realidad de las respuestas que otorgaron los legisladores entrevistados, pues mientras el clientelismo tiene la noción negativa de intercambio de bienes y servicios a cambio de apoyo electoral, los diputados locales hacían referencia a un fenómeno más bien de entrega de ayudas económicas a las personas necesitadas que se acercaron a sus oficinas. Incluso en el último Informe legislativo 2019, del ^{Instituto Mexicano para la Competitividad (2019)}, se hace evidente este fenómeno, en que los Congresos locales cada vez gastan más presupuesto en ayudas sociales, es decir, asignaciones económicas a personas e instituciones de forma discrecional y sin reglas de operación.

En el mismo tenor, en la verbalización de los mismos entrevistados, se hacía notar la costumbre que tienen muchos de los ciudadanos de buscar a sus diputados para que les ayuden a gestionar trámites de Gobierno como infracciones de tránsito, problemas de gestión ante otras autoridades e incluso apoyos personales ante dificultades financieras. Estos resultados, sin duda, pueden dar pie a otros estudios comparados donde se pueda profundizar en los mecanismos causales detrás de cada realidad política subnacional.

Número de casos: Aguascalientes n=27, Nayarit n=15, Sinaloa n=33, Guerrero n=10, Guanajuato n=21, Tamaulipas n= 15, San Luis Potosí n=13, Estado de México n=9, Jalisco n=13. Se excluyó a Sinaloa, que no contaba con los resultados de esta pregunta, pero se conservó a Guerrero, otro estado de su mismo rango (2). Algunos porcentajes presentados no suman el 100% porque no se incluye en la figura la opción de respuesta “otra”, planteada en la encuesta original.

Fuente: elaboración propia con base en ^{Montaño y Patrón (2017)}.

Figura 5 Desde su función legislativa, ¿actúa de acuerdo a lo que sus votantes le piden o según lo que usted cree que es mejor para ellos? 

La noción de representación delegativa o de fiduciario también ha sido un debate muy importante en la literatura respecto al rol que debe tener un legislador, sobre todo en un contexto donde la reelección legislativa inmediata no estaba permitida (hasta 2016). Con excepción del Estado de México y un empate en Jalisco, la mayoría de los diputados locales se concibe como un fiduciario o albacea de sus representados, es decir, los diputados creen que en su función legislativa deben actuar según lo que consideran mejor para ellos (Figura 5).

Número de casos: Aguascalientes n=27, Nayarit n= 15, Sinaloa n=33, Guerrero n= 10, Guanajuato n=21, San Luis Potosí n= 13, Estado de México n=9, Jalisco n=13. Se excluyó a Tamaulipas, que no contaba con los resultados de esta pregunta, pero se conservó a Guanajuato y San Luis Potosí como otros estados de su mismo rango (3).

Fuente: elaboración propia con base en ^{Montaño y Patrón (2017)}.

Figura 6 Entre los siguientes grupos, personas o instituciones, ¿a quién tiene más en cuenta cuando toma decisiones políticas en primer lugar? 

Por otra parte, en la pregunta graficada en la Figura 6, se puede observar cómo la distancia entre la vida política del ciudadano en el distrito y la misma en el Congreso es cada vez mayor, esto evidenciado cuando se les pregunta a los diputados sobre sus influencias principales al tomar decisiones políticas. La Figura 6 refleja los mayores porcentajes de respuestas: la opinión pública en general y los electores del distrito.

Es interesante que los dos estados que toman en cuenta a la opinión pública por encima de los electores del distrito son de los rangos extremos, como Nayarit con menor población representada por diputado local, y Jalisco con mayor población representada por diputado local. En estos estados, el 54% y 44% de los entrevistados, respectivamente, manifestó tomar más en cuenta a la opinión pública que a sus electores de distrito. El Estado de México, San Luis Potosí, Guerrero y Aguascalientes -del rango 4, 3, 2 y 1, respectivamente - fueron los estados donde la mayoría de sus diputados respondió tomar más en cuenta a los electores de su distrito con 22.2%, 44%, 40% y 30%, respectivamente. Sólo en Guanajuato los diputados contestaron exactamente por la mitad a cada una de las posturas.

En las entrevistas realzadas, los argumentos dados al respecto por los representantes versaban sobre todo sobre que la opinión pública suele ser muy importante para decidir en temas de trascendencia política y social, mientras que la mayoría de los diputados locales recibe numerosas llamadas y visitas de los habitantes de sus distritos para asuntos de gestión. Los entrevistados concordaron que al llegar al Congreso se deben tomar decisiones que involucran a todos, y que las decisiones dependen de las personas que en su distrito tienen mayor o menor influencia. Aunque en la Figura 6 no se incluyeron las respuestas con los porcentajes menores, es necesario decir que estas se referían a que las decisiones dependen de con quiénes se discuten (líderes políticos locales y nacionales, así como grupos de interés dominantes).

En cuanto a la noción de representación que poseen los legisladores locales entrevistados (Tabla 7), en general se encuentra muy alejada del arreglo institucional diseñado en el sistema electoral mexicano para tal fin, pues resaltan la representación sustantiva (^{Pitkin, 1967}) y la fiduciaria (^{Burke, 1942a} y ^1942b; ^{Eulau et al., 1959}; ^{Conniff, 1977}; ^{Cotta, 2007}).

Además de las respuestas en sentido estricto que se muestran como resultado de la encuesta, en la charla con los legisladores fueron evidentes algunas referencias en torno a su papel en la representación. En ese sentido, algunos diputados entrevistados mencionaban que la mayoría de las demandas que recibían de los ciudadanos tenían que ver con solicitudes de índole personal, como ya se mencionaba, en concreto de solicitudes de apoyo económico para cubrir necesidades básicas.

Por otro lado, la sociedad civil organizada, los grupos de interés y los líderes de partidos políticos eran los actores con quienes se discutían sobre todo decisiones en torno al presupuesto público, al diseño de algunas iniciativas de ley o a temas de relevancia para la sociedad civil.

En el siguiente apartado, se comparan los niveles de confianza hacia los diputados locales por parte de los ciudadanos y la confianza hacia el propio Congreso local por parte de los legisladores entrevistados. Se puede adelantar que a pesar de que el trabaj legislativo dentro de los recintos aparentaba intensa actividad y mucha disposición de unos cuantos diputados locales, entre la opinión pública la desconfianza hacia el órgano legislativo crece.