Introducción

En este trabajo se presenta un balance de la situación que guarda el sistema mexicano de seguridad social, creado en 1943. Se revisa lo que queda en pie del mismo después de dos décadas de reformas inspiradas en el llamado consenso de Washington, incluyendo la transferencia al sector privado de los fondos de pensiones que hasta 1997 y 2006 habían administrado las instituciones públicas de seguridad social. Se realiza un enfoque en tres puntos clave para el futuro del sistema: la ya mencionada privatización de los fondos de pensiones, la situación financiera de los principales institutos de seguridad social y las propuestas para universalizar la protección social que se discuten ahora, incluyendo el paquete de iniciativas legislativas que el actual presidente de la república (2012-2018) sometió en 2013 al Congreso de la Unión para crear un sistema universal de seguridad social.

Dado el carácter inacabado de este último intento de reforma, el trabajo se concentra en la frustrada iniciativa presidencial de creación de un seguro de desempleo, aprobada por la Cámara de Diputados en 2015 y pendiente de trámite desde entonces por parte de la Cámara de Senadores. Este último punto permite destacar el carácter incompleto del sistema, considerando que México es el único país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cuyos habitantes no cuentan con seguro de desempleo. Su falta de aprobación en el Senado demuestra la oposición que existe entre los partidos políticos en torno a la reforma.

Muchos autores han señalado las inconsistencias del discurso de los reformadores, que insisten en presentar los cambios que proponen como indispensables, inevitables, urgentes y definitivos, aunque cada cierto tiempo anuncian la necesidad de una nueva ronda de reformas (^{Valencia y Ordoñez, 2016}). Como se demuestra en este trabajo, los problemas denunciados por los reformadores existen, pero han sido exagerados, sus verdaderas causas se han distorsionado, sus posibles soluciones se han idealizado, los costos de la transición se han soslayado y pocas veces se ha asumido el fracaso de medidas que resultaron contradictorias.

Para desarrollar los objetivos planteados, se ha dividido el artículo en cuatro apartados. El primero se dedica a explicar la reforma de las pensiones, que es el cambio más importante del sistema mexicano de seguridad social en los últimos treinta años, y quizá en toda su historia. Con estas reformas, se remplazó un esquema de pago intergeneracional, en el que los trabajadores activos pagaban las pensiones de los retirados, por un esquema individualizado de ahorro mediante el cual los trabajadores activos ahorran para su retiro durante su vida laboral. Sin embargo, como se documenta, el nuevo esquema paga pensiones de montos inferiores a los esperados y produce un costo fiscal demasiado alto, es decir, un costo de transición que apenas fue considerado cuando se discutían las supuestas bondades del cambio.

En el segundo apartado, se revisa la situación financiera que guardan los institutos de seguridad social en el país, luego de perder el manejo de los fondos de pensiones. Como se esperaba, la falta de esos fondos está siendo compensada con mayores transferencias del Gobierno federal, aunque este costo tampoco se discutió suficientemente mientras se preparaban las reformas. En este punto, se ha señalado que el problema mayor está en los seguros de salud que aún conservan los institutos de seguridad social, los cuales operan con grandes déficits por la renuncia del Gobierno y la oposición de los patrones a fijar una cuota que cubra totalmente sus costos de operación.

En el tercer apartado, se discute la propuesta de universalizar la seguridad social que impulsa el actual Gobierno federal.

Finalmente, en el último apartado, se enlistan las principales conclusiones y se ponen sobre la mesa las desalentadoras perspectivas que se vislumbran para el problema de estudio de mantenerse en la ruta de las reformas privatizadoras iniciadas hace veinte años.

I. Privatización de los fondos de pensiones

Desde 1995, el sistema mexicano de seguridad social es objeto de reformas que han modificado profundamente el modelo de pensiones que el país adoptó desde la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), en 1943. Hasta el momento, se han reformado los esquemas de pensiones del IMSS en 1995, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 2003, de la mayoría de los estados entre 2000 y 2009, de varias universidades públicas a partir de 2013, y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (PEMEX) en 2015.

Con estas reformas, la federación se propuso romper con el régimen de solidaridad intergeneracional (también llamado de reparto o de bolsa común), mediante el cual la población activa pagaba las pensiones de los retirados, quienes usualmente recibían un ingreso equiparable a su último salario (beneficio definido). De acuerdo con la postura oficial, la aplicación de estas reformas resultaba indispensable y hasta urgente por la carencia de reservas actuariales y la poca relación entre contribuciones y beneficios, lo que había provocado que la mayoría de los planes de pensiones presentaran serios desequilibrios y fueran financieramente inviables (^{Auditoría Superior de la Federación, 2014}).

En respuesta al deterioro financiero de estos planes, el Gobierno federal decidió intervenir y modificar sus bases de operación. El objetivo central fue sustituir el viejo esquema de reparto por el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), estableciendo que las aportaciones a los fondos de pensiones fueran depositadas en cuentas individuales únicas, las cuales se supone generarán, a lo largo de la vida productiva del trabajador y con la administración de entidades privadas, denominadas Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), los recursos necesarios para el sostenimiento de cada pensionado.

Este fue, sin duda, un cambio de fondo, considerando que el SAR rompe con el principio de solidaridad y hace depender la pensión de cada individuo de los recursos acumulados en su cuenta personal. Después de su desaparición a la vista de todos, puede decirse que el principio de solidaridad apenas sobrevive focalizado en la forma de planes asistenciales para los excluidos del sistema y diluido en la forma de una pensión mínima garantizada para aquellos que contribuyeron al sistema pero no lo hicieron en la cantidad necesaria para obtener un ingreso mínimo para la supervivencia.

Al cambio descrito se le atribuyen cualidades de muy diverso tipo, incluyendo su capacidad de mejorar las condiciones de protección social, aunque esto sólo inicialmente, pues en la medida que esta promesa ha resultado imposible de cumplir, el énfasis se ha puesto en el alivio para las finanzas públicas que significan los recortes hechos a los pasivos laborales de las instituciones de seguridad social y en los beneficios que el nuevo esquema tiene para la economía nacional.

También, entre otras cosas, se ha dicho que el esquema de contribuciones definidas permite aumentar gradualmente el volumen del ahorro interno y su disponibilidad para las necesidades de la producción. No obstante, los fondos radicados en las entidades privadas han regresado a las arcas gubernamentales convertidos en deuda pública interna, lo que representa un serio obstáculo para cumplir con su propósito de apoyar a las actividades productivas. Por otra parte, en lo que se refiere a los efectos del nuevo esquema sobre los montos de las pensiones y de las prestaciones económicas derivadas de otros riesgos, los cambios han tenido efectos contraproducentes, y está claro que las condiciones para tener derecho a estos ingresos son ahora más restrictivas.

2. Descapitalización de los institutos de seguridad social

La situación financiera del IMSS y el ISSSTE no deja espacio al optimismo. En su último informe al Ejecutivo y al Congreso, el IMSS reconoció que dos de los cinco seguros que ofrece son deficitarios, y advirtió que el instituto podría caer en la insuficiencia financiera en 2019 (^{Instituto Mexicano del Seguro Social, 2016}). El tono del informe fue, sin embargo, triunfalista, y presumió como un logro que el instituto no hubiera caído en la insolvencia financiera en 2014, como lo había pronosticado en su informe de 2012, ni tampoco en 2016, como reconoció que podría pasar en su informe de 2014 (^{Instituto Mexicano del Seguro Social, 2016, p. 24}).

El ISSSTE luce más sólido, pero cinco de sus nueve fondos operan con déficit (^{Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, 2016}). Durante 2015, el Gobierno federal transfirió 13 070 millones de pesos al ISSSTE para cubrir estos faltantes (^{Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, 2016}).

3. Sistema universal de seguridad social

Universalizar la seguridad social fue una de las promesas de campaña del actual presidente de la república, Enrique Peña Nieto (2012-2018), y uno de los acuerdos que firmó con los representantes de los principales partidos políticos el 2 de diciembre de 2012, en el llamado Pacto por México.⁶ El modelo de universalidad propuesto por los firmantes de este pacto es el de un conjunto de cuatro beneficios sociales procurados por el Estado: acceso universal a los servicios de salud, pensión universal, seguro de desempleo para trabajadores del sector privado y seguro de vida para jefas de familia.

Se ha dicho que la inspiración del modelo delineado en el pacto es la propuesta que formulara años antes Santiago Levy, exdirector del IMSS y funcionario del Banco Mundial (^{Flores, 2013}). Levy, efectivamente, propuso otorgar la seguridad social a todos los trabajadores, pero su propuesta, a diferencia de la propuesta del Pacto por México, se basa en suprimir las cuotas obreros-patronales y remplazarlas por un impuesto general (^{Levy, 2011} y ²⁰¹²). Pagar la seguridad social con impuestos generales evitaría discriminar entre derechohabientes (trabajadores formales y sus familias) y población abierta (trabajadores informales y sus familias), tal como ahora hacen los institutos de seguridad social. "No podemos hablar con seriedad de la universalización de un derecho, si no hablamos al mismo tiempo de una fuente de financiamiento que no discrimine entre los que disfrutan de ese derecho" (^{Levy, 2011, p. 468}). Las cuotas obrero-patronales, argumenta Levy, constituyen un "impuesto a la formalidad", por lo que eliminarlas remueve obstáculos a la plena formalización de la economía.

Por razones similares, agrega Levy, también debería cortarse el "subsidio a la informalidad" que, según el autor, constituyen los programas sociales asistenciales para personas sin seguridad social, los que por otra parte ya no tendrían razón de ser en un sistema universal de seguridad social (^{Levy, 2011}). En palabras de Levy,

mi propuesta es establecer un impuesto al consumo, similar al impuesto al valor agregado, pero destinar específicamente los recursos generados por ese impuesto (o, mejor dicho, contribución) a garantizar los derechos de seguridad social de todos los trabajadores, con total independencia de su condición laboral (y, por supuesto, género o lugar de trabajo) (^{Levy, 2011, p. 468}).

Diferente o no de su supuesta inspiración, el sistema universal delineado en el Pacto por México plantea de cualquier modo una remodelación profunda del andamiaje institucional, y especialmente del de los institutos de seguridad social. En el tema de la salud, por ejemplo, se plantea

impulsar dos principios de reorganización del sector salud: el de la portabilidad de las coberturas[,] para que todos los asegurados puedan ser atendidos en cualquiera de los sistemas públicos de salud a su elección; y la convergencia de los sistemas[,] para igualar gradualmente la cobertura y calidad de todos ellos (^{Peña Nieto, Zambrano, Díaz, y Madero, 2012, p. 2}).⁷

Esta propuesta, no obstante, no prosperó. El 8 de septiembre de 2013, el Ejecutivo envió al Congreso de la Unión, como parte de su reforma hacendaria, una iniciativa de reforma a los artículos 4, 7 y 123 de la constitución para reconocer el derecho de los adultos mayores a una pensión universal y el derecho de los trabajadores del sector privado al seguro de desempleo (^{Monroy, 2014}; ^{Galicia, 2014}). Sin embargo, hasta ahora la iniciativa no ha logrado completar su trámite. La Cámara de Diputados aprobó ya estas reformas constitucionales y las envió al Senado para su discusión, pero los senadores no las han ratificado ni enviado a los Congresos de los estados para su análisis y aprobación. Inicialmente, esto no detuvo a los diputados. Sin esperar la conclusión del trámite de reforma constitucional, la Cámara de Diputados aprobó y envió de igual manera al Senado la ley secundaria que establece "un ingreso mínimo de sobrevivencia para los adultos mayores", denominada Ley de Pensión Universal, y las modificaciones a la Ley del Seguro Social necesarias para establecer el seguro de desempleo (^{Monroy, 2014}; ^{Galicia, 2014}; ^{Bensusán, 2014}).

Como sucedió con la reforma constitucional, la Ley de Pensión Universal y las modificaciones a la Ley del Seguro Social aguardan turno para su discusión y eventual aprobación. Los principales obstáculos que estas reformas encontraron en su camino se relacionan con los montos establecidos, considerados por sus críticos como notoriamente insuficientes. En el caso de la pensión universal, se estableció un monto de MXN 1 092.00 mensuales, que corresponde a la línea de bienestar mínimo (LMB) definida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) como el valor monetario mensual de una canasta alimentaria básica, y que sería actualizado anualmente conforme al INPC (^{Monroy, 2014}).

Con relación al seguro de desempleo, las modificaciones a la Ley del Seguro Social pendientes de aprobación establecen un máximo de seis pagos mensuales, divididos en dos etapas: la primera etapa comprende los dos primeros pagos, por un monto correspondiente al 60% del salario promedio declarado en las últimas veinticuatro cotizaciones para el primer pago y de 50% en el segundo pago; en la segunda etapa, para los cuatro pagos restantes, el monto equivale al 40% del salario promedio. También ha sido muy criticada la decisión de los diputados de fondear este nuevo seguro con la subcuenta de vivienda de los trabajadores (^{Bensusán, 2014}).

Es probable que estas iniciativas ya no serán discutidas durante el Gobierno del actual presidente, al que ya sólo le quedan algunos meses, y como no es común que una legisla¬tura recoja una iniciativa congelada en la anterior, se puede suponer que ambas iniciativas ya no serán aprobadas, no al menos en sus actuales términos.

Después de la privatización de los fondos de pensiones, la descapitalización de los institutos de seguridad social y la promesa fallida de un seguro de desempleo, queda muy poco del sistema mexicano de seguridad social. Los institutos conservan la administración de varios seguros, pero padecen de una falta crónica de recursos. En la opinión de los autores del presente trabajo, el futuro de estos institutos depende del rumbo que tome la universalización de los servicios de salud. Hasta ahora, las reformas prouniversalización de los servicios de salud que empuja el Gobierno de México desde 2003 se han concentrado en la ampliación del Seguro Popular, un seguro prácticamente gratuito, diseñado para la población sin seguridad social, pero se espera que pronto las reformas alcancen a los seguros de salud del IMSS e ISSSTE, de los que, ya se dijo, depende la mayoría de los mexicanos.

Las principales propuestas que se discuten hoy en día recomiendan transformar y reorganizar estos institutos para integrar, homogenizar y estandarizar sus procedimientos médicos como paso previo a la plena portabilidad de la cobertura (que el afiliado de un instituto se atienda en otro) y la convergencia de los sistemas contributivos y no contributivos (convergencia medida en servicios equiparables). En este punto no hay nada escrito, pero la propuesta con más apoyo, incluyendo el de los tres últimos presidentes de la república, es la que impulsa Funsalud, que recomienda dividir a cada instituto en dos o más organismos para separar la prestación de los servicios de salud de sus fuentes de financiamiento, a los que por otra parte tendrían acceso los médicos y hospitales privados (^{Fundación Mexicana para la Salud, 2013}). El debate apenas comienza, pero es obvio que el foco de las reformas al sistema de seguridad social se ha trasladado de las pensiones a los seguros de salud.

Conclusiones

Luego de treinta años de ajustes y recortes, el sistema mexicano de seguridad social luce igual o peor que antes. Considerando los sacrificios exigidos y los beneficios prometidos, los resultados de las reformas pro consenso de Washington son decepcionantes. La situación financiera de los institutos de seguridad social sigue siendo precaria,⁸ y su cobertura limitada. No obstante, sus responsables siguen actuando como si todo se resolviera insistiendo en las mismas medidas: elevar las contribuciones de los beneficiarios, reducir los beneficios, endurecer los criterios de acceso y transferir al mercado la operación del sistema, todas recetas amargas que poco han ayudado a resolver el problema.

Basta comparar los beneficios que los reformadores prometieron cuando presentaron la privatización de los planes pensionarios como un cambio indispensable, inevitable y urgente con los reducidos montos de las pensiones que ahora se pagan y la limitada cobertura de los actuales sistemas privados de ahorro individual para el retiro. A cambio de muy poco, se quebró el principio de solidaridad intergeneracional.

Los supuestos ahorros que el Estado esperaba del nuevo esquema de pensiones se evaporaron con el alto costo fiscal de la transición y las grandes y continuas transferencias del Gobierno federal a los institutos de seguridad social para compensar la pérdida de estos fondos. Este costo y estas transferencias apenas se discutieron cuando se preparaban las reformas, y aún ahora no se reconocen como una falla o un error de las políticas instrumentadas a lo largo de estos años. Al contrario: se asumen como una razón más para continuar profundizando en el despojo de estos fondos. El monto de fondos manejados por las AFORES, la métrica que los responsables del sistema reformado utilizan para medir su éxito, es la evidencia del verdadero propósito del cambio de esquema.

Las propuestas para universalizar la protección social que ahora se discuten están lastradas por la misma fe ciega en el mercado. Ciertamente, el Estado de hoy en día no tiene la capacidad financiera del pasado, pero esa no es realmente la causa sino el pretexto de la orientación privatizadora de las reformas al sistema. No es que la falta de recursos para fondear el sistema no sea un problema. Lo es, y quizá sea, en estos momentos, el mayor de los problemas del sistema, pero muy probablemente las reformas que se requieren sean otras. En este punto, baste recordar, como se ha dicho ya, que el problema mayor de los institutos de seguridad social está en los seguros de salud que operan con grandes déficits por la renuncia del Gobierno y la oposición de los patrones a fijar una cuota que cubra totalmente sus costos de operación.

Se ha perdido un tiempo precioso desmantelando lo que bien o mal construyeron las generaciones del desarrollo estabilizador. Ahora quizá sea muy tarde para volver atrás, pero aún es tiempo de evitar caer en el mismo error de no discutir lo suficiente las posibles reformas de un sistema de seguridad social como el mexicano, tan grande, tan complejo y tan importante para el común de la gente.

Para un debate de esta clase, la pregunta que importa responder en este momento es qué clase de universalización quiere, necesita y puede costear el país. En el caso de la salud, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha señalado que la universalización es un proceso gradual que corre por tres caminos paralelos: amplitud (porcentaje de la población con acceso al sistema), profundidad (proporción de tratamientos y medicamentos cubiertos) y gratuidad (porcentaje del costo libre de pago). Hasta ahora, la coalición gobernante parece inclinarse por la máxima cobertura posible con beneficios muy limitados, incluso insuficientes, para los más pobres, y por los beneficios adicionales que cada persona pueda pagar para el resto de la población. ¿Es esto lo que requiere el país? ¿No podría hacerse algo mejor para todos?