Estado

 

Logros y retos en materia de acceso a la información ambiental en México¹

 

Marisol Anglés Hernández*

 

* Académica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. marisol_angles@yahoo.com.mx.

 

Fecha de recepción: 15 de marzo de 2007
Fecha de aceptación: 04 de septiembre de 2007

 

Resumen

La complejidad de la problemática ambiental requiere involucrar a todos los actores sociales para su atención; y esto, al mismo tiempo, exige garantizar el acceso a la información ambiental disponible, porque es un factor indispensable para tomar decisiones que sean ambientalmente adecuadas y socialmente respaldadas; las cuales permitan alcanzar el desarrollo sustentable.

Palabras clave: acceso a la información ambiental, protección del ambiente, participación pública, política ambiental.

 

Abstract

The environmental problem is so complex that it is necessary to involve all the social actors upon addressing this issue; and at the same time, it is essential to guarantee access to the environmental information available, because it is an indispensable factor in making decisions that are environmentally suitable and socially endorsed; which would allow for sustainable development to be achieved.

 

Introducción

El derecho a un ambiente adecuado es todavía un arquetipo inacabado que requiere del fortalecimiento de otros instrumentos, como el derecho de acceso a la información, para lograr su materialización.

Actualmente, la información puede difundirse a millones de personas de manera simultánea, sin límites fronterizos a través de Internet, lo cual dota de un poder sin precedentes a la sociedad, la cual puede fundamentar su posición, alzar la voz y participar en las áreas de su interés (Savory, 2005).

Este proceso ha motivado que la transparencia de la acción de los poderes públicos se convierta en la regla, y el secreto en la excepción (Fernández, 1997: 311); contribuyendo al saber y a la educación de la sociedad (Bonet, 1994: 22); es decir, a la construcción de la opinión pública.

 

Aspectos generales del derecho de acceso a la información

El derecho a la información comprende un conjunto de tres facultades interrelacionadas —investigar, difundir y recibir información— (López, 1984). La primera de ellas se refiere al acceso a los archivos, registros y documentos públicos; la segunda engloba las libertades de expresión e imprenta; y la tercera implica la posibilidad de acceder a información veraz, oportuna e imparcial (Nogueira, 2000: 3-4; Escobar, 1997: 278-281).

En definitiva, el derecho en cuestión es uno de los elementos vitales del derecho de la sociedad (Carpizo, 1993); por lo que el manejo apropiado de la información plantea nuevos retos para el derecho y responsabilidades de gran envergadura para el Estado, quien debe crear los instrumentos adecuados para acceder a ella.

 

Antecedentes internacionales del derecho a la información

El surgimiento formal del derecho a la información se halla en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, el cual proclama: "Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión. Este derecho incluye [...], el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión" (Székely, 1989: 218).

Este artículo sirvió de guía a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que le siguieron, como el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), ambos de 1969, (artículos 19.2 y 13.1, respectivamente).

El ejercicio de este derecho se exceptúa al tratarse del respeto a los derechos o la reputación de los demás, la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas (artículo 13.2, incisos a y b, CADH), todas ellas, limitaciones necesarias para el buen funcionamiento de una sociedad democrática.

Sobre este derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha dicho que una sociedad que no está bien informada no es una sociedad verdaderamente libre (Compulsory, 1985). Cabe señalar que el 16 de diciembre de 1998, México reconoció la competencia contenciosa de la CIDH (García, 1999); por tanto, nuestras garantías individuales deben interpretarse con apoyo en el ejercicio hermenéutico realizado por este tribunal.

Es claro que en el contexto internacional se han realizado esfuerzos orientados a conformar una opinión pública informada capaz de involucrarse en las actividades de orden público e interés general, como lo es la tutela del ambiente, misma que ha tenido una evolución muy interesante y fructífera, pero que aún tiene que consolidarse.

 

El derecho de acceso a la información en México

El derecho a la información encuentra reconocimiento en el apartado de las garantías individuales de nuestra Constitución; concretamente, el Artículo 6° dispone: "la manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado" (CPEUM, reformas, 1977).

Cinco años después de haberse aprobado la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, nuestro lacónico precepto constitucional fue reformado disponiendo que:

[....] para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.

II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.

III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.

IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.

VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.

VII .La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes (CPEUM, reformas del 20 de julio de 2007).

Con estas acciones México trató de superar el rezago existente en materia de acceso a la información pública, el cual contradecía los principios de todo Estado democrático de derecho. Ahora bien, la posibilidad de acceder a documentos públicos se encuentra en el derecho de petición, cuyo ejercicio debe ser respetado por los funcionarios y empleados públicos, siempre que la petición se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario (CPEUM, Artículo 8°).

La doctrina ha manifestado que este precepto engloba dos instituciones distintas, por un lado el derecho de petición y por el otro el derecho a una respuesta, lo que correlativamente se traduce en la obligación de las autoridades públicas de respetar el ejercicio del derecho de petición, así como de dar respuesta a las peticiones formuladas por los ciudadanos (Cienfuegos, 2002: 43).

Ante la falta de reglamentación del derecho a la información, ha sido la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), nuestro máximo Tribunal, el encargado de dotarlo de contenido y sentido a través de la interpretación judicial. En sus primeros pronunciamientos sobre el tema, la SCJN declaró que los particulares tienen el inalienable derecho de manifestar sus ideas y exigir información (SCJN, 1983: 119); aunque no establece cómo es que pueden hacerlo, por lo que con este pronunciamiento el reconocimiento del derecho a la información quedó apenas esbozado.

En fecha más reciente, la misma SCJN amplió los alcances del derecho a la información, pronunciándose como sigue:

Del análisis de los diversos elementos que concurrieron en la creación del Artículo 6° constitucional se deduce que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el respeto de la verdad. Tal derecho es, por tanto, básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuirá a que ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Si las autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del Artículo 97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados (SCJN, 1996: 513).

Afortunadamente, a través de la resolución de otros casos la SCJN ha reconocido que el derecho a la información constituye una garantía individual, limitada —como es lógico— por los intereses nacionales y de la sociedad, así como por el respeto a los derechos de terceros (SCJN, 2001: 579).

Sobre la sinergia entre el derecho de petición y el derecho a la información, la misma SCJN ha argumentado que:

Ambos derechos, reconocidos además en tratados internacionales y leyes reglamentarias, se encuentran vinculados y relacionados en la medida que garantizan a los gobernados el derecho, no sólo a que se les dé respuesta a sus peticiones por escrito y en breve término, sino a que se haga con la información completa, veraz y oportuna de que disponga o razonablemente deba disponer la autoridad, lo que constituye un derecho fundamental, tanto de los individuos como de la sociedad (SCJN, 2004: 1589).

Contrario a lo que podría pensarse, la reglamentación de este derecho ha estado sometida a múltiples dificultades (Solís, 1995: 22). Inclusive han sido ignoradas las observaciones provenientes del informe preparado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de 1998 (OEA, 1998). Documento que instó a nuestro país a promover la revisión de la reglamentación del Artículo 6° constitucional, de forma abierta y democrática, para que las garantías que contempla tengan vigencia efectiva, acorde con los derechos a la libertad de pensamiento y expresión reconocidos por la CADH.

A fin de garantizar el derecho de acceso a la información en nuestro sistema jurídico, la Constitución fue objeto de las reformas siguientes:

[...] el Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales [...]. La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia [...]. El Congreso de la Unión está facultado para expedir leyes en materia de información estadística y geográfica de interés nacional (CPEUM, artículos 26 y 73 fracción XXIX-D, respectivamente).

Ante la presión para ejercer y exigir el respeto del derecho de acceso a la información, fue consensuada y aprobada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG); instrumento que coadyuva a poner fin a décadas de secreto gubernamental bajo el sistema unipartidista que dominó al país por más de setenta años (Suominen, 2003: 229).

De acuerdo con esta Ley, existe un derecho subjetivo de los individuos a preguntar y una obligación correlativa de los funcionarios públicos a contestar y proporcionar sistemáticamente la información de su actividad. De esta forma, la transparencia permite el acceso sencillo y expedito a la documentación de toda decisión gubernamental.

Los objetivos de la LFTAIPG consisten en proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información fácilmente; así como para transparentar la gestión pública, garantizar la protección de los datos personales, favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos, y contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho (LFTAIPG, artículo 4°).

Con el propósito de lograr la implementación efectiva de la LFTAIPG, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) debe promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información, resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades (LFTAIPG, artículo 33).

A tales fines, fueron establecidos los procedimientos y mecanismos para ejercer el derecho de acceso a la información en tiempo y con costos claros. Esto permite a todo individuo solicitar información a cualquier dependencia de la Administración Pública Federal, misma que dará respuesta en un plazo no mayor a 20 días hábiles, y en el transcurso de los siguientes 10 días hábiles la dependencia enviará al solicitante la información requerida; en caso de que esto no suceda, o de que el solicitante esté insatisfecho con la respuesta, aquél podrá presentar un recurso de revisión ante el IFAI, el cual cuenta con un máximo de 50 días hábiles para analizar el caso y revocar, si fuere necesario, la decisión de la dependencia involucrada.

El IFAI ha logrado simplificar, agilizar y hacer accesibles estos procesos a través de la creación del Sistema Integral de Solicitudes de Información (SISI); sistema electrónico para administrar las solicitudes por Internet, lo que permite hacer una solicitud, darle seguimiento y recibir la respuesta desde cualquier parte del mundo.

De acuerdo con estadísticas del IFAI, entre las veinte dependencias con más solicitudes de información, al 20 de marzo de 2006, se hallan la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y la Comisión Nacional del Agua, la primera en 4° lugar y la segunda en 15°, con un total acumulado desde 2003 de 4,439 y 2,287 solicitudes, respectivamente.

Un punto clave de la LFTAIPG es que no exige la acreditación de interés alguno para solicitar información. Lo primordial es determinar la naturaleza de la información, si es pública o reservada; si se trata de información pública, cualquiera puede obtenerla, de lo contrario nadie debe tener acceso a ella por un periodo de reserva de 12 años (LFTAIPG, artículo 15). Por el momento habrá que esperar a ver cómo las diversas entidades interpretan las categorías de información reservada.

Como se advierte, tanto la regulación del acceso a la información como la creación de instituciones para tal efecto son elementos fundamentales para un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información (Becerra, 2004: 29); no obstante, es a través de la participación pública que la realización de este derecho adquirirá un sentido pleno.

 

Directrices internacionales sobre el derecho a la información ambiental

Durante la última década del siglo XX empezó a palparse la importancia del reconocimiento del derecho de acceso a la información sobre el ambiente para fomentar la participación pública eficaz en la gobernabilidad ambiental y avanzar hacia el desarrollo sostenible (Mendel, 2003: 142). Ello se constata con los diversos instrumentos que hacen referencia a él, entre los que destaca la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, misma que insta a los Estados, en su Principio 16, a difundir el conocimiento resultado de las investigaciones, a través de los medios adecuados y con la antelación suficiente para que las personas puedan participar efectivamente en el proceso de consultas y de adopción de decisiones sobre el ambiente.

Atento al Principio 20 de la Declaración de Estocolmo de 1972, los Estados deben facilitar el libre intercambio de información científica actualizada y de experiencias sobre su transferencia; y ser objeto de apoyo y asistencia para agilizar la solución de los problemas ambientales. No obstante, el parteaguas que marca la diferencia respecto al derecho de acceso a la información ambiental se halla en el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992, el cual dispone que: "[...] toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades [...]" (Adede, 1995).

Este principio nos comprometió a desarrollar sistemas de información e indicadores ambientales como apoyo al proceso de toma de decisiones, el cual debe garantizar el acceso a información fidedigna que sirva de orientación a las políticas públicas y a la acción ciudadana (Quiroga, 2002: 118).

La Agenda 21, adoptada en la Cumbre de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en junio de 1992, contiene diversos apartados que aluden al tema que nos ocupa. Así, afirma en su capítulo 6, intitulado "La dimensión ambiental en la toma de decisiones", que toda persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al ambiente y al desarrollo con que contaran las autoridades nacionales. En su capítulo 23.2 se refiere a la información acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el ambiente o hubiera probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección ambiental. Además, en su capítulo 38.14, alude a la posibilidad de permitir a las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) comprometidas a ejecutar la Agenda tener acceso a la información que se prepare en el sistema de las Naciones Unidas (Keating, 1993).

Específicamente, el capítulo 40 de esta agenda dispone que en el desarrollo sostenible, cada persona sea a la vez usuario y portador de información, entendida ésta en un sentido amplio, que incluye datos, información y el conjunto adecuado de experiencias y conocimientos.

De manera complementaria fue firmada la Declaración sobre Acceso a la Información Ambiental, por representantes del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) e Infoterra (Red Mundial de Intercambio de Información Ambiental), en la ciudad de Dublín, Irlanda, en septiembre de 2000. Esta declaración retoma el contenido del Principio 10 de la Declaración de Río, así como el capítulo 40 de la Agenda 21, además de una serie de iniciativas regionales, como la Convención de Aarhus sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales.

De conformidad con los principios 1° y 2° de la Declaración de Dublín se estableció un portal de Internet que contiene información sobre el ambiente global. La página se apoya en la cooperación internacional y en la participación de las ONG y los sectores público y privado, lo cual permite establecer un sistema de información interactivo sostenible.

Otro avance significativo en el ámbito global lo es el Informe Ambiental denominado, Global Environment Outlook, preparado periódicamente en el seno del PNUMA con apoyo de las redes regionales, cuya finalidad consiste en producir estadísticas respecto a la evaluación y problemática ambientales.

Como parte de este escenario, nuestro país se ha incorporado a la alianza global para promover la aplicación de los principios de acceso, Partnership for Principle 10 (PP10), misma que fue originada en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Los socios del PP10 acordaron optimizar el acceso a la información y participación a escala global, regional y nacional al mejorar las políticas y prácticas de acceso. La alianza PP10 está integrada por representantes de los gobiernos, ONG, instituciones y organismos internacionales orientados hacia el desarrollo sostenible (PP10, 2006).

Por su parte, la Carta de la Tierra insta a impulsar el estudio de la sostenibilidad ambiental, promover el intercambio abierto y la aplicación extensa del conocimiento adquirido; asegurando que la información trascendental para la salud humana y la protección ambiental esté accesible a todo el público. En su sección IV, la Carta reitera la necesidad de fortalecer las instituciones democráticas en todos los niveles y brindar transparencia y rendimiento de cuentas en la gobernabilidad, participación inclusiva en la toma de decisiones y acceso a la justicia; lo cual exige garantizar el derecho de las personas a recibir información clara y oportuna sobre asuntos ambientales, al igual que sobre todos los planes y actividades de desarrollo que las puedan afectar o en los que tengan interés; así como eliminar la corrupción en todas las instituciones públicas y privadas (Carta, 2000).

También la III Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec, Canadá, admite en su Plan de Acción que los Estados deben trabajar conjuntamente para facilitar la cooperación entre las instituciones nacionales responsables de garantizar la protección, promoción y respeto de los derechos humanos y el libre acceso a la información, con el fin de facilitar la participación pública y la transparencia en los procesos de toma de decisiones y en el suministro de servicios gubernamentales, al igual que para divulgar, dentro de los plazos legales contemplados en las legislaciones nacionales, información emanada de todos los niveles de gobierno (OEA, 2001).

 

El derecho de acceso a la información ambiental

El derecho de acceso a la información ambiental constituye un instrumento fundamental para la gestión pública, sensibilización, educación y participación social corresponsable. Con conocimiento de causa de los aspectos ambientales, del deterioro, fragilidad e interrelación de los ecosistemas, así como de los riesgos provocados por nuestro actuar (Esteve, 2003), y los efectos negativos que ello puede provocar en nuestra salud y el ambiente, la planeación se orienta hacia el desarrollo sostenible; los riesgos se reducen o eliminan (Mosset, 1999: 60) y se incentiva a todos los sectores sociales a participar en la mejora ambiental.

Indudablemente, al contar con la información necesaria sobre las obras o actividades capaces de generar un impacto ambiental significativo o que implican un riesgo considerable para la salud humana o el ambiente, las autoridades pueden prever su ubicación en áreas alejadas de zonas de población o establecer las medidas de prevención adecuadas para reducir los riesgos y preservar la vida, la salud y el ambiente (Anglés, 2006: 58).

Los sujetos implicados en el derecho en cuestión son dos: en primer lugar, las autoridades públicas, principales obligadas a recopilar, administrar, actualizar y proporcionar la información ambiental y, en segundo término, los particulares, quienes están legitimados para ejercer el derecho de manera directa con el objeto de allegarse del insumo imprescindible que les permita movilizarse en pro de la conservación de los sistemas naturales (Martín, 1994: 27) y de una mejor calidad de vida.

 

Marco legislativo nacional del derecho de acceso a la información ambiental

En nuestro país, el acceso a la información en materia ambiental en poder de las autoridades públicas no es un derecho constitucional (González, 2002), sino un derecho cuya regulación corresponde, de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), a la Semarnat. Esta ley faculta a la Semarnat para establecer y promover el sistema de información ambiental; para lo cual se considera la cooperación de las autoridades estatales y municipales, así como de las instituciones de investigación y educación superior. Este sistema incluirá lo relativo al monitoreo atmosférico, de suelos y cuerpos de agua de jurisdicción federal, inclusive, los inventarios de recursos naturales y de población de fauna silvestre (LOAPF, artículo 32 bis, fracción XIV).

Con miras a implementar estos mandatos, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) cuenta con un capítulo denominado "Derecho a la Información Ambiental", el cual reconoce el derecho de toda persona a que la Semarnat, sus organismos desconcentrados —Comisión Nacional del Agua, Instituto Nacional de Ecología, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas—, los estados miembros de la federación, los municipios y las autoridades del Distrito Federal, según corresponda, pongan a su disposición la información ambiental solicitada, en los términos previstos por ella. Para los efectos de la LGEEPA, se considera información ambiental cualquier información escrita, visual o en forma de base de datos, de que dispongan las autoridades ambientales en materia de agua, aire, suelo, flora, fauna y recursos naturales en general, así como sobre las actividades o medidas que afecten o puedan afectar a las personas (LGEEPA, artículo 159 Bis 3).

Toda petición de información ambiental debe presentarse por escrito, especificando claramente la información que se solicita y los motivos de la petición (LGEEPA, artículo 159 bis 3). La autoridad ambiental deberá responder por escrito en un plazo no mayor a veinte días a partir de la recepción de la petición respectiva, de lo contrario, se entenderá resuelta en sentido negativo para el solicitante, en cuyo caso deberá estar debidamente motivada. Quienes resulten afectados por actos de la Semarnat podrán impugnarlos mediante la interposición del recurso de revisión (LGEEPA, artículo 159 bis 5). Cabe señalar que quien reciba información ambiental de las autoridades competentes será responsable de su utilización correcta, por lo que deberá enfrentar, si procede, los daños y perjuicios ocasionados por su manejo indebido (LGEEPA, artículo 159 bis 6).

Podrá denegarse la información ambiental requerida cuando ésta sea: a) confidencial por disposición legal, o cuando por su propia naturaleza su difusión afecte la seguridad nacional; b) relativa a procedimientos judiciales o de inspección y vigilancia pendientes de resolución; c) aportada por terceros cuando los mismos no estén obligados por disposición legal a proporcionarla y, d) sobre inventarios e insumos y tecnologías de proceso, incluyendo la descripción del mismo (LGEEPA, artículo 159 bis 4).

En materia de auditoría ambiental se permite el acceso a la información cuando se trate de obras o actividades que puedan generar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas. Para ello, la Semarnat, en coordinación con las autoridades locales, podrá organizar una reunión pública de información en la que el promovente explicará los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad de que se trate.

La misma Secretaría, por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), pondrá a disposición de quienes resulten o puedan resultar directamente afectados, el diagnóstico básico de la auditoría ambiental, así como el plan de acción derivado de la misma (LGEEPA, artículo 38 bis 1).

En lo que respecta a las Áreas Naturales Protegidas (ANP), cualquier persona podrá consultar el Registro Nacional de ANP, en donde deberán inscribirse los decretos mediante los cuales se declaren las áreas de interés federal y los instrumentos que los modifiquen. Dicho registro deberá integrarse al Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (SNLARN), (LGEEPA, artículo 74). Este es un conjunto de bases de datos (estadísticos, cartográficos, gráficos, documentales, etc.), cuyo objeto consiste en integrar, organizar, actualizar y difundir la información relativa a los inventarios de recursos naturales, al monitoreo de la calidad del aire, agua y suelo, al ordenamiento ecológico del territorio y a los registros, programas y acciones encaminados a la preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente (LGEEPA, artículo 159 bis); actividad que se coordinará y complementará con el Sistema de Cuentas Nacionales a cargo del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

Uno de los componentes más importantes del SNLARN es el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETO), consistente en una base de datos integrada por información sobre emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos peligrosos, provenientes de las diferentes fuentes emisoras de competencia federal, estatal y municipal.

La información del RETO, obtenida de los datos y documentos contenidos en las autorizaciones, cédulas, informes, reportes, licencias, permisos y concesiones que se tramitan ante la autoridad ambiental competente, debe actualizarse anualmente y ser accesible al público. Las personas físicas y morales responsables de fuentes contaminantes están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios para la integración del registro (LGEEPA, artículo 109 bis).

Como resultado de los esfuerzos de integración de información estadística ambiental se ha preparado la Base de Datos Estadísticos del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (Badesniarn), cuya información ha culminado en las ediciones de los Compendios de Estadísticas Ambientales y de los "Indicadores Básicos del Desempeño Ambiental de México".

La Badesniarn constituye una fuente integrada y de fácil acceso a la información estadística ambiental, de carácter oficial, que sirve como referencia básica en materias relativas al estado del ambiente y los recursos naturales del país y como insumo para que los diferentes usuarios (ONG, sectores académico, público, privado y social) analicen temas ambientales en función de sus intereses particulares.

También la Dirección General de Estadística e Información Ambiental, integrante de la Semarnat, ha diseñado el "Espacio Digital Geográfico de Medio Ambiente y Recursos Naturales", que incluye información sobre recursos naturales, ambiente, gestión, emergencias, actividades económicas, infraestructura y demografía.

Debido a la gran riqueza natural de México (Conabio, 1998), la LGEEPA ordena el establecimiento de un Sistema Nacional de Información sobre Biodiversidad (SNIB), a cargo de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio), (LGEEPA, artículo 80, fracción V), cuya finalidad consiste en la obtención, manejo, análisis y divulgación de la información relativa a nuestra biodiversidad.

Con la construcción del SNIB, la Conabio aporta elementos a la Semarnat y demás entidades involucradas para la toma de decisiones, el desarrollo legislativo, el otorgamiento o negativa de permisos, la selección de los sitios para la creación de ANP, la elaboración de estudios de riesgo sobre la fauna silvestre debidos a la introducción de organismos genéticamente modificados o especies invasoras exóticas; y el establecimiento de zonas prioritarias para la conservación de la biodiversidad.

Corresponde a la Comisión Nacional Forestal integrar el Sistema Nacional de Información Forestal (SNIF), que tiene por objeto registrar, integrar, organizar, actualizar y difundir la información relacionada con la materia forestal, la cual está disponible al público para su consulta y que se integra y se articula en lo conducente con el Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural (LGDFS, artículo 39). Las autoridades federales, estatales y municipales deberán proporcionar al SNIF la información que recaben en el cumplimiento de sus atribuciones (LGDFS, artículo 40).

Toda persona tendrá derecho a que las autoridades en materia forestal pongan a su disposición la información forestal que soliciten, en los términos previstos por la LFTAIPG (LGDFS, artículo 43). Así mismo, la Semarnat establecerá, integrará, organizará y mantendrá actualizado el Registro Forestal Nacional, el cual será público. La entrega de la información está condicionada a la identificación del solicitante y al pago de los derechos correspondientes (LGDFS, artículos 51 y 52, respectivamente).

En lo tocante a la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, integrarán el Sistema de Información sobre la Gestión Integral de Residuos, que contendrá la información relativa a la situación local, los inventarios de residuos generados, la infraestructura disponible para su manejo, y las disposiciones jurídicas aplicables a su regulación y control (LGPGIR, artículo 37).

Para elaborar, actualizar y difundir los inventarios de generación de residuos peligrosos, sólidos urbanos y de manejo especial, los tres niveles de gobierno, de acuerdo con sus atribuciones respectivas, se basarán en los datos que les proporcionen los generadores y las empresas de servicios de manejo de residuos. Además, integrarán inventarios de tiraderos y sitios clandestinos de residuos, en los que asentarán datos acerca de su ubicación, origen, características y otros elementos de información útiles a las autoridades para desarrollar medidas tendientes a evitar o reducir riesgos (LGPGIR, artículo 39).

Así mismo, el reglamento de la LGPGIR obliga a los grandes generadores de residuos peligrosos a remitir a la Semarnat un informe anual sobre la generación, transporte, condiciones de manejo y peligrosidad de estos residuos (RLGPGIR, artículo 72).

Además, la Semarnat cuenta con un sistema de rastreo de residuos peligrosos en el que se registran las autorizaciones otorgadas para la importación y exportación de residuos; tal información se integra al Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (LGPGIR, artículo 88).

En lo relativo a materia de aguas, toda persona podrá consultar el Registro Público de Derechos de Agua y solicitar a su costa certificaciones de las inscripciones y documentos que dieron lugar a las mismas; como también sobre la inexistencia de un registro o de una inscripción posterior (LAN, artículo 31).

La Comisión Nacional del Agua publicará, dentro de los primeros tres meses de cada tres años, la disponibilidad de aguas nacionales por cuenca hidrológica, región hidrológica o localidad, la cual podrá ser consultada en las oficinas del Registro Público de Derechos de Agua y a través del Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del agua (LAN, artículo 22). Aunque se ha dicho que "en la práctica el derecho ciudadano de acceder a la información relativa a la calidad del agua es obstaculizado por las autoridades a cargo" (Bustillos, 2004: 50).

Por último, destacan las obligaciones de la autoridad ambiental de elaborar y publicar bianualmente un informe detallado de la situación general existente en el país en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente; editar la Gaceta Ecológica, publicación en la que se divulgan las disposiciones jurídicas, normas oficiales mexicanas, decretos, reglamentos, acuerdos y demás actos administrativos, así como información de interés general en materia ambiental publicada por el gobierno federal o los gobiernos locales, o documentos internacionales en materia ambiental de interés para México, independientemente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación o en otros órganos de difusión (LGEEPA, artículos 159 bis 1 y 159 bis 2).

A continuación, nos referimos a los compromisos internacionales de carácter vinculante asumidos por México que involucran el aspecto del acceso a la información ambiental. El anexo III del Convenio para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Región Fronteriza entre México y los Estados Unidos, firmado el 14 de agosto de 1983, busca asegurar que las actividades relacionadas con los movimientos de residuos peligrosos se lleven a cabo de una manera correcta para reducir o prevenir los riesgos a la salud pública, a las propiedades y a la calidad del ambiente, con una cooperación efectiva respecto a su exportación e importación; que las empresas maquiladoras regresen a su país de origen los residuos generados en sus procesos productivos a partir de materia prima importada, así como la obligación para que el país exportador reciba estos residuos.

Para México resulta fundamental este convenio, ya que por virtud de él se fortalecen los sistemas de notificación y consentimiento expreso, lo que permite un control del manejo y disposición de residuos peligrosos, disminución de los tiraderos clandestinos y fomento de la responsabilidad de las instancias involucradas (Anglés, 2004).

El Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, en vigor desde el 5 de mayo de 1992, tiene entre sus principales objetivos: fomentar la cooperación entre las partes y organizaciones interesadas en actividades como la difusión de información sobre los movimientos transfronterizos de desechos a fin de mejorar su manejo ambientalmente racional e impedir su tráfico ilícito (artículo 4.2).

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, de la que México forma parte desde 1994, ha emitido la Decisión C(88)85 Final, sobre información y participación del público en los procesos de toma de decisiones relacionados con la prevención y la respuesta a accidentes que involucran sustancias químicas; y la Decisión C(88)84 Final, relativa al intercambio de información respecto a accidentes capaces de causar daño transfronterizo; ambos instrumentos son de carácter vinculante.

El Convenio de Rótterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional, en vigor desde el 24 de febrero de 2004, está basado en un vínculo jurídico denominado "Consentimiento Fundamentado Previo" (PIC, del inglés Prior Informed Consent); lo cual significa que cualquier producto químico especificado en el convenio sólo puede exportarse con el consentimiento previo del importador. El convenio crea un procedimiento para conocer y comunicar las decisiones de los países importadores, aplicando así el principio PIC en el comercio internacional de productos químicos.

De igual forma, establece disposiciones por las que se exige una información detallada sobre los productos que permita decidir a las partes sobre la autorización de las importaciones una vez que se conozcan las propiedades y efectos de los productos, en particular para la salud humana y el ambiente; o bien, optar por excluir los productos químicos que no puedan manejar en forma segura; además, se promueven normas de etiquetado.

En la actualidad son más de 30 productos químicos los que están sujetos al PIC, lo cual aumenta la información y el conocimiento de las sustancias y los riesgos asociados a su manejo; impulsa el desarrollo de capacidades y asistencia técnica y frena el tráfico ilegal transfronterizo.

Por su parte, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP), en vigor desde el 17 de mayo de 2004, tiene por objeto reducir las liberaciones de COP, considerados de alto riesgo para la salud humana y el ambiente, a través de planes de acción y la prohibición del uso de diversos plaguicidas clorados y de los bifenilos policlorados, así como la eliminación o reducción de su liberación no intencional al ambiente.

La adopción de este convenio obliga a México a revisar el listado de sustancias elaborado por la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas y Sustancias Tóxicas (Cicoplafest) para hacerlo compatible con él y con el Convenio de Rótterdam. Ello redundará en la creación de una base de datos nacional que contenga información generada por todas las instancias involucradas en el manejo de sustancias tóxicas y, a su vez, en la actualización del inventario de sustancias peligrosas que se manejan en el país.

Por último, en el contexto regional, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), firmado en 1994 por Canadá, los Estados Unidos de América y México, dispone que de existir incongruencia de acuerdos previos al TLCAN con éste, las obligaciones ambientales deben prevalecer sobre él, ello significa que instrumentos como el Convenio de Basilea se aplicarán preferentemente al mismo.

Conjuntamente, el Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA), negociado paralelamente al TLCAN, estipuló la creación de una Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), cuyo Consejo, órgano rector de la CCA, integrado por representantes de las partes a nivel de Secretaría de Estado o su equivalente, o por las personas a quienes éstos designen, examina y elabora recomendaciones sobre el acceso del público a la información ambiental de que dispongan las autoridades de cada una de las partes (ACA, artículo 10.5, inciso a).

Ciertamente, nuestro país ha trabajado en el desarrollo del marco jurídico que permita a las personas acceder a información de carácter o con incidencia ambiental; ahora debemos esforzarnos en fortalecer los mecanismos participativos que garanticen dar un uso adecuado y fructífero a la información obtenida en dirección hacia el desarrollo sostenible.

 

Conclusiones

• México ha dado un gran paso en materia de acceso a la información pública mediante la aprobación de la LFTAIPG, lo cual coadyuva a transparentar la gestión pública y contribuye a la democratización de la sociedad mexicana y a la plena vigencia del Estado de derecho.

• La reforma constitucional sobre acceso a la información permite dar sustento a las leyes y reglamentos en la materia, indispensables en la era de la globalización, en la que resulta imprescindible limitar el ejercicio del poder a través de la participación pública informada.

• La planeación y gestión ambientales requieren involucrar a todos los sectores implicados —sociedad civil, representantes de los gobiernos y sector privado—, pues sólo mediante la conjunción de esfuerzos la problemática ambiental podrá atenderse correctamente.

• La información es el elemento que detona la participación de los individuos, de manera que pueden sentirse responsables y, en esa medida, asumir como propias las decisiones públicas en las que estuvieron implicados; por lo que la garantía de acceso a la información es ineludible.

• Toda información ambiental que se encuentre en poder de las autoridades públicas o de las entidades que actúen en su nombre debe ser accesible a cualquier persona. Así mismo, dichos entes están obligados a organizar y actualizar la información ambiental relativa a sus funciones, con vistas a su difusión activa y sistemática, de forma oportuna y veraz, mediante tecnologías electrónicas asequibles a todo público.

 

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Nota

1. El presente trabajo tiene su origen en la conferencia dictada en el I Coloquio Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo "Retos de la gestión ambiental local en el marco de la globalización", organizado por el Instituto Politécnico Nacional-Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en la Unidad Politécnica para el Desarrollo y Competitividad Empresarial del IPN, México, DF, 30 de octubre de 2006.