Artículos arbitrados

 

La corrupción en sistemas educativos: una revisión de prácticas, causas, efectos y recomendaciones

 

Corruption in Education Systems: A Review of Practices, Causes, Effects and Recommendations

 

Sergio Cárdenas Denham

 

Centro de Investigación y Docencia Económicas, Carr. México–Toluca 3655, Lomas de Santa Fe Del. Álvaro Obregón, 01210 Distrito Federal, México. sergio.cardenas@cide.edu

 

Recibido: 28 de febrero de 2011.
Aceptado para su publicación: 8 de marzo de 2012.

 

Resumen

El logro de mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas en los sistemas educativos es fundamental para lograr una distribución adecuada de oportunidades educacionales. El estudio de la corrupción en los sistemas educativos adquiere relevancia dado que podría aumentar la conciencia pública sobre sus efectos nocivos y proporcionar apoyo político para implementar iniciativas contra la corrupción en este sector. En este documento se describe una tipología de las prácticas de corrupción y se desarrolla una clasificación de los hallazgos encontrados en la literatura sobre la corrupción en educación, tales como causas, efectos y recomendaciones, así como la clasificación de los métodos aplicados para el estudio de las prácticas de corrupción. Por último, se describen las posibles implicaciones de estos hallazgos para los responsables de elaborar las políticas.

Palabras clave: Corrupción, oportunidades educativas, gestión educacional.

 

Abstract

Achieving higher levels of transparency and accountability in education systems is essential for attaining an adequate distribution of educational opportunities. Studies of corruption in education systems are important since they can contribute to increasing public awareness of the harmful effects of corruption and promote political support for the implementation of anti–corruption initiatives in education. This paper describes a typology of corrupt practices and develops a classification for the findings reported in the literature on corruption in education, such as causes, consequences and recommendations, as well as a classification of the methodologies applied to the study of corrupt practices. Finally, it describes the possible implications of these findings for policymakers.

Key words: Corruption, educational negotiation, educational opportunities.

 

I. Introducción

Algunos autores han asumido que la presencia de prácticas de corrupción en la gestión de sistemas educativos reduce la probabilidad de lograr una adecuada distribución de oportunidades educacionales (Hallak y Poisson, 2005; Segal, 2004). Sin [[p[embargo, pese a su relevancia como un factor que contribuiría a generar mayores desigualdades en los sistemas educativos, se dispone de un limitado número de estudios sobre el tema.

El presente trabajo busca analizar prácticas de corrupción en la gestión de los sistemas educativos, a través de una revisión a la literatura disponible, con el fin de responder a tres preguntas básicas: a) ¿Qué tipos de prácticas de corrupción se observan en la administración de los sistemas educativos?; b) ¿Cuáles son los principales hallazgos en cuanto a las causas y las consecuencias de las prácticas de corrupción que se observan en los sistemas educativos?; y c) ¿Cuáles son las recomendaciones principales para controlar la corrupción en este sector.¹

 

II. Prácticas de corrupción

En los sistemas educativos. Es común observar que en diversos países prevalezcan deficiencias en indicadores educativos fundamentales, como los relacionados con el acceso, la equidad de género o el logro académico. Entre los múltiples factores que contribuirían a explicar estos resultados, se encuentran las ineficiencias en la gestión de los insumos disponibles, entre los que desafortunadamente se encuentran prácticas de corrupción.²

La corrupción en los sistemas educativos usualmente se deriva de la presencia de culturas organizacionales en las que sistemáticamente se desplazan objetivos institucionales (v. gr. lograr una distribución equitativa de oportunidades) para impulsar algunos individuales (usualmente beneficios económicos). Este tipo de cultura y las prácticas que surgen a su amparo, es lo que denomino como "corrupción educacional³", retomando una definición de Nye (en Heidenheimer et al., 1989).⁴

La corrupción educacional se observa en diversas regiones del mundo. Por ejemplo, en Filipinas se ha encontrado que candidatos a maestros sobornan a las autoridades educativas con el fin de ser contratados (Chua, 1999); en México, el mal uso de fondos ha resultado en una distribución insuficiente de libros de texto a las escuelas (Martínez, 2004). En áfrica, la exigencia de cuotas de inscripción ilegales se asocia a altas tasas de deserción (Cockroft, 1998) y en Estados Unidos, algunos maestros han alterado programas de incentivos (Jacob y Levitt, 2003).

El criterio utilizado para agrupar las prácticas de corrupción estudiadas, fue el papel que desempeñan los diversos actores que participan en el diseño y la implementación de las políticas educativas, bajo un modelo de análisis de agente–principal, utilizado con frecuencia en el estudio de las prácticas de corrupcion (Rose–Ackerman, 1978; Klitgaard, 1988).⁵ Por ejemplo, en el caso de la corrupción observada en una escuela, los directores/docentes pueden ser considerados como "agentes" a los que el "principal" (el supervisor escolar en este caso), encomienda el desarrollo de actividades que contribuirían al logro de los objetivos del sistema educativo. Una relación similar es establecida entre los administradores centrales (ahora como agentes) y los políticos o autoridades superiores encargadas de vigilar su desempeño (principal).

Una vez adoptado este modelo de agente–principal, se utilizó un criterio de asignación de las prácticas de corrupción reportadas en la literatura, dependiente del lugar en el que se reportaba su presencia, delimitando dos tipos de prácticas: a) las que tienen lugar en oficinas y/o en transacciones llevadas a cabo en el nivel de la administración central, es decir, por los responsables de programas y recursos para todo el sistema educativo, de manera que los maestros/directores fungirían como agentes de éstos; y b) las que se observan en la gestión de las escuelas (a cargo de maestros y directores). El argumento principal para esta división es que en diversos trabajos revisados, se reportó que las prácticas de corrupción observadas en las escuelas tendrían características y efectos distintas de las observadas en la gestión central, aunque en ambos casos se observa una apropiación o desviación de los objetivos institucionales para obtener beneficios privados. Es importante señalar que si bien se establece una división entre las prácticas de corrupción reportadas en ambos niveles dentro del sistema educativo con el fin de analizarlas, existe una vinculación entre los dos tipos de prácticas, principalmente al compartir el fenómeno de la apropiación privada. Sin embargo, existe una diferencia sustancial, la población afectada y el rol que los funcionarios públicos adquieren como agentes o principal.

Adicionalmente, como se muestra en la Tabla I, diversas características organizacionales influirán en el tipo de prácticas y efectos que éstas tendrían en el logro de los objetivos institucionales. Dos casos ilustran lo anterior: la existencia de normas excesivas o de poca claridad que confieren mayor discrecionalidad a los actores, o bien la ausencia de una cultura de rendición de cuentas que resulte en una falta de monitoreo y sanción que reduzca los costos para realizar prácticas de corrupción entre directores y docentes. En ambos casos, los factores mencionados interactúan, incrementando la probabilidad de observar prácticas de corrupción al interior de cualquier organización.

En el nivel central. La corrupción en el nivel administrativo central de las agencias educativas no es esencialmente distinta de las prácticas reportadas en otras áreas de gobierno: en los estudios revisados se encontraron casos de malversación de fondos, clientelismo, trabajadores "fantasma" y pagos injustificados, los cuales son también reportados en otras áreas de políticas.⁶ En la Tabla II se presenta una lista de las prácticas de corrupción encontradas en este nivel y las fuentes revisadas, utilizando para ello tipos de prácticas corruptas definidas por Caiden (2001). Como es posible observar, existen múltiples mecanismos y factores que resultan en una apropiación de recursos públicos para fines privados, destacando entre todos la falta de cumplimiento de normas para favorecer el incumplimiento de obligaciones a ciertas personas o grupos.

En la escuela: De acuerdo con la literatura revisada, las prácticas de corrupción a nivel de escuela serían las que generarían las consecuencias más perjudiciales para el sistema, por lo menos si consideramos efectos directos en la capacidad del sistema educativo para garantizar acceso y tránsito de los estudiantes.

Si bien los casos de corrupción a nivel central afectan la capacidad y eficiencia del sistema (por ejemplo, reduciendo la disponibilidad de insumos como libros o mesabancos y la calidad de la instrucción a través de la contratación de docentes sin formación adecuada pero que son capaces de sobornar a autoridades educativas), las prácticas de corrupción a nivel escolar tienen un efecto directo en el acceso y permanencia de los alumnos: por ejemplo, las cuotas ilegales restringen la inscripción de los alumnos más pobres; la apropiación de becas por parte de directores y docentes afecta la permanencia de los alumnos, en tanto que la demanda de sobornos para aprobar a un alumno reduce la probabilidad de que los estudiantes permanezcan en la escuela. Considerando lo anterior, es posible señalar que la corrupción observada a nivel escuela tiene un efecto directo y distinto del que tienen estas prácticas a nivel central, ya que afectan de manera evidente a un sector de la población en específico, incrementando la probabilidad de que se presente una de las mayores fallas de los sistemas educativos, la imposibilidad de retener a los alumnos de menores recursos.

La Tabla III incluye una lista de prácticas de corrupción reportadas en este nivel en los trabajos académicos revisados. En este cuadro, es posible identificar al menos dos prácticas que afectan de manera importante la operación de las escuelas: la existencia de cuotas ilegales de inscripción, así como el ausentismo de los maestros. Las dinámicas de estas prácticas se explicarán a continuación.

 

II. Hallazgos e implicaciones

Un paso adicional para complementar la tipología de prácticas de corrupción, se encuentra en identificar las metodologías usadas en su estudio, así como en resaltar aquellas prácticas que han sido detectadas, pero no estudiadas empíricamente.

En la literatura revisada se encontraron dos conjuntos de estudios (Tablas IV y V). El primer conjunto examina y discute la corrupción en la gestión educativa a través de descripciones, ya sea desde una perspectiva periodística o académica. Los trabajos en este grupo han proporcionado información básica sobre la frecuencia, las características y los posibles efectos de las prácticas de corrupción (definiendo áreas con una mayor exposición a la corrupción), así como los actores involucrados.

Un buen ejemplo de los trabajos ubicados en este grupo es el de Tanaka (2001), el cual provee un modelo para prevenir la corrupción en los sistemas educativos. Su modelo describe algunas de las áreas posibles en los sistemas educativos expuestos a la corrupción, incluyendo una definición de los actores, los posibles tipos de corrupción, las áreas vulnerables y medidas que se pueden implementar para reducir los espacios expuestos a la corrupción en los sistemas educativos.

El segundo conjunto de literatura incluye estudios empíricos que intentan demostrar los efectos de la corrupción en los resultados educativos usando métodos cuantitativos. En este caso, el principal objetivo es encontrar los efectos calculados de la corrupción en resultados educativos.⁷ En este grupo destaca como ejemplo el trabajo de Mauro (1998), quien ha estudiado el efecto de la corrupción en la composición del gasto educativo, concluyendo que el gasto en educación pública se reduce por decisiones de servidores públicos que deciden invertir en áreas con mayores posibilidades de encontrar ingresos por sobornos.

En otras palabras, desde el punto de vista de los servidores corruptos, es más fácil obtener beneficios de la adquisición de bienes en áreas distintas a la educación; por consiguiente, ellos deciden "invertir" más de acuerdo a sus intereses para

Otro ejemplo es el de Gupta, Davoodi y Tiongson (2001), quienes usando un índice de corrupción, estimaron que un incremento en la corrupción estaría negativamente asociado con un decremento en las tasas de alfabetismo, inscripción y permanencia hasta el quinto grado. Por otra parte, también se ha demostrado que las tasas de deserción entre los estudiantes aumentan debido a una expansión en las prácticas de corrupción. Este estudio es uno de los pocos que estiman los efectos directos de la corrupción en los resultados educativos. Finalmente, un aspecto por resaltar es que hay un número muy limitado de estudios empíricos que expliquen las dinámicas, los autores, los efectos y las consecuencias estimables de la corrupción: sólo 7 de las 27 prácticas de corrupción observadas en el nivel central se han estudiado más allá de una descripción básica, y 4 de las 16 prácticas observadas en el nivel escolar se han estudiado empíricamente.

 

III. Implicaciones para el diseño de políticas educativas e investigaciones futuras

Es importante recordar que estudiar las prácticas de corrupción en los sistemas educativos adquiere relevancia porque estas pueden contribuir a profundizar las desigualdades educacionales existentes, ya que como señalan Hallak y Poisson (2002), "la corrupción en la esfera específica de la educación...afectaría no solamente el volumen de los servicios educativos (incluyendo su calidad y eficiencia) sino también la equidad en la educación y la confianza pública en los sistemas educativos."

De hecho, la evidencia disponible resalta el efecto diferenciado de la corrupción entre grupos poblacionales con distintas condiciones socioeconómicas, ya que usualmente se convierte en una desventaja permanente para la población más pobre.⁸ Por ejemplo, Azfar y Gurgur (2001) han documentado que en municipios rurales en las Filipinas, la corrupción "reduce significativamente la tasa de éxito de los estudiantes, a diferencia del caso de comunidades urbanas similares", ya que "un aumento de una desviación estándar en el índice que mide la corrupción se asocia con 12% de disminución en el número de estudiantes que pasan el [Examen Nacional de Logro en Primaria]". Por otra parte, Cockroft (1998) ha encontrado que en Tanzania las cuotas ilegales de inscripción han impedido la inscripción de niños provenientes de familias con escasos recursos. Adicionalmente, Reinikka y Svensson (2003 y 2004) han encontrado también que las "escuelas en zonas con recursos suficientes sufren menos por la captura [de fondos] por prácticas de corrupción, ya que las comunidades tienen medios para obtener información y ejercer su voz si es necesario. Como resultado, el gasto real que no es para salarios en la educación es regresivo" debido a que la desviación de insumos en las escuelas más pobres es mayor.⁹

Con el objeto de identificar los posibles efectos diferenciados de la corrupción y su contribución en la profundización de las desigualdades educativas, en la Tabla VI se agrupan distintas formas de prácticas de corrupción educacional que han sido encontradas en la revisión de literatura, las cuales se han agrupado considerando el tipo de efecto que tendrían en la distribución de oportunidades educativas (Reimers, 2000). Si bien es necesario contar con mayor evidencia empírica acerca de los efectos de las prácticas de corrupción, las posibles consecuencias de las prácticas de corrupción en la gestión de los sistemas educativos presentadas en esta tabla, proveen un marco inicial para comprender la importancia de profundizar en su estudio.

Adicionalmente, es importante señalar que uno de los temas abordados en la la literatura que adquieren relevancia para el diseño de políticas anti–corrupción es la descripción de las causas y las consecuencias de las prácticas de corrupción. Aunque estas conclusiones serán influidas por los enfoques metodológicos y el tipo de datos utilizado en su análisis, la información disponible sigue representando una fuente de información y evidencia que puede informar la implementación de políticas anti–corrupción. En la Tabla VII se presentan los diversos hallazgos sobre este tema.

En cuanto a las soluciones, varios autores sugieren distintos tipos de intervenciones anti–corrupción. Algunos de ellos enfatizan la necesidad de recabar información directa de los usuarios como una forma de controlar a los servidores públicos. Otros autores señalan el papel de los medios, el aumento de salarios para maestros y administradores, o incluso la modificación de planes y programas de estudio, para incluir un contenido que condene estas prácticas. La Tabla VIII sugiere varias intervenciones que podrían guiar el futuro diseño de políticas anticorrupción. De estas intervenciones, la participación comunitaria, así como mejorar la regulación y el acceso a la información son las recomendaciones más citadas.

Más allá de las recomendaciones específicas proporcionadas en la literatura, la falta de investigación sobre el impacto de las intervenciones anti–corrupción es uno de los temas por desarrollar. De hecho, comprender cómo emerge y evoluciona la corrupción educativa requiere un modelo que pueda tomar en consideración la efectividad de las instituciones en el control de la corrupción. Considerando lo anterior, en los cuadros nueve, diez y once se resumen las características clave de las prácticas de corrupción reportadas, con base en un modelo propuesto por Klitgaard (1985). Bajo este modelo, la corrupción se explica como una función de la existencia del Monopolio más la Discrecionalidad menos la Rendición de Cuentas (C=M+D–R). Con base en esta representación, sería posible suponer que cualquier práctica corrupta puede ser comprendida al identificar fuentes de monopolio ("en un bien o servicio"), la discrecionalidad (una regulación poco clara o excesiva da poder a los servidores públicos para decidir quién y qué tipo de servicio recibirá un ciudadano), y la efectividad de las instituciones políticas que deben rendir cuentas.

Por ejemplo, el modelo de Klitgaard puede ayudar a explicar el surgimiento de las prácticas de corrupción en el proceso de contratación de maestros: este proceso usualmente depende de decisiones individuales hechas por un número reducido de servidores públicos sin reglas claras (monopolio); hay una falta de un sistema meritocrático y transparente para designar y ascender (discrecionalidad) y también hay una falta de transparencia y formas para evaluar el desempeño (rendición de cuentas).

Con base en este modelo, las tablas IX, X y XI resumen las condiciones principales asociadas con estos tres componentes del modelo de Klitgaard que "explicarían" la corrupción, específicamente en el contexto de la aplicación de modelos educativos y usando prácticas de corrupción reportadas en la literatura.

De la información proporcionada en la literatura revisada sobre los tres distintos componentes, es posible identificar aspectos clave que podrían ser usados como guía en la implementación de políticas anti–corrupción en los sistemas educativos:

Por ejemplo, existen condiciones económicas y administrativas que crean monopolios (por ejemplo, un número limitado de escuelas en una zona determinada), cuya modificación no sería viable económicamente. Sin embargo, hay decisiones administrativas que podrían modificarse, como en el caso de la creación de consejos de participación o la simplificación del proceso de certificación o contratación de los maestros. En cuanto a la discrecionalidad, la literatura identifica la complejidad como el principal problema una regulación excesiva o poco clara. Este factor estaría asociado a una distribución de facultades poco transparente, así como a una frecuente impunidad. Además de la transformación de la regulación administrativa, la literatura sugeriría que es necesario abrir nuevos canales de comunicación con autoridades de mayor rango y hacer públicos criterios y decisiones aplicados por los servidores públicos. Finalmente, los factores asociados con rendición de cuentas están vinculados muy cercanamente con las características descritas en los componentes anteriores. La apertura y la posibilidad efectiva para sancionar a los servidores públicos, serían aspectos claves para reducir la presencia de la corrupción.

 

IV. Comentarios finales

La urgencia por mejorar la calidad de los sistemas educativos demanda que se estudie cualquier factor que podría convertirse en una barrera adicional para lograr una distribución de oportunidades educacionales más equitativa, incluyendo por supuesto aquellas creadas por las ineficiencias que son resultado de desviaciones de los objetivos y culturas organizacionales. Sin embargo, estudiar las prácticas de corrupción en los sistemas educativos es un desafío complejo, no sólo por la limitada información, sino por la complejidad asociada con la evaluación de las organizaciones educativas (resultados a largo plazo, multiplicidad de metas, y los contextos políticos asociados con cualquier evaluación en este sector).

En este documento se presentó una revisión de la limitada literatura sobre corrupción educacional. Se describieron las características de las principales prácticas de corrupción estudiadas, se presentaron las prácticas detectadas y los principales hallazgos sobre efectos plausibles, proporcionando algunos modelos para comprender las dimensiones de la corrupción educativa. Además, con esta revisión se intentó identificar lagunas en el conocimiento y sugerir preguntas para investigaciones futuras. Finalmente, se describieron algunas implicaciones de políticas con base en la limitada información disponible, explicando algunos aspectos comunes que pueden ayudar no sólo a investigaciones futuras, sino al diseño y a la implementación de políticas.

Reducir la frecuencia con la que se observan actos de corrupción en los sistemas educativos debe ser considerado un paso necesario para lograr mejores condiciones de equidad y calidad, dado que las prácticas de corrupción observadas pueden tener impactos diferentes con distintos grupos poblacionales.

Finalmente, como señala Grindle (2004), la escasez de recursos crea condiciones para explorar formas con las cuales será posible mejorar la calidad de la educación sin incrementar el gasto, por lo que adquiere mayor relevancia la posibilidad de eliminar ineficiencias derivadas de prácticas de corrupción como una manera de incrementar la cantidad y la calidad de los insumos para las escuelas. Por ende, se requieren más investigaciones sobre este fenómeno para guiar políticas educativas futuras. Más aún, debemos recordar que las escuelas son un ambiente natural para la transformación social, por lo que evitar la corrupción desde los sistemas educativos debería ser una prioridad para cualquier gobierno, considerando que las escuelas siguen siendo las principales instituciones existentes para la transformación de culturas políticas.

 

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Notas

¹ La literatura revisada en este trabajo se obtuvo de tres fuentes distintas: a) bases de datos electrónicas, incluyendo Academic Search Premier/ EBSCO, eric/EBSCO, Education Abstracts/ EBSCO, Google Scholar, Citation Indices/ISI Web of Science, Proquest Dissertations & Theses, JSTOR, y Lexis–Nexis Academic; b) bases de datos creadas por organizaciones como Transparency Internacional, Ético (UNESCO), clad, y el U4 Anti–Corruption Resource Centre; y c) Documentos disponibles en la base de datos Hollis.

² Es evidente que en cualquier organización existen ineficiencias. Sin embargo, las ineficiencias derivadas de prácticas corruptas que se manifiestan en un desplazamiento de metas colectivas por la búsqueda de beneficios individuales, representarían un mayor costo considerando que "los funcionarios públicos corruptos [...] consideran los puestos públicos como negocios y [...] deciden maximizar ganancias personales" (Van Klavereen, 1957, en Heiddenheimer, 1989), otorgando menor importancia a los objetivos de la organización.

³ Uso el término "corrupción educacional" por dos motivos: primero, porque a diferencia de la "corrupción política" (un tipo de corrupción que Huntington (1968) describe como la "corrupción de los ricos" en países en vías de desarrollo, donde la influencia y el poder político se canjean por dinero o favores), ubica las prácticas de corrupción educativas dentro de la categoría más grande de prácticas administrativas, generalmente reconocidas como 'corrupción administrativa' (Gould, 1991, en Khan, 2004); y segundo, porque estas prácticas representan una corrupción, en el sentido de distorsionar el propósito original de la educación, de desarrollar las capacidades y los conocimientos de los estudiantes.

⁴ Para Nye la corrupción es un "comportamiento que se desvía de las obligaciones formales de la función pública, que se presenta como resultado de la búsqueda de beneficios individuales (familia, familia cercana o camarilla), pecuniarios, o que mejoran su status. [...] Esto incluye comportamientos como el soborno, el uso de una recompensa para modificar las decisiones de una persona, el nepotismo y la malversación (la apropiación ilegal de recursos públicos para usos de tipo privado).

⁵ Esta tipología tomó en consideración algunos de los criterios de clasificación utilizados en otros modelos previos, desarrollados principalmente por Hallak y Poisson (2004b), Chapman, (2005), Rumyantseva (2005) y Azfar (2003).

⁶ Para este trabajo, consideraré como parte del nivel central no sólo a los administradores de alto rango en los sistemas educativos, sino también a los niveles administrativos fuera de la escuela (oficinas regionales y supervisores). La lógica detrás de esta división es un supuesto sobre el hecho de que las prácticas de corrupción observadas en el nivel escolar tienen un impacto distinto que las prácticas observadas en el nivel central.

⁷ Como en el caso de Mauro (1998), Gupta, Davoodi y Tiongson (2001)) o diseños experimentales (como los reportados por Banerjee y Duflo, 2005).

⁸ Anderson, Kaufman y Recanatini (2003, en Rose–Ackerman, 2004) confirman que aunque los ricos sobornan para acelerar los servicios, los pobres sobornan para obtener acceso a los servicios (entre la población pobre, 39% de ellos declaran que han pagado un soborno "para evitar problemas". Sólo 17% entre la población rica declara lo mismo). La falta de agencia, voz y la impunidad creará condiciones en las que el acceso a la educación para la población más pobre estará condicionada por su capacidad para pagar sobornos.

⁹ Estos autores identifican que un aumento de uno por ciento en el ingreso del hogar incrementa el financiamiento público que llega a la escuela por 0.25% y un aumento similar en la participación de maestros calificados reduce las fugas [la cantidad de recursos de subsidio per cápita que no llegan a las escuelas] por 0.27 puntos porcentuales.