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Desacatos

versión On-line ISSN 2448-5144versión impresa ISSN 1607-050X

Desacatos  no.49 México sep./dic. 2015

 

Esquinas

Las consecuencias ocultas de la enajenación de tierras ejidales: proliferación de disonancias normativas

The Unseen Consequences of Ejido Land Transfers: Proliferation of Normative Dissonances

Gabriela Torres-Mazuera* 

*Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Peninsular, Mérida, Yucatán, México gato74@gmail.com


Resumen

Uno de los cambios más radicales en cuanto a la forma de tenencia ejidal, promovido por la reforma al artículo 27 constitucional de 1992, fue la legalización de la enajenación de tierras ejidales. Esta modificación, que sólo es posible cuando la propiedad ejidal se convierte en "una forma moderada de propiedad privada", no generó las transformaciones que los diseñadores de políticas esperaban y ha activado múltiples desfases entre lo que establece la ley, lo que marca la costumbre, la práctica social y la decisión individual. A partir de un estudio de caso en un ejido del sur de Yucatán, este texto tiene por objetivo hacer inteligible el significado y las implicaciones inesperadas que la enajenación de tierras ejidales en un contexto neoliberal tiene para los habitantes rurales y mayas contemporáneos.

Palabras clave: ejido; enajenación; reforma neoliberal; ilegalidad; pluralidad normativa

Abstract

The legalization of ejido land alienation is the most radical change promoted in 1992 with the amendments to Constitutional article 27. this change, which is only possible when the ejido property becomes "a mild form of private property," did not led to the land-tenure transformations expected by policy makers. the sum of amendments to article 27 have, nevertheless, unleashed multiple discrepancies between the law, the custom, the everyday social practices and individual and strategic behaviors. From a case study in a southern Yucatan ejido, this article aims to make intelligible the meaning and unexpected outcomes of ejido land alienation in a Maya and rural ejido in the neoliberal context.

Keywords: ejido; land transfer; neoliberalism; illegality; normative plurality

Introducción

En mayo de 2009, Jacinta Chan, de 56 años de edad, ejidataria del ejido de Tzucacab, al sur del estado de Yucatán, acudió al Tribunal Unitario Agrario (TUA) a demandar a Dulce Mukul, en posesión de la parcela ejidal que el padre de Jacinta le había heredado tras su muerte en 2007.1 En un documento dirigido al magistrado, Jacinta alegaba que Dulce había invadido su parcela "explotándola con la cría de ganado" y que le impedía realizar "sus actividades de campo y cumplir con los compromisos de Procampo [Programa de Apoyos Directos al Campo]". En otro documento, con el mismo destinatario, Dulce respondía a la acusación y presentaba su versión. A mediados de febrero de 2006, el padre de Jacinta, don Demetrio, les propuso a ella y a su esposo la venta de su parcela, ya que por su edad no podía seguir trabajándola. Juan y Dulce accedieron y acordaron que pagarían 50 000 pesos, en mensualidades de 5 000. El 4 de abril Dulce firmó con Demetrio la cesión de derechos parcelarios. Los testigos fueron el presidente del Comisariado Ejidal de Tzucacab y su tesorero. Demetrio también entregó a Dulce el certificado parcelario original, expedido en 1999, que amparaba la parcela y manifestó que el único hijo que tenía, Antonio, estaba informado y de acuerdo con la venta. Como prueba, entregó la copia de la lista de sucesión depositada en el Registro Agrario Nacional (RAN) a favor de Antonio. Sin embargo, de acuerdo con Dulce: "Una vez que entramos en posesión del inmueble nos enteramos que la promovente era hija de Demetrio y al saber que su padre nos había enajenado la parcela empezó a murmurar que nos iba a demandar por despojo en virtud de que su padre no le dio parte del dinero que había recibido de la enajenación". El 8 de abril Dulce recibió un citatorio del juez de paz que asentaba que faltaban 4 000 pesos para cumplir con el contrato de compraventa de la parcela. El 6 de julio de 2006, Dulce y Juan fueron a la sede de la Procuraduría Agraria, en Tekax, acompañados del comisario ejidal para resolver, mediante conciliación, el conflicto con Jacinta. Esta última asistió con su padre y exigió que le pagaran los 4 000 pesos que según ella faltaban. Dulce accedió a pagar la cantidad a cambio de la firma de un documento en el que Jacinta aceptaba la enajenación de la parcela. En el último momento, Jacinta se negó a la petición y así concluyó el proceso de conciliación. Tres años después, Dulce fue demandada ante el Tribunal Unitario Agrario por Jacinta, quien desde 2008 era la titular del certificado de la parcela ejidal que su padre fallecido le heredó. El litigio, que se inició como controversia en 2006, se resolvió finalmente el 6 de enero de 2010, cuando el Tribunal dictó sentencia y estableció que Jacinta debía aceptar el pago adicional de 20 000 pesos y reconocer la cesión de derechos realizada por su padre a favor de Dulce.2

Este ejemplo ilustra en algunos aspectos el tipo de conflicto más frecuente en los ejidos rurales del sur de Yucatán, donde la tierra ejidal no resulta de mayor interés para los agentes externos y la compra y venta de parcelas se realiza, por lo general, entre los mismos vecinos. A 20 años de la reforma al artículo 27, que legalizó la enajenación de las tierras ejidales, estos conflictos surgidos por irregularidades en torno a la compraventa de parcelas ejidales van en aumento y tienen diferentes costos sociales y personales.3

El objetivo del presente trabajo es explicar la persistencia y multiplicación de situaciones de ilegalidad o irregularidad en el sector ejidal, en particular de aquellas asociadas a la enajenación de las tierras ejidales en una región catalogada como indígena.4 Aunque el tema de los mercados de tierras ejidales después de la reforma de 1992 al artículo 27 atrajo cierta atención entre especialistas,5 existen pocos trabajos empíricos recientes que expliquen la persistencia de un mercado ilegal de tierras ejidales y que exploren con detalle el conjunto de cambios sutiles, promovidos por la reforma legal al artículo 27. A continuación, describiré algunas de las características de los mercados de tierras ejidales en el ejido de Tzucacab, localizado en la región sur de Yucatán.6 Mi propuesta es reflexionar sobre la enajenación de las tierras desde una perspectiva más amplia, que considera esta práctica como el último eslabón de un largo proceso de privatización y mercantilización de la tierra ejidal. El argumento a demostrar es que dicho proceso ha propiciado un conjunto de disonancias entre agregados normativos contrastantes, que son fuente de innumerables conflictos, como el que acabo de presentar.

Agregados y disonancias normativas: una propuesta conceptual

Diversas investigaciones sobre las relaciones de propiedad practicadas en un contexto ejidal han mostrado la divergencia entre lo establecido por la Ley Agraria, las costumbres y prácticas sociales en torno a la posesión, y el uso y la transferencia de la tierra ejidal en diversas regiones del país.7 El concepto más utilizado por los antropólogos que estudian el ejido para explicar la coexistencia de más de un sistema normativo, entre los que se encuentran los "usos y costumbres", es el de pluralismo legal.8 Dicha noción es utilizada para describir un conjunto de fenómenos interrelacionados pero de naturaleza diferente. Por un lado, acciones asociadas a la resistencia histórica de ciertos grupos humanos, en un contexto de colonialismo, frente a la imposición de concepciones de la tierra de carácter liberal y ajeno a las relaciones y nociones de propiedad autóctonas que, en muchos casos, son de carácter comunitario.9 Desde esta perspectiva, el ejido posrevolucionario, en tanto dispositivo gubernamental, fue apropiado y reconvertido en una instancia comunitaria con amplia legitimidad social, cuya máxima autoridad, la asamblea ejidal, logró desempeñar funciones que iban más allá de las establecidas por la ley y obtuvo atribuciones para establecer normatividades al margen de ésta, identificadas como "usos y costumbres" (Léonard y Velázquez, 2003). Por otro lado, el término de pluralismo legal también se refiere a la diversificación de las legislaciones estatales y de otras instituciones con atribuciones transnacionales que cuestionan la idea de centralismo legal y jurídico asociado a un Estado-nación como órgano supremo de gobernanza (Haenn, 2006). La noción de pluralidad jurídica, en cada caso, conlleva un conjunto diferente de supuestos y concepciones sobre la ley, el Estado y las instituciones sociales, aunque coinciden en señalar la coexistencia de múltiples sistemas normativos y fuentes de autoridad. Sin embargo, ninguna de las propuestas profundiza demasiado en cómo dichos sistemas normativos se interrelacionan y se transforman de forma articulada y en mutua interacción.

A fin de subrayar el carácter imbricado de las leyes, normatividades y prácticas sociales, propongo utilizar la noción de agregado normativo. Al igual que un palimpsesto, que conserva huellas de escrituras anteriores en la misma superficie donde se traza una nueva grafía, los agregados normativos son en muchos casos la sobreposición de leyes, principios ideológicos y culturales y prácticas sociales asociados a éstos. Este concepto está en sintonía con la noción de bricolage utilizada por los antropólogos legales para describir el derecho consuetudinario, pero incluye las legislaciones oficiales a las que también voy a concebir como agregados de principios ideológicos y culturales en tensión y cambio.10 Dichos agregados son invocados por diversos actores sociales en situaciones precisas para justificar, encauzar o guiar su comportamiento y acciones.

Gabriel Feltrán. Paisaje desde una favela "pacificada": gentrificación por venir. À vista. Morro Santa Marta, Río de Janeiro, 2011. 

En segundo lugar, utilizo el término de disonancia, el cual, en psicología, remite a las discrepancias entre sistemas de cognición diferentes pero simultáneos. Mi propuesta es utilizarlo para señalar la presencia de agregados normativos en un espacio-tiempo dado, en relación con principios morales e ideológicos contradictorios. La noción de disonancia normativa me permite alejarme del adjetivo de ilegalidad o irregularidad, comúnmente utilizado como explicación genérica de ciertas anomalías que se refieren a una situación fuera de la ley, y destacar el aspecto de multi e interlegalidad que caracteriza el contexto ejidal.11 Es una noción útil, si queremos ir más allá de la idea según la cual toda irregularidad de las prácticas ejidales, sobre todo aquellas encontradas en regiones indígenas, se explica como la práctica divergente cuyo origen está en los "usos y costumbres". También me permite escapar al supuesto que permea buena parte de la literatura antropológica mexicana, en particular en Yucatán, según la cual un conjunto de personas que comparten, se inscriben y son identificadas como pertenecientes a un mismo grupo social y cultural, en este caso maya, tendrá una manera específica e idéntica de relacionarse, concebir y apropiarse de la tierra.12

El proceso de individualización y privatización de los derechos sobre la tierra ejidal

Diversos estudios de antropología e historia han mostrado que la dotación agraria en México rara vez significó la restitución o dotación de aquellos territorios que en tiempos coloniales pertenecieron a los pueblos de indios. El ejido de Tzucacab, creado en 1928, no es la excepción. El área de tierra identificada localmente como tablaje "Xulcac" y solicitado en dotación por los vecinos del poblado no fue otorgado. Quizá por esta razón, entre los ejidatarios entrevistados durante el trabajo de campo, la dotación ejidal de 8 584 hectáreas parece haber sido borrada de su memoria. Otra, complementaria a la anterior, es que la tierra dotada y ampliada legalmente como tierra ejidal se encontraba en posesión de facto de los milperos residentes de Tzucacab y otros poblados a la redonda antes de la fundación del ejido. No obstante, la fundación del ejido de Tzucacab implicó a la larga la formación de un nuevo ordenamiento territorial con reconocimiento legal diferente al de la práctica y memoria de los habitantes de Tzucacab, que además instauró una nueva forma de tenencia de la tierra: el uso común ejidal. Hasta entonces, la milpa practicada por campesinos mayas en tierras federales y privadas, en el sur de Yucatán, se regía bajo el principio de acceso abierto. A diferencia del "uso común ejidal", que supone una colectividad de ejidatarios en la que cada miembro tiene derecho a usufructuar individualmente las propiedades de la corporación, el libre acceso no asignaba derechos específicos a nadie sobre una porción determinada de tierra. El ejido posrevolucionario fue, en sus comienzos, una forma de organización ajena a los campesinos hablantes de maya y milperos del sur de Yucatán, para quienes, a principios del siglo xx, el territorio de la milpa era ilimitado.13 También significó una nueva concepción de la propiedad, que reivindicaba la función social de la tierra desde un planteamiento inédito de comunidad política.14

Hasta las décadas de 1960 y 1970, los límites de las extensiones trabajadas bajo el sistema de roza-tumba-quema (r-t-q) dentro de Tzucacab eran variables y establecidos por las guardarrayas y la presencia de otros milperos.15 Esta práctica y normativa explica la poca aplicación que tuvo la Ley Agraria durante el periodo en que éste sistema productivo imperó entre los campesinos mayas beneficiados por el reparto agrario en la región. En la década de 1960, la llegada de programas y créditos para el desarrollo rural regional fomentaron, sin embargo, una nueva organización para la producción, que terminó por imponer su propia lógica y subordinar la de la milpa y su normatividad incluyente.

La gran transformación hacia lo que podemos identificar como la mercantilización y privatización de la tierra ejidal en el sur de Yucatán comenzó con el Programa Nacional de Desmontes en 1975. Este programa tuvo por objetivo crear planadas sin selva en las que pudiera introducirse maquinaria para producir maíz híbrido, canales de riego para la producción citrícola, pozos profundos y ganado. En la región sur fueron desmontadas 17 000 hectáreas entre 1975 y 1985 (Rosales, 1991). La tala de la cubierta forestal en las tierras ejidales significó la primera ruptura con la práctica de la milpa y su normatividad, que establecía que un milpero no debía talar más superficie de la que podía sembrar con sus manos y la ayuda de sus hijos (Villa, 1978: 315). También fue el comienzo de la transformación productiva, con la creación de sociedades de producción rural y la consolidación de los ejidatarios como grupos de poder microlocales.

En Tzucacab, las sociedades de producción agrícola sirvieron para legalizar el acceso exclusivo a parcelas de gran extensión por parte de los campesinos integrados como socios, algunos emparentados entre sí, pero no forzosamente.16 Las sociedades de producción rural en este ejido llegaron a contar con más de 40 socios y extensiones de más de 800 hectáreas, lo que quizá explica por qué comenzaron a concebirse como "ejidos" dentro del gran ejido de Tzucacab, con sus representantes y órganos de gobierno propios.17 En 1983 existían 22 sociedades locales de crédito de responsabilidad limitada dedicadas al ganado, el maíz híbrido, la caña de azúcar, el frijol jampa, la sandía y el tomate.18

Para convertirse en integrante de la sociedad era necesario ser invitado por los socios y ser ejidatario. En principio, cada socio aportaba a la sociedad las 20 hectáreas que le correspondían como unidad de dotación. Este requisito, sin embargo, no excluía a quienes no tenían su "derecho ejidal", pero exigía su aceptación por la asamblea ejidal y su inscripción en el padrón de ejidatarios cuando las investigaciones de usufructo llegaban al ejido. La creación de las sociedades significó la identificación de límites precisos de las parcelas otorgadas en usufructo y el proceso de conversión de la tierra ejidal hacia un bien inmobiliario que fue reforzado con los créditos del Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural).19 Este modelo de desarrollo fue de corta duración. A finales de 1980, el gobierno suspendió los créditos. Esto condujo a la desintegración de las sociedades que para entonces estaban fuertemente endeudadas. No obstante, la desintegración de las sociedades no fue motivo para volver al acceso abierto del uso común ejidal: las tierras usufructuadas por las sociedades, que de acuerdo con la ley debían regresar al ejido, permanecieron en posesión de los socios, quienes, en la mayoría de los casos, habían parcelado individualmente, trazado sus mesuras e incluso bardeado.

En 1998, con el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (Procede), los ejidatarios decidieron legalizar la parcelación del ejido y dar fin al uso común ejidal parcelado de facto. La parcelación de Tzucacab se trazó según la distribución asignada durante el periodo de las sociedades y dio un total de 394 parcelas asignadas a 388 ejidatarios y 18 posesionarios. Desde entonces, el acceso para cultivar la milpa o extraer leña, que se había mantenido abierto a todos los habitantes del ejido, incluso durante el auge de las sociedades de producción rural, debe ser negociado de forma individual con el "dueño" ejidatario de la parcela. El acceso al usufructo de la tierra sólo es posible por medio de la herencia, la renta o la enajenación.

En este mapa se registraron parcelas colectivas certificadas por Procede que alguna vez fueron parte de extensiones más amplias usufructuadas por las sociedades de producción rural. Fuente: elaboración propia a partir de información de campo y del RAN-Mérida

Mapa 1 Polígonos del ejido y parcelas colectivas que alguna vez fueron sociedades de producción rural del ejido de Tzucacab, 2010. 

La observación etnográfica, en Tzucacab, reveló procesos de mercantilización y privatización de las tierras ejidales que activaron un conjunto de disonancias normativas. Las sociedades de producción rural legalizaron prácticas organizativas de tipo vernáculo que consistían en grupos de campesinos emparentados entre sí y organizados para la producción agropecuaria con miras a la comercialización. Un aspecto paradójico de este proceso es que, si bien legalmente las sociedades de producción sólo recibían las tierras en usufructo por 30 años, la misma dinámica que generaron llevó a la parcelación de facto, la apropiación permanente e individualizada y la transmisión en herencia de las tierras ejidales parceladas. Estas prácticas de propiedad contravenían los principios asociados a la milpa y lo establecido en la Ley Federal de Reforma Agraria, de acuerdo con la cual el parcelamiento económico e individualizado de las sociedades no era un derecho parcelario, y por lo tanto, no era heredable. Es decir, el proceso de mercantilización y privatización promovido por el gobierno estatal y federal con los programas de desmonte, conversión productiva, bardeado de parcelas y créditos a la producción, generó pautas de apropiación irregulares, puesto que contravenían el principio de la función social asociado al uso común ejidal plasmado en la legislación agraria vigente y la economía moral de los campesinos milperos; al mismo tiempo, erosionó los cimientos de una organización colectiva de la tierra cuyo principal órgano de autoridad era la asamblea ejidal.

La enajenación de tierras ejidales en Tzucacab

En el ejido de Tzucacab las transacciones de tierras han involucrado, sobre todo, las parcelas de más valor que fueron trabajadas bajo el esquema de las sociedades productivas en las décadas de 1970 y 1980. Ahí se encuentran los zacatales y planicies de tierra fértil con pozos de agua que localmente se conocen como los "mecanizados" y que hoy se destinan por igual a ganadería, cítricos y hortalizas. En 2010, su valor oscilaba entre los 25 000 y 50 000 pesos por parcela de 20 hectáreas aproximadamente (entrevista con Arsenio Zapata, comisario ejidal de Tzucacab, 13 de noviembre de 2010).

El mayor movimiento de transacciones de compra y venta de las parcelas en esta zona ocurrió inmediatamente después del Procede, cuando aquellos ejidatarios que ya no querían trabajar la tierra vendieron sus parcelas y migraron o se incorporaron a otras actividades económicas (entrevista con Arsenio Zapata, comisario ejidal de Tzucacab, 13 de noviembre de 2010). Los compradores fueron ejidatarios y vecinos de Tzucacab, en particular, ganaderos que adquirieron aquellas parcelas con zacate. Arsenio Zapata calcula que en el ejido hay como 25 o 30 ejidatarios que han adquirido otros derechos además de sus 20 hectáreas y que "entre 70 y 80 avecindados [personas que no tenían calidad agraria que han adquirido parcelas ejidales] han sido registrados ante el RAN" (entrevista con Arsenio Zapata, Tzucacab, 31 de junio de 2010). De acuerdo con la información recabada en el RAN, entre 2000 y 2010 fueron registradas ante esta dependencia 57 transacciones de compraventa de parcelas y reconocidos 68 avecindados.20 Estas operaciones registradas por la administración agraria se suman a la gran cantidad de movimientos de venta que comúnmente se realizan de forma "tradicional" y sin un respaldo legal o inscripción ante el RAN. Para comprar "un lote" en el ejido de Tzucacab hay varias "vías", cada una con un tipo de formalización y costo. La más común es "la tradicional", que se practica desde la década de 1980, cuando las parcelas del ejido fueron dadas en usufructo a las sociedades productivas, y que en la actualidad puede ser causa de diversos conflictos.21

Carlos Zapata Chí es avecindado de Tzucacab y tiene experiencia en las transacciones de enajenación. En 1994, cuando aún no llegaba el Procede a Tzucacab, compró un lote que alguna vez perteneció a la sociedad Lázaro Cárdenas, pozo 1. Se siguió el procedimiento común para la adquisición de parcelas antes de la reforma al artículo 27 de 1992, el cual, a grandes rasgos, era así: después de acordar el precio con el vendedor en función "del tipo de trabajo" existente en la parcela -una cerca de alambre y zacate plantado-, Carlos y el vendedor acudieron con el comisario ejidal para hacer una cesión de derechos. Para dar validez a la transacción, Carlos llamó al visitador agrario de la Procuraduría Agraria (PA), a quien conocía bien, según nos explicó. También invitó a 12 ejidatarios con parcelas colindantes y cercanas como testigos. Ellos ratificaron que la persona que vendía era el dueño del lote y dieron fe de la transacción. Carlos ofreció el toch, una comida para todos los participantes. Todos firmaron como testigos, incluyendo al comisario ejidal, en un documento que especificaba el tipo de transacción. Por último, el comisario ejidal comunicó la cesión de derechos a la asamblea ejidal para que la aprobara, notificó el nombre de la persona que había cedido sus derechos y la extensión de la parcela, que en este caso era de 10 hectáreas. El ejidatario que vendió su lote conservó su derecho agrario para participar en la asamblea. Cuando el Procede llegó a Tzucacab en 1997, la transacción de Carlos fue reconocida como válida y él fue nombrado legalmente posesionario de Tzucacab. Carlos afirma que en la actualidad el procedimiento de compraventa de parcelas ejidales es similar al que se hacía antes del Procede (entrevista con Carlos Enrique Zapata Chí, 58 años, Tzucacab, 3 de junio de 2010).

Hoy hay muchas transacciones de enajenación de parcelas ejidales en Tzucacab que no involucran a otros actores salvo al comprador y al vendedor, "ya no es necesaria la intervención de la asamblea ejidal" para avalar dichas transacciones, pues "es un trato entre dos personas: el comprador y el vendedor" (entrevista con Arsenio Zapata, comisario ejidal de Tzucacab, 13 de diciembre de 2010). Se redacta un documento en el que el vendedor firma y entrega al comprador el certificado agrario. Estas transacciones, al igual que las avaladas por el comisario ejidal, son irregulares porque no siguen los procedimientos establecidos por la ley, en particular el derecho al tanto. De acuerdo con el comisario ejidal, en 2010, fueron pocos los casos de compradores que exigían el trámite de cambio de nombre del certificado parcelario ante el Registro Agrario Nacional (RAN) debido al tiempo y dinero que requiere este procedimiento. En general, la transacción de compraventa es avalada sólo por el documento firmado por el presidente del comisariado ejidal. Esta situación produce incertidumbre en las transacciones de enajenación en Tzucacab.

Gabriel Feltrán. La fertilidad femenina en Brasil pasó de 5.5 hijos por mujer en la década de 1970 a 1.8 en la de 2010. Nois, São Paulo, 2008. 

En Tzucacab, persiste la idea de cesión de derechos, en plural, para hacer referencia a la enajenación de parcelas. Esta noción ha permitido diversos arreglos respecto a uno de los derechos relacionados con la posesión de una parcela ejidal: el pago de Procampo. En el ejido existen casos de personas que cedieron sus derechos parcelarios pero conservaron su derecho a cobrar el Procampo, como sucede en el caso del conflicto con el que comienza este artículo. También sucede que los ejidatarios que "venden" su parcela llegan al acuerdo de dividir el apoyo del programa entre comprador y vendedor. Esto sucede en las transacciones sin validez legal ante el RAN, porque si la transacción es legal, el certificado parcelario cambia de titular y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) hace el pago de Procampo al nuevo titular.

Disonancias normativas en la región sur de Yucatán

El trabajo de campo y las entrevistas realizadas en Tuzcacab y en otros tres ejidos del sur de Yucatán me permitieron registrar un conjunto de ideas e interpretaciones contradictorias en torno a lo establecido por la Ley Agraria, en particular entre los ejidatarios de Tzucacab. Estas interpretaciones tienen consecuencias y son el origen de conflictos en esta región; sin embargo, en contadas ocasiones llegan al Tribunal Agrario, aunque tienen diferentes costos sociales y personales. A continuación, las analizo desde la perspectiva de lo que he denominado disonancias normativas o desfases entre agregados normativos.22

¿Quién tiene derecho a la tierra ejidal y en qué circunstancias? ¿A qué estatuto sociopolítico remite este derecho?

En palabras de muchos de los ejidatarios entrevistados, todo habitante del ejido es también "avecindado", y por lo tanto, se da por sentado que tiene derecho a recibir en cesión tierras ejidales, como vimos en el caso del litigio entre Dulce y Jacinta. Sin embargo, para convertirse en avecindado legal, es requisito vivir por lo menos un año en el ejido, y sobre todo, ser reconocido como tal en una asamblea ejidal en la que se levanta un acta registrada ante el RAN. Además, sólo hasta que sale la documentación de avecindado se puede proceder a la cesión de derechos (entrevista con Jorge Estrella Segovia, visitador agrario, Tekax, 19 de noviembre de 2010). Este procedimiento es lento y desconocido por la mayoría de los habitantes de los ejidos de la región de Tzucacab.

¿Quién es la autoridad que avala las transacciones de enajenación?

De acuerdo con lo establecido en la Ley Agraria, los comisarios ejidales sólo son representantes de la asamblea ejidal, autoridad única del ejido. Sin embargo, la observación etnográfica en cuatro ejidos del sur de Yucatán reveló que los comisarios ejidales siguen teniendo más poder que las asambleas ejidales sobre ciertos asuntos, entre los que destaca la cesión de derechos ejidales. Los jueces de paz también desempeñan esta función en todos los ejidos de estudio, lo cual, como señala un visitador agrario de la PA, es ilegal. El fedatario público, según la ley, es la figura que puede acreditar y registrar un contrato legal de enajenación de parcela ejidal ante el RAN, pero ésta fue mencionada por pocos ejidatarios, puesto que es excepcional que se recurra a ella.23 El RAN tampoco fue identificado como la institución estatal que registra y respalda las transacciones de enajenación de la propiedad ejidal.

¿Qué procedimientos se siguen para dar legalidad a una transacción de enajenación?

En el sur de Yucatán, muchos de los ejidatarios entrevistados entre 2010 y 2012 no estaban al tanto de la reforma legal al artículo 27 constitucional, que permite la enajenación de los derechos parcelarios. Este desconocimiento no impidió que se realizaran transacciones de cesión de tierras ejidales respaldadas con procedimientos tradicionales para dar validez local a lo que se supone que está prohibido por el Estado. Esto es parte de la causa del conflicto entre Dulce y Jacinta, el cual involucró procedimientos de formalización vernáculos, exentos de valor legal. Por ejemplo, en cuanto a la entrega del certificado original, la gente del ejido "cree" que, si tiene el certificado, es dueña legítima de una parcela. Sin embargo, para legalizar el cambio de posesión es necesario proceder al cambio de nombre del titular ante el RAN. Hacer mesuras, poner mojoneras y alambrar son procedimientos de apropiación tradicionales.

Algunos ejidatarios entrevistados señalaron una transformación en los procedimientos tradicionales durante las últimas dos décadas para dar validez y legitimidad social a una cesión de derechos que podemos asociar a la reforma legal de 1992 y la expedición de certificados parcelarios a título individual. Este cambio ha significado mayor vulnerabilidad para el comprador, quien, sin un respaldo legal, tampoco cuenta con uno de tipo social, en la medida en que no implica la aceptación y reconocimiento de la comunidad de ejidatarios o socios de la unidad de riego, como se exigía hasta la década de 1990.

La enajenación de tierras ejidales, ¿Es legal y socialmente legítima?

En los ejidos de estudio era frecuente el uso de ciertas palabras para referirse a diversos tipos de transferencia de la tierra ejidal que involucraban un monto de dinero como forma de pago. La mayoría de los ejidatarios utilizaban la noción de cesión de derechos, aunque algunos también hablaban de venta y compra de tierras ejidales. Los funcionarios agrarios prefieren, en cambio, hablar en términos de asignación, cesión de derechos y enajenación, y evaden el término venta. La diferencia entre estos términos nos permite reflexionar sobre el conjunto de significados que cada uno implica y sobre el agregado normativo al que alude.

En el sur de Yucatán podemos contraponer la noción de cesión de derechos, relacionada con un tipo de agregado normativo, frente a otro, dentro del cual tiene sentido la noción de enajenación. La cesión de derechos se refiere a los derechos que detenta un sujeto e implica que la propiedad nunca es absoluta, en la medida en que diferentes personas o grupos de personas pueden tener derechos sobre un mismo territorio. En lo que respecta al ejido, se destaca a la colectividad de ejidatarios como la detentora última de los derechos sobre un territorio y la función social de la tierra ejidal. En cambio, la noción de enajenación remite a la propiedad en términos absolutos, la posibilidad de que un individuo detente todos los derechos sobre un territorio bien delimitado, medido y ubicado, que se encuentra parcelado o loteado.

La información de las entrevistas con los ejidatarios, sobre lo correcto e incorrecto, lo legal e ilegal, lo legítimo e ilegítimo en torno a los mercados de tierra ejidal, me permite reflexionar sobre los desfases entre los agregados normativos y sus disonancias. Desde la dotación de los ejidos del sur de Yucatán se fueron gestando desfases entre agregados normativos compuestos por principios plasmados en la legislación vigente y en las legislaciones derogadas, así como aquellos derivados de usos y costumbres locales asociados a prácticas productivas y organizativas, siempre cambiantes. Dichos agregados normativos no se vinculan con grupos sociales específicos y únicos, sino que son registros discursivos a los que diferentes actores pueden recurrir como justificación en situaciones concretas y en función de sus intereses o necesidades. Así, ejidatarios mayahablantes de un mismo ejido pueden hacer referencia a diversos agregados normativos en situaciones concretas.

Desde la perspectiva de algunos ejidatarios, que se expresan sobre las transferencias de tierra -ya sean parcelas ejidales o tierras de uso común- en términos de cesión de derechos, los ejidatarios sólo pueden ceder los derechos sobre el trabajo invertido en una parcela ejidal y sobre un espacio ocupado temporalmente, y por ello se otorga una gratificación. Esta noción pone énfasis en la dimensión social e implica relaciones de vecindad, amistad y buena voluntad. Se diferencia de la noción de pago, que implica una relación comercial entre extraños en la que la ganancia monetaria tiene legitimidad social. Desde esta perspectiva, las tierras ejidales no se venden, aunque es posible enajenar el usufructo o el trabajo realizado en las parcelas legales y económicas. En el marco de este agregado normativo, las cesiones de derechos no involucran un objeto material, la parcela ejidal, sino, más bien, uno o más derechos asociados a una parcela -usufructo, derecho de acceso, transmisión, Procampo- o a una extensión de territorio o rumbos del ejido. El ejido, como entidad comunitaria, es el detentor último de las tierras ejidales y se subraya el principio según el cual "la tierra es de quien la trabaja" y se cultiva para "mantener a la familia".

Este agregado normativo coexiste con otro, legalizado en ciertos aspectos en 1992. La creación de las sociedades de producción rural, en Tzucacab y otros ejidos del sur de Yucatán, trajo consigo nuevas prácticas productivas y de apropiación de la tierra ejidal que condujeron a un proceso de privatización y mercantilización de ciertas aéreas de los ejidos y produjeron un nuevo agregado normativo. La legislación agraria de 1992 legalizó la creación de derechos parcelarios a título individual y de carácter perpetuo -parcelas ejidales- que se habían establecido en los ejidos de estudio y afirmó el derecho individual en detrimento de la decisión comunitaria sobre ciertas áreas de los ejidos. El Procede y la expedición de títulos parcelarios significaron un avance en el mismo sentido y consolidaron la idea de que la parcela ejidal es un bien, un objeto sobre el cual el ejidatario tiene total y perpetua posesión. En este registro discursivo tiene sentido hablar de venta de tierras y de la posibilidad de "hacer negocio" o especular con ellas. Sin embargo, a pesar de contar con legitimidad social y estar en el mismo registro que la reforma legal de 1992, se presta a malentendidos. El certificado parcelario ha dado lugar a la idea, entre algunos ejidatarios, de que su posesión avala la posesión de la parcela. Por esta razón, en muchas de las transacciones realizadas en el ejido, se transfiere el certificado pero éste no se actualiza ante el RAN. La lógica detrás de ello es que basta con que el vendedor entregue su certificado endosado al comprador para hacer válida la enajenación, es decir, se piensa que este acto significa una privatización absoluta de los procedimientos que le otorgan validez a la propiedad, lo que le niega su carácter relacional y social. De ahí que, sin el aval de la comunidad ni del Estado, haya menos certeza respecto de la propiedad, o como señalaron algunos ejidatarios, entre ellos algunos miembros de la comisaría ejidal, no hay certeza en las transacciones de enajenación, a menos de que se realice el cambio de nombre en la lista de los sucesores a favor del comprador, lo cual también es incorrecto de acuerdo con lo establecido en la Ley Agraria.24

Reconocer las disonancias entre las normatividades locales asociadas a las prácticas cotidianas y la ley no supone dar por hecho un estatismo de las primeras que, en muchos casos, al ser constituidas por la misma ley, se transforman en sintonía con ésta. Entre las apropiaciones locales de la Ley Agraria observamos nuevas estrategias de los ejidatarios. Por ejemplo, la inscripción de un sucesor y el cambio de éste para sacar ventaja en situaciones de conflicto por parte de un ejidatario titular. En el caso referido en la introducción de este texto, Demetrio sustituyó, en la lista de sucesión conservada en el RAN, el nombre de su hijo Antonio por el de su hija Jacinta para recuperar la parcela sujeta a un contrato de enajenación. En este sentido, también observamos el surgimiento de nuevos actores sociales en el reclamo de la tierra enajenada: mujeres, esposas e hijas de ejidatarios. Este cambio no sólo tiene que ver con la reforma legal, y en concreto, con el trabajo de los visitadores agrarios que han promovido la inscripción de las esposas como las primeras beneficiarias en la lista de sucesión, sino con un nuevo valor de la tierra ejidal y nuevas funciones socioeconómicas desempeñadas por las mujeres rurales.

En la zona sur de Yucatán, donde se practicaba la milpa, no se tomaba a las mujeres como sujetos que pudiesen heredar la tierra trabajada. El cambio productivo en algunos ejidos de la región, además del Procampo -un pago en efectivo por ciclo productivo- asignado a una parcela o a un derecho ejidal, ha convertido a las mujeres en actores con un interés por la tierra, en especial porque este programa es una de las principales fuentes de ingreso económico de un hogar campesino.

Un último aspecto que quiero señalar respecto al caso presentado en la introducción es la obligatoriedad de la ley que se impone a las costumbres locales que reconocen la obligatoriedad del contrato de palabra del patriarca familiar. Cuando entrevisté al visitador agrario, a Dulce y al comisario ejidal sobre las razones del conflicto, todos subrayaron que Jacinta no había respetado "la palabra de su padre". Antes de la reforma legal de 1992, una transacción similar no hubiera podido ser objetada por uno de los miembros inconformes de la familia y mucho menos por una mujer. La palabra y el honor del padre eran una garantía en un contexto en el que la ley prohibía la enajenación de las parcelas ejidales. En este sentido, podemos concluir que las transacciones de compraventa realizadas antes del Procede tenían mucho mayor control de la comunidad de ejidatarios en la medida en que era el consenso social -aquiescencia de la comunidad de ejidatarios- el que las avalaba.

Gabriel Feltrán. Se recobraron las favelas removidas en la primera década de siglo XXI. En el escombro, São Paulo, 2014. 

conclusiones

La reforma constitucional de 1992 dejó sin vigencia algunos de los principios asociados a la forma de tenencia ejidal, entre los que destacan la inalienabilidad de las parcelas ejidales y la asociación de la tierra ejidal al trabajo personal del ejidatario sobre ésta. En la actualidad existe una serie de disonancias normativas causadas por la sobreposición de ideas contradictorias en un mismo corpus legal y su desfase con las prácticas y arreglos sociales conformados de forma independiente a la ley. El derecho legal a la tierra ejidal ya no se asocia forzosamente a una calidad social de campesino, tampoco a una práctica económica, como ser agricultor. Falta un principio ideológico unificador que dé sentido y justifique la especificidad de la forma de tenencia ejidal. Los ejidatarios, avecindados, posesionarios, mujeres y hombres residentes de los ejidos de estudio se enfrentan cotidianamente a un conjunto de interrogantes e incertidumbres derivadas de esta situación, que se expresan como dudas concretas sobre lo correcto e incorrecto, lo legal e ilegal respecto a las tierras del ejido. La carencia de respuestas coherentes que funcionarios y autoridades dan a estas preguntas produce una sensación de injusticia e incomprensión en cuanto a qué es el ejido en el interior del ejido mismo. También abre la puerta para la expresión de estrategias estrictamente oportunistas que aprovechan las lagunas de autoridad o legitimidad de las reformas legales y el debilitamiento de las instituciones comunitarias. La reforma de 1992 a la Ley Agraria, que buscaba legalizar prácticas catalogadas como irregulares, al contrario de lo esperado, ha generado disonancias normativas mayores, que la jurisprudencia no termina de incorporar.

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1Los nombres de estas personas se han modificado para preservar su anonimato.

2TUA 34, Mérida, Yucatán, exp. 34 966/09, folio 294/1, Restitución de tierras.

3Al no haber estudios recientes sobre el crecimiento y la tipología de los conflictos relacionados con la enajenación de la tierra, la idea de su incremento puede obtenerse a partir de un análisis de la información estadística de los TUA nacionales, según el cual de 1993 a 1998 se incrementaron en 83% (Zepeda, 1999). Esta información coincide con lo observado por otros investigadores, como Bouquet (1997), así como con la información que obtuve entre 2010 y 2012 en cuatro entrevistas con dos magistrados del distrito 34.

4Agradezco a los dos dictaminadores anónimos que con sus comentarios, críticas y correcciones contribuyeron a mejorar y enriquecer los argumentos y análisis del presente texto.

6Este trabajo es parte de una investigación mayor que abarca cuatro ejidos de la región sur de Yucatán y tiene por tema la Ley Agraria, el cambio social y las culturas jurídicas en el contexto ejidal a 20 años de la reforma del artículo 27.

7Entre estos trabajados sobresalen los libros colectivos coordinados por Léonard, Quesnel y Velázquez (2003) y por Concheiro y Diego (2001), las investigaciones de Nuijten (2003a; 2003b), Baitenmann (s. f.), Bouquet (1997), Goldring (1998), Zendejas y Mummert (1998). Este conjunto de trabajos pone en evidencia las divergencias entre ley, normas y prácticas sociales, aunque las explicaciones varían sustancialmente en cada uno.

8Es importante tener en mente que la noción de pluralismo legal fue propuesta por Griffiths en 1986 para discutir la idea de centralismo legal imperante en ese momento. De acuerdo con ésta, la única normatividad con validez social, coherencia y unidad en una sociedad compleja era la ley del Estado. En la actualidad, esta visión ha sido descartada. Por un lado, los planteamientos de teóricos como Abrams (1988), Ferguson y Gupta (2002), Foucault (2004), Mitchell (1991; 1999) y Williams (1980), siguiendo a Marx, señalan el carácter ilusorio del Estado y lo definen como un proyecto ideológico. también ponen en evidencia el carácter incoherente y discontinuo del poder estatal que se extiende a la legislación estatal. A esta crítica de carácter teórico se añaden las transformaciones en términos de gobernanza generadas por la globalización neoliberal, entre las que se encuentran la descentralización estatal y la promulgación de leyes que sobrepasan a los Estados nacionales. Según Moore (2001), hoy existe un consenso en ver la realidad legal como un collage de prácticas obligatorias y normas que emanan tanto de fuentes gubernamentales en distintos niveles -globales, nacionales, regionales, municipales- como no gubernamentales. En ese sentido, el mismo Griffiths ha optado por el concepto de pluralismo normativo, en sustitución del de pluralismo legal (Tamanaha, 2008).

9Véase, por ejemplo, Velázquez (2001).

10Sobre el derecho consuetudinario como bricolage, véanse Moore (2001); Sierra y Chenaut (2002).

11En realidad, los términos de informalidad e ilegalidad son utilizados comúnmente para referirse a lo que podríamos llamar prácticas disformales. Es decir, prácticas regidas por otros parámetros normativos diferentes a la ley. Es importante señalar que este tipo de prácticas se suelen llevar a cabo sin una conciencia clara de estar transgrediendo la ley, por lo que son catalogadas como irregulares, más que como ilegales (Azuela, 1989).

12En la literatura sobre tenencia ejidal en Yucatán se plantea que los mayas comparten una serie de prácticas distintivas asociadas al acceso, uso y transferencia de la tierra. Véanse, por ejemplo, Baños (1998); Bracamonte (2007); Flores (1997; 2001); Quintal (2003).

13Véanse los trabajos de Duch (1995); Hernández (1992); Rosales (1988); Terán y Rasmussen (2009), quienes han mostrado, a partir de la observación etnográfica en ejidos de Yucatán, la incompatibilidad entre la técnica de r-t-q y la forma de tenencia ejidal.

14El ejido posrevolucionario fue concebido para cumplir la función social de ser el patrimonio principal al que todo miembro de la comunidad tenía derecho. Su principio rector de "La tierra es de quien la trabaja" enfatizaba las obligaciones más que los derechos que implicaba la posesión de una parcela y llevaba implícito el perfil socioeconómico de aquel que tenía derecho a la tierra. también significó la creación de una nueva comunidad política y forma de ciudadanía que algunos autores han llamado "ciudadanía agraria" (Azuela, 1995; Baitenmann, 2007; Léonard y Velázquez, 2010).

15Las guardarrayas son franjas de aproximadamente dos metros alrededor del terreno desmontado. Sirven para establecer límites y prevenir incendios (Terán y Rasmussen, 2009).

16Desde la fundación del ejido de Tzucacab algunos grupos familiares habían tenido acceso exclusivo a ciertas áreas o "rumbos familiares" de dimensión suficiente para que una familia extensa, por lo general emparentada por línea paterna y a la que se pueden incorporar otros parientes, cultivara su milpa mediante rotación de tierras y recuperación del monte. Este derecho a utilizar un área determinada por grupo familiar, se hereda de una generación a otra y tiene un reconocimiento comunitario avalado por los comisarios ejidales cuando se presentan conflictos entre milperos (Duch, 1995: 293; Flores, 1997: 61).

17Las sociedades no excluyeron a los campesinos vecinos del ejido que se incorporaron como socios y regularizaron su situación durante las investigaciones de usufructo.

18Registro Agrario Nacional (RAN), Mérida, exp. 23/10, carpeta organización.

19Evidentemente, hay diferencias en las formas de apropiación de la tierra ejidal entre una sociedad de producción rural y otra. La parcelación individualizada se utilizó en particular en aquellas zonas de las parcelas usufructuadas por las sociedades que introdujeron cítricos y riego, maíz híbrido y ganado. Por razones de espacio, no es posible describir estas variaciones.

20Es significativo que en el ejido no existiera ningún registro exacto de los avecindados y que el mismo comisario ejidal desconociera el número con exactitud.

21Es importante tener en mente que los procedimientos vernáculos que dan legitimidad social a las transacciones de enajenación, de las que dan testimonio los ejidatarios, no tienen ningún reconocimiento legal. La Ley Agraria establece un conjunto de procedimientos para la cesión de derechos, y si éstos no se cumplen, la transacción es ilegal. La cesión de tierras ejidales puede ser onerosa o gratuita. Si es onerosa, sólo aquel con calidad agraria -ejidatario y avecindado- tiene derecho legal a realizar la venta. Es también requisito que quien cede haga pública la cesión para que su cónyuge y sus hijos ejerzan su derecho al tanto. Si se cumplen el derecho al tanto y la condición de que el enajenante posee calidad agraria, la transacción de enajenación es legal, se hace un contrato y se inscribe en el RAN (información proporcionada por el magistrado supernumerario Luis Rafael Hernández Palacios Mirón, TUA 34, 22 de noviembre de 2011).

22Por razones de espacio, sólo presento ejemplos relacionados con el conflicto expuesto en la introducción y dejo para otros trabajos una descripción más exhaustiva.

23La presencia de un fedatario público que dé fe del contrato de enajenación de parcelas ejidales es obligatoria desde 2008. también es obligatorio presentar un documento con la notificación del derecho al tanto para los familiares del ejidatario y la inscripción del contrato ante el RAN.

24La única forma de asegurar la legalidad de una transacción de enajenación de parcelas ejidales es seguir los procedimientos establecidos por la Ley Agraria, los cuales no señalan el cambio de nombre de los sucesores, ya que quien vende legalmente deja de tener derechos, incluyendo el de la herencia, sobre la parcela ejidal.

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