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Desacatos

versión On-line ISSN 2448-5144versión impresa ISSN 1607-050X

Desacatos  no.49 México sep./dic. 2015

 

Saberes y razones

Representación y participación en la crítica democrática*

The Role of Participation and Representation for Democratic Criticism

Adrián Gurza Lavalle** 

Ernesto Isunza Vera*** 

**Centro de Estudios de la Metrópolis, Centro brasileño de Análisis y Planeación, Departamento de Ciencia Política, Universidad de São Paulo, São Paulo, Brasil gurzalavalleadrian@gmail.com

***Centro de Investigaciones y Estudios superiores en Antropología social-Golfo, Xalapa, Veracruz, México eisunzav@ciesas.edu.mx


Resumen

El final de la Guerra Fría significó una doble y sorprendente transformación conceptual para la comprensión de la innovación democrática. La participación y la representación perdieron sus posiciones estables y opuestas en la teoría democrática y asumieron nuevos roles analíticos. Examinamos esos cambios y argumentamos que la oposición entre ambos conceptos se relacionó con circunstancias históricas que ya no existen. El nuevo contexto ha permitido la disociación analítica entre la representación y el gobierno representativo y forzado precisiones del concepto de participación y su papel para entender experiencias de innovación democrática.

Palabras-clave: participación; representación; crítica democrática; gobierno representativo; teoría democrática; innovación democrática

Abstract

Since the end of Cold War there has been a surprising two-fold conceptual shift with deep consequences on our understanding of democratic innovation. Participation and representation lost their stable opposed positions within democratic theory, performing new analytical roles. We argue that the opposition of both concepts was closely related to historical circumstances that are not any longer in place. New circumstances have allowed the analitic dissociation between representation and representative government, and new and more precise definitions of participation to understand democratic innovation experiences.

Keywords: participation; representation; representative government; democratic theory; democratic criticism; democratic innovation

Introducción

En la actualidad existe una nueva trama conceptual en la crítica interna a la democracia, en la que los conceptos, tradicionalmente opuestos, de representación y participación cambiaron de posición, se resignificaron mutuamente y asumieron funciones analíticas que antes les eran extrañas. Aquí nos ocuparemos del desplazamiento de estos términos. El concepto de representación, por tradición, estaba asociado a la defensa de modelos minimalistas o electorales de la democracia, mientras que el de participación vertebraba la crítica a tales modelos y servía para elaborar propuestas de democracia más ambiciosas. Aprehender esos cambios en el campo de la teoría democrática demanda la articulación de un análisis conceptual sin perder de vista las circunstancias históricas que los animaron.

La selección no es fortuita, ya que la revisión de estos conceptos en Brasil, y en menor grado en Latinoamérica, ganó densidad pari passu que el debate teórico internacional por razones endógenas: la diversidad y el grado de institucionalización de experiencias de innovación democrática surgidas desde el final de la década de 1980. Mientras en el debate internacional la crítica a la democracia por el flanco de la representación surge de la teoría democrática asociada a referentes empíricos relativamente excepcionales, en Brasil acontece dentro del campo de investigación empírica sobre instancias regulares de participación y representación extraparlamentaria, en el que convergen investigadores de diversos campos: movimientos sociales, democracia participativa, sociedad civil, políticas públicas, controles democráticos y pluralización de la representación.1 Esa confluencia está definiendo agendas renovadoras de investigación empírica conectadas con la teoría democrática.

Es claro que los referentes empíricos experimentales no son el único camino de renovación de la trama conceptual de la crítica democrática. Mucho se debe a la construcción de teorías, en especial al desarrollo de los modelos deliberativos (Bohman y Rehg, 2002; Gutmann y Thompson, 2004) incorporados en la construcción de teorías en el campo de la representación -como en los trabajos de Manin (1997), Urbinati (2006) y Young (2006)- y de la participación (Fung, 2006; Warren, 2002; Santos y Avritzer, 2003). También en la investigación empírica y la teoría positiva se identifican vertientes que comparten el nuevo contexto de crítica y tematizan, por ejemplo, la calidad de la democracia (Diamond y Morlino, 2005). Por motivos que quedarán claros a lo largo del artículo, estos últimos desarrollos de teoría normativa y positiva se encuentran históricamente sintonizados con los cambios analíticos de la participación y la representación en la crítica democrática, pero aquí destacaremos la pérdida de polaridad o antagonismo entre los dos conceptos.

Desarrollaremos dos argumentos para comprender el papel de esos conceptos en la nueva trama de la crítica democrática. En primer lugar, aunque la participación no sea necesariamente opuesta a la representación, como no lo fue en los trabajos pioneros de la teoría participativa, las circunstancias de la Guerra Fría hicieron que operara como la categoría privilegiada de la crítica interna a la democracia durante el último tercio del siglo XX y la dotaron de una carga radical que acabó por polarizarse en relación con el concepto de representación. Las circunstancias históricas cambiaron y también la posición de la participación en la crítica democrática. Las experiencias de innovación democrática son expresión de las nuevas circunstancias históricas y fuerza motriz de la revisión de los presupuestos de las teorías participativas. En segundo lugar, la despolarización de los dos conceptos obedece a cambios en las teorías de la representación, asociados a la pluralización de los lugares, funciones y actores de la representación, y a una saludable disociación conceptual entre gobierno representativo y representación política, realizada en clave pluralista y democrática -sensible, por lo tanto, a exigencias de legitimidad-.

Este itinerario conceptual revisa el papel de la participación en la crítica democrática, después analiza la pérdida de su posición polarizada en el campo de la teoría democrática y por último examina los cambios ocurridos en la representación. El artículo concluye con un breve comentario.

Participación y crítica democrática2

Participación es categoría nativa de la práctica política de los actores sociales, concepto de la teoría democrática -con peso variable según la vertiente teórica y el autor- y procedimiento institucionalizado con funciones delimitadas por diversas legislaciones. La polisemia de los sentidos prácticos, teóricos e institucionales hacen de la participación un concepto elusivo y tornan escurridizas las tentativas de definir su valor o sus efectos. Esto se debe a la diversidad de expectativas depositadas en ella, a que la medición de su impacto es una operación compleja y a que no existe consenso sobre los resultados esperables de la participación, o peor aún, sobre la relevancia de evaluarla por sus efectos. Al final, ponderar el valor de la participación por sus consecuencias o utilidad equivale a colocarla en segundo lugar en relación con el efecto buscado.

En todo caso, se superponen ciertos valores tradicionalmente asociados a la participación y dos principios fundamentales de la democracia: autodeterminación e igualdad política.3 Ambos principios se implican de un modo recíproco, ya que el reconocimiento del derecho del demos a decidir sobre la organización y destino de la polity, con garantía de un trato igual a la expresión de los intereses de sus miembros -igualdad-, supone que los ciudadanos son sujetos morales, individuos con plena capacidad de formular sus propias concepciones del bien, de escoger moralmente y de someterse a las consecuencias de esas decisiones -autodeterminación-. Gracias a la conexión entre igualdad política y autodeterminación es posible apostar por el valor de la participación para la democracia y sostener su afinidad intrínseca con la soberanía popular. Así especificada, la participación implica una carga democrática radical, una conexión con la raíz de la democracia.

Ricardo Ramírez Arriola. Quiché, Guatemala, 2013. 

El ascenso de la participación en la teoría democrática, como idea fuerza4 que ancla un modelo alternativo de democracia, se alimentó de aquellas superposiciones axiológicas, pero su explotación teórica y centralidad en la crítica democrática no fueron sólo consecuencia de posibilidades lógicas. Sin duda, la idea de participación es inherente a la democracia. Por ello el principio de que cada ciudadano debe contar con la oportunidad de formar sus preferencias y de expresarlas -y ser amparado por el derecho de que ellas reciban igual consideración-, no sólo forma parte de las condiciones sine qua non y de la definición misma de democracia, sino que sería sorprendente encontrar voces enfáticamente discordantes a ese respecto en el campo de la teoría democrática (Dahl, 1989; 1992). Sin embargo, la relación intrínseca entre democracia y participación no provocó que la teoría democrática tradicional hiciera a la segunda depositaria de una capacidad correctiva en relación con las limitaciones de la primera y mucho menos que le concediera centralidad más allá de su papel de insumo binario en un proceso electoral de agregación de preferencias. En palabras de Przeworski (2010: 110), uno de las autores más notables de la teoría democrática tradicional, "si la participación significa efectos causales en el ejercicio del gobierno por individuos iguales, entonces la 'democracia participativa' es un oxímoron".

Así, el papel central de la participación en la crítica democrática no es obvio sino un constructo que requiere elucidación. El contexto de la Guerra Fría impuso límites rígidos a la teoría política, que ayudan a explicar las formas minimalistas de la definición y defensa de la democracia, y que hicieron que la participación se convirtiera en la punta de lanza de la crítica interna a la democracia. David Plotke (1997) formuló los términos de esa ecuación: por un lado, la clave dominante de la teoría democrática se centró en los procedimientos de la elección de los gobernantes y en la libertad como valor fundamental, y evitó cualquier dimensión sustantiva que llevara el debate al terreno de los resultados y del valor de la igualdad, en el cual las conquistas distributivas del mundo comunista eran argumentos contundentes. Simultáneamente, poner el acento en las libertades civiles y políticas, así como en la elección o rechazo de gobernantes, fue una estrategia conceptual más segura y que todavía preservaba la asociación entre democracia y potencial emancipatorio. Por otro lado, los demócratas insatisfechos con el estado de la democracia se encontraban en la incómoda posición de cuestionar y elaborar de un modo conceptual tal insatisfacción, dejando claro que se trataba de una crítica interna a la democracia y esquivando el riesgo de ser considerados portadores de una crítica externa o no democrática, alineada a las "filas enemigas" del comunismo.

El énfasis en la participación como punto de partida de la crítica interna fue animado por la efervescencia política de la década de 1960, pero también fue una opción política de futuro incierto. El valor de la participación distaba de ser pacífico: los fascismos y el traumático colapso de la República de Weimar multiplicaron los temores respecto al "irracionalismo de las masas". Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, el surgimiento de Alemania Occidental provocó la eliminación de todos los dispositivos de participación popular existentes en la constitución (Held, 1987). No obstante, porque la participación era susceptible de ser reconducida a sus orígenes al conectarla con autores "libres de sospecha" de la filosofía política moderna -republicanos o liberales-, la crítica participacionista podía esgrimir cuestionamientos legítimos o internos a la tradición democrática -como sustentó emblemáticamente Pateman (1992)-. Más allá de sus posibles méritos teóricos, la crítica participacionista logró influencia y durante las décadas de 1970 y 1980 fue el modelo alternativo de democracia frente al liberal (Pateman, 1992; Macpherson, 1991; Barber, 1984).

En esa posición polarizada como alternativa a los modelos "liberal", "minimalista" o "procedimental", el participativismo se tornó antitético a los componentes tradicionalmente asociados a la democracia liberal -en especial, la representación- y depositario de diversas expectativas normativas, cuya realización sería resultado de la participación. En su propuesta de democracia fuerte, Barber (1984: xxxiv) formuló esa oposición y suprimió la representación política de las prácticas dignas del término democracia:

La representación destruye la participación y la ciudadanía, incluso si sirve a la rendición de cuentas y a los derechos privados. La representación democrática es un oxímoron paradójico producido por nuestro lenguaje político; su práctica defectuosa y confusa lo hace todavía más obvio.

En sentido estricto, el carácter antitético de los modelos participacionistas respecto a la representación no surgió de una oposición homogénea y explícita consignada en la literatura. En su opúsculo sobre la democracia liberal y su época, Macpherson (1991: 130-131) entiende el modelo participativo como un posible despliegue de la democracia liberal y defiende un modelo de consejos en el que la participación debería suceder sobre la base de una estructura piramidal cuya cúspide supondría la agregación mediante representación. Es más, la revalorización de la participación no implicaría abolir la representación ni postular su irrelevancia, ya que el gobierno representativo "es un aspecto importante de la teoría democrática; sería absurdo intentar negarlo" (Pateman, 1992: 32-33). La participación local, específicamente en la fábrica, es más significativa y democrática, pero no supone la anulación de la democracia electoral.

Sin embargo, formulaciones dualistas à la Barber y el contexto de polarización hicieron que la idea de participación fuese recibida y apropiada en un registro antirrepresentativo. Mark Warren (2005: 1) ofrece un diagnóstico incisivo:

Creo ser justo al decir que, entre los demócratas progresistas, esos desarrollos [de las últimas décadas] marginaron el lenguaje de la representación en favor del de la democracia participativa [...]. La representación se volvió el pariente pobre -por así decirlo- del lenguaje aparentemente más rico de la participación democrática.

Por esta polarización, muy variadas expectativas normativas gravitaron hacia la participación hasta producir efectos de sinonimia. La participación se consideró un valor en sí, ya que las superposiciones axiológicas permitieron considerarla vehículo por excelencia de la autodeterminación y la igualdad política, pero también le fueron atribuidos efectos deseables de carácter pedagógico, psicológico, económico y funcional, de integración y de racionalización o control social del poder. Los modelos participacionistas se aproximaron a la tradición republicana al ofrecer la participación como escuela de ciudadanía, capaz de cultivar el civismo y elevar el egoísmo a la comprensión del bien público.

Los efectos pedagógicos remiten a la socialización y a la construcción del hombre público, así como a efectos propiamente psicológicos: la autoconfianza y la autopercepción del sentido de eficacia del individuo. La combinación de ambos efectos provocaría círculos virtuosos en los que la participación generaría más participación -por lo que la teoría democrática participativa se caracterizó a sí misma como modelo autosustentado (Pateman, 1992: 62)-. La participación también fue asociada con efectos de integración porque incrementaría el sentido de pertenencia del ciudadano a su sociedad, fortalecería la formación de identidades políticas amplias y contribuiría a la legitimación de las instituciones políticas.

Un rasgo común a dichos efectos es su naturaleza no estrictamente voluntaria o colateral. No obstante, en alguna medida, también gravitaron hacia la participación efectos intencionales que abrieron camino a la defensa de la participación como medio para la inducción de resultados en las instituciones políticas y en las políticas públicas, no sólo sobre los participantes. En términos más generales y ambiciosos, se trata de la relación entre la participación y la capacidad de la sociedad de racionalizar el ejercicio del poder político y burocrático (Fung y Wright, 2003; Santos, 2002).

En suma, por las afinidades axiológicas con principios fundamentales de la democracia y las circunstancias históricas que restringieron el espacio para la crítica democrática durante el contexto de la Guerra Fría, la rehabilitación de la participación del halo irracionalista que le heredaron los fascismos acabó por convertirla en un desiderátum político capaz de sustentar expectativas normativas variadas y de expresarlas con una semántica compatible con el lenguaje de la teoría democrática, intuitivamente simple y persuasiva al ser en apariencia autoevidente. Ese carácter intuitivo se debió más al enrarecimiento de un ambiente político hermético a la experimentación democrática que a la precisión de las ideas. Sin duda, la participación es defendible como principio moral, pero cualquier tentativa de explicar los mecanismos causales presupuestos para la generación de todos los efectos esperados mostraría las incompatibilidades entre éstos y desaconsejaría caer en la vieja tentación de creer que "todas las cosas buenas vienen juntas".5 Durante los últimos años la participación y la representación dejaron sus posiciones antagónicas y experimentaron un proceso de resignificación recíproca, con lo que la primera perdió su carácter autoevidente y la segunda su identificación naturalizada con el gobierno representativo.

La pérdida de polaridad6

El fin del siglo XX, marcado por las transiciones políticas en Latinoamérica y las "revoluciones de terciopelo" en Europa del este, trajo cambios en la teoría, las instituciones democráticas y el espíritu de la época. El ensanchamiento de la crítica democrática y la emergencia de agendas de indagación de la calidad de las viejas y nuevas democracias no puede entenderse sin considerar el momento histórico: el consenso sin precedentes del valor de la democracia, la expansión del número de nuevas democracias y la ausencia de "enemigos" externos que reforzasen posturas defensivas en el campo de la teoría democrática. En el contexto de la Guerra Fría, cuando el desafío era defender, restaurar y expandir la democracia, la concepción liberal procedimental se mostró en algún grado consistente en el plano analítico y convincente en el político: minimalismo procedimental y el valor de la libertad política, respectivamente (Plotke, 1997). Una vez instauradas las nuevas democracias, la relación armónica entre consistencia analítica e implicaciones políticas transformadoras perdió sustento, la concepción minimalista procedimental quedó sin filo crítico y fue insuficiente, sin dejar de ser irrenunciable.

Ricardo Ramírez Arriola. Buenos Aires, Argentina, 2010. 

En el plano teórico, según la formulación de Gutmann (1995) sobre las desarmonías de la democracia en el mundo emergido de las transiciones, la concepción procedimental inducía al conformismo en el nuevo contexto, por lo que era deseable que se iniciaran desarrollos teóricos capaces de preservar el núcleo liberal procedimental de la democracia, y al mismo tiempo, de animar concepciones más exigentes con el funcionamiento y la calidad de las instituciones democráticas. Después de todo, era irónico que académicos y periodistas demócratas seriamente insatisfechos con el estado de la democracia en sus propios países acogieran entusiastas las transiciones a la democracia en los países que surgieron de la descomposición de la Unión Soviética. Un ejemplo elocuente de este desplazamiento es la emergencia y rápida expansión de agendas normativas en el campo de la teoría democrática, provenientes de vertientes deliberativas de la teoría democrática (Habermas, 1995; Elster, 1998; Bohman y Rehg, 2002; Gutmann y Thompson, 2004), así como de debates sobre la calidad, representatividad y rendición de cuentas de las instituciones de la democracia (Schedler, Diamond y Plattner, 1999; Przeworski, Stokes y Manin, 1999; Diamond y Morlino, 2005).

En el plano de la innovación democrática se registraron cambios dentro y fuera de las instituciones del gobierno representativo. Desde la década de 1960, en las democracias más tradicionales del norte se promulgaron o se utilizaron de manera creciente modalidades de participación ciudadana directa -plebiscito, referendo, iniciativa popular-, que recorrían los caminos del gobierno representativo y diversificaban y ampliaban su capilaridad. Al mismo tiempo, entre las décadas de 1960 y 1990, en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), creció la diversidad de asuntos sometidos a la decisión pública mediante sufragio en los ámbitos nacional y subnacional, así como la frecuencia de las elecciones y el número de segundas vueltas (Dalton y Gray, 2006).

Los cambios institucionales asociados a la pérdida de polaridad de la participación son más recientes y constituyen un fenómeno inédito bastante diversificado. Las modalidades de pluralización institucional de la democracia suelen situarse fuera de las fronteras tradicionales del gobierno representativo y ejercer funciones que no cuentan con antecedentes claros en la doctrina democrática liberal. Se trata de experiencias heterogéneas que han estimulado el debate teórico y animado la revisión de presupuestos arraigados. Sería imposible ofrecer un panorama mínimamente comprensivo de la diversidad y alcances de la innovación democrática ocurrida en los últimos 30 años (véanse Chalmers, Martin y Piester, 1997; Fung y Wright, 2003; Grindle, 1999; Isunza y Gurza, 2010; Heller, 2001; Törnquist, Stokke y Webster, 2010), aun si nos concentráramos sólo en Latinoamérica. Una breve descripción de su capilaridad, en el caso brasileño, puede ser útil para esbozar la envergadura del proceso. No se trata de evaluar la calidad de las innovaciones -lo que reclamaría un examen en sí (Isunza, 2013)-, sino de señalar los caminos por los que la teoría política en Brasil, como en otros países, llegó a cuestionarse la relación antagónica entre participación y representación.

Además de los casos más conocidos de presupuesto participativo, consejos gestores de políticas públicas y conferencias nacionales, existen otras experiencias de innovación participativa prescritas por ley en ese país: las audiencias en el poder legislativo municipal durante diferentes momentos de la definición de la ley presupuestal, los planes directores participativos de desarrollo urbano, los Comités de Cuenca Hidrográfica, los Consejos Tutelares de la Infancia y diversas modalidades de audiencias para los grandes proyectos de inversión o de intervención sobre el entorno urbano o natural. La primera es, sin duda, la experiencia con mayor capilaridad y estabilidad. Hoy existen aproximadamente 30 000 consejos en los 7 570 municipios brasileños, con consejeros de la sociedad civil en proporción paritaria a otros consejeros, incluyendo los gubernamentales. En lo que respecta a las políticas como salud, asistencia social y derechos de la niñez y de la adolescencia, más de 95% de los municipios del país cuentan con un consejo (Gurza y Barone, 2015). A los consejeros de la sociedad civil les es atribuida legalmente la función de representar los intereses de determinados grupos sociales -usuarios, beneficiarios, públicos específicos- en el proceso de definición y gestión de políticas. Así, existen más consejeros ejerciendo funciones de representación extraparlamentaria que diputados municipales -los llamados vereadores-. Los alcances de los consejos varían de sector a sector, pero en algunos casos, como el de las políticas mencionadas, su funcionamiento está plenamente integrado a la operación regular de la política sectorial.

En gran parte de las experiencias regionales, como en los consejos brasileños, se imbrican prácticas que tradicionalmente aparecieron separadas por lógicas diferentes u opuestas en la teoría democrática y en el lenguaje de los actores. Como resultado de los cambios propiciados por las experiencias de innovación democrática, nuestras concepciones de participación y representación envejecieron frente a la novedad del mundo y perdieron potencia para aprehender las transformaciones en curso. Tales concepciones, implicadas de manera recíproca por su polaridad, se transformaron en un obstáculo epistemológico (Bachelard, 1987) para pensar en lo nuevo inscrito en la multiplicación de modalidades de representación extraparlamentaria. Estas modalidades disuelven la división entre, por un lado, la defensa liberal procedimental de la democracia y sus mecanismos "exclusivos" -representación por autorización y rendición de cuentas como pesos y contrapesos institucionales o como competencia electoral por el voto popular-, y por el otro, la crítica democrática comprometida con la democratización como participación y con el control social del poder mediante la presión y la movilización social de carácter extrainstitucional. Las experiencias de pluralización de la representación diluyen las fronteras estables que diferenciaban las posiciones liberales y de izquierda respecto a la disputa por la democracia.

La representación perdió su posición polarizada, en parte, gracias a su pluralización. Esta pluralización implica innovaciones en el locus, así como en las funciones y actores de la representación, y vincula actores que la teoría trataba bajo el signo de la participación con base en el ejercicio de responsabilidades representativas (Gurza, Houtzager y Castello, 2006a). Los canales que pluralizan la representación son excéntricos, ya que operan fuera del locus por excelencia de la representación en el gobierno representativo -el Parlamento-, y se asocian a la estructura administrativa del Poder Ejecutivo. Además, se ocupan del desempeño de funciones ajenas a las legislativas: la definición, fiscalización y gestión de políticas públicas, o bien, la observación y formulación de denuncias y recomendaciones sobre la conducta de corporaciones del poder público y de burocracias sectoriales. Los actores que hablan en nombre de segmentos de la población no son definibles por su filiación a las dos instituciones que en el siglo XX hicieron posible la conciliación del gobierno representativo con la democracia de masas -sindicatos y partidos políticos (Manin, 1997; Chalmers, Martin y Piester, 1997)-. Son actores antes sólo asociables, por sus rasgos, al polo de la participación: ciudadanos qua ciudadanos -no como políticos ni como líderes-, redes de actores sociales y movimientos, organizaciones no gubernamentales de defensa y promoción de causas -advocacy-, asociaciones comunitarias y de autoayuda, y personalidades con amplia notoriedad pública (Vieira y Runciman, 2008; Castiglione y Warren, 2006; Lüchmann, 2007; Saward, 2010).

A su vez, la pérdida de posición polarizada de la participación vino acompañada de un proceso de resignificación. La idea perdió nitidez y se mezclaron sus usos con términos restringidos al lenguaje de la representación, poco ambiciosos desde el punto de vista radical de la participación. Las experiencias de pluralización institucional de la democracia y los actores sociales que las ocupan comenzaron a pensarse en claves analíticas "mixtas", articularon el lenguaje de la participación con, por ejemplo, el de la rendición de cuentas social -social accountability-. En este sentido, "sociedad civil", "movimientos sociales" y "ciudadanos", todos ellos sujetos de la "participación", se tornaron compatibles con "gobernanza", "transparencia", "controles democráticos", "eficiencia", "rendición de cuentas", como actores de la "accountability social" (Peruzzotti y Smulovitz, 2002; Alnoor y Weisband, 2007; Houtzager, Gurza y Joshi, 2008).

Estas resignificaciones trajeron una ráfaga de aire fresco a la teoría democrática, el debate intelectual y la formulación y disputa públicas de demandas de mayor inclusión y legitimidad de las instituciones políticas por parte de los actores sociales. Por otro lado, en la literatura, la idea de la participación como modelo alternativo de democracia acabó desapareciendo y abrió paso a la evaluación de experiencias específicas con el doble objetivo de diagnosticar los factores que obstaculizan y potencian los alcances de la participación, y de identificar, en aquellos que condicionan experiencias exitosas, lecciones para replicarlas en contextos diferentes (Heller, 2001; Fung, 2004; Fung y Wright, 2003; Santos, 2002). Nótese que de la defensa de un modelo participativo de democracia se transitó al estudio de innovaciones institucionales exitosas y de su capacidad de introducir correcciones dentro de la dinámica más general del gobierno representativo.

Representación, crítica democrática y legitimidad

El desplazamiento del concepto de representación, desde su condición polarizada hacia una posición que permite articularlo a la crítica democrática, obedece, grosso modo, a dos procesos paralelos: el de reconfiguración y el de pluralización de la representación. En relación con el primer proceso, el fin de los llamados 30 años gloriosos desencadenó transformaciones de reestructuración económica y política, con frecuencia interpretadas bajo las etiquetas "crisis" y "fin" del Estado de bienestar, del trabajo, de las ideologías, etc. El gobierno representativo no fue la excepción. Sobre él se hicieron diagnósticos de crisis y se invocaron causas variadas, como la pérdida de centralidad de los partidos de masas, los cambios de hábitos políticos de los electores, la erosión de las grandes categorías sociales del mundo del trabajo, la creciente expansión de las funciones de comunicación política desempeñadas por los medios, etc. Manin (1997) dotó de inteligibilidad a dichos cambios a partir de un diagnóstico secular de configuración institucional y reconfiguración del gobierno representativo, y convirtió las lecturas alarmistas en "síntomas imprudentes" del mismo proceso. No cabe profundizar aquí en ese diagnóstico (Gurza, Houtzager y Castello, 2006a) ni es prudente asumirlo como exento de controversia (Rosanvallon, 1998; Urbinati, 2006). Sin embargo, algunos de sus componentes más relevantes parecen incontrovertibles: continuidad de aspectos institucionales básicos del gobierno representativo -voto, autonomía del representante, libertad de formación y expresión de opinión, y deliberación previa a la toma de decisiones- y relativa discontinuidad respecto a la pérdida de centralidad de los partidos, el aumento de la autonomía de los líderes partidarios y la importancia de las funciones de comunicación política de los medios.

La pluralización de la representación ya fue descrita en la sección anterior en términos de la diversificación del locus, funciones y actores de la representación, pero sus conexiones con la reconfiguración de la representación y con la crítica democrática no han sido especificadas. En virtud de su relevancia histórica y su conexión con la formación del Estado-nación, la representación política en el mundo moderno devino sinónimo de gobierno representativo (Pitkin, 2006). En palabras de Arditi (2005), el gobierno representativo hegemonizó la representación política y proyectó un halo de ilegitimidad e irrelevancia sobre otras formas de representación. La posición convencional de la teoría democrática fusionó representación política y gobierno representativo, a pesar del pensamiento de teóricos como Eric Voeglin y Karl Schmitt (Novaro, 2000), que sustentaron comprensiones considerablemente más amplias, y de la definición de Pitkin (1967) de representación política como un conjunto de arreglos institucionales públicos a gran escala que no coinciden necesariamente con el gobierno representativo. Cuando se asume esta sinonimia, sólo adquieren relevancia los cambios localizados en el corazón del sistema político, y la pluralización de la representación ni siquiera es percibida o juzgada como superflua (Manin, 1997; Przeworski, Stokes y Manin, 1999; Przeworski, 2002). Incluso en el caso de una propuesta teórica actual como la de Urbinati (2006), de carácter crítico y dirigida a ampliar el campo normativo de las teorías de la representación, la presuposición de la sinonimia suprime la pluralización de la representación y hace que su análisis discurra dentro de las fronteras del gobierno representativo y de las funciones de los partidos políticos.

La reconfiguración de la representación también animó trabajos que muestran las condiciones de posibilidad de la representación política en el mundo moderno, su variación histórica y los dilemas de legitimidad endémicos del gobierno representativo (Rosanvallon, 1998; Saward, 2010; Ankersmit, 2002; Novaro, 2000; Abal, 2004; Vieira y Runciman, 2008). Desde ahí, la pluralización de la representación aparece, al menos, como terreno de posibilidades para la representación en las sociedades contemporáneas que no usurpan el gobierno representativo ni entran en conflicto irreconciliable con él.

Otro camino, que enlaza la reconfiguración y pluralización de la representación, va en sentido inverso: parte del examen de la pluralidad de innovaciones institucionales en sí, cuyas implicaciones más relevantes, desde el punto de vista de la teoría democrática, emergen cuando éstas se elaboran de manera analítica en la clave de la representación y no sólo de la participación, cuyo significado más amplio suele asociarse a los déficits de legitimidad del gobierno representativo.

Como se indicó en la sección anterior respecto de Brasil, con sus experiencias de innovación democrática, ésa fue la vía recorrida por la mayor parte de la literatura. Aunque la bibliografía internacional por lo general califica las experiencias de innovación y las acciones de mediación política de los actores de la sociedad civil con el adjetivo "informales" (Castiglione y Warren, 2006; Urbinati y Warren, 2007; Peruzzotti y Smulovitz, 2002), en Brasil las funciones ejercidas por esos actores en las instituciones de representación extraparlamentaria constituyen representación de pleno derecho -de jure-, y no sólo de hecho, para la expresión de reclamos en nombre de otros.7

Un itinerario semejante, de la participación a la representación, fue recorrido en otras latitudes. En palabras de Warren (2005: 2):

aunque experimentos de participación política nunca hayan sido tan promisorios, el lenguaje de la participación agotó muchas de sus capacidades críticas por la sobreutilización y sobreampliación [...] podemos inyectar nuevas capacidades críticas en el lenguaje de la participación repensándola en el lenguaje de la representación. Muchas de las nuevas formas de participación quizá sean mejor entendidas y evaluadas como nuevas formas de representación.

Ricardo Ramírez Arriola. Quiché, Guatemala, 2013. 

No es fortuito que Warren (2008) sea referencia obligatoria en el debate internacional sobre la pluralización de la representación; él es un estudioso de la Asamblea de los Ciudadanos de la Columbia Británica de Canadá, cuerpo deliberativo instituido para emitir recomendaciones sobre la reforma del sistema electoral, compuesto por ciudadanos escogidos de manera aleatoria bajo controles de género y distribución etaria. En Europa, con el telón de fondo del Nuevo Localismo Británico (Gaventa, 2004) y "la considerable experimentación e institucionalización de formas de gobernanza participativa" (Barnes y Skelcher, 2007: 2), se identifica que "el viraje participacionista en los sistemas de gobernanza" (Barnes y Skelcher, 2007: 2) tiene como propósito fundamental la representación local por actores de la sociedad civil. Por su parte, después de examinar diversos proyectos que involucran actores y movimientos sociales en Filipinas, Indonesia y la India, Törnquist, Stokke y Webster (2010) y sus colaboradores resaltan el papel de esos actores en términos de representación y avanzan hacia un modelo para entender los circuitos que hacen posible la defensa de intereses populares.

En suma, la representación también perdió su condición polarizada en el campo de la teoría democrática cuando se introdujo una disociación de la relación naturalizada -casi idéntica- que mantuvo en ese campo con el gobierno representativo. Existen diversas manifestaciones de esa disociación. Quizá la más sintética sea que la "representación democrática" y la cuestión de "qué hace democrática a la representación" hayan adquirido estatuto teórico propio en relación con el "gobierno representativo" y con la "representación electoral" (Pettit, 2010; Urbinati y Warren, 2007). De esta forma, Peruzzotti, en un artículo sobre el acercamiento teórico predominante de la representación en Latinoamérica, "apunta hacia una comprensión de la representación democrática que va más allá de los modelos centrados en las elecciones", ya que "la mediación política en la esfera pública, y no las elecciones, debería tomarse como un trazo distintivo de la representación democrática" (Peruzzotti, 2006: 2, 15).

Así, la representación ejercida por el sistema político se convirtió en blanco de pretensiones de representatividad conflictivas, lo que implicó poner en jaque el alineamiento automático entre Estado, parlamento, nación y formación de la voluntad y el juicio políticos. Alineamiento que, en la comprensión tradicional de la representación, garantizaba una especie de legitimidad apriorística de las decisiones tomadas en los canales del gobierno representativo (Castiglione y Warren, 2006; Saward, 2010). Incluso los circuitos de representación electoral ganaron problematizaciones y teorizaciones normativas (Urbinati, 2006; Young, 2006), así como teorizaciones positivas, ricas para iluminar diversas modalidades del ejercicio de la representación de los parlamentarios ocultas bajo la rúbrica de "representación electoral" (Mansbridge, 2003), y los mecanismos institucionales externos al ciclo electoral que ocasionalmente contribuyen a la representatividad de las instituciones representativas (Przeworski, Stokes y Manin, 1999).

El desplazamiento de la representación trajo dos implicaciones relevantes para la resignificación de la participación: la redefinición del valor de la representación y la introducción de la cuestión de la legitimidad en las prácticas -antes pensadas en clave participativa- de intermediación política de los actores de la sociedad civil. En el primer caso, se trata de rescatar la representación y el gobierno representativo de su posición de sucedáneo defectuoso o mal necesario frente a la imposibilidad de construir formas de democracia directa -participación-. Se afirma la representación no sólo como núcleo normativo y operacional de la democracia -"democracia es representación", en los términos de Urbinati (2000; 2006) o de Plotke (1997) -, sino también como terreno privilegiado de innovación para ampliar y perfeccionar la democracia (Miguel, 2005; Castiglione y Warren, 2006; Gurza, Houtzager y Castello, 2006a; Urbinati y Warren, 2007; Törnquist, Stokke y Webster, 2010; Gurza e Isunza, 2010). El argumento más frecuente de la teoría democrática, para justificar la representación, fue la escala: la democracia resultaría adecuada para sociedades de dimensiones pequeñas, mientras la representación sería la única opción para sociedades muy pobladas y con vastos territorios. Así, la representación se justificó como una fatalidad, una opción secundaria inevitable a la cual se recurre porque la democracia "genuina", es decir, directa, ya no es posible.

Los desarrollos en el campo de las teorías de la representación, en las últimas dos décadas, redefinieron la comprensión del gobierno representativo como forma de gobierno con linaje y objetivos propios, cuya elección se basó en sus virtudes (Manin, 1997; Urbinati, 2006; Plotke, 1997). Por cuestiones de espacio, sólo podemos mencionar las líneas de argumentación normativas que interpelan más claramente el significado de la participación. Primero, es posible definir la representación como opuesta a la exclusión y no a la participación, cuyo antónimo es la apatía, o dependiendo de las referencias analíticas, la abstención (Plotke, 1997). El diseño institucional de las formas de representación extraparlamentaria puede combinar modalidades de inclusión sin participación, vincularlas con formas de presencia directa o incluso enlazarlas y definir incentivos para contrarrestar la apatía (Lüchmann, 2007; 2008). En segundo lugar, si se acepta que la virtud principal de la representación es la capacidad inclusiva, ésta es magnificada por la lógica de la política indirecta propia de la representación, que permite incorporar discursos -no individuos- y multiplicar espacios de expresión con pretensiones de enunciación de la voluntad popular (Urbinati, 2006; Garsten, 2009). De hecho, los efectos inclusivos del carácter indirecto de la representación son distintivos de la actuación de los actores de la sociedad civil que ocupan los espacios abiertos por la pluralización de la representación (Almeida, 2010). Tercero, si la participación es la afirmación de una voluntad pronunciada en primera persona del singular y bajo el principio de mayoría, su resultado es la imposición de una voluntad mayoritaria sobre otra. La representación permite incluir discursos relevantes, incluso los minoritarios, para ser más democrática que la política directa (Urbinati, 2006). Por último, la representación, como forma de política indirecta, es una fuerza politizadora de la sociedad, ya que hablar en nombre de los intereses de otro induce la formulación de discursos y pretensiones de representatividad aceptables en la esfera pública (Urbinati, 2006; Gurza y Castello, 2008; Gurza, Houtzager y Castello, 2006b).

La segunda implicación relevante remite a la cuestión de la legitimidad y surge en relación con prácticas y actores pensados como legítimos, porque eran descritos con los "lentes de la participación". Experiencias de innovación democrática, como los consejos, suelen describirse con el lenguaje de la participación, aunque en ellas se reconozca de manera formal la vocalización de intereses en nombre de ciertos grupos de población. Entendidas correctamente, bajo la óptica de la pluralización de la representación, así como de la diversificación de grupos sociales con exigencias y derecho de representación, esas experiencias desafían y son desafiadas por el modelo de representación electoral por dos motivos principales, susceptibles de interpretarse en clave de déficit de legitimidad: la ausencia de autorización y la inevitable ambigüedad en lo que atañe a los grupos sociales que son representados de este modo.

Hoy, la disociación conceptual entre gobierno representativo y representación política opera en un registro pluralista y democrático, sensible, por ello, a exigencias de representatividad siempre espinosas, ya que introducen cuestionamientos sobre la legitimidad democrática.8 Si la participación es afirmación de una voluntad o expresión de valores e intereses en primera persona del singular, la cuestión de la legitimidad simplemente no se plantea, ya que el sujeto de la voluntad, valores o intereses, y la voz que los expresa son una unidad. Sin embargo, si la presencia de un actor y su actuación contemplan hablar en nombre de otros, se configura una paradoja de legitimidad: por un lado, las formas de representación extraparlamentaria acusan límites en la representación electoral, y por el otro, no poseen mecanismos claros o aceptados que cimienten su legitimidad.

A menudo, los actores de las nuevas modalidades de representación extraparlamentaria carecen de autorización. Éstas son ejercidas por afinidad, de modo virtual, presuntivo -assumed-, sustitutivo -surrogate-, autoasumido -self-authorized-, por actores en calidad de mediadores políticos -mediated politics- y en el ejercicio de prácticas de representación no electorales -non-electoral political representation-, por ciudadanos representativos -citizen representatives- o simplemente por agentes que abogan -advocacy- como representantes discursivos -discursive representatives-, por citar sólo algunos de los vocablos de un repertorio semántico reciente y creciente, dedicado a aprehender y asignar significado a la pluralización de la representación en curso.9Pese a esta dispersión terminológica, existe un núcleo común que subyace a tales formulaciones: cada una articula a su modo la falta de autorización, y consecuentemente, de mandato, con un acto unilateral de identificación del representante con el representado. Por ello es una representación presumida, animada por la afinidad, que sustituye o se coloca en el lugar de aquellos a quienes decide autónomamente representar.

¿Cómo lidiar con la paradoja de la legitimidad "intrínseca" a formas de representación no autorizadas? La autorización es una cuestión con varias aristas y define un impasse por su ausencia y por la dificultad de remitir esas formas de representación a bases o grupos sociales claros. Formas institucionalizadas de representación extraparlamentaria pueden incluir modalidades de representación ex officio, es decir, prescritas por norma u obligación para desempeñar funciones predefinidas. Cuando se nombra un actor como representante de intereses o segmentos específicos de la población, éste es autorizado legalmente. Aun así, la proliferación de experiencias de representación de intereses de grupos específicos de población mediante representantes ex officio es más un signo de los tiempos -de la pluralización de la representación- que una respuesta satisfactoria a la cuestión de la legitimidad. Obviamente, ni siquiera cabe pensar en esa posibilidad para modalidades informales de representación. Además, la autorización presupone lógicamente la definición del grupo que será representado. La representación electoral trabaja con bases territoriales de electores -constituency-, pero en el caso de la representación extraparlamentaria, no siempre queda claro cuál es el grupo social implicado ni existen modelos únicos que permitan dirimir qué grupos son o deberían ser representados por los nuevos actores de la representación. Es más, no es extraño que esos actores hagan eco de las críticas clásicas de los partidarios de la representación proporcional para los efectos de la agregación territorial de preferencias y que actúen en nombre de intereses difusos o subrepresentados por su distribución espacial discontinua -medio ambiente y derechos humanos, en el primer caso, y preferencias sexuales, en el segundo (Gurza, 2014)-.

Ricardo Ramírez Arriola. Distrito Federal, México, 2008. 

La incorporación de la idea de rendición de cuentas -accountability- en el debate sobre la pluralización de la representación y en los estudios de la sociedad civil pone en evidencia la centralidad de la cuestión de la legitimidad y de la necesidad de una innovación conceptual. Frente a la imposibilidad de resolver de manera satisfactoria un modelo de autorización, la dimensión de la rendición de cuentas ha sido explorada como una alternativa para elaborar la legitimidad de las nuevas prácticas de representación (Alnoor y Weisband, 2007; Fox, 2006; Jordan, 2005; Castiglione y Warren, 2006; Avritzer, 2007; Gurza e Isunza, 2010). La opción por la rendición de cuentas hace a la legitimidad dependiente de un proceso que se desdobla en el tiempo y no de un acto inicial de consentimiento, ya que si el control por parte de los beneficiarios ocasionales implica el conocimiento de la representación presuntiva ejercida en su nombre, la reiteración o renovación del control supone reconocimiento, confiere legitimidad y permite pensar en una especie de autorización implícita.

A manera de conclusión

Recientemente, la trama conceptual de la crítica democrática registró cambios importantes. La participación perdió su condición polarizada en la crítica interna a la democracia y su plausibilidad "obvia" como modelo alternativo a la democracia liberal con capacidad para atraer las más variadas expectativas normativas. La representación se desembarazó de su identificación con el gobierno representativo: amplió los flancos de la crítica democrática y pasó a denotar, de manera analítica, parte relevante de las experiencias de innovación democrática en el mundo. Aunque esas experiencias sean genéticamente incomprensibles sin el papel normativo de la participación en la crítica democrática, es en el horizonte de la pluralización de la representación donde sus características distintivas, la novedad histórica y sus alcances se tornan inteligibles, así como sus implicaciones más relevantes para la teoría democrática. Le corresponde al desarrollo de teorías sensibles a los cambios en curso explorar el papel y los valores de la participación en contextos de representación extraparlamentaria, así como las respuestas que estas modalidades de representación pueden ofrecer ante los desafíos de fundamentar su legitimidad.

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*El artículo fue escrito gracias a la colaboración entre el Centro de Estudios de la Metrópoli y el Centro de Investigaciones y Estudios superiores en Antropología social. Agradecemos el apoyo de la Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP, proceso núm. 2013/07616-7). Adrián Gurza Lavalle agradece la beca de investigación (proceso núm. 2012/18439-6) concedida por la FAPESP. Las opiniones, hipótesis y conclusiones o recomendaciones aquí expresadas son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la visión de la FAPESP.

2Una parte de esta sección retoma y explora argumentos formulados de manera inicial en Gurza (2011).

3Aunque la participación se asocia comúnmente a la idea de inclusión, esta asociación es polémica. Véanse Urbinati (2006) y Plotke (1997).

4Idea a la que se atribuye la capacidad orientar la acción de un conjunto de actores, de suscitar entre ellos apoyo, consenso o movilización. Esta capacidad no depende de la precisión o claridad de la idea, sino de los valores que invoca y de su carácter intuitivamente persuasivo.

5Como expone Cunill (1997: 71-195), la participación, incluso cuando se verifica, no implica garantía alguna respecto a la realización de las virtualidades positivas esperadas.

6Esta sección sintetiza y modifica la propuesta de esclarecimiento conceptual desarrollada en Gurza e Isunza (2010).

7En Brasil, esto se problematizó pari passu que el debate internacional. Véanse Gurza, Acharya y Houtzager (2005); Lüchmann (2007) y Almeida (2010).

8La centralidad de la representación electoral fue puesta en tela de juicio por las críticas neocorporativistas, pero opusieron a la representación liberal un modelo antipluralista y monopólico. Véase Schmitter (1974).

9"Afinidad", según Avritzer (2007); surrogated, de acuerdo con Mansbridge (2003); advocacy, conforme a Urbinati (2006) o Sorj (2005); self-authorized y citizen representatives, en el sentido de Urbinati y Warren (2007); non-electoral political representation, como lo definen Castiglione y Warren (2006); mediated politics, según Peruzzotti (2006), y "presuntiva" y "virtual", como se define en Gurza, Houtzager y Castello (2006a; 2006b).

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