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Desacatos

versión On-line ISSN 2448-5144versión impresa ISSN 1607-050X

Desacatos  no.25 México sep./dic. 2007

 

Saberes y razones

 

Ensayo sobre los obstáculos al desarrollo rural en México. Retrospectiva y prospectiva*

 

An Essay about the Obstacles to Rural Development in Mexico: a Retrospective and Prospective Study

 

Cynthia Hewitt de Alcántara

 

El Colegio de Jalisco, Zapopan, Jalisco, México.

 

Recepción: 15 de febrero de 2007
Aceptación: 18 de julio de 2007

 

Resumen

Este ensayo constituye una reflexión sobre patrones de cambio y de continuidad en los elementos que impiden el desarrollo rural de México. Empieza con una breve reseña de la manera en que muchos estudiosos definieron los principales problemas del campo durante las décadas de 1960 y 1970. Después se analizan dos grandes experiencias de política pública, basadas en supuestos diametralmente opuestos, con los cuales se ha intentado hacer frente a la problemática rural desde la década de 1970. Por último, se regresa a la pregunta rectora del ensayo: ¿siguen vigentes hoy día los mismos obstáculos al desarrollo rural que se señalaron hace treinta o cuarenta años? ¿Cuáles elementos de la situación anterior perduran todavía en 2007? ¿Y cuáles han perdido relevancia frente a los nuevos retos que confronta la población del campo?

Palabras clave: desarrollo rural, seguridad alimentaria, políticas alimentarias, estudios rurales, relaciones rural-urbanas.

 

Abstract

This essay constitutes a reflection about the patterns of change and continuity that prevent rural development in Mexico. It starts with a brief review of the way in which many scholars defined the main rural problems during the 1960's and 1970's. Afterwards, it analyzes two major experiences in public policies, based on extremely opposite principles, which attempted to face the set of rural problems since the 1970's. Finally, it returns to the essay's guiding question: Does rural development currently face the same obstacles that were pointed out thirty or forty years ago? Which elements of old still endure in 2007? Which elements have lost relevance in view of the new challenges faced by the rural population?

Key words: rural development, food security, food policies, rural studies, rural-urban connections.

 

En todo el mundo existen algunos países cuyo grado de seguridad alimentaria no se relaciona de manera estrecha con el desarrollo rural. Singapur, por ejemplo, simplemente no cuenta con zonas agrícolas de consideración y depende, en consecuencia, del comercio exterior para el abastecimiento de víveres. Pero fuera de contadas excepciones, el mejoramiento de las condiciones de producción y de vida entre los habitantes del campo es un elemento primordial de toda estrategia de seguridad alimentaria, tanto por razones de abasto oportuno como por la necesidad de garantizar niveles adecuados de consumo entre la población rural. La vulnerabilidad ante los trastornos en el sistema alimentario aumenta en relación directa con la gravedad de los problemas no resueltos del desarrollo en el campo.

La experiencia de México proporciona un claro ejemplo de esta problemática. Como lo demuestra el análisis de Humberto González y Alejandro Macías, presentado en este número de Desacatos, la vulnerabilidad alimentaria del país se profundiza durante un periodo en el que se descuida de manera notable el bienestar de gran parte de los habitantes del campo. Parecería imprescindible revertir esta tendencia, aplicando estrategias para contrarrestar los factores principales que han impedido el desarrollo rural de la nación.

¿Cuáles son esos factores? ¿Cuándo surgen y qué tan arraigados están? Por supuesto, la respuesta a estas preguntas depende de la manera en que cada observador percibe e interpreta la realidad social del país. Es imposible negar el papel que desempeña la ideología en el análisis de este tema. La lista de los principales obstáculos a vencer, si se desea forjar un México rural más próspero y productivo, variará según los intereses y sesgos de cada grupo que la elabore. También reflejará algunas diferencias que surgen al observar situaciones concretas en diversas regiones y momentos históricos. Precisamente por esta razón es tan importante que se fomente el diálogo franco sobre el tema.

Mi propia experiencia de vida en el campo mexicano data de las décadas de 1960 y 1970 y, en consecuencia, mi explicación de la persistencia —y a veces del empeoramiento— de situaciones de pobreza y explotación en regiones rurales proviene de la realidad que observé en esas décadas1. Era un periodo en el que gran número de investigadores trabajaban en el medio rural de México. Había fondos para hacer trabajo de campo serio, vivir durante muchos meses en comunidades rurales, transportarse a lugares alejados, hacer encuestas de gran envergadura y comparar situaciones en muy diversas partes del país. Había además un clima generalizado de compromiso con el desarrollo rural: una convicción de que los habitantes de zonas rurales merecían tener una vida digna y que, al esclarecer las causas de sus dificultades, se podría empezar a tomar medidas para aminorarlas.

El contraste con la situación que impera actualmente no podría ser más tajante. Durante las últimas décadas, el interés en temas rurales entre académicos y encargados de políticas ha menguado notablemente, a la par que la reducción del compromiso para mejorar la calidad de vida en el campo. Ha habido un profundo cambio en el paradigma de desarrollo nacional, con implicaciones severas para la gran mayoría de los habitantes de zonas rurales. Las estrategias de sobrevivencia en esas zonas se alteran y los problemas de vida se agudizan. Al considerar los principales obstáculos al desarrollo rural en este nuevo contexto, ¿siguen siendo relevantes las explicaciones sobre la problemática del campo mexicano que ofrecieron los analistas hace treinta o cuarenta años? ¿Cuáles elementos de la situación anterior perduran todavía en 2007? ¿Cuáles han perdido relevancia frente a los nuevos retos que confronta la población del campo?

Para contestar estas preguntas adecuadamente hay que disponer de un extenso conocimiento tanto de la evolución de las políticas públicas en las últimas décadas como de modificaciones recientes en las condiciones de vida y trabajo en las muy variadas regiones rurales del país. Obviamente, quienes dejamos de estudiar estos temas después de la década de 1980 no reunimos tales requisitos y, en consecuencia, no podemos proporcionar respuestas definitivas a las interrogantes centrales de este artículo. Pero sí podemos sugerir un marco de referencia para analizar patrones de continuidad y de cambio respecto de los principales factores que impiden el desarrollo rural de México. Esto es lo que se plantea a continuación.

Tractor y agaves en el Grullo, Jalisco.

 

PRINCIPALES OBSTÁCULOS AL DESARROLLO RURAL: LA EXPLICACIÓN DURANTE LAS DÉCADAS DE 1960 Y 1970

Empecemos en las décadas de 1960 y 1970, con una reseña sobre la manera en que la mayoría de los colegas de la época —antropólogos, sociólogos rurales, agrónomos, economistas, maestros rurales, dirigentes campesinos y algunos empleados de instituciones públicas con programas rurales— definieron y explicaron los principales problemas de desarrollo del campo mexicano2. ¿Por qué eran tan inaceptables las condiciones de vida en el medio rural? ¿Por qué había tanta pobreza, desigualdad y violencia? ¿Qué es lo que habría que hacer para mejorar las opciones de la mayoría de la población rural de México?

Creo que estos analistas estarían de acuerdo en catalogar el primer impedimento al desarrollo rural equilibrado —si no equilibrado, por lo menos aceptablemente amplio en su cobertura de la población en el campo— como de tipo histórico. Tiene sus raíces en la historia agraria de México y se plasma en una serie de prejuicios y enemistades ancestrales propios de países donde ha predominado durante siglos el latifundio y la servidumbre agraria. Por supuesto, México ha pasado por una revolución y posteriormente por una reforma agraria de grandes dimensiones, pero los rencores, los estereotipos despreciativos y los recuerdos de otros tiempos persisten todavía. O por lo menos persistían de manera notoria hace veinte o treinta años. Habría que juzgar en qué medida este elemento de discriminación todavía tiene fuerza en 2007 en diferentes zonas del país.

Este elemento de conflicto y exclusión en el campo, que podría caracterizarse como ideológico, se entrelaza con conflictos modernos de clase. El desprecio ancestral hacia los indígenas o los peones, o más recientemente, los ejidatarios, característico del gran propietario de tierras, evoluciona hacia una especie de guerra por el control de recursos entre modernos empresarios agrícolas y pequeños agricultores. El segundo obstáculo para la creación de una clase de prósperos agricultores familiares en el campo mexicano, entonces, presenta elementos parecidos a los de la competencia feroz entre grandes y pequeñas empresas en casi cualquier sector agrícola de corte capitalista en el mundo.

Pero la situación mexicana difiere de la que impera en muchos otros países capitalistas por el grado relativamente mínimo de control o regulación del conflicto entre clases agrarias que ha podido ejercer el gobierno del país. Con la excepción del periodo cardenista, la política pública ha estado marcada por un claro sesgo a favor de la gran empresa agrícola privada (traba número tres). En parte, este sesgo se ha justificado por el temor al socialismo —aunque de socialista la gran mayoría de los ejidos del país han tenido muy poco—. Por otra parte, los gobiernos de las décadas de 1940,1950 y 1960 eran hostiles a los intereses de los pequeños agricultores (la mayoría de ellos eran, y son, ejidatarios) porque los grandes capitalistas agrícolas figuraban prominentemente entre las bases de apoyo político del mandatario en turno.

¿Por qué la gran mayoría de los productores agrícolas (que cultivaban predios familiares o parcelas ejidales) no logró hacer valer sus opiniones y defender sus intereses dentro del sistema político del país, como lo hicieron los pequeños agricultores de tantas otras naciones del mundo en el mismo periodo? (en Europa, por ejemplo, o en Estados Unidos, o en Japón). La respuesta tiene que ver con la naturaleza autoritaria del sistema político mexicano (traba número cuatro). La población rural de México no podía ejercer su derecho ciudadano al voto de manera tal que forzara a sus gobernantes a tomar en cuenta las necesidades apremiantes de esa gran parte de la población nacional.

No es que se excluyera a ese grupo del sistema político. Al contrario, se le incluía de manera forzosa, por medio de una serie de instituciones —algunas que habría que caracterizar como arcaicas y otras de confección más moderna— que servían para transmitir órdenes de arriba hacia abajo y para mediatizar muestras de inconformidad organizada. Los mecanismos de control arcaicos estaban en manos de caciques rurales, cuyo poder se basaba en su monopolio del crédito, tanto para la producción como para el consumo del transporte, el comercio, la extorsión y la violencia. (Identificamos entonces la traba número cinco con el término de caciquismo.) Mientras más remota e indígena fuera la región rural en cuestión, más probable era que hubiera caciquismo3.

Los mecanismos modernos de control sobre la población rural se forjaban al paso de la consolidación del partido político oficial. Las centrales campesinas y obreras eran instituciones claves en este sistema, como lo eran también las organizaciones de cúpula de industriales y comerciantes. Todo se negociaba al interior de un sistema corporativo (obstáculo número seis), basado en un férreo clientelismo político. El acceso a los servicios que proporcionaba el gobierno en el medio rural, y la calidad de éstos mismos, dependía de la medida en que la población local lograra quedar bien con los representantes del partido único. En este contexto, las instituciones públicas, como el Banco Ejidal, la Secretaría de Recursos Hidráulicos o los Almacenes Nacionales de Depósito, difícilmente podían actuar con imparcialidad. Seguían lineamientos políticos que, como ya se ha visto, solían favorecer a los grandes agricultores en zonas de producción comercial y servir de manera muy errática a sus vecinos más pequeños. Sin duda, este manipuleo político de los servicios esenciales de apoyo a la agricultura impedía de manera sistemática cualquier intento de crear una gran prosperidad rural. (La falta de transparencia y equidad de trato en las instituciones públicas de apoyo al campo debe registrarse como la traba número siete que identificaron e investigaron los estudiosos del campo durante las décadas de 1960 y 1970.) Daba lugar así a la corrupción masiva que caracterizó la actuación del sector público en estos años en muchas zonas rurales del país y que corroía también a algunas organizaciones campesinas4.

En un gran número de estudios sobre la problemática rural de la década de 1960 y 1970 se hacía hincapié en una característica general de la estrategia de desarrollo del país que tuvo implicaciones negativas para la mayoría de los habitantes del campo. Esta estrategia privilegiaba la industrialización rápida, sobre todo en unas cuantas zonas urbanas claves, y supuso que la función principal del sector agrícola tendría que ser la generación de recursos que facilitaran esa tarea. Por ende, la mayor parte de todos los recursos públicos dedicados al apoyo a la agricultura fluían hacia las zonas de riego y, dentro de estas zonas, a financiar ciertos cultivos estratégicos de exportación o de consumo básico de la población urbana. Muy poca inversión llegaba a las vastas zonas de agricultura de temporal en donde habitaba la mayoría de la población rural del país. En otras palabras, la finalidad del apoyo público al sector agrícola era alentar la industrialización en las ciudades, en vez de promover el verdadero desarrollo rural. Para caracterizar este obstáculo (número ocho) muchas veces se hablaba del "sesgo urbano" en la política de desarrollo nacional. Sin duda hubo tal sesgo. Pero en mi opinión, es poco útil hacer mención de ello sin agregar inmediatamente una referencia a su corolario: un sesgo a favor de la gran agricultura comercial en zonas de riego. No todos los productores rurales sufrían daños bajo un régimen con "sesgo urbano". Al contrario, los más grandes de entre ellos se beneficiaron enormemente de este modelo de desarrollo nacional.

La historia de la revolución verde en trigo ilustra de manera casi paradigmática cómo interactuaban los impedimentos al gran desarrollo rural que acabamos de mencionar. Veamos de forma muy resumida este caso.

En 1943 se estableció un programa conjunto de la Fundación Rockefeller y el gobierno mexicano para encontrar la manera de aumentar el rendimiento de un cultivo básico, el trigo, a nivel nacional. Como se apostaba a resultados dramáticos, el trabajo científico se orientó sobre todo hacia la producción de semillas de alto rendimiento adaptadas a zonas de riego. (Una anomalía a nivel mundial, en donde el trigo suele ser un cultivo de temporal.) Los experimentos genéticos de los investigadores establecidos en Texcoco (Chapingo) y en Ciudad Obregón tuvieron un éxito rotundo. Para principios de la década de 1950, el programa estaba en condiciones de entregar a los agricultores de las principales zonas de riego sonorenses nuevas variedades híbridas que, si se cultivaban siguiendo cuidadosamente las recomendaciones de los técnicos, producían resultados espectaculares. De hecho, al generalizarse el empleo de semillas mejoradas durante las décadas de 1950 y 1960, se triplicaron los rendimientos de trigo en Sonora; en el proceso, los agricultores grandes de las zonas de riego hicieron ganancias extraordinarias. Pero esto no fue el caso para la gran mayoría de los ejidatarios y pequeños propietarios de las mismas zonas, que no lograron aprovechar las bondades de esta tecnología y, en muchos casos, desgraciadamente, resultaron perjudicados por la revolución verde. La pregunta, por supuesto, es: ¿por qué?

La razón es que les afectaban negativamente todos los elementos de discriminación señalados por estudiosos del campo durante décadas. El mismo avance tecnológico que permitió obtener altos niveles de ganancias a personas con capacidad de aplicarlo correctamente implicaba sendos riesgos para quienes no tenían acceso a todos los servicios de apoyo requeridos. El éxito en el cultivo de las nuevas variedades de trigo dependía de un crédito adecuado y oportuno, de la entrega también oportuna de insumos caros (fertilizantes químicos e insecticidas), de la aplicación de riego en momentos precisos y, sobre todo, del apoyo de agrónomos con conocimiento especializado en el nuevo paquete tecnológico. Este paquete era tan complejo que muchos empresarios agrícolas fracasaron en sus primeros intentos por aplicarlo, pero se organizaron, con la ayuda del gobierno, a fin de obtener los insumos y apoyos técnicos que requerían.

Maguey para producir tequila.

A los ejidatarios del Valle del Yaqui y Hermosillo les fue negado el derecho a organizarse a nivel regional. Incluso, por un decreto de 1955, se prohibió la formación de las uniones de crédito y empresas ejidales que habrían sido indispensables para el aprovechamiento de la nueva tecnología. El servicio de extensión agrícola no funcionaba. La entrega del crédito y de otros insumos para la producción se atrasaba o simplemente no llegaba —y cuando llegaba, solía ser de pésima calidad—. A veces el sector ejidal recibía para algún ciclo agrícola semillas ya susceptibles a enfermedades, como el chahuixtle. Los dirigentes campesinos denunciaron vigorosamente estas estafas, como lo demuestran muchos desplegados en los periódicos locales de la época. Organizaron repetidas marchas de protesta; pero a pesar de sus mejores esfuerzos, era sumamente difícil mejorar la situación porque en esos años los ejidatarios constituían una clientela cautiva del Banco Ejidal, institución que, a su vez, se había convertido en socio menor de los grandes agricultores del estado de Sonora. Así que durante las décadas de 1950 y 1960 —viví en el Valle del Yaqui a principios de la década de 1970— el sistema funcionaba para transferir recursos del sector ejidal a los grandes empresarios privados. La mayoría de los ejidatarios incurrieron en deuda, al recibir del Banco insumos muy caros para el cultivo del trigo, y los rendimientos obtenidos no justificaban tales gastos ni les permitieron liquidar sus deudas. Para hacerlo, algunos de estos cultivadores cautivos vendieron los mismos insumos en el mercado negro de la zona —o simplemente se rindieron y accedieron a la renta de sus parcelas a latifundistas—5.

El problema era netamente político e institucional, y sólo se empezó a resolver a raíz de fuertes movilizaciones campesinas durante la década de 1970. Como lo demuestra el récord histórico, los ejidatarios en zonas de agricultura comercial han sido por lo menos tan eficientes como los grandes empresarios privados cuando la ley les ha permitido crear sólidas organizaciones de representación y apoyo productivo6. Por ende, el establecimiento de organismos económicos que representaran a los agricultores ejidales —organismos cuyos gastos de administración fueron sufragados por sus propios socios y que tuvieron, en consecuencia, que rendir cuentas a éstos— siempre ha sido una de las metas más importantes de los ejidatarios en estas zonas. Es un área en que se lograrían avances importantes en años posteriores.

En este modelo de modernización hubo además un problema ecológico, que pronto se identificó como un noveno impedimento para el desarrollo de zonas rurales mexicanas. Para la década de 1970 quedó clara la insostenibilidad de una estrategia de productividad que dependía de la aplicación masiva de fertilizantes e insecticidas químicos a los campos agrícolas y que privilegiaba la utilización de grandes volúmenes de agua de riego. El costo del esfuerzo se medía no solamente en términos monetarios, sino del deterioro del suelo y de los mantos freáticos sujetos a una continua sobrexplotación. Muchos estudios publicados durante esa década abogaban por la búsqueda de maneras más eficaces de apoyar sistemas de cultivo tradicionales, aumentando su rendimiento y viabilidad sin atraparlos en patrones insostenibles de modernización agrícola7. Insistieron en la necesidad de diseñar nuevos programas de desarrollo rural "integral" en zonas de temporal, mestizas o indígenas, que todavía padecían una falta notable de infraestructura básica (caminos, silos para guardar sus cosechas, escuelas, clínicas), y en donde la dominación férrea de caciques, prestamistas y acaparadores seguía generando pobreza y violencia.

Quisiera subrayar la palabra "integral" porque, ya para la década de 1970, los que adoptaron una postura crítica hacia el proceso de modernización del campo habían identificado otro problema básico que reducía la probabilidad de éxito de los programas oficiales de desarrollo rural. La tendencia, al elaborarse estos últimos, era la de equiparar el desarrollo rural exclusivamente con el desarrollo (o modernización) agrícola: en otras palabras, la tendencia a suponer que el gobierno estaría cumpliendo con sus obligaciones en cuanto al desarrollo rural si lograra resolver los problemas principales de los productores agrícolas. Pero de hecho, la población rural se tenía que dedicar, cada vez con más frecuencia, a actividades no agrícolas y, en consecuencia, la sobrevivencia de muchas familias rurales tenía que ver cada vez menos con el cultivo de la tierra (o su papel de productor) que con el trabajo asalariado, la provisión de servicios y la pequeña industria. Una parte considerable de los habitantes del campo caía de hecho en la categoría de comprador neto de alimentos. En este contexto, cualquier esfuerzo por mejorar las condiciones de vida en el campo debía basarse en un detallado análisis del conjunto de la economía rural. Esta falta de una visión sistémica del desarrollo rural constituía, entonces, un décimo problema que fue muchas veces señalado por los analistas8.

Conforme transcurría la década de 1970, la aplicación del enfoque sistémico a la problemática rural generó un interés creciente por un fenómeno adicional que parecía frenar el desarrollo equilibrado del campo mexicano —fenómeno cuya importancia sólo iría en aumento en las décadas siguientes y que se identificaba como "la internacionalización del capital"—. En parte, el concepto se refería al aumento considerable de la presencia y el poder de empresas transnacionales dentro del sistema agroalimentario del país. Se iniciaba un periodo de inversión extranjera directa en sectores como el de las frutas y legumbres, en el que compañías de muy variados tamaños construían plantas procesadoras (empacadoras, congeladoras, enlatadoras), asegurando su aprovisionamiento de materia prima por medio de contratos a futuro con productores locales. El sistema era —y todavía es— explotador, basado en la baja remuneración tanto de la mano de obra en las procesadoras como de los productores asociados, a quienes se les transfería gran parte del riesgo inherente en el negocio. Esta manera de organizar la producción también era depredatoria. Los inversionistas gozaban de una libertad de acción mucho mayor que la de sus trabajadores y proveedores, por lo que podían abandonar sin gran dificultad una zona de producción en donde se habían degradado de manera inaceptable los recursos naturales o sociales de los que dependían sus empresas.

Podría considerarse entonces que este elemento de modernización rural, que contribuyó muy poco a estimular un verdadero desarrollo en zonas agrícolas del país, constituye el undécimo impedimento al progreso, identificado por estudiosos del campo de aquella época. Pero el estudio de la internacionalización del capital no se restringía al ámbito de la inversión extranjera directa en empresas agroprocesadoras en México. El fenómeno de internacionalización podía manifestarse de forma más amplia, como un aumento significativo de la injerencia extranjera en el sistema agroalimentario nacional por medio de mecanismos como el financiamiento externo vía préstamos para programas estatales, o por medio de la participación de empresas trasnacionales en algunos eslabones intermedios claves de cadenas productivas específicas —proveyendo insumos que no se manufacturaban en el país—, o vía su control sobre nichos del mercado mundial en que se comercializaban productos mexicanos. De esta manera, los analistas de la década de 1970 identificaron tendencias que posteriormente se acentuarían notablemente en el contexto de la "globalización", pero lo hicieron en un marco de política macroeconómica nacional que difería marcadamente del actual9.

Finalmente, no hay duda de que durante todo el periodo en cuestión se reconocía la urgente necesidad de resolver problemas agrarios —de tenencia de la tierra— que afectaban la calidad de vida de gran número de personas en el campo mexicano (traba número doce). Ningún observador serio de la vida rural en las décadas de 1940,1950,1960 y 1970 dejó de notar el papel positivo que había desempeñado la reforma agraria al mejorar las condiciones de sobrevivencia de una masa de población antes desposeída. Pero todavía faltaba adecuar la reglamentación jurídica de la ley agraria, terminar con el deslinde de ejidos y comunidades agrarias ya dotados de tierra, resolver muchos conflictos territoriales tanto entre propietarios privados como entre éstos y los ejidos circunvecinos —y a veces atender disputas entre diferentes comunidades ejidales o indígenas, así como entre los mismos miembros de éstas—. El personal gubernamental asignado a esta área de problemas era insuficiente, y a veces estaba sujeto a presión por parte de los grupos rurales más poderosos. En algunas regiones y subregiones del país, la lucha por la tierra seguía asociada a la violencia, la incertidumbre y el despojo.

 

EL PROBLEMA NO RESUELTO DEL ESTADO (DE 1970 EN ADELANTE)

La manera en que funciona un Estado —no solamente en el nivel nacional sino, todavía con más nitidez, en el nivel estatal y local— es un reflejo fiel de la correlación de fuerzas que impera en ámbitos específicos de la sociedad. Por eso es tan problemático hablar de "el Estado" en abstracto, a sabiendas de que sus múltiples instituciones funcionan, en alguna medida, de manera distinta en diversos contextos locales. Como hemos comprobado quienes hemos trabajado en el campo mexicano, las mismas agencias públicas que favorecían manifiestamente a los grandes agricultores en ciertas regiones —al grado de convertirse en verdaderos lastres para el desarrollo rural— en las décadas de 1950, 1960 y 1970 podían tener otro papel en otras situaciones cuando grupos de ejidatarios bien organizados hacían valer sus derechos, o cuando (especialmente en zonas menos modernas) esas agencias funcionaban como contrapeso al poder aplastante de los caciques locales. "El Estado" no era monolítico y sus programas surtían diversos efectos, dependiendo del grado de compromiso con el mejoramiento social que pudo ser sostenido en cada lugar y de la presión que ejercieran las organizaciones campesinas locales o regionales.

Por problemático que sea, el tema de cómo adecuar "el papel del Estado" a las necesidades de desarrollo del campo es ineludible: ha sobresalido en casi todos los ámbitos de reflexión sobre la problemática del México rural, sea la que fuere su orientación ideológica. Durante los últimos treinta años, esta inquietud ha dado pie a dos grandes experimentos de política pública, basados en supuestos diametralmente opuestos. El primero, puesto en marcha por el gobierno de Luis Echeverría Álvarez (19701976) e impulsado con mayor empeño durante el de José López Portillo (1977-1982), tuvo el fin de reforzar el papel del Estado en el fomento del desarrollo rural, así como en la promoción de la seguridad alimentaria nacional. El segundo cobró ímpetu hacia finales de la década de 1980; promovió la retirada del Estado de muchas esferas tradicionales de apoyo público al campo y permitía que la suerte del sector agropecuario, en su conjunto, se determinara por los vaivenes de la competencia en el mercado mundial. En ninguno de los dos casos fue posible hacer frente de manera cabal a los factores básicos que impedían el desarrollo rural en México.

Periodo de 1970-1982. Ciertamente, el esfuerzo emprendido por los presidentes Echeverría y López Portillo tuvo un mayor impacto positivo en las condiciones de vida de muchos habitantes del campo que la estrategia que cobró vigencia en años posteriores. El cambio de rumbo en la década de 1970 ocurrió, en parte, porque se tomaron en cuenta de manera explícita algunas de las críticas en las que insistían los estudiosos del campo. Sin embargo, el factor que influyó de manera más directa en la reforma de las políticas públicas en esos años fue la notable presión que ejercían grupos organizados de campesinos. Ya para la década de 1970 hervía la protesta rural. En algunas partes del país había actividad guerrillera, en otras arreciaban las demandas de los jornaleros para que se llevara a cabo una nueva reforma agraria10. Era urgente responder con programas que intentaran mejorar la situación en zonas rurales marginadas y calmar el descontento en regiones de riego.

De 1971 en adelante aumentó de manera notable la inversión estatal en regiones del campo mexicano largamente relegadas al olvido. En el Programa de Inversiones para el Desarrollo Económico Rural (PIDER), por ejemplo, el gobierno de Echeverría invirtió grandes sumas en esfuerzos por crear alternativas de empleo y capacitación en buen número de zonas atrasadas del país. Además, la infraestructura en estas zonas mejoró considerablemente. Por primera vez, a muchas localidades llegaron caminos, escuelas y clínicas. Un número considerable de pequeños y medianos agricultores y ganaderos recibió apoyo técnico y crediticio. En áreas de población predominantemente indígena se reforzó y expandió el programa del Instituto Nacional Indigenista. A la vez, hubo un gran esfuerzo para crear alternativas de comercialización en lugares antes aislados, donde los caciques siempre habían controlado la entrada y salida de alimentos y otros productos de primera necesidad. Conasupo se asoció con grupos de ciudadanos locales para construir tiendas del pueblo y abastecerlas con alimentos básicos a precios fijos o subsidiados; y la misma agencia se comprometió a comprar la producción local de granos (si era de calidad aceptable) a precio de garantía —constituyéndose así en un competidor fuerte de los monopolistas tradicionales locales—11.

Mientras tanto, los ejidatarios de algunas zonas de riego avanzaron en la construcción o reconstitución de organizaciones que les representaran ante el Estado y que defendieran sus intereses como productores, de la misma manera como siempre lo habían hecho los grandes agricultores. Fue en este periodo, por ejemplo, que resurgieron fuertes uniones de crédito y de compra-venta en el sector ejidal. Al fin, en la década de 1970, después de tantos años de lucha, los ejidatarios de regiones agrícolas importantes lograron restablecer instituciones que podían servir de interlocutores fuertes tanto con el Estado como con empresas comerciales privadas12.

El programa estatal que tal vez reflejó de manera más nítida el esfuerzo reformista oficial en este periodo fue el SAM (Sistema Alimentario Mexicano), impulsado por José López Portillo. El SAM tenía el propósito de promover la autosuficiencia alimentaria del país, así como de mejorar el acceso de toda la población a una dieta adecuada, a precio razonable. Para lograr este fin, el programa debía generar sugerencias para una serie de reformas en la política estatal a lo largo de la cadena alimentaria —empezando con la producción agropecuaria y pasando por procesos de acopio, comercialización y procesamiento, hasta llegar al consumidor final—. Fue la primera vez que el sector oficial adoptaba una visión holística del sistema alimentario del país, ligando de manera rigurosa la problemática del campo con la de la ciudad —en el caso del campo mismo, analizando los problemas de sus habitantes en todas sus facetas: tanto en su papel de productores como en el de consumidores—.

Para atacar los graves problemas de comercialización y consumo rural, el SAM otorgó apoyos sin precedente a las actividades de Conasupo en todo el país. Para aumentar la producción agroalimentaria nacional, canalizó grandes cantidades hacia la expansión de operaciones del Banco Nacional de Crédito Rural, Fertilizantes Mexicanos (Fertimex), la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA), la Productora Nacional de Semillas (Pronase), así como de otras agencias y empresas públicas, tanto en zonas de riego como en zonas de temporal. De hecho, se apostaba por una revolución en la productividad agrícola en estas últimas: la futura autosuficiencia alimentaria del país debía fincarse en gran medida en el continuo aumento del volumen de producción de la agricultura campesina.

Durante un breve periodo a principios de la década de 1980, la historia del México rural fue marcada por un gran esfuerzo de modernización agrícola entre miles de pequeños productores agropecuarios, nunca antes incluidos en ningún programa estatal de crédito o de apoyo técnico. Los agricultores involucrados respondieron con interés a promesas de altos precios de garantía para sus productos. Muchos aceptaron plantar las semillas híbridas que proporcionaba Pronase y aplicar los fertilizantes químicos que entregaba Fertimex. Y les fue bien, en términos económicos, durante los dos años y pico (de 1980 a 1983) que duró el SAM. Los estudios que se hicieron en ese momento sugieren que aumentaron sus rendimientos y sus ganancias13. Con el colapso del auge del petróleo de principios de la década de 1980, y la crisis económica de 1982, se secaron los fondos en que se basaba este esfuerzo estatal y el SAM desapareció.

¿Qué habría pasado si se hubiera gozado de un periodo más largo para consolidar y afinar el SAM (a fin de cuentas, el programa de desarrollo rural más grande en la historia del país)? ¿Cómo habría afectado este experimento las condiciones de vida y de producción de las mayorías en zonas específicas del campo mexicano? Por supuesto, es imposible saberlo, pero durante los primeros años del proyecto ya se habían identificado varios problemas estructurales que tendrían que haberse atendido para que el Sistema Alimentario Mexicano se convirtiera, con el tiempo, en un instrumento eficaz de desarrollo rural14. El primero tenía que ver con su sostenibilidad financiera a largo plazo, un tema económico que se relacionaba de manera muy estrecha con otro problema de tipo netamente político: la manera cómo se otorgaban los subsidios.

Producción campesina de maíz. Tizapán el Alto, Jalisco.

Tal como ocurre en cualquier programa de desarrollo agropecuario y rural en cualquier parte del mundo, el SAM empleó mecanismos de subsidio para mejorar las condiciones de producción y consumo en ciertas partes de la cadena agroalimentaria nacional. Por ejemplo, se logró reducir el costo del crédito agrícola, así como la erogación que los agricultores tuvieron que hacer en otros insumos básicos —semillas, fertilizante, energía eléctrica, tractores y gasolina—, porque la Secretaría de Hacienda transfirió importantes recursos a las empresas estatales que proveían estos bienes. Esto permitió, a su vez, que fuera más redituable la producción de bienes agrícolas prioritarios. En el otro extremo de la cadena alimentaria, se redujo el precio al consumidor de ciertos productos de consumo básico (como la tortilla) empleando los mismos mecanismos de transferencia.

El problema no estribaba en la utilización de subsidios en sí. Todos los gobiernos del mundo, por nominalmente comprometidos que sean con el libre mercado, manejan extensos subsidios, ya que son elementos esenciales en el quehacer redistributivo del sector público. El reto, para los encargados de un programa tan grande e innovador de desarrollo rural como lo fue el SAM, surge al intentar asegurar que los recursos de que dispone el gobierno subsidien en la mayor medida posible a los segmentos de población que más los necesiten, y en la menor medida posible a los grupos que más tienen. Es decir, para reducir el desperdicio de recursos hay que basarse en criterios claros de progresividad. Y esto, en el caso del México de principios de la década de 1980, tenía implicaciones políticas inaceptables: hubiera llevado a reducir de manera considerable los subsidios que se habían otorgado durante muchas décadas a los agricultores más grandes de las principales zonas de riego, con el fin de redirigir estos recursos hacia otros sectores de la agricultura nacional. De hecho, la bonanza petrolera de esos años le permitió a López Portillo evadir esta decisión: con el SAM, el nuevo apoyo a pequeños y medianos agricultores en zonas de temporal simplemente se sumó a las erogaciones que ya se venían realizando durante mucho tiempo para promover la gran empresa agrícola, sin la necesidad inmediata de hacer recortes en éstas15.

En consecuencia, el SAM, como fue concebido originalmente, resultó sumamente costoso; su continuación (en ausencia de los eventos catastróficos en los mercados financieros y del petróleo durante 1982) seguramente habría dependido de una mayor moderación de sus gastos. El grado de éxito que se hubiera podido lograr en el ámbito del desarrollo agroalimentario y rural habría dependido además de la capacidad que hubiera podido desplegar en el campo de la reforma institucional. Aquí, desde el principio del experimento, se advirtieron dificultades que se relacionaban —como en el caso de la administración de los subsidios— con la necesidad de encarar las implicaciones de la redistribución.

Entre 1980 y 1983 no hubo ningún intento de reformar las instituciones públicas del sector agrícola. Desgraciadamente, el Banco Rural, que en esos años recibió recursos adicionales para hacer que el crédito llegara por primera vez a zonas de agricultura campesina tradicional, era el mismo organismo que antes había excluido a la población de esas zonas. La Productora Nacional de Semillas, que antes se había dedicado casi exclusivamente a proveer variedades mejoradas en regiones de agricultura comercial, no sufrió ningún cambio interno significativo al intentar —de manera súbita— atender una nueva clientela en zonas alejadas y de temporal. Por esta razón, durante la corta vida del SAM, la entrega de insumos y servicios públicos en algunas regiones adolecía de los mismos problemas que la había caracterizado en años anteriores. Para mejorar la actuación de agencias públicas en estos casos fue indispensable la presión ejercida por nuevas organizaciones de productores y consumidores rurales.

Finalmente, para que el Sistema Alimentario Mexicano se hubiese convertido, con el tiempo, en un instrumento eficaz de desarrollo rural, habría sido indispensable alguna modificación en su manera de promover la modernización en zonas de agricultura tradicional. El patrón tecnológico que se trató de aplicar en esas zonas —con su énfasis en semillas mejoradas, así como en fertilizantes e insecticidas químicos— implicaba el endeudamiento de los pequeños cultivadores, así como la posible degradación de sus recursos naturales. Al iniciarse el SAM ya existía un extenso debate sobre este tema, que sólo ganó fuerza en las décadas posteriores a la desaparición del programa.

Periodo de 1983 al presente. La crisis económica de 1982, que marcó el fin del SAM y de toda una estrategia de desarrollo nacional en México, no se debió a errores de política pública que correspondieran exclusivamente —o aun principalmente— a los gobiernos de Echeverría y López Portillo. Lo que se vivió fue una crisis mundial de inmensas proporciones, ligada a profundos cambios en la operación del sistema financiero mundial, así como a maniobras estratégicas por parte de los países más poderosos. En el corto espacio de unos meses se triplicaron las tasas de interés sobre préstamos contratados en el mercado internacional, mientras que el precio del petróleo se desplomó a un tercio de su valor anterior. Estos fenómenos, aunados a otros que venían gestándose desde la década de 1970, desquiciaron la balanza de pagos de la gran mayoría de los países en el mundo y produjeron una "crisis de deuda" que todavía no se resuelve cabalmente.

El derrumbe financiero de principios de la década de 1980 legitimó la posición de economistas adeptos a ideologías de libre mercado e inconformes con el modelo de desarrollo vigente y que ganaban terreno al interior del gobierno de México (como lo habían hecho años antes en Estados Unidos y en algunos países del Cono Sur). Su posición en la burocracia estatal fue reforzada por las principales instituciones financieras internacionales que, al gestionar el pago de deuda, impusieron al gobierno de México condiciones de cambio de política económica, incluyendo la reducción de barreras proteccionistas, la privatización de empresas estatales y la desregulación gradual de muchos ámbitos de la economía, entre ellos —de manera notable— el mercado financiero. La nueva meta de todo sector público debía ser la de "adelgazarse", abandonar su papel anterior como regulador de la economía y descartar toda pretensión de promover lo que hasta entonces se conocía con el término de "desarrollo nacional". Para los adeptos a la ideología neoliberal en ascenso, el progreso sólo podía asegurarse en el contexto del mercado libre16.

El experimento neoliberal en México, que se inició de manera tentativa durante el periodo presidencial de Miguel de la Madrid y cobró fuerza hacia la mitad del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, ha sobrevivido durante una etapa más larga y se ha caracterizado por una rigidez dogmática mayor que en casi cualquier otro país del mundo. Tal vez la misma eficacia autoritaria del régimen político mexicano ha tenido algo que ver con este hecho. De todas maneras, hace años que los adeptos a esquemas dogmáticos de libre mercado van perdiendo terreno en los escenarios mundiales. Aun los promotores principales de estos esquemas —el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y los bancos regionales de desarrollo— han publicado críticas a sus propias recomendaciones de política pública y han abogado por un cambio de rumbo. Pero hasta el momento, el gobierno de México no da señales de hacer lo mismo.

¿Qué ha significado, entonces, el apego al modelo neoliberal para la posibilidad de promover el desarrollo rural y la seguridad alimentaria en México?17 En primer lugar, el nuevo modelo ha implicado un cambio fundamental en la manera en que se percibe el sector agroalimentario en las esferas de toma de decisión nacional. Si hasta 1982 se consideraba que la producción agropecuaria era un elemento central en la estrategia de desarrollo nacional —que suministra los bienes de exportación y de consumo doméstico que apuntalaban la consolidación de un país industrial moderno— durante las últimas dos décadas su papel se ha reducido al de generar divisas que mejoren la balanza de pagos en un régimen basado sobre todo en asegurar el libre flujo de capital por el país. En el nuevo orden de cosas no necesariamente se ligan la agricultura, la ganadería y la pesca de manera sistémica con otros sectores de la economía; simplemente son actividades que pueden generar ingresos para ciertos grupos en ciertas circunstancias oportunas.

Esta forma de entender el mundo ha promovido un cambio notable durante los últimos años en la manera oficial de interpretar la seguridad alimentaria. En un esquema que privilegia la liberación de mercados, el acceso de la población de un país a productos alimenticios no debe tener nada que ver con el fomento de la producción agrícola local en ámbitos protegidos por el Estado. Según la doctrina de ventajas comparativas internacionales, si existen condiciones de ventaja en ciertos renglones de producción agroalimentaria en México, esos sectores prosperarán por cuenta propia; si otros sectores agrícolas o ganaderos no son competitivos, es inútil apoyarlos con fondos públicos. La seguridad alimentaria nacional está garantizada por la capacidad de compra del gobierno en mercados mundiales —una capacidad que depende, en última instancia, del nivel de divisas en las arcas nacionales, y no de manera directa de los vaivenes de la producción agropecuaria nacional—.

La agricultura de exportación. Unión de Tula, Jalisco.

En el modelo neoliberal, entonces, no existen argumentos de peso para justificar el gasto en programas que promuevan el desarrollo económico en zonas rurales —nuevas industrias locales, nuevos cultivos, capacitación a la población para llevar a cabo nuevas actividades—. Esto no debe ser de la competencia del Estado sino de la iniciativa privada. Falta además, en la manera actual de entender el progreso, una visión territorial del desarrollo, es decir, un compromiso con la preservación natural, social o cultural de ámbitos rurales determinados. La doctrina de libre mercado supone que si la combinación de los factores de producción en cierto lugar produce resultados competitivos, habrá avance. Si no, habrá que esperar la movilidad de factores, sea de trabajo o de capital, para que se produzcan resultados mejores. En la estrategia neoliberal este elemento de desarraigo territorial es el que permite a sus adeptos observar los procesos de emigración rural masiva de nuestros días, así como el fenómeno de constante reubicación de industrias maquiladoras, con ecuanimidad (y hasta con beneplácito).

Esta convicción explica también la despreocupación con la que se ha abierto la economía nacional —y con ella la economía de muchos ámbitos específicos locales— a la competencia internacional. En pocos lugares del mundo ha habido una apertura comercial tan repentina o tan amplia como en México. La fe en la bondad de las fuerzas del libre mercado ha sido tan extraordinaria que aun cuando en el Tratado de Libre Comercio existían desde 1994 previsiones para proteger ciertas ramas de actividad estratégicas o "de seguridad nacional" —como el maíz—, el gobierno mexicano ha tendido a descartar o minimizar estas salvaguardas en aras de promover una mayor competitividad en la economía nacional18.

Otros dos elementos de la estrategia económica llevada a cabo por los gobiernos de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo y Vicente Fox—medidas atribuibles directamente a preceptos básicos del modelo neoliberal— han afectado las condiciones de vida y de producción en el campo mexicano durante las últimas décadas. El primero, una apertura brusca y casi total del sistema financiero nacional a los vaivenes del mercado mundial, fue un factor básico en la profunda crisis financiera de 1994, seguida por la quiebra y el rescate de la banca privada, cuyos costos todavía agobian al país. La decisión de mantener un sistema de libre mercado financiero en México —aunque la mayoría de los expertos en finanzas a nivel mundial la pongan en duda y la gran mayoría de los países de peso en la economía mundial hayan mantenido o reintroducido ciertas medidas de protección en esta área— es testimonio del grado en que la economía nacional depende ahora, de manera preocupante, de la buena voluntad de inversionistas especuladores privados, quienes prefieren contar con una extensa libertad de acción.

El segundo elemento es correlativo del primero. Mientras siga vigente el modelo actual de desregulación del mercado financiero nacional, el gobierno de México debe forzosamente mantener reservas muy altas de divisas en dólares para defender la economía del país ante cualquier eventualidad especulativa. Estos recursos, provenientes en gran parte de la venta de petróleo, no pueden dedicarse en consecuencia a programas federales que estimulen la economía, aumenten la tasa de crecimiento y creen nuevos empleos. Además, un intento de estímulo económico —si es que llegara a ocurrir— podría acarrear riesgos de inflación, y los inversionistas especuladores se asustan a la primera mención de esta posibilidad. Un régimen de desarrollo nacional basado en mercados financieros desregulados sólo sobrevive mientras exista un clima macroeconómico general de recesión o de crecimiento muy lento, asociado con niveles de desempleo o subempleo altos, así como con sueldos bajos.

Por estas razones, ya son varios decenios en los que las instituciones del gobierno mexicano han perdido importancia real en la promoción del desarrollo rural y de la seguridad alimentaria nacional. Se han liquidado la mayoría de las agencias y empresas públicas que proveían bienes y servicios en el campo hace treinta años, y las que sobreviven manejan programas limitados. Los términos en que los productores pueden ganar acceso al crédito, a los insumos agrícolas y al consejo técnico dependen casi exclusivamente del libre arbitrio de la iniciativa privada; y para los consumidores rurales, el acceso a una canasta básica de productos a precios regulados depende del éxito con que logren convencer a los empleados públicos de su grado de indigencia.

En un contexto ideológico en el que la transferencia de recursos del Estado a la población rural sólo se justifica si se apela a criterios de asistencialismo, se ha establecido una serie de programas que apoyan a grupos o individuos con desventajas específicas. Para estos últimos hay pagos periódicos fijos, previa certificación de su elegibilidad. A la vez, existen programas (como el Programa de Apoyos Directos al Campo, Procampo) que compensan a los agricultores por la pérdida del apoyo estatal que han sufrido en casi todas las etapas de la producción: cada agricultor recibe del gobierno federal un solo pago anual determinado por el número de hectáreas que posee. Esta transferencia —que para los pequeños productores constituye un monto irrisorio— no se relaciona de ninguna manera con el resultado del ejercicio agrícola; está completamente desligada de la productividad. Finalmente, si algunos habitantes rurales quieren obtener recursos complementarios para financiar proyectos económicos específicos, pueden hacer concursar sus solicitudes con la esperanza de recibir apoyo de alguno de los pequeños fondos administrados por diferentes secretarías de gobierno, especializadas en campos limitados de acción. Estos programas son improvisados y están mal financiados: con ellos se trata de transferir a sus beneficiarios toda la responsabilidad por el diseño y administración de proyectos que, por lo demás, se llevan a cabo en un entorno general que les es francamente desventajoso.

Sin duda, el mayor programa de desarrollo rural de las últimas décadas está siendo financiado no por el Estado mexicano, sino por los migrantes de zonas rurales que huyen a Estados Unidos en búsqueda de mejores condiciones de vida y de empleo. Son sus remesas mensuales, ahorros reunidos a base de gran sacrificio y enviados a familiares en México con una asombrosa regularidad, los que sostienen la vida —y a veces estimulan el progreso— en gran parte del campo mexicano a principios del siglo XXI. Si por cualquier motivo se cerrara esta válvula de escape, la precariedad en que vive la gran mayoría de la población rural de México sería patente e insostenible.

 

NUEVAS TRABAS, NUEVAS OPORTUNIDADES, VIEJOS RETOS

En 2007, entonces, habría que agregar nuevos elementos a la lista original de factores que han obstaculizado el desarrollo rural en México presentada al principio de este artículo. El primero y más obvio tiene que ver con los sesgos inherentes al mismo modelo macroeconómico neoliberal. Durante los años previos a la década de 1980, ningún estudioso de la problemática del campo se habría preocupado por el tema del bajo crecimiento de la economía nacional. Se criticaba con mucha razón el hecho de que los beneficios del crecimiento no fueran distribuidos de manera equitativa. Pero el producto nacional bruto del país crecía a tasas relativamente altas, creando empleos remunerados a niveles reales mucho mayores que los actuales. Al pensar en cómo promover una mejoría en las oportunidades y niveles de vida de la población del campo hoy día, en cambio, hay que reconocer las enormes dificultades creadas por las políticas macroeconómicas recesivas y por el compromiso oficial de mantener los salarios bajos.

La desprotección y desregulación de la economía del país —y del sector agropecuario en particular— crean un nuevo impedimento al desarrollo rural en México. Desde hace un poco más de una década, los productores rurales medianos y pequeños (no solamente agropecuarios, sino también de artesanías y de productos manufacturados) confrontan un adversario que no figuraba en la lista original de problemas a vencer. Ese adversario es "el mercado mundial", un ente que, por su gran envergadura y enorme vaguedad, es muy difícil de dominar.

Los gobiernos que reconocen su obligación de defender el nivel de vida de la población rural —aun cuando promuevan cierta apertura a los mercados mundiales— financian programas públicos que fortalecen a los productores locales en su contienda contra los competidores de otros países. Pero la idea de proveer apoyo estatal a estos últimos para que compitan con cierto éxito en el contexto internacional no es aceptable en el clima ideológico actual de México, como tampoco lo es la alternativa de proteger algunas ramas de producción agropecuaria e industrial, cuyo mercado principal debe ser nacional.

Si estas trabas al desarrollo rural —sumamente graves, por cierto— son cualitativamente diferentes de las que se mencionaron con anterioridad, si son de procedencia nueva y ciertamente no se previeron en las décadas de 1960 y 1970, muchos otros factores que impiden o limitan el mejoramiento de las condiciones de vida en el campo no son nuevos, sino que han cambiado de forma o ha aumentado su importancia en la medida en que se transforma el contexto socioeconómico y político del país. Pensemos, por ejemplo, en el papel del crimen organizado —especialmente del narcotráfico— en la sociedad rural de hoy. Aunque el fenómeno ha estado presente durante muchos años, su peso en la problemática de vida de la población rural parece mucho mayor ahora que en el pasado. En ciertas zonas del país también se ha ahondado el problema ecológico desde la década de 1980 en adelante, agravado por una continua sobreexplotación de los recursos naturales y por la mala utilización de productos químicos. Hay lugares que podrían caracterizarse como verdaderas zonas de desastre. Sin embargo, ¿en qué medida habría que matizar este cuadro pesimista al considerar los logros del movimiento ecologista nacional, aliado cada vez más con activistas a nivel internacional?

La migración masiva es otro fenómeno que tiene mucha más importancia en 2007 que hace veinte o treinta años. Siempre ha habido migración, pero en las décadas de 1960, 1970 y 1980 solía ser principalmente de naturaleza rural-urbana. Los científicos sociales y encargados de políticas en ese periodo consideraban que era un problema serio, pero sobre todo por sus implicaciones para la calidad de vida y sustentabilidad ambiental de las grandes urbes del país. No solía incluirse el tema de la migración en la lista de principales obstáculos al desarrollo rural. Ahora, en cambio, habría que preguntarse si la migración de cualquier tipo (intra-rural, rural-urbana e internacional) no constituye una de las trabas más significativas al mejoramiento de las condiciones económicas y sociales en el campo de México.

El tema es complejo y las respuestas que se dan a esta interrogante dependen del análisis de casos y zonas específicas. Las remesas, sin duda, constituyen una gran aportación a la economía rural, y si los migrantes finalmente pueden regresar a sus comunidades de origen, tal vez la experiencia de trabajo que hayan tenido en contextos modernos les sea útil. Pero, ¿qué decir de los efectos de la migración en el tejido social del campo? Cuando casi todas las personas en edad de trabajar están ausentes, ¿cuáles son las posibilidades de vida de los familiares que se quedan atrás? ¿Y qué decir de la calidad de vida de los mismos migrantes, no solamente en Estados Unidos sino también aquí en México? Muchas zonas rurales del país expulsan una población flotante, incluyendo a miles de jornaleros agrícolas —hombres, mujeres y niños— que se trasladan de un campo a otro y viven hacinados en galeras para poder trabajar en campos agrícolas de exportación en condiciones infrahumanas.

La situación de las mujeres en esta coyuntura es especialmente problemática; ha sido al estudiar las implicaciones sociales de la migración que poco a poco se ha corregido la ceguera lamentable que, en cuanto a relaciones de género, caracterizaba la discusión sobre obstáculos al desarrollo rural hasta finales de la década de 197019. En nuestros días sería imposible ponderar las implicaciones de nuevas estrategias de sobrevivencia en el medio rural mexicano sin tomar en cuenta el impacto que estos cambios pueden tener en las opciones de vida de la mitad de la población, que es femenina. Desgraciadamente, el cuadro resultante es sombrío: en muchas comunidades rurales, las mujeres ahora trabajan dobles y triples turnos —asumiendo la responsabilidad de las labores agropecuarias, atendiendo a hijos y ancianos, y a veces haciendo trabajos a destajo en redes de industrias caseras descentralizadas—.

Como el narcotráfico, la migración es un problema de desarrollo rural que no es nuevo, pero que sí adquiere mayor importancia en el mundo rural de principios del siglo XXI. ¿Ocurrirá algo similar en el caso de las otras trabas identificadas al principio de este artículo? ¿Cómo evoluciona el fenómeno del caciquismo, por ejemplo —esa forma de control personalista, mafiosa, parasitaria, que ha mermado de forma insistente la economía de tantos pequeños productores rurales desde tiempo inmemorial—? ¿Está desmoronándose con la liberación de fuerzas de mercado a lo largo y ancho del país? O, al contrario, ¿se fortalecen los caciques en ciertas zonas al desaparecer los principales programas estatales que les hacían competencia? Por el momento, parecería prudente seguir incluyendo este fenómeno en la lista de obstáculos al desarrollo rural —obstáculo viejo que, a lo mejor, se está reciclando—.

Lo mismo parecería ocurrir con el manejo de estereotipos con los que se menosprecia la capacidad de los pequeños agricultores, de los grupos indígenas, o simplemente se burla de la vida rural. Sin duda, la imagen que estos grupos presentan de sí mismos al participar en la vida pública hoy día va minando tales prejuicios. Los medios de comunicación masiva promueven un acercamiento virtual de muchos grupos dentro de la población —acercamiento que antes no era factible— y aparecen en esos medios agricultores ejidales modernos, bien organizados, muchas veces aliados con productores privados pequeños y medianos. Además, es fácil percatarse de que las zonas rurales de hoy están mucho menos alejadas de la vida urbana —tanto física como culturalmente— de lo que estaban hace treinta o cuarenta años. A la par que el resto del país, la gran mayoría de estas zonas se ha "globalizado". En este sentido, el sesgo antirural (anticampesino y antiindígena) de la población urbana podría ir perdiendo fuerza, pero de todas maneras es necesario tomar en cuenta el menosprecio hacia el campo que perdura en algunos círculos y que, aún en 2007, sigue afectando el porvenir del país.

A diferencia de la situación que impera en muchos otros países (Japón, por ejemplo, o Francia, Alemania, Suiza, Inglaterra o Estados Unidos), segmentos significativos de la clase media y alta mexicana todavía desprecian la vida rural. Para ellos el papel del campo en el desarrollo pasado del país ha sido negativo, y en su desarrollo futuro será insignificante. Esta percepción se refleja claramente en la actual política oficial de abandono del campo. Con excepción de lo que ocurre en zonas de exportación, la producción rural no merece el interés del gobierno. El Estado se involucra en el campo más bien para proveer asistencia social; y la imagen que se proyecta de los habitantes rurales, al llevar a cabo los extensos programas públicos en ese renglón, es sumamente negativa. En los anuncios por televisión se sugiere que los campesinos y los indígenas son pobres y desamparados y que hay que ayudarlos para que aprendan a educar a sus hijos y a recurrir a servicios de salud modernos. El tono de tutelaje en estos anuncios —como si la gente del campo fuera menor de edad— recuerda estereotipos decimonónicos sobre la inocencia rural, así como cierto paternalismo porfirista. Se ignoran decenios de experiencia posrevolucionaria en los que los ejidatarios y otros habitantes rurales eran los primeros en pugnar por una mejoría en educación y salud en sus comunidades.

El sesgo insistente a favor de la gran empresa agrícola que distorsionaba la política oficial de desarrollo durante las primeras tres décadas después de la Segunda Guerra Mundial, y que fue muy criticado por estudiosos del campo en aquel entonces, no ha hecho más que ahondarse durante el reciente periodo de gobierno neoliberal y sigue siendo un gran obstáculo al desarrollo rural de México, aunque haya cambiado en alguna medida la manera en que este fenómeno se manifiesta. Si antes se transfirieron cuantiosos recursos del erario público al sector moderno en zonas de riego por medio de subsidios, ahora el apoyo oficial se expresa más bien de manera indirecta, en políticas comerciales, laborales y de desregulación. Un mercado "libre" provee el ambiente propicio para que los grupos económicos más fuertes eliminen a sus rivales o los dobleguen a su servicio, sean éstos pequeños y medianos agricultores, ganaderos trabajando bajo contrato o grandes agricultores nacionales que no logran escaparse del control de las empresas más grandes o de las transnacionales. Durante las últimas décadas ha habido una concentración considerable de poder dentro del sector agroalimentario comercial, que se somete cada vez más al control transnacional.

El abandono o la marcada reducción de programas oficiales de apoyo a la producción y comercialización agrícola ha reforzado notablemente el poder de los principales proveedores de insumos agrícolas —agencias de maquinaria, fertilizantes e insecticidas, semillas—, así como de los intermediarios compradores de la cosecha, que ahora controlan gran parte del valor agregado generado por la agricultura nacional. Los dueños de las principales empresas agrícolas en zonas de riego suelen ser también dueños o concesionarios de estos negocios. Su renovado poder en este campo (su capacidad de fijar términos de crédito, así como precios y condiciones de compra) muy probablemente les permite influir de manera considerable en el uso que gran número de pequeños y medianos productores hacen de su tierra y agua.

Hasta la década de 1990 la ley agraria prohibía la renta o venta de estas tierras si su tenencia era ejidal o comunal (y cerca de la mitad de la tierra agrícola nacional lo era, y aún lo es). Sin embargo, con la modificación del artículo 27 de la Constitución en 1992 se abrió la posibilidad de que, con la anuencia de la asamblea comunal correspondiente, un ejidatario o comunero pueda disponer de su predio en propiedad privada, rentarlo o venderlo. Es decir, se dieron los primeros pasos hacia la privatización de la tierra ejidal y comunal. Hasta la fecha no se sabe si esta política, en clara congruencia con la estrategia neoliberal de desregulación, vaya a generar un cambio masivo en la tenencia de la tierra, pero la renta de la parcela es frecuente —como de hecho lo era en zonas de riego aún antes de la reforma a la Constitución y por razones parecidas a las actuales: sin acceso al crédito, los insumos y los servicios de comercialización adecuados, o (ahora, como corolario de la migración) sin acceso a la mano de obra suficiente para trabajar la tierra, quedan pocas opciones excepto la renta.

Limpia de pitayas para el mercado de Guadalajara. Amacueca, Jalisco.

De forma paralela a la parcial desregulación del mercado de tierra agropecuaria se ha llevado a cabo un gran esfuerzo por deslindar y titular las parcelas de ejidatarios y comuneros, reduciendo por lo menos parcialmente uno de los motivos de conflicto que ha aquejado el medio rural. ¿Habría que decir, entonces, que la traba al desarrollo rural relacionada con cuestiones de tenencia de la tierra, señalada insistentemente por observadores del campo en las décadas de 1960 y 1970, ha perdido relevancia? Mientras siga habiendo pugnas por el control de áreas valiosas en zonas rurales (como las hay, no solamente en lo que corresponde a tierras agrícolas o ganaderas, sino en zonas boscosas o de interés turístico), habría que decir que no. Además, persiste un fuerte debate sobre si la nueva posibilidad de privatización de la tierra ejidal y comunal constituye un avance o un retroceso en la lucha para mejorar las condiciones de vida de las mayorías rurales de México.

En este debate se contraponen dos visiones opuestas de la civilidad en el campo, visiones basadas en una evaluación muy distinta de la medida en que se avanza hacia la reforma democrática del país. Una posición es de corte liberal: los habitantes del medio rural mexicano son —o deben ser— ciudadanos con derechos civiles y políticos iguales a los de sus congéneres de toda la nación. Estos derechos incluyen —o deben incluir— la facultad de disponer de su propiedad de la manera que mejor les convenga. En el sistema ejidal e indígena, el control que en última instancia ejerce el Estado sobre la tenencia de la tierra puede apuntalar el manipuleo político y el autoritarismo. También puede fomentar la corrupción. Además, la manera en que funciona el gobierno ejidal o comunitario es, hoy día, cada vez más excluyente: por ley, participan en él solamente los jefes de familia con estatus de ejidatario o comunero. El número es cada vez mayor de habitantes locales sin derecho a la posesión de la tierra, como los jóvenes y la gran mayoría de las mujeres, que no tienen voz ni voto en el manejo de los recursos de la localidad.

Plantación de pitayas en Amacueca, Jalisco.

Los que sostienen la posición opuesta a la privatización de la tierra ejidal e indígena aseveran que el control comunal representa la única defensa que tienen los habitantes locales frente a la rapacidad de agentes externos, tanto privados como gubernamentales. En el contexto actual de corrupción generalizada del sistema legal, el hecho de poseer un título de propiedad no protege a un productor ejidal o a un comunero que quiere convertirse en propietario privado; al contrario, lo expone a estafas en las que, finalmente, puede perder el único patrimonio que tiene. En cuanto al tema de la democracia local, estos observadores defienden la validez del gobierno ejidal que, cuando funciona bien, crea grandes oportunidades de participación en la toma de decisiones en el nivel local. Insisten, además, en la utilidad del gobierno tradicional indígena, basado en la formación de consenso y dirigido por las autoridades del lugar, y no en el sufragio formal que produce decisiones por mayoreo de votos de los habitantes.

Obviamente, hay evidencia de casos concretos que servirían para apoyar cada una de estas posiciones. Tanto el sistema ejidal como el comunal funcionan muy bien en algunos casos, y menos bien en otros. Lo que sí parece estar fuera de toda duda es la extrema lentitud y parcialidad con que se ha ido reformando el sistema político y la administración de justicia en ámbitos regionales, estatales y locales. La liberación de las fuerzas de mercado durante las últimas dos décadas ha tenido muy poco que ver con la verdadera democratización del país. Esto significa que el simple hecho de regular los aspectos formales de la tenencia de la tierra no resuelve los problemas de fondo que trastornan el acceso a recursos en el campo (que dependen todavía del ejercicio extralegal del poder).

En la lista original de obstáculos al desarrollo rural quedan dos factores que parecen haber sufrido modificaciones considerables desde la década de 1980 en adelante y que están estrechamente relacionados entre sí (de hecho, todos los factores lo están). A nivel nacional se ha roto el control absoluto que ejercía el Partido Revolucionario Institucional (PRI) sobre el sistema político nacional, lo que ha abierto espacios para la formación de nuevos partidos y dado paso a procesos electorales competidos. ¿Significa esto que grupos organizados de pequeños y medianos agricultores, así como otros organismos de presión en el medio rural mexicano, gozan de una mayor capacidad de negociación de sus demandas que hace treinta años? Indudablemente sí. ¿Sería aconsejable, entonces, concluir que en 2007 la traba al desarrollo rural relacionada con el autoritarismo político no merece mayor consideración? Probablemente no, por varias razones que incluyen no sólo el lento progreso de democratización en ciertos estados y regiones, así como el recrudecimiento de la violencia política en otros, sino la evolución aparente del sistema político nacional hacia un nuevo autoritarismo, no necesariamente identificado con el PRI.

El fenómeno de corporativismo en el campo —del tipo de control de la población local ejercido no por caciques sino por partidos políticos o programas de gobierno, a cambio de favores oficiales— tampoco debe descartarse como tema de preocupación en ciertas zonas rurales del país. La estructura tradicional de organizaciones gremiales (incluyendo las campesinas) relacionada con el PRI está en franco declive desde hace varias décadas, pero esta pérdida de fuerza política puede haberse compensado en parte por el auge de nuevos programas estatales que proveen recursos y servicios a cambio de lealtad.

En última instancia, los habitantes del campo mexicano siguen viviendo en un medio hostil, en cierto sentido, más que el que los rodeaba durante las décadas de 1950, 1960 o 1970. La masiva fuga de campesinos del país en años recientes es un indicador innegable de este hecho, y el envío de remesas es, a la vez, señal de su firme compromiso con el futuro de las comunidades rurales del país. ¿Pero realmente tienen futuro? La respuesta que se dé en 2007 a esta pregunta depende, en parte, de la medida en que coaliciones de organismos campesinos, ecologistas, sindicatos agrícolas y otros logren impulsar cambios fundamentales en las instituciones y en las políticas que determinan las oportunidades de vida en las zonas rurales de México. Hay experiencias notables en este sentido, incluyendo la reciente movilización masiva de productores agrupados bajo el lema de "El campo no aguanta más" para demandar cambios en la política agropecuaria del país. Además, la creciente interrelación de personas en todas partes del mundo crea oportunidades de acción que no existían antes. Las asociaciones de migrantes mexicanos en el exterior, por ejemplo, constituyen un nuevo factor en el balance del poder nacional y suelen apoyar iniciativas que mejoran el nivel de vida en las comunidades rurales. La notable facilidad con que activistas y analistas con intereses afines, ubicados en diferentes países, intercambian información y participan en proyectos conjuntos también estimula la elaboración de propuestas novedosas. Sin duda, el segmento de la población nacional que ahora defiende un proyecto de desarrollo rural en México está mucho mejor informado y tiene aliados internacionales mucho más fuertes que sus antecesores de hace treinta o cuarenta años. A principios del siglo XXI no falta capacidad ni de análisis ni de propuesta20.

Lo que sí falta, y de manera notable, es un interlocutor válido dentro del Estado mexicano: un contexto político en el que estas propuestas para crear y defender niveles de vida decorosos en el campo tengan acogida, así como un contexto macroeconómico en el que la actividad agrícola y ganadera en pequeña y mediana escala goce de alguna posibilidad de éxito. El actual modelo económico no satisface este requisito. En ninguna economía avanzada del mundo —y ciertamente en ningun otro país miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) — sería posible mantener el nivel acostumbrado de apoyo a sus zonas rurales (el nivel que priva actualmente) si existiera el mismo grado de apertura comercial y desregulación financiera que se mantiene actualmente en México.

No es imposible que la misma evolución de la economía internacional provea un fuerte impulso hacia un cambio de dirección en la política económica mexicana. Los mercados mundiales son sumamente inestables y la historia moderna ha estado marcada por repetidas crisis de gran envergadura, seguidas siempre por el reordenamiento de modelos de desarrollo a nivel tanto nacional como internacional. En el pasado, aun la amenaza de un acontecimiento de este tipo ha estimulado una revaloración del papel del sector agropecuario en la seguridad nacional de muchos países, con la consecuente adecuación de estructuras oficiales de apoyo a la producción y productividad rural. ¿No sería tiempo de hacer lo mismo en México?

 

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Notas

* Este trabajo se basa en una ponencia presentada el 27 de febrero de 2006 en el taller-seminario "El campo mexicano a través de las voces de sus estudiosos", organizado por la doctora Guadalupe Rodríguez del CIESAS-Occidente. Quisiera agradecerle al CIESAS, y a la doctora Rodríguez en particular, su interés en fomentar este diálogo.

1 En el curso de las décadas de 1960 y 1970 realicé trabajo de campo, en compañía de Sergio Alcántara Ferrer, en Taretan, Michoacán (zona azucarera); en La Laguna (zona sobre todo algodonera, aunque empezaba a diversificarse hacia la ganadería y la vid); en el Valle del Yaqui (cuna de la revolución verde en trigo); y después durante periodos más cortos en algunas zonas rurales de Aguascalientes (Calvillo), Guanajuato (El Bajío) y el Estado de México. Es obvio, entonces, que la manera en que percibo la problemática del campo se relaciona con contextos geográficos específicos (zonas del norte y centro); con situaciones de agricultura comercial más que de cultivos de subsistencia; muchas veces con zonas de riego más que con zonas de temporal; y con sociedades rurales en las cuales convivían un gran número de ejidatarios con un número más reducido de fuertes agricultores privados.

2 Sería imposible, en un ensayo de este tipo, hacer una lista exhaustiva de todos los estudios en que se trataron temas de desarrollo rural durante el periodo bajo análisis. A manera de ilustración, podrían señalarse trabajos hechos por Sergio Alcántara, Lourdes Arizpe, David Barkin, Armando Bartra, Roger Bartra, Carlota Botey, Gustavo Esteva, Ernest Feder, Gustavo Gordillo, Clarissa Hardy, Gerrit Huizer, Luisa Paré, Fernando Rello, Iván Restrepo, Rodolfo Stavenhagen, Arturo Warman, pero existen muchos otros, publicados en series como los libros SEP Setentas, la Revista del México Agrario, Estudios Sociológicos, Revista Mexicana de Sociología, Investigación Económica, Nueva Antropología, Cuadernos Agrarios, Problemas del Desarrollo, Comercio Exterior y revistas de Chapingo. También sería relevante un gran número de estudios sobre el autoritarismo y corporativismo mexicano que aparecieron durante las décadas de 1960 y 1970 en las principales publicaciones periódicas de las facultades de ciencia política y de historia en el país. Además, habría que recalcar la importancia que tuvo el proyecto de investigación patrocinado por el Centro de Investigaciones Agrarias entre 1965 y 1970. Dirigido por Rodolfo Stavenhagen, Sergio Reyes Osorio y Salomón Eckstein, un equipo interdisciplinario (antropólogos, economistas, agrónomos y estudiantes de la Escuela Nacional de Antropología e Historia, la Universidad Nacional Autónoma de México y Chapingo, así como de otras escuelas agrícolas y de escuelas rurales normales) trabajó por largos periodos en diez regiones de México. Su informe final sentó nuevas bases para entender la gran complejidad del campo mexicano, por zona geográfica, tipo de cultivo, forma de tenencia de la tierra y tamaño de predio (véase Sergio Reyes Osorio et al., 1974.) Años después, un grupo de investigadores dirigido por Alejandro Schejtman refinó y actualizó el cuadro estadístico pintado por el Centro de Investigaciones Agrarias a partir de una reelaboración de los datos censales de 1970. El libro correspondiente (Alejandro Schejtman, 1982) todavía constituye una fuente indispensable de información para los estudiosos de la situación rural en México.

3 Una compilación de estudios sobre este fenómeno se encontrará en Roger Bartra et al., 1975. Véase también Gustavo Esteva, 1980.

4 A manera de ilustración, véase Arturo Warman, 1972.

5 Para un análisis más extenso, véase Cynthia Hewitt de Alcántara, 1999. Fernando Rello analiza una situación parecida, de destrucción sistemática de la capacidad productiva de grupos organizados de ejidatarios, en su libro Estado y ejidos en México: El caso del crédito rural en La Laguna, 1986.

6 Aún en las condiciones muy difíciles que imperaban en las décadas de 1950 y 1960, algunos ejidos muy bien organizados (como el ejido colectivo de Quechehueca, en el Valle del Yaqui, así como los socios de La Unión de Sociedades y Grupos Solidarios "La Cuarenta," de La Laguna) lograron niveles de productividad más altos que el promedio para el sector empresarial privado. Véase, entre otros, Tomás Martínez Saldaña, 1980; Sergio Alcántara Ferrer, 1977; y Salomón Eckstein e Iván Restrepo, 1975.

7 Desde la década de 1960 un grupo de investigadores de Chapingo señalaba los efectos negativos que podría acarrear la promoción de una "revolución verde" en maíz para zonas de agricultura tradicional en México. Sin embargo, fue durante la década de 1970 que aumentó de manera notable el interés en la complejidad ecológica de agroecosistemas tradicionales (consúltese Efraím Hernández Xolocotzi, 1977). La fundación a mediados de la década de 1970 del Centro de Ecodesarrollo reforzó notablemente la posición de los ecologistas a nivel nacional.

8 Este punto solía enfatizarse, de manera temprana, en trabajos sobre desarrollo regional, como los de David Barkin (véase, por ejemplo, Barkin y Timothy King, 1970), pero era tema también en un número creciente de estudios sobre varios aspectos del sistema alimentario, en los cuales la problemática del abasto (que dependía de variables como el ingreso familiar, la infraestructura comercial y la modernización del transporte) era tan importante como la de la producción agrícola (v. gr los estudios técnicos de Conasupo durante la década de 1970). Además, se advertía la necesidad de promover el desarrollo rural integral al llevar a cabo estudios sobre el mercado de trabajo rural (véase, por ejemplo, Enrique Astorga Lira, 1985.)

9 Véase, entre otros, Ernest Feder, 1977; Ruth Rama y Raúl Vigorito, 1979; Ruth Rama y Fernando Rello, 1980; y David Barkin y Blanca Suárez, 1983.

10 Armando Bartra, 1980.

11 Marilee Grindle evalúa estos programas en Bureaucrats, Politicians and Peasants in Mexico, 1977; y Jonathan Fox extiende este análisis para incluir también el Sistema Alimentario Mexicano (véase Fox, 1992).

12 Un ejemplo importante de organización económica campesina que data de fines de la década de 1970, la Coalición de Ejidos Colectivos de los Valles del Yaqui y Mayo, se analiza en Gustavo Gordillo, 1988. Este esfuerzo sirvió como modelo para la creación de otros organismos de productores que se integraron, a mediados de la década de 1980, en la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA).

13 Estos estudios pueden consultarse en James Austin y Gustavo Esteva, 1987.

14 Aunque me limito aquí a una reseña de algunos de los principales problemas estructurales del SAM, es importante notar que este programa federal contó con una división de investigación en la cual se elaboraron estudios detallados —muchas veces pioneros— sobre las características de diferentes sectores dentro del sistema alimentario mexicano, así como sobre las dificultades a resolver en cada caso. Estos análisis de la situación que imperaba a principios de la década de 1980 en la industria de la leche, por ejemplo, o del huevo, o del sistema maíz/tortilla o del frijol (la lista es muy extensa) constituyen fuentes de información sumamente valiosos para todos los que quieren entender la evolución del sistema agroalimentario en México.

15 Muchos gobiernos, incluyendo el de Estados Unidos, confrontan sin éxito el dilema de cómo implementar la progresividad en los subsidios de una manera que no les cueste apoyo político valioso.

16 Para un análisis detallado del cambio de modelo de desarrollo en México después de 1982, véase Sarah Babb, 2003.

17 Para más información sobre estos temas, consúltese Alejandro Nadal y Francisco Aguayo, 2006; José Luis Calva, 2000; y Fernando Clavijo, 2000.

18 Para un análisis de los mecanismos de protección que no han sido utilizados por el gobierno de México, véase Timothy Wise, 2007.

19 Una excepción a la regla es el estudio de Lourdes Arizpe, 1975.

20 A manera de ejemplo, véanse Víctor Suárez Carrera, 2005; y José Luis Calva, 2007.

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