Marco de surgimiento del Ellas Hacen

Durante los gobiernos de gestión kirschnerista en Argentina (2003-2015) se impulsó una línea de política social a cargo principalmente del MDS destinada a sectores débilmente integrados al mercado de trabajo formal que, por un lado, se alineaba a los llamados Programas de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI), y por el otro, retomaba discursivamente el ideario de la economía social con el propósito de promover la inclusión social con trabajo. Así, cobró centralidad también la noción de “territorio” como estrategia de acercamiento a la población, las organizaciones sociales y los gobiernos locales, incluso, se desarrolló una estructura burocrática propia a nivel local³ sobre la cual haremos alguna mención más adelante.

Dentro de los ejes de la política social del MDS que buscaron fomentar la economía social con una visión trabajocéntrica (^{Ferrari y Campana, 2018}), se lanza en el año 2009 el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”⁴, el cual “se constituyó en un ejemplo de envergadura que haciendo uso de las cooperativas creadas bajo programas sociales, combina principios cercanos al ‘capital humano’, nociones restrictivas de economía social, lógicas propias de transferencias de dinero a familias y prácticas próximas al trabajo asalariado” (^{Arcidiácono y Bermúdez, 2015}, p. 3).

Por su parte, el Programa EH es creado en el año 2013 como una segunda etapa de dicho programa, dirigido a mujeres desocupadas con 3 o más hijos/as menores de 18 años y/o discapacitados/as que perciben Asignación Universal por Hijo/a; residentes en villas de emergencia, asentamientos o barrios de extrema vulnerabilidad; jefas de hogares monoparentales; así como a mujeres que se encuentran en situaciones de violencia de género. Requería de las destinatarias que se organizaran en cooperativas de trabajo, que completaran estudios primarios o secundarios, según correspondiera; se capacitaran en oficios o producción; y aplicaran los conocimientos en prácticas de mejoras de su hábitat (^{Ministerio de Desarrollo Social, 2014}). A pesar de ello, no se logró alcanzar la etapa de desarrollo de cooperativas de trabajo que lograran consolidar dicho fortalecimiento.

La meta estimada para la inscripción antes de su inicio fue de 100 mil mujeres, de las cuales 98.876 mujeres cumplían inicialmente con los criterios de elegibilidad. En su totalidad, pertenecían a hogares en situación de extrema vulnerabilidad socio-económica y ocupacional. Mientras que el 49,6% de las titulares no tenía oficio ni ocupación previo al ingreso al Programa, el porcentaje restante se desempeñaba en tareas de servicio doméstico (17,68%), cuidado de personas adultas y niños (2,35%), vendedora o comerciante (2,15% ) o vendedora ambulante (1,17%) (^{Ministerio de Desarrollo Social, 2015}). A su vez, al momento del ingreso, casi el 80% no había completado la escolaridad formal (^{Ministerio de Desarrollo Social, 2015}).

Balances de género

En términos de género, si bien coincidimos en que la concepción “trabajocéntrica” tuvo cierta pregnancia en las políticas sociales implementadas en los últimos quince años en Argentina dada por los requisitos para el acceso (desocupación) y por las exigencias de diversas contraprestaciones (^{Arcidiácono, 2017})⁵, es importante remarcar que dicha concepción se repliega para dejar paso a una concepción “implícita de cuidado” por parte de aquellas políticas orientadas masivamente hacia mujeres, o para ser más precisas, hacia mujeres-madres (tales como el Plan Familias⁶, la Asignación Universal por Hijo⁷ y, como veremos, el programa EH).

^{Pautassi (1995)} describe este fenómeno como de “feminización de los planes”, lo cual supone un factor de riesgo para las mujeres, pues al no incorporarse al mercado de trabajo se profundiza su vulnerabilidad económica y se cercenan los espacios de socialización y de reconocimiento social. Vale advertir que la incidencia de mujeres sin ingresos propios que depende de otros para su subsistencia es un factor que se torna especialmente crítico frente a situaciones de violencia, debido a la dependencia económica con el agresor, con resultados muchas veces fatales (^{CEPAL, 2014}).

En relación a este último punto, la evidencia indica que los procesos de autonomización de las mujeres, así como pueden incidir sobre la salida de las situaciones de violencia, también pueden ser un factor de recrudecimiento de la misma (^{Rodríguez, 2011}; ^{Rego y Pinzani, 2014}; ^{Gherardi, Martelotte y Pautassi, 2016}; ^{Vicente y Voria, 2016}; ^{Arcidiácono y Bermúdez, 2018}). En este sentido, los momentos de mayor riesgo para ellas suelen ser justamente aquellos que generan movimientos y cambios orientados hacia procesos de salida y reafirmación de su autonomía, como el establecimiento de una denuncia y/o de medidas de protección, la comunicación al agresor de su decisión de separarse (^{Fernández, 2013}), el conseguir un empleo e incluso, en nuestro caso, la inscripción y participación en una política pública con algún tipo de contraprestación en el ámbito público. En resumen, la evidencia refuerza la responsabilidad del Estado de acompañar, proteger y fortalecer a las mujeres en dichos procesos de desvictimización (^{Velázquez, 2003}).

Itinerarios de la violencia

La inclusión de las mujeres en situación de violencia como criterio de incorporación al programa EH, supone un avance en tanto reconocimiento por parte del Estado, al menos a nivel discursivo, de una problemática que lo involucra en tanto garante de la integridad de las mujeres que atraviesan dicha situación⁸. Si bien al menos el 20% de mujeres incorporadas al programa se encontraban inicialmente en situación de violencia de género, el Estado no logró generar los mecanismos ni los dispositivos adecuados para asegurar la integridad de estas mujeres, así como los medios y los recursos para garantizar que pudieran terminar el vínculo con el agresor. Más allá del “criterio de violencia” en el proceso de inscripción, la violencia contra las mujeres resultó ser una problemática que se filtró por todas las rendijas del EH, afectando al menos al 40% de las titulares (^{MDS, 2014}, ²⁰¹⁵).

Para los equipos del programa, la atención de la problemática sufrida por las titulares genera a la vez altos niveles de compromiso, tiempo y preocupación, así como un alto grado de frustración, en tanto que la “gestión de la violencia” suele quedar relegada a la buena voluntad personal de los mismos, que en ningún caso se articula dentro de mecanismos aceitados y protocolizados de acompañamiento y seguimiento por parte del mismo programa.

Yo rescato mucho esto de que se haya visibilizado en las compañeras que lo que mucho de ellas estaban sufriendo era una cuestión de violencia, después no tuvimos las herramientas…No sé si las tenía que tener solamente el Estado, porque también surgieron muchas formas organizativas de las propias compañeras de dar respuesta a eso, tal vez lo más primario, un grupo de whatsapp y nos avisamos… Me acuerdo, mirá: estábamos en un club, donde yo estaba de casualidad en la puerta, un invierno era, no me acuerdo el mes, vino un tipo borracho mal, “vengo a buscar a mi mujer porque se fue de casa”… Yo conteniendo al tipo diciendo “yo te entiendo…” ¿viste? Me ponía al lado de él, “te la voy a buscar ¿cómo se llama?”, voy al patio, en ese club había 700 mujeres “Miren compañeras ¿quién es Fulana de tal?” “Tal”: no te miento, la cara la tenía morada, bueno, está el marido acá de la compañera golpeada que está en la puerta queriendo venirla a buscar de los pelos, 50 mujeres salieron, el tipo creo que hizo los 100 metros llanos… ganaba las Olimpiadas, y hubo que parar ese día la jornada, pero parecía un día de festejo para las compañeras: se habían animado. (Ex funcionario MDS)

De modo que, si bien, al menos a título enunciativo, el Estado logra habilitar una política pública orientada hacia una población de mujeres altamente vulnerables no abordada hasta el momento institucionalmente, genera un “efecto rebote no esperado” que el propio Estado no logra canalizar ni dar respuesta eficazmente.

Los espacios de socialización de las mujeres en el marco (e incluso más allá) del EH devinieron en estrategias (auto) organizativas a nivel barrial en relación a la violencia contra las mujeres, a la vez protectoras y de resistencia, que indirectamente demostraron que el Estado no estaba “a la altura de las circunstancias” para atender las situaciones que emergían a borbotones en la cotidianidad del EH. “Para mí el proceso mismo que dieron las mujeres, desde la base, interpeló mucho los resortes del Estado” (Ex-funcionaria MDS).

Esto último de ningún modo quiere decir que el Estado no haya orientado (aunque infructuosamente) su gestión y sus recursos a la atención del tema, sino que los recursos humanos y materiales destinados no lograron en ningún sentido dar una respuesta estructural e integral a una problemática que, a partir paradójicamente de la intervención del programa, se volvió inabarcable a los ojos del propio equipo entrevistado.

Abordajes inabordables, paradojas del Ellas Hacen

Una vez creado y puesto en marcha el EH, donde la violencia adquiere magnitudes inesperadas incluso para el propio Estado, la gestión del MDS junto con el (ex) Consejo Nacional de las Mujeres (CNM)⁹ intentan canalizar los casos de mujeres titulares que se encontraban en situación de violencia a través de mecanismos de articulación a nivel interinstitucional y multiescalar.

A nivel interinstitucional, la principal articulación que se da desde el inicio de la implementación del EH es entre el MDS y el por entonces CNM. Dicha articulación se concretó específicamente en tres niveles. En primer lugar, el equipo técnico del CNM participó activamente en la preinscripción al EH, en todas las jurisdicciones del territorio nacional donde se implementó el Programa. De este modo, el equipo de dicho organismo recibió a las mujeres que se acercaron a la inscripción, y en ese marco, bajo un dispositivo enmarcado en la entrevista, se asesoró y derivó a aquellas mujeres que se encontraban en situación de violencia de género. Asimismo, se priorizó su incorporación y pase a la instancia definitiva de inscripción en el Programa (^{CNM, 2017}). En segundo lugar, el CNM participó activamente en la etapa de formación, tanto a nivel de las capacitaciones a través de talleres referidos a sensibilización en género, derechos de las mujeres y violencia de género por parte específicamente de la Dirección Nacional de Asistencia Técnica de dicho organismo, como a nivel de las dos Diplomaturas diseñadas y puestas en marcha para las mujeres del EH residentes en CABA y en el conurbano bonaerense¹⁰. En tercer lugar, el apoyo del CNM al programa refería a la atención y seguimiento de los casos de titulares en situación de violencia de género¹¹.

A nivel multiescalar, el foco estuvo puesto en el abordaje territorial especialmente a través de la figura de los Centros de Atención Local (CAL), como así también de los Centros de Referencia (CDR) que, como dijimos, forman parte de la estructura del MDS a nivel del territorio nacional con llegada directa a las titulares (^{Perelmiter, 2016}), donde la red territorial que lograba tejerse excedía incluso los nudos estatales.

El rol de los CAL para el EH ha sido fundamental dentro del enclave territorial como espacio de circulación y comunicación entre las titulares y el MDS, en especial en lo que se refiere a la gestión del presentismo, asistencia, licencias, novedades de pago, monotributo social, etc., además de la gestión y derivación territorial propia de los casos de violencia. En consecuencia, podemos advertir que la gestión del programa a nivel del MDS “descansó” sobre los CAL sin advertir que, por más que formaran parte de la misma estructura burocrática, la intervención en violencia especialmente quedaba “territorializada”. Esto suponía para las mujeres en situación de violencia que los recursos ofrecidos fueran ciertamente desiguales de acuerdo a la jurisdicción de la cual se trataba, y que las intervenciones siguieran muchas veces criterios discrecionales, ante la falta de protocolización.

Dicha fragmentación espacio-temporal, resulta un rasgo crucial para comprender la micropolítica de la autoridad del Estado nacional, así como el hiato que se genera entre los agentes centrales y los locales, aun cuando todos pertenecen a la misma estructura burocrática del MDS. Se trata de una distancia insoslayable que “degrada[ba] el contenido profesional y político de sus prácticas, los condena[ba] a la ‘baja política’ o a la ‘mera caridad’” (^{Perelmiter, 2017}, p.147). Así, a pesar que en su diseño y fundamentación el EH resultaba promisorio, estos mecanismos generaron en los equipos tanto centrales como locales, altos niveles de frustración por distintas dificultades y razones que a su vez les insumían mucho tiempo y energía a nivel de las “microarticulaciones”¹².

El nudo crítico del cuidado

Resulta de suma importancia a la hora de analizar programas como el EH la consideración de la violencia contra las mujeres a la luz de la problemática del cuidado¹³, y viceversa, en tanto que la maternidad de las mujeres que sufren violencia de género y las responsabilidades de cuidado hacia sus hijos/as, determinan en gran parte la trayectoria a seguir para lograr salir ellas y sus hijos/as de la situación de violencia (^{Vicente y Voria, 2016}). En este sentido, las mujeres madres en situación de violencia de género suelen tomar en consideración su rol y responsabilidades de cuidado a la hora de decidir dejar, quedarse o volver con su pareja violenta (^{Alcalde, 2014}).

De este modo, las responsabilidades de cuidado pueden operar para ellas tanto como factor impulsor, inhibidor como precipitante de la ruta crítica (^{Sagot, 2010}). Es decir que, mientras en algunos casos el cuidado y el bienestar de los hijos/as es puesto en primerísimo plano por las mujeres, incluso a costa de su propia integridad, en otros casos resulta un factor precipitante de salida.

En relación a este nudo crítico que se teje entre violencia, cuidado y autonomía, la única “consideración” por parte del Programa EH en términos de la carga de cuidado para mujeres ha sido que las actividades propuestas a las titulares en el marco del programa, se llevan adelante en las franjas horarias en las que las hijas e hijos de las mismas asisten a la escuela en sus distintos niveles y a centros de desarrollo infantil. Dichas actividades, ofrecen flexibilidad en cuanto a los turnos (mañana, tarde y en algunos casos nocturnos) para que las titulares puedan acomodar sus horarios de cursada a los de sus hijos/as (^{MDS, 2017}). De todos modos, dicha “consideración” refuerza y reproduce la carga de cuidado unilateralmente sobre las titulares, lo cual atenta contra cualquier atisbo de, al menos, flexibilizar la división sexual del trabajo.

Si bien, diversos estudios demuestran que frente a la falta de servicios estatales universales y gratuitos de cuidado y ante la imposibilidad de contratar servicios de cuidado en el mercado, las mujeres de sectores vulnerables suelen poner en juego diferentes alternativas a nivel comunitario para cubrir dichas demandas (^{Pautassi y Zibecchi, 2010}; ^{Zibecchi, 2015}), el Programa EH no previó entre sus componentes una estrategia formal de cuidado de sus hijos/as, que potencie la posibilidad de estas mujeres de acceder a la capacitación y a la participación en el mercado laboral en condiciones dignas y equitativas.

Yo creo que nunca se le encontró la vuelta […] hubo planteos fuertes de trabajadores del programa diciendo “esto lo tenemos que cubrir de alguna manera, no podemos sostener la exigencia...”. La exigencia se solía ablandar, pero la propuesta era poder generar algún sostén y no ablandar la exigencia diciendo: "bueno, no vengas". No: que pueda venir. ¿Cómo garantizabas...? Pensando que, además, había alguna cosa interesante en esa accesibilidad. Pero nunca se pudo resolver. (Técnica profesional MDS).

Los principales obstáculos que han impedido hasta el momento desarrollar un dispositivo de cuidado para las mujeres se vinculan, de acuerdo con los resultados de esta investigación, con la dispersión territorial del programa, el permanente cambio de sedes de formación, la dispersión horaria de las actividades, la conformación de los grupos, etc. Sin embargo, más allá de todas estas dificultades, otra de las grandes paradojas del EH es que el cuidado fue y es puesto en el centro, a costa de las propias mujeres. De algún modo, que el cuidado tome e invada la escena pública del barrio, el club, el CAL, etc. se vuelve un síntoma del retraimiento del Estado, donde los equipos del programa no tuvieron manera de darle la espalda a la cuestión.

Tuvimos esta discusión (…): “¿Qué hacemos con los pibes?” Porque está todo bien con que vengan, no le vamos a decir que no vengan, pero no estamos capacitados para cuidar chicos, y ¿entonces? (…) En un punto decíamos “no hay estructura para cuidar a los pibes pero”, pero, por otro lado, decíamos “están viendo a la madre laburando, levantando una casa, llevándose un mango para volcar en la olla, terminando el estudio y ellos están ahí”. Es algo interesante, raro. Pero ahí fuimos los técnicos los que ganamos la pulseada: que eso trascurra, que eso exista, no obturemos eso, que la compañera no deje de venir porque no puede venir con los pibes, “Eh pero los pibes no tienen seguro y si pasa algo…”, “no sé pero…que estén en la villa con techo de chapas y piso de tierra ¿qué diferencia de condiciones de cuidados hay?” (Ex funcionario MDS).

De este modo y en este caso, las fronteras entre el ámbito público y privado se vuelven porosas, en tanto el cuidado es trasladado a la escena pública. Así, queda develada de alguna manera la ficción según la cual el cuidado es una responsabilidad acotada al ámbito del hogar, resguardada por los lazos amorosos que sostienen la unión familiar, para revelar al menos que tanto la familia opera como lugar de conflicto y de disputa de intereses, como que se trata de una problemática que se encuentra en el centro de “la nueva cuestión social” (^{Montaño y Calderón, 2010}) y que no deja inmune a la figura del Estado.

Otro elemento clave a considerar en relación al cuidado y la autonomía son las “condicionalidades” del propio programa en términos de las exigencias impuestas a las mujeres destinatarias. En el caso del EH, es importante diferenciar en términos de condicionalidades, tal como plantea ^{Arcidiácono (2017)}, el momento de acceso del momento de permanencia para distinguir allí donde las burocracias amplían o reducen las exigencias y los controles. En relación al acceso, las condicionalidades giraron en torno al número de hijos/as, la situación de vulnerabilidad extrema, la jefatura de hogar femenina y el beneficio de la AUH (Asignación Universal por Hijo) y/o la situación de violencia de género. Mientras que en relación a la permanencia, se produce una superposición de condicionalidades en tanto las titulares del EH son a su vez beneficiarias de la AUH, donde se reactualiza la clásica tensión entre control y autonomía que atraviesa a los supuestos y a la hechura de los PTCI (^{Arcidiácono, 2017}).