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La ventana. Revista de estudios de género

versão impressa ISSN 1405-9436

La ventana vol.6 no.48 Guadalajara Jul./Dez. 2018

 

Avances de trabajo

Mujeres-Indígenas y decisiones políticas. Alcances y limitaciones de la institucionalización indígena y de género en Chile

Andrea Ivanna Gigena1 

1 CONICET, Argentina. Correo electrónico: agigena@conicet.gov.ar

Resumen:

A partir de un estudio de casos, este artículo analiza las capacidades desarrolladas por el Estado de Chile para garantizar el ejercicio de los derechos de participación y representación política de las mujeres indígenas. El análisis se centra en las representaciones y prácticas de funcionarios/as, tanto del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) - Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, como de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). Lo que se problematiza es la subordinación de las mujeres del Plural Movimiento Indígena en el espacio público. El corpus comprende material documental y entrevistas en profundidad realizadas en Chile a funcionarios/as y mujeres-indígenas, entre los meses de mayo y julio del 2016 en las regiones: Metropolitana, Arica y Parinacota y Araucanía.

Palabras Clave: participación política; representación política; mujeres indígenas; SERNAM; CONADI

Abstract:

Based on a case-study strategy, this article addresses the capacities developed by the Chilean state to guarantee the effective exercise of participation rights and political representation of indigenous women. The analysis focuses on: representations and practices of public servants from both the National Service for Women (SERNAM) - the Ministry for Women and Gender Equity and the National Corporation for Indigenous Development (CONADI). This approach problematizes the subordination of indigenous women in the public space. The corpus comprises documentary material and in-depth interviews carried out in Chile to public servants and indigenous women. They were interviewed between May and July 2016 in the Metropolitan, Arica and Parinacota, and Araucanía regions.

Keywords: political participation; political representation; indigenous women; SERNAM; CONADI

Introducción

Motiva la escritura de este artículo el interés por reflexionar sobre las representaciones que subyacen al desarrollo de las capacidades estatales que garantizan el ejercicio de la ciudadanía a las mujeres-indígenas.

En las últimas décadas, la irrupción de los Pueblos Indígenas y el Movimiento de Mujeres y Feministas interpelando al sistema político por su reconocimiento y/o inclusión puso en tensión las capacidades de los Estados para procesar estas nuevas demandas. Tensión que se intensificó en la medida que se suscribían normativas internacionales2 y se adherían a instancias multilaterales3 que promueven un estándar mínimo de derechos para indígenas y mujeres.

A su vez, y frente a la mayor visibilidad de la diferencia, emergieron marcos conceptuales que pretendieron superar la noción monolítica de ciudadanía igualitaria: reconocimiento y redistribución (Fraser, 1997); ciudadanía multicultural (Kymlica y Norman, 1997); pluralismo cultural (Young, 2000), plurinacionalidad e interculturalidad (Walsh, 2012).

En muchos casos estos aportes permearon la concepción de la gestión estatal, habilitando políticas con pertinencia cultural, mayormente en las variantes multicultural, conservadora o neoliberal. Sin embargo, hasta ahora no se registran cambios significativos en el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres-indígenas, por lo que resulta pertinente problematizar el tema de la subordinación de las mismas en el espacio público.

Y lo que propongo es analizar, a partir de un estudio de casos (Archenti, 2007),4 las representaciones de los/as funcionarios/as del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) - Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género y de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), relativos a la cuestión étnica (para los/as primeros/as) y la cuestión de género (para los/as segundos/as).

Entiendo a las representaciones, siguiendo a Said (2002), como aquellas configuraciones discursivas relativas al/a Otro/a, que son producto de relaciones de poder históricamente situadas5 y por lo tanto expresan puntos de vista dominantes y hegemónicos. Distantes de cualquier interpretación textualista del discurso, las representaciones se expresan en prácticas sociales y se apoyan en un entramado complejo de instituciones, procedimientos, saberes, enseñanzas, imágenes, gestos, objetos, posiciones, etc.

Las reflexiones aquí presentadas son parte del Proyecto de Investigación: Interculturalidad y Género en la ciudadanía de las mujeres-indígenas en Chile, ejecutado durante el año 2016 y apoyado por el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR). En relación al corpus de análisis: me valgo de material documental y entrevistas en profundidad realizadas a funcionarios/as y también a referentes indígenas, entre mayo y julio del 2016, en las regiones: metropolitana (centro), Arica y Parinacota (norte) y Araucanía (sur).6

La institucionalidad desde la transición a la democracia

El caso chileno es significativo en Latinoamérica debido a la dinámica de institucionalización, en el nivel central de gobierno, de áreas específicas destinadas a gestionar tanto la temática Indígena como la de Mujeres. También es relevante por los procesos de politización de indígenas, de mujeres y feministas que marcaron importantes trazos entre fines de las décadas de 1970 y 1990. Veamos los principales hitos de estos procesos.

a. Institucionalización del tema indígena

Desde 1993 rige la Ley Indígena (n° 19.253) Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas que crea la CONADI, única dependencia descentralizada del gobierno central, la Dirección Nacional tiene sede en Temuco (región de la Araucanía).

Este proyecto de Ley Indígena fue elaborado por la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) instituida en 1990 como parte de los compromisos del Acuerdo de Nueva Imperial (1989). Con este acuerdo el Plural Movimiento Indígena7 se comprometía a apoyar a Patricio Aylwin, candidato a la presidencia por la Concertación de Partidos, una vez que el Plebiscito de 1988 arrojara como resultado la no continuidad de Pinochet. Patricio Aylwin, en tanto, se comprometía a: “hacer suya las demandas de los Pueblos Indígenas” (según el Acuerdo de Nueva Imperial de 1989)8, que fueron trabajadas en la CEPI en diferentes anteproyectos que planteaban: 1) promulgar un marco jurídico indígena; 2) ratificar el Convenio 169 - OIT y; 3) reformar la Constitución Nacional para que en su texto se reconozca a los Pueblos Indígenas.

En aquel momento sólo se aprobó el marco jurídico que todavía rige, aunque con modificaciones respecto del texto originalmente elaborado (Aylwin, 2002). La ratificación del Convenio 169 demoró, en cambio, casi 20 años. Si bien Chile lo suscribió en 1990 y fue ingresado al Congreso para su ratificación, ésta se produjo en el 2008 y mediando: por un lado, un pedido para que se declare al Convenio inconstitucional,9 por otro lado, una medida para limitar sus efectos10 (Millaleo, 2014). La reforma constitucional, mientras tanto, recién comienza a discutirse. Siendo una de las promesas electorales de Michel Bachelet para su segundo mandato, en el 2016 se inició el proceso de consultas que contempla un modo especial de participación para indígenas.11

También, en enero del 2016 Bachelet presentó al Parlamento dos proyectos de ley destinados a crear una nueva institucionalidad indígena, superadora de la CONADI: un Ministerio de Pueblos Indígenas, un Consejo Nacional de Pueblos y los Consejos de Pueblos Indígenas (Gobierno de Chile, 2016).12 Las propuestas se elaboraron a partir de la Consulta Previa e Informada (Convenio 169), lo que no significa que estén exentas de controversias13 al interior del Plural Movimiento Indígena.

b. Institucionalización de la temática de mujeres y de género

El 1 de junio del 2016 el gobierno de Chile oficializó la creación del Ministerio de la Mujer y de la Equidad de Género, consolidándose así una de las maquinarias de género más antigua y estable en la región (Rodríguez y Caminotti, 2010).14

El SERNAM, institución antecesora al Ministerio, fue creado por la Ley n° 19.023 a principios de los años noventa, durante el gobierno de Patricio Aylwin, en respuesta a las demandas del movimiento de Mujeres y Feministas de Chile y buscando cumplir con los compromisos que emanaban de la Plataforma de Acción de Beijing y la ratificación de la CEDAW(1989, el Protocolo Facultativo no fue ratificado aún).

En consecuencia, se incorporaron al Estado expertas en género, privilegiadamente en el área central, para trabajar en uno de los lineamientos estratégicos de Beijing: la transversalización del enfoque de género. Esto supone la adopción del enfoque en todos los ámbitos, procesos, políticas, procedimientos estatales (Rodríguez, 2008). Por ello se elaboraron tres Planes de Igualdad de Oportunidades: PIO I (1994-1999), PIO II (2000-2010) y PIO III (2011-2020) y el Sistema de Enfoque de Género (2002), que es uno de los 11 subsistemas del Plan de Mejoramiento de la Gestión (PMG-1998).

Actualmente, con la elevación del SERNAM a Ministerio se espera mejorar su capacidad de incidencia en todos los ámbitos, procesos, políticas y procedimientos. Asimismo, se separan claramente las funciones políticas de las programáticas. Las primeras, orientadas a profundizar la transversalización el enfoque de género, recaen privilegiadamente en la Ministra/Ministro, el Consejo Asesor y el Comité Interministerial. Las segundas quedan para el actual SERNAM, que debe continuar con las acciones que ya se desarrollaban en materia de: Violencia, Trabajo, Buen Vivir de la Sexualidad y la Reproducción y Ciudadanía y Participación. Las delegaciones regionales deben desarrollar tanto el trabajo político como el ejecutivo-programático en sus respectivas áreas de influencia.

Ahora bien, todos estos avances no encuentran correlato en dos dimensiones importantes. Por un lado, en materia de representación política: Chile detenta los niveles de representación de mujeres más bajos de la región: para el 2015 la presencia de mujeres apenas alcanzaba el 15% en el Congreso Nacional (120 diputados/as/19 mujeres; 38 senadores/as/6 mujeres) y numerosas organizaciones internacionales dan cuenta de una tendencia similar para los niveles de gobierno regional y local.15 Solo recientemente, en el 2015, se aprobó un cambio en el sistema nacional electoral que sustituye el sistema binominal por uno proporcional e incluye una medida de acción afirmativa transitoria (para aplicarse por 4 elecciones consecutivas).

Por otro lado, la política de transversalización de género no reconoce acabadamente la diversidad del colectivo femenino y, con ello, la especificidad de las mujeres-indígenas. Lo que se argumenta es que el organismo respeta, en sus políticas y diseños institucionales, los principios de igualdad y no discriminación que promueve la CEDAW.

…dado que nosotros como SERNAM tenemos una orientación, como misión, de trabajar con el conjunto de las mujeres sin discriminación, no hemos desarrollado un trabajo específico con las mujeres indígenas, situación que ha sido bastante compleja porque efectivamente muchas organizaciones indígenas han venido a conversar con la Ministra (Funcionaria SERNAM, Central, Ent.01).

Lo que sucede es que una interpretación reductiva de estos principios conduce a clausurar el reconocimiento de los diferentes modos de ser mujer (que varían en función de: clase, etnia, religión, preferencia sexual, etc.). Se genera, así, una inclusión subordinada de las mujeres-indígenas al SERNAM - Ministerio, mediante programas paralelos, enfoques ad hoc y decisiones ex post facto (referiré a esto más adelante).

En resumen, los procesos de institucionalización vinculados a Indígenas, Mujeres y Género se dieron en el marco de la transición democrática y frente a un nuevo régimen de visibilidad de sujetos que interpelaban al sistema político. Esto generó importantes desafíos: ¿cómo procesar la demanda de reconocimiento de las diferencias en un sistema que sostiene el principio de igualdad (ciudadanía) como condición axiomática de membrecía y participación en el espacio público?, ¿Cómo generar y sostener capacidades estatales que procesen esas demandas en términos interculturales y de género? Veamos qué ha pasado con estos desafíos.

Representaciones subyacentes al desarrollo de las Capacidades Estatales

La siguiente imagen fue tomada en una oficina regional de la CONADI. Las instituciones que respaldan la gráfica son: CONADI, SERNAM y el Programa PROTEGE-Red. Si bien no pudimos establecer con exactitud la fecha en que fue producida o distribuida, por el isologo y los respaldos, sabemos que circuló entre el 2008 y el 2010.16

La imagen invita a analizar las representaciones que coexisten en el Estado sobre la mujer-indígena. Hay dos dimensiones centrales para destacar: la representación sobre la Nación y la representación sobre las mujeres-indígenas en la(s) nación(es).

Respecto de la primera, se remite a un país mestizo. Esto se distancia de la política estatal anunciada en la misma época: Re-conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad, uno de cuyos ejes (3: Multiculturalidad y Diversidad) contemplaba “desarrollar acciones para generar un cambio cultural que permita a todos los ciudadanos comprender y asimilar el carácter multicultural de la sociedad chilena” (Figueroa, 2014:173).

Si bien es cierto que la apropiación estatal de la noción de multiculturalidad era reciente (no así la proliferación del multiculturalismo neoliberal en diversos ámbitos de la sociedad chilena), la reivindicación de un país mestizo pone en evidencia: la pervivencia de posicionamientos indigenistas al interior del Estado y; la imposibilidad del multiculturalismo de constituirse en una perspectiva superadora para una ciudadanía inclusiva de la diversidad.

Tengamos presente que la reivindicación estatal del mestizaje ha significado una política de negación y olvido de la marca indígena, tanto en la subjetividad individual como en la identidad nacional. Con el mismo se encubre la diversidad constitutiva de nuestras sociedades bajo una idea de orden homogéneo y monocultural, que muchos/as llaman sociedad mayoritaria.

El multiculturalismo, en tanto, es una “nueva forma de colonización” (Rivera, 2014); una teoría acomodaticia que no cuestiona las bases identitarias sobre las que se forjaron los Estados-nación ni las condiciones histórico-estructurales de discriminación y subordinación que afectan a los indígenas. Esta perspectiva, adoptada por las elites latinoamericanas desde los años noventa, llevó considerar a los indígenas como minorías y canalizar su integración a través de políticas “ornamentales y simbólicas” que “teatralizaban la condición originaria” (Rivera, 2014).

Respecto de la visión sobre las mujeres-indígenas, vemos que son consideradas como las “reproductoras biológicas, culturales y simbólicas” (Yuval-Davis, 2004) tanto de sus pueblos/naciones indígenas de pertenencia como del Estado-nación. Esto, que Yuval-Davis llama la “carga de la representación”, es una forma de subordinación de género que aparece de modo recurrente en las representaciones de los/as funcionarios/as estatales que entrevisté (indígenas y no indígenas), sobre todo en relación a lo cultural.

Destacar este punto no significa restar importancia a la especificidad cultural ya que ha sido un componente central de los procesos de politización indígena. Como ejemplo inmediato podemos referir a la relevancia que tuvo la cultura en el proceso de organización mapuche en Chile, desde la dictadura militar (años setenta y ochenta) -y como defensa frente a la misma- hasta la actualidad. De lo que se trata, más bien, es de asumir una posición crítica en relación a cierto devenir de lo cultural: cuando se produce una interpretación simplista sobre los roles de género y las funciones de las mujeres y; cuando esa interpretación es capturada por el Estado para desarrollar políticas que sostienen el status quo, sin producir cambios sustantivos en las condiciones de vida de las mujeres-indígenas. Si la cultura deja de ser considerada un “recurso dinámico disputado” (Yuval-Davis, 2004:44) la esencialización es un riesgoso punto de desembocadura.

Y es oportuno destacar aquí que muchas mujeres-indígenas que se formaron como dirigentes durante el proceso de resistencia a la dictadura chilena distinguen claramente entre: las organizaciones culturales -cuyo fin es rescatar el baile, la comida, el idioma, etc.- y las organizaciones políticas -que se valen de los elementos culturales para generar un proceso de identificación como nación y que les permite sostener reivindicaciones propias frente al Estado-. Es decir, distinguen el rescate cultural étnico (que deriva en un folklorismo) de la politización de la etnicidad a través de la cultura.

En suma, lo que la imagen revela es la existencia de una representación que fija a las mujeres-indígenas en roles y funciones de reproductoras culturales, simbólicas y biológicas de la(s) nación(es). Seguidamente presento el análisis de las prácticas que conllevan esta representación. Para hacerlo me valgo de la noción de clivaje, que da cuenta de las divisiones y los contrastes que funcionan como principios articuladores de las representaciones sobre la cuestión indígena en Chile en las últimas décadas: el clivaje urbano-rural.

La identificación de lo indígena con lo rural durante los años noventa

Como anticipé, las mujeres-indígenas no tienen en el SERNAM una instancia de representación propia ni políticas específicas que trasciendan ciertas disposiciones ad hoc (la pertinencia cultural). Asimismo, la cantidad de funcionarias indígenas es baja y en general realizan actividades de administración y finanzas. Pese a esto, desde la creación del SERNAM las indígenas han demandado espacios de autorepresentación. Como respuesta, el organismo elaboró un Plan de Igualdad de Oportunidades para la Mujer Rural (1996) e impulsó la creación de la Mesa Mujer Rural a nivel nacional y regional (2000). Analicemos esto en detalle.

En los años noventa, cuando se consolidaba la identificación de lo indígena con lo rural, las mujeres cuestionaron el sesgo predominantemente urbano de las políticas del SERNAM. Un rol protagónico en este proceso lo tuvo la Asociación Nacional de Mujeres Rurales e Indígenas (ANAMURI), conformada en 1998. En similar sentido, las mesas Mujer Rural que se constituyeron en el norte del país (Arica, Tarapacá y Antofagasta) cambiaron sus nombres por Mesa de la Mujer Rural e Indígena, ya que las participantes identificaron que la mayor (o primera) discriminación que sufrían era por ser indígenas (SERNAM, 2005:124), o que eran simultáneas: “por ser mujeres y por ser indígenas” (SERNAM, 2005:291).

Uno de los objetivos de las mesas fue fortalecer la participación de las mujeres-rurales en proyectos de fomento productivo y desarrollo de artesanías. Para esto se establecieron medidas de discriminación positiva: mayores puntajes en proyectos productivos, cuotas de asignación de proyectos en concursos, tasas de créditos diferenciales, etc. Otro de los objetivos fue conformar grupos de mujeres que monitorearan la implementación del Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) para la Mujer Rural.

Todos estos objetivos parten de la premisa de que las mujeres-rurales-indígenas tienen carencias materiales, que son presentadas en términos de vulnerabilidad y pobreza. Esto es duramente cuestionado por algunos/as referentes mapuches y aymara debido a que, entre otras cosas, dicen que no se problematiza las condiciones histórico-estructurales de la pobreza (el despojo territorial por ejemplo) y que se desestiman o subalternizan los saberes y las prácticas indígenas. Es decir, prima un enfoque de necesidades por sobre un enfoque de derechos y de reconocimiento de la agencia indígena.

La tensión rural - urbana a partir del 2000

En el 2002 los datos del Censo Nacional dan cuenta que la mayoría de la población indígena (64,8%) vivía en zonas urbanas. La información se conoce en un contexto de descontento por las políticas ejecutadas desde la recuperación de la democracia y por la judicialización de la protesta indígena, particularmente contra los Mapuches (aplicación de las Leyes de Seguridad del Estado y Antiterrorista).

Ante la nueva coyuntura, el gobierno de Lagos (2000-2006) crea una Comisión para elaborar el Informe Verdad y Nuevo Trato, un documento que contiene una versión revisionista de la relación del Estado con los Pueblos Indígenas; un diagnóstico general de la situación de los/as indígenas y; unas sugerencias para la elaboración de una política de largo plazo. Más tarde, el gobierno de Bachelet (2006-2010) lanza el programa Re-conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad y crea una Comisión Asesora para elaborar un diagnóstico y una propuesta de políticas públicas focalizada en la población indígena urbana (Figueroa, 2014).

Todas esas iniciativas, además de articular viejas y nuevas demandas del Plural Movimiento Indígena, muestran la consolidación de la cuestión indígenas urbanos como un ámbito específico de gestión gubernamental, aunque sin consideraciones particulares sobre las mujeres. Así, por ejemplo, en el relevamiento sobre la Oferta Pública disponible para Indígenas Urbanos, no hay registro de alguna política del SERNAM y, en la propuesta de “gestión urgente” tampoco hay mención a las mujeres-indígenas-urbanas.

La dirigente mapuche Diva Millapán (2010) asegura que, además de reclamar desde el 1997 un “enfoque de género con pertinencia indígena”, se advirtió que la Oferta Pública disponible para Indígenas Urbanos no las consideraba (y que no discutía acabadamente la categoría de indígenas urbanos). Por ello, desde la Red de Mujeres Mapuches trataron de incidir en la Comisión Asesora, elaborando el Documento Mujeres Viviendo en la Ciudad con el que reclamaron una inclusión política pertinente y “un departamento de la mujer, [una] subsecretaría” en la CONADI o en el SERNAM.

En la misma época, en el 2007, se realiza el Primer Congreso Nacional de ANAMURI. Con la presencia de más de 2000 mujeres-rurales e indígenas en la ciudad de Santiago quedaba en evidencia que el Estado no podía desatender las políticas destinadas a este grupo.

Fue así que en el 2008 Bachelet promovió la creación de la Unidad de la Mujer (y Género) en la CONADI (central y delegaciones regionales). Con esto se daba cumplimiento a lo dispuesto por el Art. 39, Inc. C de la Ley Indígena: “incentivar la participación y desarrollo integral de las mujeres indígenas, en coordinación con el Servicio Nacional de la Mujer". Pero, a su vez, se acentuaba la orientación casi excluyente del SERNAM en materia indígena: una práctica hacia afuera, incidir para que la CONADI adopte el enfoque de género: “Mi rol fundamental tiene que ver básicamente con [que] la CONADI (…) efectivamente incorpore en todas sus políticas, de manera transversal, la mirada, el enfoque de género” (Funcionaria SERNAM, Central, Entrevista 01).

La política de la Unidad de la Mujer fue discontinuada en el gobierno subsiguiente, de Sebastián Pinera (2010-2014). Actualmente, no figuran en el organigrama institucional y el Director Nacional de la CONADI nunca refirió a las mismas en la entrevista concedida. Sin embargo, algunas Unidades funcionan en el intersticio que habilitó su creación, los mandatos generales de cumplimiento de metas de transversalización de género y las dinámicas de las Mesas Mujer Rural:

Sí un retroceso, pero […] un subdirector entonces me dijo: “señora” (…) “ya desaparece la Unidad” y yo le dije. “lo siento, tráigame la resolución y yo hago desaparecer acá”; como nunca me la trajo yo estuve los 4 años trabajando igual (Funcionaria Indígena, CONADI, Norte, Entrevista 02).

Los casos que pude constatar son CONADI nacional y CONADI regional norte. Al frente de las mismas están dos mujeres (mapuche y aymara respectivamente) que sin presupuesto propio gestionan múltiples políticas, privilegiadamente para las mujeres-indígenas organizadas y articulando lazos de reconocimiento y reciprocidad femenina y comunitaria.

Por otra parte, y volviendo al impacto que tuvieron los datos sobre la importancia relativa de la población indígena en las ciudades, Bachelet promueve una especie de transversalización de lo étnico. Dispone la creación de Unidades Indígenas en todos los Ministerios y Servicios (lo que tendrá una réplica a nivel regional y local)17. Como corolario el SERNAM crea en el nivel central la Comisión de Asuntos Indígenas.

Entre mis entrevistados/as no hay referencias a esta Comisión, salvo para la coyuntura reciente de creación del Ministerio cuando a las delegaciones regionales se les solicita información de los programas a partir de una dimensión étnica y, se elabora una propuesta para la participación de las mujeres-indígenas en el nuevo organismo. Sin embargo, las definiciones se postergaron para una etapa posterior al inicio de funcionamiento del Ministerio:

A partir del primero de Junio nosotros ya empezamos con el Ministerio de la Mujer, entonces ahí van a haber definiciones bastante más claras. El año pasado la Ministra tuvo muchas reuniones con bastantes organizaciones de mujeres de pueblos indígenas de todo el país, de manera tal de poder trabajar de manera más específica un trabajo orientado hacia las mujeres indígenas de acuerdo a sus demandas.

…no tenemos un trabajo [...] aparte de esta comisión, que es una comisión, más bien de análisis y estudio.

…nosotros tenemos propuesta […] que tiene que ver básicamente con trabajar con las mujeres a partir como de dos grandes ámbitos, uno la participación real de las mujeres, fortalecer el empoderamiento de las mujeres en la participación social y política de las mujeres indígenas y por otro lado cómo internamente nosotros en nuestras propuestas programáticas incorporamos la cosmovisión indígena en cada uno de nuestros programas (Funcionaria SERNAM, Central, Entrevista 01) [énfasis propio].

La propuesta mencionada se formuló ante los reclamos de muchas mujeres-indígenas por no haberse desarrollado la Consulta Previa durante el proceso de creación del Ministerio. El mayor cuestionamiento lo hizo la Red de Mujeres Mapuches, que inició diversas acciones de cabildeo para incidir en la inclusión de un Departamento de la Mujer Indígena en la nueva institucionalidad, a su vez entregaron a la Presidenta Bachelet una propuesta donde solicitaban que se las incluyera en el SERNAM mediante una modificación de la ley 19.023 (2013) y elevaron a la Directora del SERNAM, Claudia Pascual, un documento donde fundamentan la necesidad de la realización de la Consulta (2014). Como ninguna de las demandas fue atendida iniciaron el lobby (actividad para intentar influenciar en la toma de decisiones) en el Congreso durante el tratamiento de la Ley, sin mejores resultados.

En resumen, el SERNAM es una maquinaria de género que no considera acabadamente la diferencia étnica como dimensión transversal de sus acciones. Muchas funcionarias del SERNAM reconocen esto:

... el enfoque de derecho, el enfoque de género, interculturalidad, es parte, con otros criterios también, es parte de lo que nosotros tenemos que incorporar en los proyectos y programas […] (Funcionaria SERNAM, Sur, Entrevista 04).

Seguimos estando “al debe”, “al debe” con una orientación técnica y un lineamiento y programa pertinentes para las comunidades aymara…Sí, para trabajar con las mujeres [indígenas] (Funcionaria SERNAM, Norte, Entrevista 07).

... entonces nosotros atendemos a todas las mujeres iguales como si fueran todas iguales, cosa que yo no creo, que no es lo mismo […]. Por lo tanto yo creo el estado de Chile ahí está en deuda, está en deuda en desarrollar políticas públicas que recojan, efectivamente, esta necesidad urgente del reconocimiento de la cosmovisión de cada uno de los pueblos. De ese punto de vista yo siento que hay una deuda […] ha faltado, a mi juicio, más voluntad política a pesar de los esfuerzos que han hecho los distintos gobiernos en avanzar […] ha faltado mayor voluntad para desarrollar esta mirada más transversal desde las regiones, desde el nivel central y el centralismo que obviamente es un tema que causa mucho… (Funcionaria SERNAM, Central, Entrevista 01).

Diferencia(s), Cultura(s) y Participación

El sesgo culturalista predominante en las representaciones y prácticas de los/as funcionarios/as ¿condiciona los modos de participación femenina, mediante una inclusión subordinada tanto en los espacios de representación política (nominal y sustantiva) como en los ámbitos dónde se definen las políticas públicas?

Si miramos retrospectivamente, las mujeres han tenido bajos niveles de representación en la CONADI. Desde su creación, ninguna mujer-indígena fue designada en la Dirección Nacional y solo dos mapuches fueron nombradas Subdirectoras Nacionales (en la Araucanía): Isolde Reuque (2006) y Claudia Novoa Cayupan (2009). En contraste, los/as consejeros-as nacionales18 han sido mayoritariamente hombres. Las únicas excepciones desde 1993 son: Emilia Nuyado, Claudia Pailalef, Ana Llao (consejeras electas); Isolde Reuque, Beatriz Painequeo, Diva Millapán, Inés Flores, María Heichaqueo, Sofia Painequeo (consejeras designadas por el/la Presidente). Salvo Inés Flores, que es aymara, las demás son mapuches.

Por otra parte, si repasamos las candidaturas a consejeros/as de la CONADI para la última elección (Tabla 1) observamos que la mayoría son hombres, salvo en dos casos: los/as indígenas urbanos/as, entre quienes la distribución es más igualitarias y los Rapa Nui cuyas candidaturas son mayoritariamente femeninas (aunque, paradójicamente, la mayor cantidad de votos -45%- la obtuvieron los hombres, según un artículo de 2016 de El Periódico).19

Tabla 1: Candidatos/as a Consejeros/as Indígenas según Género 

Pueblo Hombre Mujer
Aymara 8 2
Rapa Nui 2 5
Atacameño 3 0
Mapuches 12 3
Urbanos 13 10

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la CONADI (2016).

Presento a continuación algunas de las razones que los-as funcionarios-as de la CONADI dieron frente al interrogante sobre por qué tan pocas mujeres acceden a la institucionalidad indígena.

Algunos/as encuentran en el sistema político los mayores obstáculos:

… tenemos mujeres indígenas muy preparadas académicamente, yo conozco, tengo amigas brillantísimas, que tienen todas las condiciones para asumir desafíos, pero falta ese paso. Ahora ¿qué ocurre ahí?, no es por el hecho de ser indígena, es que en general la política es muy machista (Funcionario Indígena CONADI, Central, Entrevista 01).

Recordemos que Chile no registra avances significativos en materia de representación política femenina. Si a esto le sumamos la cadena de subordinaciones que entretejen la condición de mujer-indígena, la referencia es atendible. Aparecen, además, otras respuestas que aluden a los condicionantes que trascienden el sistema político, que enraízan en una sociedad desigual en materia de género:

… pero no te olvides que la gran mayoría de las mujeres indígenas, primero son mujeres; segundo son esposas; tercero son mamás; cuarto, la gran mayoría son comerciantes, que eso les permite ser dirigentas, ellas trabajan así en forma como informal, una cosa así, entonces yo creo que las pilla la máquina, ya no dan para más.

— empiezan los rumores […] entonces ellas prefieren hacerse a un lado. Y la gran mayoría de las mujeres que hoy día son dirigentes [es] porque son mujeres que o están separadas o son viudas, pero son muy pocas las mujeres indígenas que tienen su marido.

— ¿Y este es un proceso de la comunidad; tiene que ver con la propia tradición de los pueblos indígenas, o con la sociedad nacional?

— Yo creo que más que nada con la sociedad nacional (Funcionaria Indígena CONADI, Norte, Entrevista 02).

Hay también algunas referencias a los aspectos culturales de los Pueblos, que en algunos casos se vinculan con un machismo indígena:

[las aymara] no han ganado elecciones, eso es lo lamentable ¿ya? y quizás responde a tema cultural también […] la representación allá la lleva el hombre por qué, […] [es] él [quien] provee en términos económicos la familia, también provee en términos de tierras […] El impedimento estatal yo veo que no es tal (Funcionario Indígena CONADI, Norte, Entrevista 03).

Si tú te vas a cómo funcionan las directivas en las comunidades en muchos casos las directivas son de mujeres, está como repartido, hay hombres y mujeres, es bastante equitativo pero cuando se da el tema de escoger candidatos para, ahí es bastante machista la elección, quienes definen son las mismas comunidades […] pero del momento de escoger representantes, para afuera, es bastante machista (Funcionario Indígena CONADI, Central, Entrevista 01).

Si bien este tema merece un tratamiento más exhaustivo, las menciones al machismo indígena aparecen de modo reiterado entre indígenas y no indígenas, hombres y mujeres. Lo llamativo es que cuando el machismo es mencionado por hombres-indígenas esto se aproxima a aquello que Aranda define como “neomachismo”:

… un machismo renovado […] en tanto mantuvo una cierta distancia respecto de las posiciones clásicas del patriarcado y a la vez, las estrategias empleadas se caracterizaron por implicarse aparentemente en un contexto favorable a la igualdad y a la equidad, pero todas las maniobras se tradujeron en la reafirmación del sempiterno objetivo de mantener una posición de poder omniabarcadora, absolutista y excluyente (Aranda, 2015:380).

Cuando, en cambio, el machismo es mencionado por no indígenas (particularmente mujeres), lo que se busca evidenciar es el defecto del mundo indígena: que allí también hay machismo; como si esto justificara la ausencia de un trabajo articulado con las mujeres-indígenas.

Algunos/as otros/as indígenas indican que si bien la representación de las mujeres-indígenas en el Estado es baja, la participación es significativa (y mayoritaria) al interior de las organizaciones comunitarias. Eso no se ve reflejado, sin embargo, en los datos de la CONADI. Según el Registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas, el porcentaje de mujeres que presiden instituciones indígenas es inferior al de los hombres: el 41,4% en Comunidades (Tabla 2) y el 47,4% en Asociaciones (Tabla 3).

Tabla 2: Cantidad de comunidades indígenas según género de su máxima autoridad 

Género Cantidad/Porcentaje
Femenino 1,475 (41,4%)
Masculino 2,085 (58.6%)

Fuente: Elaboración propia con base en datos periodísticos y de la CONADI (2016).

Tabla 3: Cantidad de asociaciones indígenas según género de su máxima autoridad 

Género Cantidad/Porcentaje
Femenino 972 (47,4%)
Masculino 1,078 (52.6%)

Fuente: Elaboración propia con base en datos periodísticos y de la CONADI (2016).

En menor medida, algunos dirigentes indígenas sostienen que lo político no es un ámbito para las mujeres, quienes son calificadas como débiles. Subyace en estos posicionamientos lo mismo que he mostrado para el Estado: la atribución de roles de reproductoras biológicas, culturales y simbólicas, tareas ineludibles que las sustraen de la participación y representación política.

Finalmente, entre los/as indígenas son constantes las referencias a la complementariedad. Pero al igual que lo observado con el machismo, lo complementario muchas veces sirve para reafirmar el statu quo de las relaciones de género al interior de los pueblos. Y esto puede observarse, por ejemplo, en el proceso de consulta previa que se desarrolló para la elaboración de los proyectos de ley de la nueva institucionalidad indígena.

Según la información brindada por el coordinador de la Consulta (Juan Loncon) la participación a nivel regional fue igualitaria: 1636 hombres y 1613 mujeres. A nivel nacional (delegados elegidos por regiones) la participación fue de 30% hombres, 31% mujeres, 19% autoridades tradiciones (no se especifica la distribución por género) y 20% jóvenes (no se especifica la distribución por género). En cualquier caso la presencia femenina es significativa, alcanzando casi la paridad en las regiones y al menos un 30% en la instancia nacional.

Frente a estos datos hay, sin embargo, dos cuestiones sugerentes. Por un lado, que no emergieron demandas específicas de mujeres y/o de género para ser consideradas en el nuevo diseño institucional. Aun mediando el trabajo de sensibilización del SERNAM en el país, por más de 20 años el tema de género no es apropiado por las mujeres-indígenas; aspecto que reafirma buena parte de la literatura sobre indígenas, género y feminismos para Latinoamérica. Esto reproduce, además, lo sucedido en las primeras discusiones sobre la institucionalización indígena en los años noventa (Acuerdo de Nueva Imperial, CEPI e inicio de la CONADI). Varias mujeres que fueron protagonistas de esos procesos me relataron que ellas siempre priorizaron las demandas de los Pueblos (tierras, agua y desarrollo), sin mediar alguna consideración sobre las particulares condiciones de desigualdad y subordinación que afectaban a las mujeres-indígenas.

Por otro lado, la participación paritaria que se dio en las regiones y la recurrente reivindicación de la dualidad complementaria no fueron suficientes para que se propongan mecanismos de participación y representación paritarias y/o complementarias:

… no, no recuerdo que alguien haya dicho “que sea paridad” […] Por lo menos en el proceso de consulta indígena que puedo haber sido el momento, porque de representatividad en un consejo, no, no recuerdo que se haya dado, que alguien haya planteado, que se haya discutido después en el encuentro final de que sea paritario hombre-mujer, no, y es extraño […] Yo creo que hubiese sido aceptado, si también habían muchas mujeres en el proceso de Consulta […] Interesante el punto, porque no, no, inclusive no me había percatado de ese punto, porque uno puede trasladar esa instancia ¿cierto? de Consejo, de aspectos de cosmovisión y cultura o de cómo se estructuran las comunidades o la representación a nivel interno, a nivel de autoridades tradicionales (Funcionario Indígena CONADI, Norte, Ent.03).

Hasta para el funcionario entrevistado resulta llamativo que las cosmovisiones indígenas no fueran reclamadas en/para el nuevo diseño institucional, pudiendo con las mismas generar otras condiciones de participación para las mujeres-indígenas. Por esto, creo, que son tan importantes los llamados del feminismo indígena a descolonizar y despatriarcalizar la retórica y la práctica de la complementariedad al interior de los propios pueblos indígenas, tanto entre mujeres como entre hombres.

Conclusiones

Así como desde fines de los años setenta, en Latinoamérica, la nueva visibilidad de pueblos indígenas y mujeres se desarrolló en procesos simultáneos pero sin intersecciones; de igual modo, en Chile, la nueva institucionalidad trazada por las demandas de estos movimientos se instituyó sin un enfoque o una práctica interseccional.

Por un lado, en la CONADI (y las instancias que la hicieron posible) prácticamente no se problematizó la subordinación de las mujeres-indígenas. Para explicar esto, además de lo que habitualmente invocamos, que las demandas de los derechos colectivos de los Pueblos (territorio, autonomía, etc.) relegan las demandas de los derechos específicos de las mujeres-indígenas (desigual acceso a la tierra, al agua, a la autonomía personal, entre otros); debemos explorar otras hipótesis explicativas.

Considero que en el caso chileno, la activa participación del Plural Movimiento Indígena en la definición de la institucionalidad inhibe los cuestionamientos de las mujeres-indígenas a la CONADI. Si bien esto merece ser analizado en profundidad y en toda su complejidad, es posible sostener que cierto sentido de apropiación y corresponsabilidad sobre las instituciones creadas dejan en suspenso la crítica y el cabildeo que, en las antípodas y comparativamente, han sido sostenidas y profundas hacia el SERNAM.

Por otro lado, desde el Estado, el intento de transversalizar la cuestión étnica fue tardío e incompleto. Comienza en la primera presidencia de Bachelet, cuando se conocen los datos sobre la cantidad de población indígena urbana y se promueve la creación de Unidades Indígenas (aunque sin mayores especificaciones, como lineamientos de acción, metas, indicadores, recursos, etc.). La CONADI, dependencia que por antonomasia debía liderar ese proceso, no fue encomendada a la tarea y cuando cambió el gobierno la transversalización se abandonó. Es decir que se trató más de un gesto de voluntad política presidencial que de una política institucional.

Por otra parte, la transversalización de género, tan ponderada para Chile cuando se estudian las capacidades estatales en Latinoamérica, muestra limitaciones significativas al no incorporar, todavía, un enfoque de género interseccional tan necesario en nuestras sociedades heterogéneas y plurinacionales.

En la dificultad de asumir una práctica interseccional, en cualquiera de los organismos estudiados, subyacen las configuraciones discursivas entretejidas en las mallas del sistema patriarcal colonial, que se asientan y circulan en la institucionalidad estatal pero que no pueden reducirse a ella. La similitud en las representaciones sobre la mujer-indígena observadas tanto entre funcionarios/as del Estado (sean indígenas o no) como entre referentes indígenas de Comunidades o Asociaciones dan cuenta de esto. Pero sabemos también que éstas configuraciones son inherentemente conflictivas porque emergen de relaciones de poder. Entonces, es importante continuar preguntando por las prácticas disidentes que muchas mujeres-indígenas sostienen para disputar al orden dominante las representaciones construidas sobre ellas en relación a lo público.

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2Convenio 169 de la OITsobre Pueblos Indígenas y Tribales, Declaración de ONU sobre Derechos de Pueblos Indígenas, Convención sobre la eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer.

3Fondo Indígena, Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas, Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, las Conferencias Mundiales sobre las Mujeres, entre otros.

4Guía este trabajo un diseño de investigación “orientado al análisis de relaciones entre muchas propiedades” en pocos casos (SERNAM y CONADI). Considerando la clasificación dada por Giovanni Sartori, se trata de un estudio de caso heurístico (“útiles para generar hipótesis”) y; considerando a Robert Stake, se trata de un estudio de casos colectivo (“cada caso es estudiado y comprendido en su totalidad para luego proceder a la comparación entre ellos”) (Archenti, 2007:213-222).

5Cuando referimos a indígenas las relaciones de poder inscriben en el horizonte del colonialismo y la colonialidad.

6Realicé 26 entrevistas (6 en la región Metropolitana, 10 en Arica y Parinacota y 10 en la Araucanía); 14 fueron a funcionarias/os estatales (indígenas y no indígenas) y 12 a referentes indígenas de diferentes Comunidades y Asociaciones. En este artículo se privilegia el corpus producido con los/as funcionarios/as. La selección de los/as entrevistados/as fue por un muestreo intencional (no probabilístico) y la cantidad quedó determinada de acuerdo al criterio de saturación teórico.

7Tomo la expresión de Gustavo Cruz (2014:27) quien argumenta que la movilización “india-indígena” es una expresión histórica, plural y contradictoria de la que emergen diversos proyectos: a) disputar la construcción de una nueva estatalidad; b) proponer formas de poder no estatales y; c) demandar la integración a los proyectos estatales vigentes.

9El pedido fue presentado por un grupo de parlamentarios argumentando que el Convenio permitía a los indígenas plantear reivindicaciones autonómicas que lesionaban la soberanía nacional. Otras objeciones referían a: “...que las demandas de reconocimiento de derechos indígenas como los que establece el Convenio 169, no reflejaban las prioridades de los individuos indígenas” 2014:58); que no debían reconocerse derechos especiales a los indígenas; que aceptar la obligatoriedad de la Consulta Previa implicaba mayores costos económicos para el desarrollo de los emprendimientos de explotación de los recursos naturales (Millaleo, 2014).

10A la medida la interpuso el propio Estado. Fue una: “declaración interpretativa unilateral al momento de depositar la ratificación” (Millaleo, 2014:59); mecanismo no previsto y, en consecuencia, rechazado por el Organismo Multilateral.

11Se determinó que podía participar cualquier indígena mayor de 14 años, a través de sus organizaciones representativas (Asociaciones o Comunidades) o individualmente mediante un formulario online.

12La propuesta contempla un Ministerio integrado por: un Ministro/a, una Subsecretaría nacional y varias regionales, un Comité Interministerial y un Servicio Nacional de Pueblos Indígenas. Además, un Consejo Nacional de Pueblos, (integrado por 15 representantes de los 9 Pueblos reconocidos) y los Consejos de los Pueblos (“entidades autónomas, representativas, participativas y de consulta” regidas por la Ley de Ministerio más un reglamento interno que cada uno dicte respetando su “cosmovisión”). Esta información puede ser consultada en: http://www.gob.cl/2016/01/11/ministerio-de-pueblos-indigenas/.

13La Consulta ha sido cuestionada por: la ilegitimidad de los decretos que la regulan, la metodología que se aplicó, la representatividad de quienes participaron en la misma y, por el diseño institucional que resultó.

14Para sostener esta afirmación mencionan tres dimensiones: a) perdurabilidad de los equipos técnicos, b) continuidad en las líneas de acción y, c) jerarquía reconocida a su máxima autoridad.

15Se dispuso que las listas de postulantes a cargos electivos de los partidos políticos deben quedar conformadas por una relación 60/40 entre mujeres y hombres. También se reglamenta sobre incentivos económicos para los partidos que postulen mujeres, considerando la obtención de votos y escaños.

16El isologo fue la imagen institucional del gobierno de Chile entre el 2000 y el 2010, cuando el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) no había sido relevado por el actual Ministerio de Desarrollo Social.

17Comunas y Gobiernos Regionales crearon Oficinas de Asuntos Indígenas donde se ejecutan procesos administrativos y programas de la CONADI y del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, en articulación con los lineamientos programáticos de sus respectivos/as intendentes/as o alcaldes/as. Un dato significativo es que la mayoría de las Oficinas de las comunas de la Región Metropolitana estuvieron a cargo de mujeres-indígenas, mapuches predominantemente (Carmona, 2014).

18El actual Consejo está integrado por 8 indígenas electos/as (propuestos por las Comunidades y Asociaciones Indígenas) y 3 designados/as por el/la Presidente, con mandato de 4 años.

Recebido: 02 de Maio de 2017; Aceito: 09 de Agosto de 2017

* Andrea Ivanna Gigena, doctora en Ciencias Sociales (UBA). Maestra en Administración Pública (UNC). Licenciada en Ciencia Política (UCC). Investigadora CONICET. Es profesora de Grado y Posgrado en la Facultad de Ciencia Política y RR.II. de la Universidad Católica de Córdoba. Su línea de investigación es la ciudadanía y participación política de mujeres-indígenas en Latinoamérica en perspectiva comparada. Correo electrónico: agigena@conicet.gov.ar

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