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Desacatos

versión On-line ISSN 1405-9274

Desacatos  no.36 México may./ago. 2011

 

Saberes y razones

 

Las políticas de vivienda social del Estado como ejemplo de "repertorio de acción clientelar" de las autoridades locales en Francia (1950-1970)

 

The Social Housing Policies as an Example of a Local Councillors "Repertoire of Patronage Action" in France (1950-1970)

 

Françoise de Barros

 

Françoise de Barros: Centro de Investigaciones Sociológicas y Políticas de París, Centro Nacional de Investigación Científica, París, Francia frandeba@yahoo.fr

 

Recepción: 9 de marzo de 2010
Aceptación: 26 de marzo de 2011

 

Resumen

Al desarrollar de manera particular el caso emblemático de las políticas sobre la vivienda social en Francia, este trabajo nos da a conocer la forma en que los políticos elegidos localmente convierten ciertas políticas públicas de Estado en repertorios de acciones clientelares (según el concepto de "repertorio de acción" de Tilly). Gracias a los dispositivos específicos que organizan ciertas políticas, las autoridades políticas electas localmente tienen a su disposición bienes materiales financiados en gran medida por el Estado que ellos pueden atribuir a sus administrados de modo individualizado y con un margen de maniobra relativamente significativo.

Palabras clave: política de vivienda, política francesa (1945-1980), clientelismo, poder local, administración local, zona metropolitana de París.

 

Abstract

Based on a fieldwork in four towns in north of France and in the suburbs of the capital (Paris), this article shows how local councillors in France used housing and urban policies as repertoire of patronage action from the 1950s to the 1980s. These kinds of uses are first of all possible because these policies begin to be financed by the State in the 1930s. And since the 1950s, local councillors make their possible for State do only finance these policies. And on the other hand, local councillors tend to control the allocation modalities of the goods produced by these policies (lodging) to the citizens of their towns.

Keywords: housing policies, French politics (1945-1980), patronage, local power, local administration, Paris region.

 

Una doble comparación histórica y local1 permitió identificar las lógicas de repertorios de acción clientelar que operan en las políticas de vivienda social y de urbanismo. Charles Tilly insiste en que poner en evidencia "repertorios de acciones" colectivas históricamente determinadas hacen posible entender "que la gente tiende a actuar dentro del marco limitado de lo que conoce, a innovar basándose en formas existentes y a ignorar una buena parte de las posibilidades que se le abren en principio" (Tilly, 1986). Estos repertorios también revelan las evoluciones de una lucha que enfrenta a tres tipos de actores: los gobernados, el Estado —que en general monopoliza los recursos del gobierno— y los que compiten con el Estado por todo o parte de su monopolio. Las luchas, sobre todo entre el Estado y sus competidores, se organizan en torno a los medios para conseguir y controlar recursos necesarios para todos (Tilly, 1986). El uso de la noción de "repertorio de acción clientelar" que se propone en este artículo se desvía del punto de vista habitualmente adoptado en las ciencias sociales sobre estas luchas, que suelen explicarse con un enfoque de "movilizaciones colectivas" de los gobernados para entender cómo reaccionan a los cambios en los recursos que se les asignan: el "repertorio" es entonces el de las acciones que se llevan a cabo en el marco de estas "movilizaciones colectivas". Aquí nos proponemos observar estas mismas luchas desde la perspectiva de las autoridades locales y "sus" administraciones, que disputan a las administraciones estatales la tarea de distribuir estos recursos con la esperanza de obtener beneficios electorales. El repertorio aparece como el de las políticas públicas relativas a estos recursos y en las que participan los municipios. Las especificidades institucionales de algunas políticas públicas propician efectivamente que las autoridades locales los consideren recursos políticos particularmente útiles: constituyen un repertorio de acciones clientelares. El interés de la noción de "repertorio de acción" estriba también en que revela la existencia de inversiones diferenciadas de las administraciones municipales en un conjunto limitado de políticas públicas: de asistencia (vejez, enfermedad, familias numerosas y mujeres embarazadas), de apoyo a los desempleados y de vivienda social. Los juegos locales en torno al conjunto de estas políticas en función de diversos factores se analizan en otro trabajo (De Barros, 2007).

Concretándose en las políticas de vivienda y de intervención urbana, este artículo busca ahondar en la manera en que los usos clientelares de una política pública moldean las formas específicas que ésta asume localmente. Para empezar, estableceremos cómo es que esta política pública se constituye en herramienta de relaciones clientelares para las autoridades locales. Después demostraremos que, desde la perspectiva del uso que dichas autoridades han hecho de ellas desde los años treinta, las políticas de vivienda y de urbanismo tuvieron la particularidad2 de que el papel de las administraciones estatales en el manejo de los recursos materiales proporcionados se reducía a financiar la implementación de dichas políticas. Explicaremos luego cómo las autoridades locales se esforzaron paralelamente por controlar las modalidades de asignación de estas viviendas a sus administrados y por atribuirse la responsabilidad de estos "beneficios".

 

De la categoría a la realización:
breve cronología de la vivienda social en Francia

Los poderes públicos se preocupan por la vivienda social desde el final del siglo XIX, pero inicialmente sólo para definir sus límites jurídicos. Hasta los años veinte, los debates giran esencialmente en torno a los tipos de poblaciones interesadas ("obreros", luego "empleados", en todo caso, siempre grupos sociales solventes) y las formas particulares de viviendas y de estatus de ocupación (casas individuales con acceso a propiedad o departamentos de alquiler en edificios y más tarde en "conjuntos" colectivos). La ley precursora de 1894 instituye la categoría de "vivienda barata" (habitation à bon marché, HBM), sustituyendo la antigua expresión de "vivienda obrera". La intención es ofrecer buenas condiciones de alojamiento a poblaciones que carecen de ellas, independientemente de su estatus social (Magri, 1990 y 1991).3 Las primeras construcciones atestiguan la preferencia por la heterogeneidad socioprofesional de los beneficiarios y la competencia entre posiciones sociales y formas de vivienda (Pouvreau, 2008). Esta heterogeneidad social de la población alojada es una constante de la reglamentación de la vivienda social todavía en nuestros días. Hasta los años setenta refleja una subrepresentación de los hogares más pobres y una sobrerrepresentación de los cuadros profesionales (Barou, 1992; Kamoun, 2007). Al lado de esta vivienda social "institucional" socialmente valorada hasta los años setenta siempre existió (y sigue existiendo) un hábitat social "de hecho" constituido por viviendas privadas, físicamente muy deterioradas, y donde se concentran los hogares más pobres y/o más estigmatizados (Faure, Lévy-Vroelant, 2007). En cambio, con el paso del tiempo la vivienda colectiva de alquiler en edificios se volvió dominante con mucho en el ámbito de la vivienda social "institucional".

La elaboración de dispositivos técnicos y financieros duraderos para la construcción masiva de viviendas sociales empezó después de la Segunda Guerra Mundial, en la forma de préstamos a largo plazo otorgados por el Estado a tasas de interés privilegiadas. Pensados a fines del siglo XIX en apoyo a iniciativas privadas (patronales o cooperativas) que abrieran el acceso a la propiedad, progresivamente se otorga una parte cada vez mayor de estos préstamos a las colectividades territoriales que en 1912 adquieren el derecho de crear oficinas públicas (municipales o departamentales) para construir viviendas que alquilan (Guerrand, 1967). Pero antes de la Segunda Guerra Mundial el volumen financiero dedicado por el Estado a la construcción de vivienda social es limitado (Magri, 1990). Los financiamientos no serán sistemáticos sino hasta 1947 y no serán alimentados sustancialmente sino hasta 1953 (Fribourg, 1998; Effosse, 2006): desde entonces, la vivienda social empieza a representar una parte significativa de la vivienda en Francia y toma el nombre de "vivienda de renta moderada" (habitation à loyer modéré, HLM). Hoy, las HLM corresponden a 16% de las residencias principales, o sea 4.2 millones de viviendas4 y siguen suscitando investigaciones sobre la historia de su desarrollo (Fourcaut y Voldman, 2008).

 

USOS POLÍTICOS LOCALES DE UN ESTADO FINANCIADOR

El hecho de que el costo financiero de las políticas de vivienda y urbanismo sea asumido muy parcialmente por los municipios determina la manera en que algunas autoridades locales las conciben. Estas políticas constituyen recursos políticos privilegiados, primero porque permiten a los municipios ofrecer bienes que no les cuestan su valor real. Que el financiamiento provenga del Estado permite además poder señalar a éste como responsable de las insuficiencias de dichas políticas ya que las financia efectivamente. Así, además de la casi totalidad de los costos financieros, los municipios pueden atribuirle los eventuales costos simbólicos relacionados con la aplicación de estas políticas.

 

Los juegos del repertorio

La relación entre la existencia de financiamientos estatales y el interés que las autoridades municipales pueden tener en las políticas públicas correspondientes es particularmente visible en la forma de difusión de la política de vivienda a nivel municipal en los años cincuenta y sesenta. Al igual que en el caso de la asistencia y el apoyo a los desempleados en el periodo de entreguerras (De Barros, 2001), el financiamiento creciente por parte del Estado es anterior a la generalización de la apropiación de esta política "nacional" por parte de los municipios.

Sin embargo, el examen de la creación de oficinas municipales de HBM y luego de HLM muestra que el peso de los financiamientos del Estado se modula en función de otros factores. Por ejemplo, las leyes de 1928 y de 1947 sobre el financiamiento de las HBM no se aprovechan en los municipios antes de mediados de los años cincuenta. De los cuatro municipios estudiados, sólo el bastión comunista de Ivry aprovechó inmediatamente la legislación de 1928 para alojar a una mano de obra considerada moral y profesionalmente excepcional (Viet-Depaule, 1987), es decir, a imagen de su grupo de referencia. El alcalde no tuvo más opción que extender los métodos de arraigo político del Partido Comunista Francés (PCF) de la época, experimentados con éxito en defensa de la causa de los "desfavorecidos",5 a los inquilinos de HBM (Fourcaut, 1977). Este factor de ejemplaridad partidaria, determinante para un partido que acababa de crearse y que conoce en 1925 sus primeras victorias a nivel municipal, tiene como consecuencia que Ivry sea una excepción entre las 80 municipalidades del departamento del Sena (Bellanger, 2008).

En contraste, los otros tres equipos municipales estudiados para este periodo renuncian a este nuevo medio al cabo de un razonamiento más o menos explícito, en el que pesaron costos y beneficios políticos relativos. Cuatro elementos se combinan de manera variable: la capacidad de otros actores, en particular empresariales, para invertir en estos mismos ámbitos (el estado de las relaciones entre los competidores al monopolio del Estado, para retomar el esquema de Tilly), el peso de la identificación partidaria, las consecuencias electorales esperadas por las autoridades locales y la inversión realizada en otros elementos del repertorio clientelar, es decir, en las políticas asistenciales y de apoyo a los desempleados, que a la sazón están en su punto más alto.

La manera en que la municipalidad socialista de Ostricourt y la municipalidad conservadora de Nanterre (1919-1935) desprecian los medios puestos a su disposición para construir viviendas sociales en el periodo de entreguerras muestra que sólo se recurre a los financiamientos estatales y los procedimientos concomitantes cuando las autoridades les ven utilidad política, invisible en esta época para las autoridades de estos dos municipios. En el primer caso, las autoridades socialistas delegan en la práctica la construcción de viviendas al principal empleador local, la Compagnie Minière d'Ostricourt (CMO), de ahí que la cuestión no sea considerada del todo como un problema por la municipalidad a pesar del importante crecimiento de la población.6 En este sentido, esta pequeña comuna rural es representativa del modo de desarrollo de la vivienda social practicado entre las dos guerras, cuando la construcción es realizada mayormente por la iniciativa privada y financiada por el empresariado sobre todo para estabilizar su mano de obra. Las autoridades de Ostricourt rechazan las demandas de construcción de viviendas sociales antes de la ley de 1928,7 lo mismo que después,8 y aceptan todas las solicitudes de autorización para la construcción de conjuntos habitacionales de la CMO.9 Para una municipalidad que, como la de Nanterre antes de 1935, lucha en contra de una implantación del Partido Comunista10 que se fortalece con el crecimiento demográfico municipal, la vivienda social se convierte inmediatamente en un factor político. La municipalidad justifica su rechazo a aprovechar las oportunidades financieras para HBM por la "calidad" de la población a que están destinadas. Después de una primera penetración de los comunistas en 1927 —y justo antes de las elecciones municipales de 1929—, estas oportunidades creadas por la legislación sobre las HBM son ásperamente discutidas y finalmente abandonadas por temor a las consecuencias políticas de estas viviendas de alquiler. Sólo se aceptan las construcciones que permitan alcanzar el "ideal de la propiedad individual": "el pequeño chalet familiar con jardín",11 porque "suscribir la construcción colectiva" es entonces sinónimo de "inquilinos simples",12 susceptibles, según las autoridades conservadoras, a la influencia del PCF y su ideología colectivista.

Entre los años veinte y cincuenta, el Consejo Municipal socialista de Roubaix pasa de una indiferencia relativa hacia la vivienda social a privilegiar la inversión en actividades de urbanismo. Esta transición muestra que los usos políticos de estas políticas públicas evolucionan paralelamente hacia otras en las que pueden apoyarse para entablar lazos clientelares. En efecto, su estatus de "meca del socialismo" lleva a la municipalidad de Roubaix a crear una oficina para HBM antes de la existencia de financiamientos sustanciales. Pero su uso es mínimo hasta el final de los años cincuenta. Durante todo este primer periodo, la administración de la oficina no muestra para nada intenciones políticas en cuanto a la "calidad" de los inquilinos:13 cuando accesoriamente hay algún asunto relacionado con la población alojada o por alojar, es exclusivamente tocante al financiamiento de las construcciones.14 La oficina no busca tener la mayor cantidad de inquilinos, en una lógica de incremento de la clientela electoral, al contrario: "multiplicar el número de inquilinos significa complicar el funcionamiento de la obra".15 El hecho de que entre 1940 y 1960 "la oficina municipal de HLM dormite" (Cornuel y Duriez, 1983) puede tener que ver con que en el periodo de entreguerras la municipalidad de Roubaix administra, además de las diferentes clases de asistencia, un considerable fondo municipal de desempleo que concentra una parte importante de su presupuesto y le ofrece una herramienta eficaz para encuadrar a la población obrera, que es el grupo de referencia de esta municipalidad socialista (De Barros, 2006). Desde este punto de vista, la utilidad política relativa de la vivienda social es sin duda muy reducida hasta los años cincuenta, cuando los fondos municipales de desempleo son reemplazados por el sistema paritario y nacional vigente hasta nuestros días.

Los casos estudiados ilustran bastante bien el modesto balance nacional de la construcción de HBM por parte de las oficinas públicas en el periodo de entreguerras y su concentración geográfica en la región parisina (Bellanger, 2008), figurando el departamento de Nord entre aquellos en los que domina la vivienda patronal (Frouard, 2008). Pero su análisis arroja también una explicación de este balance. Si bien la bibliografía establece unánimemente una relación de causa y efecto entre los escasos financiamientos y el número de viviendas construidas, el peso de los factores políticos locales en la falta de empuje de las municipalidades para invertir en esta política también puede considerarse una causa de la debilidad persistente del nivel de financiamiento público de las HBM durante este periodo.

Aun la aplicación de la ley de 1947 que fortalece el financiamiento de la vivienda social es aplazada en las municipalidades debido a configuraciones locales de estos distintos factores. Hasta 1958, la municipalidad de Roubaix prefiere utilizar la política de vivienda como un bien de transacción con los antiguos feroces adversarios del periodo de entreguerras. Estos últimos, representantes del poderoso empresariado local católico de la industria textil, invierten fuertemente en la construcción de vivienda social después de la guerra: a cambio de este ámbito de intervención, los socialistas consiguen que no se les dispute más la conducción de la municipalidad, que les quitaron en 1892 (Cornuel y Duriez, 1983). Cuando a fines de los años cincuenta desaparece su principal medio de acción clientelar —los servicios de asistencia familiares y de apoyo a los desempleados—, la municipalidad de Roubaix vuelve sobre esta transacción aprovechando una nueva modalidad de financiamiento estatal para la intervención urbana: la renovación urbana (RU).16 Después de una primera operación de considerables dimensiones, en pleno centro de la ciudad, la municipalidad de Roubaix espera contar indefinidamente con este nuevo recurso financiero de producción de bienes de intercambio electoral. Cuando se acaba su financiamiento, la municipalidad convierte este hecho en motivo de conflicto con los representantes del Estado: "Tenemos derecho a ser escuchados. Es nuestro deber reclamar nuestra justa parte de los créditos estatales".17

El carácter ahora ineludible de los financiamientos estatales en una renovación urbana que parece igualmente irremplazable se enuncia entonces claramente:

Ningún banco prestará dinero porque el Ministerio no habrá otorgado la autorización para empezar las obras, y todo el mundo sabe muy bien que no podemos permitirnos comprar todas estas casas con nuestros propios fondos para destruirlas: es imposible, aun sobrecargando desmedidamente nuestras contribuciones.18

El pertenecer a un partido no es determinante por sí solo. Oficialmente, la inversión en la vivienda social aparece como una verdadera receta electoral para las municipalidades comunistas a partir de los años sesenta (Pronier, 1983). Pero la atención a la divergencia de los ritmos de participación en estos dispositivos estatales, en los dos municipios a la sazón comunistas de Nanterre y Champigny-sur-Marne, permite observar el peso de los contextos políticos locales. Los ediles de Nanterre procuran así aprovechar la política de vivienda desde la adopción de la ley de 1947.19 Después de 25 años, la batalla que lleva a cabo la municipalidad durante dos años para obtener la construcción de su oficina municipal se sigue considerando una de las manifestaciones de la hostilidad del Estado y de los partidos políticos en el poder en contra de la municipalidad comunista (Wasserman, 1982). Es prueba de la importancia que la municipalidad da a este recurso financiero, ya que aprovecha toda oportunidad para incrementar la porción del financiamiento estatal en las construcciones municipales. Las prolongadas negociaciones en torno al ordenamiento del barrio de La Défense, que abarca 50% del territorio municipal, proporcionan numerosas oportunidades en este sentido desde los años cincuenta. En la misma vena, en el transcurso de los años sesenta las modificaciones de las tasas de financiamiento de las HLM son inmediatamente denunciadas como procedentes de "una voluntad deliberada de socavar la construcción de HLM para favorecer a las sociedades inmobiliarias y a los bancos".20

En Champigny, en cambio, la existencia de una vieja cooperativa de vivienda controlada por la municipalidad no impide el desarrollo tardío de la construcción de viviendas sociales: hasta la mitad de los años sesenta, los "pequeños propietarios" son los que se encuentran en medio de conflictos políticos locales. Contrariamente a los de Nanterre, los comunistas de Champigny, que no llegan al poder sino hasta el inicio de los cincuenta, enfrentan un competidor electoral feroz en la persona del alcalde gaullista del municipio vecino que pretende presentarse como defensor de los "pequeños propietarios" de Champigny en el momento de las elecciones legislativas.

Al final, el mayor cambio que representa, en el plano de las prácticas municipales, la supresión de los servicios de asistencia y apoyo a los desempleados (mediados de los años cincuenta) como herramienta de relación clientelar coincide con el momento en que los financiamientos estatales para la vivienda social se vuelven permanentes (1947) y se desarrollan (1953). De suerte que el hecho de que las autoridades locales ocupen puestos en el Ministerio de la Vivienda durante este periodo (Bellanger, 2008) puede verse como una consecuencia del cambio de estatus de las políticas de vivienda en el repertorio de acción clientelar local.

 

Limitar los costos simbólicos

El origen estatal de los financiamientos presenta también un adversario político contra el cual agrupar a identidades colectivas locales: desde los "mal alojados"21 hasta los "habitantes", pasando por los "pequeños propietarios", cuyo interés estriba en que pueden ser el motor de una intervención pública urbana. Se ha demostrado en varias ocasiones que grupos sociales específicos contribuyen a la planeación de acciones públicas (Offerlé, 1998). El análisis localizado de la participación de las autoridades locales en algunas acciones públicas deja ver que estas relaciones funcionan también en sentido contrario: permiten a las autoridades locales atribuir al Estado las omisiones o, peor aún, los perjuicios que causarían estas políticas a algunos grupos. La movilización de estos grupos por parte de las autoridades locales es así una manera de evitar que estas medidas sirvan para poner en entredicho su legitimidad, las cuales les proporcionan a la vez los medios para proponer un bien de intercambio electoral colectivo (el interés que reúne al grupo) que permita disminuir los costos políticos eventuales de su implicación en estas políticas de Estado.

Las autoridades comunistas locales hacen de la vivienda un motivo de crítica sistemática de los gobiernos, de los que el PCF queda excluido permanentemente a partir de 1947. Pero, una vez más, este uso es función del contexto político local. En Nanterre, donde están sólidamente arraigados desde 1935, y no tienen una oposición muy visible, la organización de los "mal alojados" está completamente integrada a la defensa de la política municipal en materia de vivienda y forma parte integrante de las campañas de sus candidatos comunistas a las elecciones legislativas en oposición a los candidatos afiliados a las mayorías parlamentarias. De la mano van la reivindicación del monopolio de la representación de los "mal alojados" y la demostración de la incapacidad de los representantes del Estado para servir a los intereses de éstos. En Champigny esta reivindicación reviste un tono defensivo: la politización de la vivienda fue primero una acción de los adversarios contra los comunistas electos para implicarlos. Este ataque, que se apoya en la movilización de "pequeños propietarios" en contra de la presencia de un barrio marginal, empuja a las autoridades comunistas a convertirse en defensoras de los "pequeños propietarios".

Las autoridades movilizan así a los "mal alojados" en Nanterre, a los "pequeños propietarios" en Champigny y a los "habitantes" de Roubaix cuando dichas identidades colectivas y/o grupos demuestran coincidir con sus propias reivindicaciones en materia de políticas urbanas y de vivienda. Estos intereses dan mayor legitimidad a sus propias reivindicaciones relativas al reparto de prerrogativas entre las administraciones estatales y municipales en cuanto a estas políticas. El asunto es reivindicar el incremento en el financiamiento por parte del Estado. Pero estos intereses proveen además una defensa en contra de imputaciones de responsabilidad de los efectos negativos de estas mismas políticas. Las autoridades locales pueden tanto temer ser retadas en el marco de estas mismas políticas públicas como, por otra parte, reclamar una posición particular en su aplicación: la de asignar (a sus electores) las viviendas que suministran a través de estas políticas.

 

APARECER COMO EL OTORGANTE ÚNICO FRENTE A LOS BENEFICIARIOS

A menudo, la vivienda aparece hoy como el bien de intercambio clientelar por excelencia: además del intercambio político propiamente dicho, permite la intervención en la composición de la población del municipio y por ende de los electores. A partir de los años setenta, a los municipios comunistas, que a la sazón experimentan una disminución en sus éxitos electorales, la apuesta les parece muy jugosa (Bacqué y Fol, 1997). Al mismo tiempo, la proporción de obreros y hogares pobres comienza a aumentar dentro del conjunto de inquilinos de las HLM (Barou, 1992). Nuestra encuesta muestra que este desafío del poblamiento se convierte en el centro de las políticas de vivienda cuando las autoridades municipales invierten en esta cuestión, como en Nanterre durante los años cincuenta. Sobre todo, esta característica excepcional del bien en sí tiende a disminuir el dispositivo, que sin embargo es más necesario para el uso clientelar de la vivienda: a pesar de ser producidas principalmente gracias al financiamiento estatal, las viviendas sociales no son asignadas a sus beneficiarios por la administración del Estado, sino en gran parte por organismos municipales. Las oficinas municipales, presididas por los alcaldes, asignan las viviendas que construyeron con préstamos bonificados del Estado: ellas seleccionan a "sus" futuros inquilinos, incluso a los de HLM construidas por otros inversionistas.22 En este caso, en su papel de "reservataria", la municipalidad selecciona a sus candidatos, limitándose el inversionista, en principio, a verificar su conformidad con la legislación, que sólo a partir de 1954 fija reglas mínimas —nivel de ingresos, tamaño de la familia en relación con la superficie de la vivienda— (Chauveau, 1990). En total, el Estado, por intermediación de los prefectos, sólo distribuye alrededor de 30% de las viviendas construidas gracias a su financiamiento (Bourgeois, 1996). Esta particularidad es fundamental para introducir las políticas de vivienda en los registros de acciones clientelares, ya que es la que permite a las autoridades locales mostrarse como intermediarias indispensables ante sus administrados para la obtención de estos bienes de valor. Así, el que las autoridades tengan el dominio de las modalidades de distribución de la vivienda constituye un desafío mayor para ellas mismas.

 

Ocultar al Estado

Echar a andar estos dispositivos en los municipios genera muchas ventajas políticas que las autoridades esperan obtener y que justifican que se les califique de clientelares. Para el caso de las viviendas, como anteriormente para los servicios de asistencia y apoyo a los desempleados, las prácticas de las municipalidades no tienden tanto a aplicar una política pública como a mostrarse como las únicas otorgantes de sus productos, concediendo así a las autoridades los medios para establecer lazos privilegiados con aquellos de sus administrados que se benefician con ellos.23 La constatación que hace Annie Fourcaut a propósito de las HBM en el periodo de entreguerras puede extenderse a las políticas de vivienda posteriores: "único escalón visible del aparato del Estado, la municipalidad, o más exactamente el alcalde, es la que [a los ojos de los administrados] parece concentrar todos los poderes" (Fourcaut, 1986). Salvo que las autoridades no sólo constituyen un "escalón del aparato del Estado", sino que tienden precisamente a distinguirse del Estado.

Las autoridades de Nanterre en particular son un ejemplo ilustrativo de este trabajo político. Al inicio de los años cincuenta, más de la mitad de la correspondencia que los administrados enviaron al alcalde contenía solicitudes de vivienda procedentes de toda Francia: la crisis estaba en su punto máximo en todo el país. Las respuestas del alcalde y sus secretarios muestran la diversidad de "subproductos" de sustitución que propusieron porque no disponían de viviendas que asignar. También dan testimonio de la imposibilidad política de revelar su impotencia temporal en este ámbito. Con estas respuestas las autoridades desarrollaron el:

conjunto de prácticas de mediación con las que los profesionales de la política ponen su capital social y político a disposición de sus solicitantes, con el fin de facilitar el acceso a informaciones particulares o de ablandar la aplicación de algunas reglas administrativas (Sawicki, 1998).

Como no estaban en condiciones de ofrecer el bien en sí, las autoridades locales intentaron mostrarse por lo menos como las intermediarias necesarias para conseguirlo. Este "sustituto" de una verdadera vivienda adquiere diversas formas, según las categorías de personas "prioritarias" creadas para administrar las largas filas de espera. Los ciudadanos de Nanterre, a los que se atendió permanentemente, tuvieron una relación directa con el alcalde o sus secretarios, y se les propuso otro tipo de bien negociable en el mercado de la vivienda social:24 un "certificado que comprueba que el señor x vive actualmente en condiciones que requieren realojarlo de emergencia".25 Las autoridades locales presentaron este documento como si permitiera a su poseedor conseguir una vivienda más rápidamente en la oficina departamental de HBM, entonces principal arrendador social en el municipio.

A posteriori, estos "certificados" pueden parecer irrisorios, pero tomaron el lugar de objeto práctico del trabajo administrativo municipal: una parte de las negociaciones entre los servicios municipales y los servicios prefectorales se refiere a las reglas de asignación de estos certificados y a las modalidades de composición de las categorías de "prioritarios", mucho más que a la asignación de viviendas, muy escasas aún. Por el contrario, a las demandas que provienen de fuera de Nanterre el alcalde contesta con fórmulas que justifican que no tiene la menor posibilidad de actuar. Para la autoridad local no se trata prioritariamente de paliar la escasez de viviendas e implementar una política pública que tenga este objetivo, sino de establecer una relación política con sus administrados gracias a esta política pública.

Lo importante es mostrar a los electores del municipio que sus ediles son capaces de distribuir viviendas: que las construyan ellos mismos o no es secundario. Si bien les gusta presentarse como "constructores", las asignaciones figuran en primer lugar entre las acciones logradas mencionadas en el periódico comunista local durante los años cincuenta. En 1955, antes de poder construir viviendas, la municipalidad presenta como un logro igualmente importante la posibilidad de asignar 1 000 viviendas de las 2 500 construidas por el Ministerio.26 Todavía en 1964 las 252 viviendas construidas por la oficina municipal se compensan con la asignación de 3 156 viviendas construidas por otros inversionistas.27 Las autoridades comunistas de Champigny hacen lo mismo cuando la vivienda entra en su repertorio, o sea, 10 años más tarde:

Nosotros, la municipalidad, hemos hecho muchos esfuerzos para la construcción. Tenemos actualmente cerca de 1 000 viviendas que empezaremos en el transcurso del año y tenemos cerca de 3 000 viviendas en proyecto, más la ayuda que nos disponemos a prestar a otros organismos HLM, como la ciudad de París, que debe construir 3 000 viviendas con nosotros en Bois l'Abbé, donde tendríamos un porcentaje reservado.28

La relación clientelar establecida gracias a la producción de viviendas no es exclusiva de las autoridades comunistas. Los socialistas de Roubaix, con sus aliados socialdemócratas, entre ellos el secretario de Urbanismo del municipio, hacen de las obras de renovación en el centro de la ciudad un medio explícito para aliarse a los comerciantes y pequeños propietarios. De esta manera, los comerciantes se identifican como uno de los actores de la primera gran operación de renovación (Cornuel y Duriez, 1975). A ellos, y a todos los que pueden hacerse de un "pequeño patrimonio", son a quienes el alcalde y una parte de los consejeros municipales toman en cuenta cuando denuncian los inconvenientes del retraso de la segunda operación de renovación al final de los años sesenta:

Este problema se vuelve urgente: cada semana recibo la visita del presidente de los comerciantes, el señor Platteau, que llega con algunos de sus colegas a preguntarme si ya se tomó una decisión; luego [las autoridades del barrio] vienen por su parte a decirme que unos ancianos, comerciantes que quisieran vender su fondo, les avisaron [que] "hay gente que quisiera vender su propiedad, dejar su comercio; no pueden vender, no encuentran a nadie que compre porque todo el mundo se pregunta qué va a pasar en el perímetro en torno a Alma Gare".29

Las políticas de construcción de viviendas sociales y de ordenamiento urbano aportan de esta manera una variedad de bienes materiales, más o menos individualizables, desde una vivienda hasta la constitución de un entorno urbano favorable a una actividad comercial o patrimonial, que las autoridades locales distribuyen en lugar del Estado, que sin embargo es el principal financiador de estos bienes.

 

Conservar el dominio de la distribución

No sorprende, pues, que las autoridades locales se hayan empeñado en defender los dispositivos jurídicos que les garantizaban una participación significativa en la asignación de viviendas. En los años sesenta, las modificaciones en la reglamentación para la asignación de viviendas sociales dan lugar a un número creciente de conflictos entre Estado y municipalidades. Se discute cuál de los dos controlará la distribución visible y efectiva de este nuevo bien de intercambio electoral, mucho antes de que la cuestión de los "equilibrios sociales" del patrimonio HLM se vuelva un desafío de política nacional en el decenio siguiente. Por ejemplo, durante los años sesenta el municipio de Nanterre defiende sus prerrogativas en materia de asignación de vivienda en contra de los intentos reiterados del Estado para limitar el margen de maniobra de las autoridades locales: en 1961 contra un decreto que apunta a reemplazar la comisión interna de la oficina controlada por la municipalidad por comisiones locales de asignación que incluyen también a representantes del Estado,30 y en 1964 contra otro decreto que modifica la composición de los consejos de administración de las oficinas municipales en el sentido de una reducción de la representación de las autoridades municipales.31 Igualmente, en la década de los setenta la municipalidad de Nanterre lleva a cabo una feroz batalla política para recuperar el control de su oficina pública puesta bajo tutela de la prefectura.

Por las mismas razones, los municipios se oponen a la implantación de patrimonios inmobiliarios, cuyas asignaciones no controlan más que en una pequeña parte, si no es que ninguna. El objeto de este control motiva, por ejemplo, conflictos importantes que enfrentan a las autoridades de Nanterre con el Establecimiento Público de la Ordenación de La Défense (Établissement Public d'Aménagement de la Défense, EPAD). Las autoridades quieren impedir los proyectos de construcción masiva, que a su parecer podrían cambiar la composición social y los resultados electorales en el municipio. Cuando el censo de 1968 revela una leve disminución en la proporción de obreros en la población activa local, el modo de representación de los municipios dentro del consejo de administración del EPAD se cuestiona32 de manera reiterada. Varios consejos municipales "extraordinarios" se dedican exclusivamente a esto:33

la construcción de 8 000 viviendas por el EPAD cambiará la geografía electoral de Nanterre [...], pero también existe la voluntad de hacer de esta región, que va de Neuilly a St. Germain, la residencia privilegiada de las grandes fortunas. Por su posición en la Dirección de Ordenación Territorial, el señor Poniatowski es el hombre encargado de liquidar a las industrias.34

O bien: "Nanterre borrado del mapa",35 tales son las denuncias de la municipalidad hasta que logra enviar a cuatro representantes al consejo de administración del EPAD.36

 

CONCLUSIÓN

Cabe señalar un tercer punto común de las políticas públicas analizadas aquí desde el punto de vista de su aplicación en el plano del municipio: las prácticas y los discursos de las administraciones y autoridades municipales mencionadas son los únicos que toman en cuenta una categorización de los extranjeros para los periodos estudiados. Esta particularidad fue la entrada empírica de una comparación que luego se extendió al conjunto de modalidades de inversión de las administraciones y autoridades locales. Conviene destacar que estas últimas probablemente no son las únicas en compartir las características de las políticas de vivienda, materia de este artículo. Por ejemplo, se estableció que la imagen del "alcalde benefactor" está "inscrita en las representaciones" desde los años treinta (Sawicki, 1998), principalmente gracias a los empleos municipales (Thœnig, 1982; Dumons y Pollet, 1997). Sin embargo, este tercer punto común subraya que sólo estas políticas públicas son objeto de uso estratégico de la categoría de extranjeros por parte de las autoridades con el propósito de incrementar la parte del financiamiento estatal y de optimizar su margen de maniobra en la designación de los beneficiarios. No impide entonces sacar conclusiones generales de su comparación, muy al contrario: si bien no son las únicas políticas en entrar en repertorios clientelares históricamente ubicados, este nuevo punto común refleja el alto grado de inversión municipal.

Poner de nuevo la noción de "repertorio de acción" en el marco general que le dio Charles Tilly nos permitió primero hacer resaltar un elemento particular del intercambio clientelar que se oculta la mayor parte del tiempo. En efecto, los trabajos sobre este objeto privilegian, por un lado, la naturaleza intrínseca de los bienes (materiales e individuales [Offerlé, 1985]) y, por otro, las relaciones sociales (Lenclud, 1993, y Padioleau, 1982) o específicamente políticas (ideológicas y normativas [Padioleau, 1982]) que legitiman el intercambio ocultando precisamente esta materialidad de los bienes. Hemos mostrado que otras propiedades también son necesarias para la transformación de ciertos objetos en bienes de intercambio clientelar en espacios políticos donde los actores no son esos "notables" que estarían en condiciones de disponer personalmente de tales bienes: es el caso de los medios de producción y de difusión de estos bienes inscritos en dispositivos administrativos y legales de políticas públicas. En efecto, las políticas públicas de vivienda producen estos dispositivos gracias a financiamientos estatales, pero son estos dispositivos administrativos y legales los que permiten que las viviendas sean asignadas, al menos en parte, por las autoridades municipales. El interés de un "bien", desde el punto de vista de los usos políticos que las autoridades pueden desplegar, no estriba únicamente en su naturaleza individual y material intrínseca, sino también en el tipo de dispositivo público por el que se distribuye, según si permite a los actores locales, de manera más o menos eficiente, atribuirse la responsabilidad y al mismo tiempo liberarse de su financiamiento. La forma de estos dispositivos conduce así a cuestionar dos pares de oposiciones clásicas en la ciencia política francesa: el que opone "política local" y "política estatal", y el que distingue policies y politics. Desde los años cincuenta, la política nacional de urbanismo y de vivienda constituye un recurso político para los municipios, principalmente cuando es el mejor medio para proponer bienes escasos financiados en gran parte por el Estado. Dicho de otra manera, es precisamente porque las políticas de urbanismo y de vivienda son estatales en lo financiero por lo que se vuelven también "políticas locales", particularmente apreciadas por las autoridades municipales por motivos electorales.

Poner en evidencia este elemento adicional, constitutivo de las relaciones clientelares en las sociedades llamadas "no tradicionales", sugiere una incidencia práctica para el análisis de las políticas públicas y el entendimiento de sus usos políticos: la necesidad de prestar atención a los aspectos aparentemente más técnicos (entre los que se cuentan los aspectos financieros), si lo que se quiere es un acercamiento a ciertos desafíos prácticos más políticos y precisar algunos contenidos. En efecto, al subrayar la importancia política de los aspectos financieros no estamos diciendo que las prácticas locales sólo tienen fines estratégicos, o que son ilegales o ilegítimas. Más bien nos esforzamos en mostrar que sí correspondían a un oficio político, el de autoridad local, ya que las comparten autoridades muy diferentes, en épocas diversas, y están inscritas en el meollo de la legitimidad política que buscan y en dispositivos jurídicos de políticas públicas. Aún hoy, el adjetivo clientelar está reservado para las prácticas que implican la ausencia, la deformación o la "interpretación" de las reglas legales de asignación de algunos "bienes públicos divisibles y personalizados" (Sawicki, 1998). Sin embargo, las políticas que parecen haber constituido repertorios de acción clientelar presentan la particularidad de haber movilizado a las autoridades locales para conseguir la inscripción de su gran margen de maniobra en las modalidades de asignación de estos bienes en la legalidad. Estos esfuerzos y sus resultados subrayan así la relación entre el vínculo político (entre un elector y "su" elegido) y las condiciones materiales de existencia del elector. El uso clientelar de algunas políticas públicas por las autoridades locales no corresponde a un uso cínico de su parte, ni a una visión cínica de sus prácticas de nuestra parte, sino a la realidad de la relación entre condiciones materiales de existencia y legitimidad política para ser considerado y considerarse un ciudadano o una autoridad. Esta relación, demostrada a partir del ejemplo de los desempleados en lo tocante al ciudadano (Pierru, 2003), se verifica también en el hecho de que las autoridades locales, en el periodo de entreguerras y después de 1945, se esfuerzan por captar en ventaja propia recursos materiales estatales para concederlos a sus administrados con plena legalidad. Estas autoridades muestran así su convicción de que se les considerará legítimas en su papel de autoridades, entre otras razones porque pueden subvenir a las condiciones materiales de existencia de aquellos que podrían reelegirlos.

Finalmente, al valorar las políticas públicas en las que buscan limitar el papel del Estado al de financiador, las autoridades locales participan en un proceso más antiguo de construcción del Estado como edificación de un monopolio de circulación de los recursos monetarios: la constitución de un monopolio fiscal (Elias, 1975) que, para ser legítimo, también da lugar a la constitución de monopolios de asignaciones diversas en un número creciente de ámbitos a partir del siglo XIX. El papel al que las autoridades buscan limitar la acción del Estado corresponde a un papel inscrito desde hace mucho en las prácticas políticas. La regularidad en el tiempo y el hecho de que es común entre todas las autoridades locales cuyos discursos y prácticas hemos podido analizar muestran el carácter legítimo del papel del Estado en estas políticas y desde el punto de vista de las autoridades locales. Desde esta perspectiva se puede estimar que las autoridades municipales contribuyen a la "estatización" (Kaluszynski y Wahnich, 1998) de la sociedad tanto a través de financiamientos como del discurso que desarrollan para justificar esta intervención financiera, como ya se ha puesto en evidencia en el caso de autoridades territoriales más específicas (Briquet, 1997; Lenclud, 1986).

 

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Notas

Traducción: Marguerite Bey y Josefina Anaya

Marguerite Bey es doctora en sociología e investigadora en la umr 201 "Desarrollo y Sociedades", del Instituto de Estudios del Desarrollo Económico y Social (IEDES), Universidad de París I Panthéon-Sorbonne y en el Institut de Recherche pour le Développement (IRD). Sus investigaciones en México y Perú giran en torno a las políticas públicas de desarrollo, lo que conlleva estudios sobre descentralización, relaciones locales de poder, políticas de desarrollo y de combate a la pobreza. Publicó con Danièle Dehouve el libro colectivo La transition démocratique au Mexique. Regards croisés (L'Harmattan, 2006) y más recientemente "Le programme social 'Progresa-Oportunidades' au Mexique. De vieilles recettes pour un nouveau modèle" en la Revue Tiers Monde (núm. 196, diciembre de 2008, pp. 881-900).

Josefina Anaya se dedica a la edición, revisión y traducción de textos desde 1965. Ha trabajado para algunas de las editoriales más prestigiosas de México, así como en instituciones gubernamentales. Desde 2002 se ha concentrado en la traducción del inglés y del francés al español. Actualmente colabora en la traducción del Vocabulaire européen des philosophies. Dictionnaire des intraduisibles en Siglo XXI Editores.

1 Encuesta doctoral (De Barros, 2004) realizada en los municipios de Nanterre, Ivry-sur-Seine, Roubaix y Ostricourt para 1919-1939 y en los de Nanterre, Roubaix y Champigny-sur-Marne para el periodo 1945-1984, a partir de material de archivo que permitió reconstruir las prácticas políticas y administrativas municipales: prensa local, archivos de elecciones, archivos administrativos municipales y departamentales relativos a distintas políticas públicas, y deliberaciones de los consejos municipales. Los diferentes fondos consultados y citados en este artículo son los Archivos Departamentales del Norte (ADN), los Archivos Municipales de Nanterre (AMN), de Ivry-sur-Seine (AMY), de Champigny-sur-Marne (AMC), de Roubaix (AMR) y de Ostricourt (AMO).

2 Estas características son compartidas con las políticas de asistencia y de rescate a los desempleados que se aplican desde el final del siglo XIX hasta finales de los años cincuenta (De Barros, 2001). Aquí se trata de profundizar cómo el uso clientelar de una política pública moldea las formas locales concretamente.

3 Los diferentes tipos de vivienda social que surgieron durante el siglo XX fueron indexados según el estatus social de sus ocupantes, quienes se caracterizaron, hasta los años setenta, por tener una solvencia mínima: que permitiera pagar el alquiler. Las poblaciones muy pobres siempre fueron excluidas de la habitation à loyer modéré (HLM). A partir de 1977 una reforma modifica este reparto de las poblaciones en los distintos tipos de viviendas públicas. La creación de una "ayuda a la persona" hará solventes los hogares con ingresos bajos para que puedan acceder a la vivienda en HLM "clásica" que antes era inaccesible por motivos económicos.

4 Véase <www.union-habitat.org/chiffres>.

5 Los factores de éxito electoral en el periodo de entreguerras y luego el enraizamiento duradero del PCF en los municipios del Sena son diversos. Algunos casos famosos, empezando con el de Clamamus en Bobigny, ponen en evidencia que la causa de los desfavorecidos fue una victoria de las que el PCF les debe "colectivamente" (Fourcaut, 1988).

6 De 1 625 habitantes en 1911, la población de Ostricourt pasa a 6 200 en 1936: se cuadruplicó en 30 años (ADN, Estados núm. 9, a partir de censo general de población (RGP), cartones M474-3-2; M474-4-1; M474-5-1; M474-6-1).

7 AMO, Deliberaciones del Consejo Municipal, vol. 1923-1931, p. 176. La mayoría de las autoridades no está convencida de la "ventaja que puede tener el municipio" en un proyecto de suscripción a una sociedad anónima HBM creada entre dos municipalidades vecinas y los representantes de la CMO.

8 AMO, Deliberaciones del Consejo Municipal, vol. 1923-1931, p. 386. Opinión desfavorable a un pedido de la oficina departamental de las HBM.

9 AMO, Deliberaciones del Consejo Municipal, vol. 1923-1931, pp. 16, 124, vol. 1931-1944, p. 137.

10 El PCF acaba conquistando la alcaldía en 1935, pero presenta candidatos a las elecciones municipales desde 1925.

11 AMN, Registro de Deliberaciones de los Consejos Municipales, vol. 25, pp. 376-379, Sesión del 24/02/29, "Viviendas baratos-oficina municipal-garantía municipal".

12 Ibid.

13 AMR, Q IV.

14 Nota del director de 1922. AMR, Q IV.

15 AMR, Q IV, Informe en la sesión del 27/06/22.

16 El proceso de renovación urbana se crea en 1958 con créditos ministeriales absolutamente excepcionales para destruir viviendas urbanas consideradas "deterioradas" o "vetustas" y sustituirlas con construcciones nuevas contemplando habitación social y parque privado convencional. Se vuelve uno de los procedimientos de urbanismo más relevantes de la temporada después de la guerra, tan central por las transformaciones urbanas físicas que trae como por la crítica sociológica que desencadena desde el final de los años sesenta (Coing, 1966; Amiot, 1986).

17 AMR, Bulletin communal, 1968, sesión del 20/05/68, "Alma Gare Rénovation Vœu".

18 AMR, Bulletin communal, 1968, sesión del 20 de mayo de 1968, Respuesta del alcalde a "Alma Gare Rénovation Vœu" y "Logement des étrangers à Roubaix".

19 AMN, Délibérations du conseil municipal, Registro núm. 36, p. 327, sesión del 15/04/48.

20 AMN, L'Eveil, núm. 961, 24-30/12/64.

21 Los "mal alojados" constituyen una categoría de la intervención pública en materia de vivienda y son prioritarios para la atribución de viviendas sociales. Agrupa a personas que tienen una vivienda cuyo estado es tal que no se le puede considerar como una vivienda perenne, esencialmente con base en tres criterios: la calidad de la construcción, el nivel de comodidad (equipos sanitarios, calefacción, etc.) y la adecuación entre su superficie y el número de personas en el hogar (nivel de sobrepoblamiento).

22 El sistema de financiamiento de la vivienda social permite igualmente a los municipios tener en reserva un cierto número de viviendas construidas por otras financieras, mayormente porque se ofrecieron como garantía por el préstamo que suscribieron.

23 Cursivas de la autora.

24 Como si el contacto físico, al introducir una relación más personal que las cartas, llevara con este "certificado" la autoridad electa de intentar llevar a su término el intercambio clientelar iniciado con la visita. El carácter, en teoría necesariamente individual, del intercambio clientelar está subrayado en varios estudios, en particular anglosajones (Médard, 1977).

25 AMN, "Courriers du maire", carta del 08/01/51.

26 AMN, P, L'Eveil, abril de 1955, núms. 478 y 479.

27 AMN, Délibérations du conseil municipal, Registro núm. 42, pp. 464-465.

28 Le Réveil, núm. 971, 18/01/64, p. 5.

29 AMR, Bulletin communal, 1968, sesión del 20/05/68.

30 AMN, Délibérations du conseil municipal, Registro núm. 42, pp. 34-35, sesión del 26/01/61.

31 AMN, Délibérations du conseil municipal, Registro núm. 42, pp. 464-465, sesión del 10/01/64.

32 Le Réveil, núm. 1088, 27/05/66, Preparación de sesiones locales de la vivienda.

33 AMN, Délibérations du conseil municipal, Registro núm. 58, pp. 25-28, sesión del 15/11/71; Registro núm. 59, pp. 38-51, sesión del 13/04/72 y 7D4/113; L'Eveil, núm. 1307, 13/01/72, p. 3 y núm. 1316, 16/03/72.

34 AMN, L'Eveil, núm. 1361, 25/01/73, p. 4. El artículo comenta la composición del EPAD: "no cuenta más que cinco autoridades departamentales y municipales electas, el resto de sus 18 miembros siendo representantes del gobierno".

35 AMN, L'Eveil, núm. 1437, 11/07/74, p. 2.

36 AMN, Délibérations du conseil municipal, Registro núm. 70, p. 2, sesión del 31/03/75.

 

Información sobre la autora

Françoise de Barros es profesora en la Universidad de París VIII Vincennes Saint Denis e investigadora titular en sociología desde 2006 en el Centro de Investigaciones Sociológicas y Políticas de París (CRESPPA-CNRS). En 2004, defendió su tesis de doctorado sobre la categorización de los extranjeros en Francia por las municipalidades. Actualmente se dedica al estudio de un cuerpo de funcionarios que fue central en el periodo de la colonización de Argelia por Francia.

Información sobre el fotógrafo

Prometeo Lucero es fotoperiodista independiente. Estudió periodismo en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FCPYS) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). En 2011 fue becario de la Fundación Prensa y Democracia de la Universidad Iberoamericana. Su trabajo ha sido publicado en importantes medios impresos de comunicación de México: La Jornada, El Universal, Milenio, Reforma, El Economista, Proceso, CNN México. Ha colaborado con las agencias Reuters, AFP, AP, Xinhua, EFE, Cuartoscuro y Notimex y en publicaciones impresas y web extranjeras como el Washington Post, Los Angeles Times y Welt-Sichten. Actualmente realiza cobertura fotográfica para la organización ambientalista Greenpeace México. www.prometeolucero.com