I. Introducción

La democracia no es una meta inmutable, no es un polo al que se arriba y se planta una bandera de conquista, una vez lograda se tiene que mantener luchando. Cada elección es una oportunidad para lograrla o perderla. La elección de 2021 puede mostrar las mismas patologías que han azotado la democracia de nuestro país, desde su historia más temprana.

El engaño en las elecciones siempre es de mala fe y produce un perjuicio trascendente, no sólo a los derechos políticos, sino a la forma de gobierno de todo el país. La finalidad en el fraude electoral es la de provocar una afectación en los resultados de una elección, alterando la intención original de los electores. (^{López Pintor, R., 2017}). Las autoridades que lo encubren y los partidos o candidatos que lo solapan son responsables ante la Constitución y las leyes electorales.

Desde la Ley Orgánica Electoral de 1857, se contempló un catálogo de delitos para criminalizar actividades encaminadas a distorsionar la libertad electoral, tales como el cohecho, soborno, fraude o violencia; pero la creación de tipos penales específicos, que sólo atienden las consecuencias de quienes comenten los ilícitos, previó la nulidad de la elección afectada, estableciendo con ello una sanción política hacia los electores.

La penalización de estos actos electorales que afectan los derechos políticos de los ciudadanos ha sido una medida con reducidos efectos en garantizar la libertad electoral, que es un valor constitucional muy apreciado en nuestro sistema democrático. La Constitución de 1857 contempló en su primer artículo a los derechos como base de las instituciones sociales. A partir de ese año, los derechos tendrían que sostenerse o, como se desprende del debate en el Congreso Constituyente, “defenderse”, por lo que la mejor garantía de defensa hacia los derechos humanos en el siglo XIX, además del juicio de amparo, fue el establecimiento de la violación grave a los derechos humanos como causal de responsabilidad política. Desde los orígenes del juicio político a través de la ley del 31 de enero de 1870, expedida por Benito Juárez en uso de facultades extraordinarias, se determinó en su primer artículo que cuando una autoridad hubiese violado gravemente los derechos humanos, como parte integrante de la Constitución incurriría, además, en una causal de responsabilidad por la que podría ser removido e inhabilitado de su cargo, puesto que implicaría una violación constitucional.

En este sentido, el propio Juárez no consideró al código penal como idóneo para castigar las conductas que atentaran contra las prerrogativas del ciudadano a que se refiere el artículo 35 constitucional (votar y ser votado); así como contra el sistema democrático y republicano de gobierno establecido en los artículos 40 y 41 del texto fundamental.

Igualmente, desde la Constitución de 1857 se contempló en su primer artículo que los derechos del hombre serían la “base de las instituciones sociales”. A partir de su vigencia, el juicio de amparo no fue extraño a la protección de los derechos políticos y la jurisprudencia de 1869 lo hizo procedente en los amparos De la Pena y De la Portilla relativos a la expulsión de dos diputados constituyentes del Congreso del Estado de Morelos. Además, se estableció como causal de responsabilidad política a los “ataques contra la libertad electoral”, en la citada ley de 1870.

En el primer artículo de dicha ley se determinó que la violación grave a los derechos humanos sería una violación a la propia Constitución, por lo que podría proceder, a juicio del Congreso de la Unión, decretarse la suspensión de la autoridad en el desempeño de su cargo, así como la inhabilitación para desempeñar otros, previa sentencia de un juicio político, sostenido por el Congreso; es decir, fincar responsabilidad política.

II. “Delitos oficiales” y ataques al voto público en la legislación mexicana

La Constitución consideró a la responsabilidad política bajo el rubro de “Delitos Oficiales”, sin ser propiamente “delitos”, y facultando al Congreso de la Unión para investigar y declarar, en su caso, la culpabilidad por mayoría de votos del funcionario por infracción a la Constitución y leyes federales, por mayoría absoluta de votos. No determinaba delitos por estar prohibido que el Congreso juzgara penalmente de sustanciar juicios por comisión (bills of attainder).

Como el Congreso definía la culpabilidad, el funcionario condenado era separado del cargo, y no suspendido como durante el régimen de la Constitución de 1824, y sometido inmediatamente a la jurisdicción de la Suprema Corte para la aplicación de la sanción respectiva aprobada por votación de mayoría absoluta. Este es el modelo que debemos seguir.

El 3 de noviembre de 1870 es aprobada, finalmente, la primera ley del congreso sobre “Delitos Oficiales” de los altos funcionarios de la Federación, que consideró como tales a las siguientes infracciones electorales:

Es decir, la responsabilidad política comenzó a regularse en nuestro país para sancionar las infracciones electorales, como violaciones graves a la Constitución, porque eran las únicas que afectaban doblemente la ley fundamental: tanto los derechos humanos (no sólo los políticos sino la libertad de expresión, asociación y otros derechos como el derecho a participar en las actividades políticas), así como la forma de gobierno.

De esta manera, la criminalización de los delitos electorales se torna en causal de responsabilidad política, con resultados más palpables: la nulidad de las elecciones y la suspensión de los derechos políticos del imputado, así como la remoción de su cargo. Adicionalmente, podría proceder la aplicación de una pena prevista en la legislación secundaria, pero el régimen constitucional de 1857 y su ley reglamentaria de 1870, prefería sancionar a la autoridad infractora con la remoción y la inhabilitación, así como con la suspensión de sus derechos políticos, más que con penas privativas de libertad.

La propia Constitución de ese año previó en el artículo 103 que el presidente y los demás funcionarios públicos previstos, que serían responsables políticamente de cualquier violación expresa a la Constitución por ataques a la libertad electoral, por lo que la “pena” aplicable sería la separación inmediata de su cargo. El procedimiento marcado en el artículo 105 de la propia Constitución expresaba que, ante una declaración condenatoria, la Suprema Corte declararía dicha pena, además de las previstas en las leyes.

Pero el grave inconveniente de persistir en esta perspectiva es que el ámbito penal se enfoca sólo al castigo de los operadores inmediatos del delito, pero no es eficaz en culpar y sancionar a los que planean y maquinan el fraude en las elecciones, beneficiándose del mismo, desde las superiores esferas del poder.

Las estadísticas penales en materia electoral son magras, por lo que considero que la vertiente de responsabilidad política y su sanción para la remoción del cargo y/o la suspensión de los derechos políticos de los inculpados, deberían ser las medidas idóneas; además de considerar, en su caso, la anulación de la elección correspondiente. Por supuesto, en este caso, no todos los actos ilícitos conducen a la anulación de una elección, ya que tendrían que ser graves y de una proporción que afecte a la elección en su globalidad.

La legislación constitucional de las entidades federativas contempló también reglas estrictas sobre el sufragio, no sólo como repetición de la regulación federal, sino con conceptos propios. En materia de fraude electoral, los Estados han observado un expediente claro al respecto. El Congreso del Estado de Aguascalientes anuló la reelección de Jesús Gómez de Portugal como gobernador ante la prueba de imposición de funcionarios de casillas, nombrando a Ignacio T. Chávez, gobernador interino.

El celo de los Estados para respetar los derechos políticos se observa en la disposición de la Constitución de Jalisco del 24 de noviembre de 1857, que consagró a los derechos políticos como preeminentes en el marco de los derechos humanos. (^{González Oropeza, M., 2016})

A pesar de los altos fines de las elecciones, la lucha de facciones, intereses y partidos políticos provocaron la división de la sociedad y múltiples acusaciones de fraude electoral, así como en ocasiones violencia física, tal como se reporta desde 1871, por lo menos, con la elección de Benito Juárez contra Porfirio Díaz. La violencia ha reportado diversas muertes tanto en las elecciones municipales como en las de candidatos presidenciales.¹

Las prácticas fraudulentas están acompañadas de actos violentos. En la elección de 2021 hubo noventa homicidios que afectaron a casi todos los partidos políticos.

Los delitos se concentraron en alrededor de diez Estados (El Financiero, 19 de junio de 2018). Incluso algunos funcionarios electorales fueron objeto de estas agresiones y amenazas. No hubo esclarecimientos ni detenciones de los culpables y, paradójicamente, la Secretaría de Gobernación no intervino, argumentando que correspondía a la procuración de justicia local perseguir estos delitos. Sin embargo, si se presume que la delincuencia organizada está involucrada, o es una materia de impacto nacional, correspondería a las autoridades federales. (Excélsior. 9 de junio de 2018)

La mera persecución de delitos electorales o la anulación, multa o nulidad de una elección, como resultado de violaciones, fraudes o usurpaciones no son sanciones eficaces para quienes violentan los valores fundamentales de una elección. Desde 1857, tanto los gobernadores como el presidente de la República habían sido responsables por violación expresa a la Constitución y leyes federales, de manera sobresaliente, por ataques a la libertad electoral como lo prescribió el artículo 103 de dicho texto fundamental. Los “delitos oficiales” eran sustanciados por el Congreso como jurado de acusación y la Suprema Corte como jurado de sentencia (Artículo 105 de la Constitución de 1857). El Congreso determinaba la culpabilidad del servidor y la Corte dictaba la pena correspondiente.

Con la reforma constitucional de 1917, el artículo 108 determina la responsabilidad política a los gobernadores por violaciones a la Constitución y leyes federales, sólo calificándolas como “graves” por el artículo 110, pero dando al veredicto del Congreso una naturaleza “declarativa”, a efecto de que la Legislatura local pronunciara la sanción, de acuerdo con sus atribuciones. Este sistema justificado en la década de los 80 del siglo pasado, puede no ser idóneo en la actualidad, por las relaciones de control que el Ejecutivo local pudiera ejercer sobre las legislaturas de sus Estados.

La impunidad política de los presidentes de la República destroza la democracia, y ésta se sustenta en la doble responsabilidad de los gobernadores de los Estados.

Este complejo procedimiento en el juicio político no ha permitido fincar responsabilidad a los Ejecutivos locales por ninguna violación grave a la Constitución y leyes federales, como serían los ataques a la libertad electoral, y tan sólo han permitido la anulación de las elecciones donde el fraude ha sido comprobado y los culpables no han recibido ninguna sanción acorde a la gravedad de sus acciones. Al final, sólo el elector paga las consecuencias del fraude electoral al anularse la elección.

III. ¿Responsabilidad política o responsabilidad penal? Hacia una solución integral

En el pasado reciente, los conflictos electorales generaban sanciones políticas más que jurídicas: responsabilidades y destituciones, así como inhabilitaciones; eran las sanciones comunes para castigar fraudes electorales y usurpaciones del poder político. El juicio político mexicano cobra su gran dimensión de control constitucional, cuando se refiere a violaciones a los derechos humanos, a la división de poderes y a la forma de gobierno. Las elecciones implican tanto protección a los derechos fundamentales, como al respeto en la integración de los poderes de gobierno y el orden constitucional, así como la salvaguarda de la forma republicana de gobierno, que exige la formación de un gobierno representativo, electo democráticamente.

Si bien la responsabilidad política ha sido objeto de manipulación cuando los partidos políticos se enfrentan en luchas y debates estériles desde los orígenes electorales de nuestro país, lo anterior ha sido porque los procedimientos de responsabilidad política confiados al Congreso o Legislaturas no están exentos de conflictos de interés por lo que su diseño no garantiza imparcialidad.

Como se aprecia, la responsabilidad política estuvo ligada a infracciones electorales desde sus orígenes, en su vertiente tanto de derechos políticos como de forma de gobierno. Sin embargo, los conflictos electorales también generaron otras facultades constitucionales, pues su naturaleza electoral de conflicto político a menudo se transformaba en un hecho de armas. Por ello, el 11 de mayo de 1872 el presidente Benito Juárez presentó un proyecto de ley sobre estado de guerra otorgándole al Congreso, entonces unicameral, facultades para resolver los conflictos políticos internos de los estados derivados de problemas electorales. El tema fue debatido prolijamente en las sesiones del 5 y 7 de octubre del referido año, de donde surgió la conclusión de que el Senado sería competente.

No obstante, la facultad que se otorgaría al Senado para conocer de los conflictos políticos fue cuestionada, a partir de la sesión del 27 de octubre de 1873. El diputado José Fernández planteó el 30 de octubre del mismo año, que todo conflicto político implicaba un problema de legitimidad que afectaba la elección de las autoridades en conflicto.

Aunque la facultad senatorial para resolver los conflictos políticos fue aprobada en la sesión del Congreso el 9 de abril de 1874 y por la mayoría de las Legislaturas de los estados el 16 de septiembre de 1875, nunca se dilucidó en definitiva si esta facultad se aplicaría a los problemas de legitimidad.

Ante esta indefinición, la calificación de las elecciones se ha convertido en un acto jurisdiccional dejando a un lado la intervención de órganos políticos gracias a las Recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Asimismo, las infracciones en materia electoral debieran proseguir con esta tendencia, no para conocer sólo de delitos, cuyos efectos son limitados por sancionar sólo a los agentes menores, sino incluso para instrumentar la nueva responsabilidad política a quienes violenten la Constitución en los fraudes electorales. La propuesta necesita de una explicación que doy a continuación.

Tanto revuelo causaron los interminables debates del siglo XX sobre las credenciales de diputados y senadores de la Legislatura XXVI que, un senador por el Estado de Morelos, el distinguido jurista José Diego Fernández, citando como ejemplo la elección de Fernando Iglesias Calderón, como senador por el Distrito Federal, a instancias de una organización política denominada “Confederación Cívica Independiente”, vislumbró por vez primera en los inicios de la tiranía de Victoriano Huerta, la necesidad de reformar la deslumbrante Constitución de 1857. A través de ella se incluyó la facultad de la Suprema Corte para investigar las violaciones al voto público, impresionante facultad ya desaparecida.

En otra discusión, el 6 de mayo de 1913 el diputado Estrada impugnó la credencial del presunto diputado Francisco Canale, porque le faltaba el requisito de vecindad en el Estado de Morelos, ya que era originario de Sinaloa. La vecindad se había basado en un título de propiedad privado que fue muy impugnado.

De tal manera, entre las reformas propuestas y publicadas en 1914 (^{Diario de Jurisprudencia, 1991, p.583-592}), en homenaje a Francisco I. Madero, se propuso en el artículo 60 la siguiente redacción:

Cada Cámara califica las elecciones de sus miembros. Las credenciales objetadas conforme a la ley electoral se remitirán con las protestas y objeciones al juez de distrito del lugar en que se hizo la elección, para que averigüe la verdad de los hechos con que se funden las protestas u objeciones, dentro del término de quince días de recibido el expediente, y emita su dictamen sobre la validez de la credencial. En vista de la averiguación, la Cámara resolverá lo que estime conveniente (^{Palavicini, F., 1953}).

En nuestra opinión, esta propuesta constituye el antecedente más inmediato del párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución de 1917 (ya abrogado), según Hilario Medina y Teófilo Olea y Leyva, el esclarecimiento de hechos y la interpretación de la ley electoral debería hacerse objetivamente, de manera parecida a un proceso judicial, tal como lo había señalado Pablo Lozada; por ello, Diego Fernández propuso que se encomendase a los jueces de distrito los que, fuera del alcance de la influencia de alguna autoridad local o federal y de los partidos políticos involucrados, desarrollara imparcialmente la investigación de las elecciones afectadas por objeciones como la vecindad o residencia, por ejemplo.

De tal manera, que el papel encomendado a la Suprema Corte por el artículo 97 constitucional, no se refería propiamente a la investigación de hechos en general, sino a las violaciones a la prerrogativa del ciudadano, que es el voto público; por ello, el proyecto aludió:

La reforma faculta tanto a las Cámaras como al mismo Poder Ejecutivo, para excitar a la Suprema Corte a que comisione a uno o algunos de sus miembros, o a un magistrado de circuito, o a un juez de distrito, o a una comisión nombrada por ello para abrir la averiguación correspondiente, únicamente para esclarecer el hecho que se desea conocer. (García Naranjo, N., 1956, p. 74)

Por otra parte, en el ánimo de los abogados que participaron en la XXVI Legislatura, estaba la interpretación y el debate que suscitó el conflicto armado de José F. Gómez en Juchitán contra el gobierno del Estado de Oaxaca, con base en el actual artículo 119 constitucional. Efectivamente, pues el auxilio federal se refiere a la intervención de todos los poderes de la Federación para reestablecer el orden constitucional quebrantado en un Estado.

El 27 de noviembre de 1911, fue conocida la excitativa en el pleno de la Suprema Corte de los ministros Chapital y Bulle Goyri que propusieron como facultad de la Corte el intervenir en el conflicto de Oaxaca, por lo que “el auxilio que (la Corte) puede dar es el de su opinión”. El asunto ocupó varios días en la prensa, aunque la propuesta de Chapital fue desechada finalmente el 2 de diciembre de 1911 (García Naranjo, N., 1956, p. 74).

En abril de 2008 la función de investigación sobre violaciones graves al voto público de la Suprema Corte fue abrogada a pesar de que las infracciones electorales pudieran derivar en violaciones graves a los derechos humanos y a la forma de gobierno, materias que podrían descubrir responsabilidades políticas de servidores públicos, por implicar ataques a la libertad electoral de los ciudadanos. Dicha reforma confundió la nulidad declarada por los tribunales electorales, con la responsabilidad política por los actos inconstitucionales de una autoridad.

Actualmente no hay ninguna autoridad electoral que descubra y finque responsabilidad por esta falta, descrita desde 1870 por el decreto de Benito Juárez en materia de responsabilidad política; ya que los tribunales electorales sólo pueden inaplicar leyes inconstitucionales cuando se juzgan casos concretos o bien anular los resultados de las elecciones cuando incurran en infracciones graves y generalizadas en los procesos electorales.

Desde 1871, en todas las elecciones presidenciales de México se ha alegado fraude y no hay una instancia imparcial para investigar los hechos y, en su caso, proceder a fincar la responsabilidad política que corresponda. Sólo importa saber si los fraudes pueden provocar la nulidad de la elección. Si bien en un proceso electoral viciado resulta importante anularlo, lo más importante es retirar la confianza popular de la autoridad que provoca ese vicio. Los ataques a la libertad electoral constituyen, sin lugar a duda, una violación a la Constitución.

La Comisión de Venecia del Consejo de Europa, a la cual pertenece México como miembro desde 2010, aprobó el 5 de diciembre de 2013 el “Reporte sobre el abuso de recursos administrativos en los procesos electorales” (Study 585/2010) CDL-AD (2013) 033, donde se considera grave la violación al principio de neutralidad que las autoridades deben observar durante los procesos electorales. Este principio está definido en el artículo 134 de la Constitución de México

La infracción a la libertad electoral puede o no provocar la nulidad de una elección, así como implicar o no la comisión de delitos electorales y la violación administrativa a las leyes electorales; por lo que se pretendería investigar y sancionar la infracción por parte de la autoridad al principio constitucional de neutralidad e imparcialidad que la Constitución le requiere en la celebración de elecciones libres.

Sin embargo, la tradición histórica por la cual los jueces conducían las averiguaciones, incluso en los procesos penales para que se hiciera cargo de las fases de instrucción en los juicios correspondientes, fue práctica común durante el siglo XIX, por lo que los promotores fiscales y el procurador general estuvieron adscritos a los poderes judiciales correspondientes; de tal suerte que los hechos fueran averiguados con total imparcialidad para que posteriormente otro juez distinto al de instrucción, se encargará de aplicar la norma y la sanción correspondiente.

Este procedimiento que tuvo mayor efectividad en los procesos penales sirvió de paradigma en los juicios políticos, los cuales, si bien no aplicaban sanciones privativas de la libertad, sí aplicaban sanciones de índole política como lo son la remoción del cargo y la inhabilitación para ocupar nuevos cargos públicos. En los procedimientos para privar a un servidor público de su cargo y derechos políticos de ser votado en elecciones populares tenía que garantizarse el debido proceso legal mediante una fase de instrucción imparcial sobre los hechos imputados, así como una determinación objetiva de la culpabilidad de dicho servidor público; para que, posteriormente, un juez pudiera aplicar la sanción política respectiva.

La Suprema Corte de Justicia no ha sido ajena al procedimiento de responsabilidad política ni a los procesos electorales pues los ministros integrantes de la misma fueron electos popularmente hasta 1928 y, además correspondía a la Suprema Corte de Justicia conocer de las causas imputadas al Presidente de la República y a los gobernadores de los estados sobre acusaciones “por actos dirigidos manifiestamente a impedir que se hagan las elecciones de presidente, senadores y diputados”, según los dispusieron los artículos 38, 39, 40 y 137 fracción quinta de la Constitución Federal de 1824 y que también se prescribió en el artículo 105 de la Constitución de 1857. Ante la supresión del Senado, la Suprema Corte de Justicia tendría el carácter de jurado de sentencia para aplicar la sanción prevista en la ley correspondiente ante la condena del gran jurado en que se erigía la Cámara de Diputados.

Porfirio Díaz fue un maestro consumado en el despojo de atribuciones hacia los demás poderes. De la misma manera modificó la sustitución presidencial en 1882, que la Constitución de 1857 había conferido al presidente de la Suprema Corte y por la cual Benito Juárez, Sebastián Lerdo de Tejada y José María Iglesias habían ascendido a la primera magistratura del país, prorrogándose en sus funciones.

“Fraude electoral” fue un término del arte que fraguó Porfirio Díaz desde la elección presidencial de 1871 contra Benito Juárez y que también utilizó Sebastián Lerdo de Tejada, cuando vio la oportunidad de suceder al Benemérito, enfermo y desprestigiado por el largo desempeño de su gestión. La reelección de 1904 conjugó además la manipulación del período presidencial, a propuesta del diputado Alonso Rodríguez Miramón, ampliándola de cuatro a seis años, por lo que la siguiente reelección de 1910 marcó no sólo la perpetuación de Díaz, sino el inicio de la Revolución Mexicana. Todavía tendremos mucho que discutir sobre las alegaciones de “fraude electoral”.

IV. Conclusiones

La sanción a las elecciones debe meditarse ampliamente. En el momento actual, la responsabilidad penal es parcialmente procedente para los agentes menores, porque está seriamente afectada de ineficiencia y corrupción en la grave tarea de persecución de los delitos.

Por otra parte, el partidismo que impera en las prácticas parlamentarias tampoco ha permitido que prospere la responsabilidad política hacia los poderes ejecutivos. Ningún presidente ni gobernador de algún Estado ha sido removido de su cargo, como resultado de un juicio político, en los doscientos años de existencia de las instituciones republicanas.

Desde 1917, el presidente de la República y varios gobernadores de los Estados son impunes a cualquier intento por fincar responsabilidad política; en esta materia, los actos parlamentarios están plenamente identificados con parcialidad y conflictos de interés.

Por lo anterior, debiera pensarse en un diseño constitucional más idóneo al actual, donde la investigación de los hechos presuntamente infractores de las elecciones, fueran investigados por actores imparciales como lo son, de inicio, los jueces constitucionales o electorales y no representantes de partidos políticos interesados; tal como el constituyente ideó para la investigación de violaciones al voto público.

Siendo las infracciones electorales, violaciones constitucionales, no hay servidores más ideales que los jueces constitucionales. En ellos descansa el control constitucional de las leyes electorales, tanto federales como locales. Así mismo, en los tribunales descansa actualmente la calificación electoral de todos los servidores públicos. ¿Por qué no podrían determinar la responsabilidad derivada de infracciones electorales y, por tanto, identificar la violación constitucional de los ataques a la libertad electoral?

El resultado de su investigación, de naturaleza judicial, sometido al debido proceso legal y con total imparcialidad y neutralidad, debería conducir a la consignación de hechos y actores culpables ante la Suprema Corte que discutiría la sanción aplicable en términos de la suspensión e inhabilitación en el cargo que, como pena, conllevaría también la suspensión de los derechos políticos del servidor inculpado.

De esta manera, rescataríamos la verdadera responsabilidad política sugerida por Benito Juárez desde 1870. La incriminación de delitos o la anulación de resultados electorales subsistirían como medidas cuyo interés jurídico protegido persiguen diferentes finalidades; sin embargo, la responsabilidad política de los servidores, incluido el presidente, expresidentes, gobernadores y exgobernadores sería efectiva para sancionar los actos fraudulentos al nivel de su jerarquía.