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I. Introducción
El debate en torno la lucha contra la corrupción y sus vínculos con la protección de derechos humanos se viene tomando la agenda regional los últimos años. El caso Lava Jato y particularmente las denuncias sobre los tentáculos de la empresa Odebrecht en buena parte del continente no solo ha tenido impacto a nivel político, sino que también en el ámbito de los órganos de protección de derechos humanos en las Américas.1
Esta recargada preocupación sobre el impacto de la corrupción en los derechos humanos ha planteado una discusión aún pendiente en la región, cual es, si la corrupción puede configurar una violación de los derechos humanos que genere responsabilidad internacional para el Estado ante los órganos de protección del sistema interamericano.
En este estudio se busca determinar si el informe temático de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión” o “CIDH”) sobre “Derechos Humanos y Corrupción: Estándares interamericanos” (CIDH, 2019), aprobado el 06 de diciembre de 2019, puede ser un aporte para resolver la configuración de responsabilidad internacional de los Estados por violación de derechos humanos vinculado con actos de corrupción y cuál puede ser su impacto en la resolución de casos en los que converge la lucha contra la corrupción y la protección de derechos humanos.
A fin de dar cabal cuenta del potencial que tiene el informe en la región, en este artículo se hará una descripción del Informe y, luego, se analizarán algunas materias sustantivas sobre la responsabilidad de los Estados por violaciones de derechos humanos vinculadas con corrupción en las que el Informe de la Comisión puede tener un impacto relevante y, finalmente, se proponen algunos ejemplos que dan cuenta del impacto que puede tener en la resolución de casos asumir esta perspectiva amplia que nos propone la CIDH para enfrentar el fenómeno de corrupción en el continente. Cierra el estudio con un apartado con conclusiones.
II. El informe “derechos humanos y corrupción” y los desafíos para el SIDH en materia de corrupción
La Comisión Interamericana, desde 2001, venía haciéndose cargo esporádicamente del impacto de la corrupción en materia de democracia y derechos humanos (CIDH, 2001: párr. 41) y a partir del 2017 comienza a desarrollar una visión integral sobre el tema. Así, la Resolución 1/2017 (CIDH, 2017) abordó el tema de impunidad en Guatemala frente a las violaciones de derechos humanos y lo vinculó con la falta de investigación y castigo de los actos de corrupción y, luego, a través de la Resolución 1/2018 (CIDH, 2018) desarrolló, específicamente, el impacto de la corrupción en los derechos humanos. Finalmente, es a través del informe temático sobre Derechos Humanos y Corrupción, publicado el 31 de diciembre de 2019, donde la CIDH marca una diferencia sustantiva a través de un tratamiento integral y en profundidad de este tema.
El Informe temático (CIDH, 2019) es, sin duda alguna, el esfuerzo más completo que haya hecho un organismo internacional a la fecha para vincular la lucha contra la corrupción con la protección de derechos humanos. El aporte fundamental que hace el Informe es desarrollar una caracterización multidimensional del fenómeno de la corrupción en las Américas y a partir de dicha perspectiva, explicita cuáles son las consecuencias para la protección de los derechos humanos. Este enfoque integral permite configurar una nueva perspectiva de enfrentar la corrupción desde un enfoque de derechos humanos, tanto a nivel nacional como en el ámbito internacional. A continuación, procedemos a revisar su estructura y contenidos fundamentales.
En el capítulo I, el Informe desarrolla la relación entre la lucha contra la corrupción y la protección de derechos humanos (párr. 25-86). Se revisan antecedentes históricos, conceptuales y de principios que explican el proceso de convergencia entre la preocupación por la corrupción y la relativa a los derechos humanos. En ese sentido, el primer capítulo fija un marco para comprender que estamos ante dos procesos con distintos antecedentes históricos y conceptuales, pero con claros y evidentes puntos de convergencia y de retroalimentación con un claro potencial para ambas agendas (párr. 86).
El capítulo II es de alguna manera el núcleo del Informe, en tanto, se desarrollan una serie de cuestiones conceptuales que son fundamentales para comprender el fenómeno de corrupción y su relación con los derechos humanos. Así, la CIDH conceptualiza la corrupción en términos amplios y, dando continuidad a su Resolución 1/2018, la define como un abuso o desviación del poder encomendado, que puede ser público o privado, que desplaza el interés público por un beneficio privado (personal o para un tercero) y que daña la institucionalidad democrática, el y los derechos humanos (párr. 90). Es interesante para efectos de una lectura adecuada de la corrupción el hecho de que la CIDH trate explícitamente la responsabilidad de actores privados en materia de corrupción (párr. 94-99) y, particularmente, se refiera al crimen organizado (párr. 100) y al narcotráfico (párr. 101) como agentes de corrupción.
Asimismo, la CIDH describe la corrupción que sufre la región como un fenómeno complejo que se manifiesta a través de formas individuales y cotidianas, en conjunto con prácticas de gran corrupción nacional e internacional (párr. 106). Esta aproximación a la realidad de las Américas le permite a la CIDH concluir que el fenómeno de corrupción presenta en la región características estructurales, donde concurren elementos institucionales (concentración de poder, discrecionalidad, ausencia de control, impunidad) y culturales (tolerancia a la corrupción) que explican la convivencia de distintas formas de corrupción en los países bajo su mandato (párr. 114).2 Empero, el Informe va más allá en su análisis y denuncia la gran corrupción sistémica o macro corrupción, que en algunos países llega a niveles de complejas formas de captura del Estado, cooptación de instituciones e incluso desviación institucional con fines delictivos (párr. 107-113).
En cuanto a los factores que propician, facilitan y/o generan corrupción, el Informe complejiza el análisis tradicional3 y deja constancia que la estructuralidad está dada por factores institucionales y culturales. Por una parte, los elementos institucionales se caracterizarían por la debilidad institucional, concentración de poder, amplios espacios de discrecionalidad, falta de control y opacidad, unidos a un alto nivel de impunidad (párr. 116). A ello se suman factores culturales, como es, la normalización y tolerancia de la corrupción en muchas de las sociedades latinoamericanas, llegando en algunos casos a ser una cuestión valorada como una expresión de “viveza” frente a la institucionalidad (párr. 117). Consecuencialmente, para la CIDH, ninguna estrategia de lucha contra la corrupción será eficaz si no se hace cargo de estos elementos institucionales y culturales en su conjunto (párr. 118).
Sostiene el Informe en este mismo capítulo II, que la corrupción tiene un impacto negativo no solo en materia económica, sino que también en el sistema democrático y el Estado de Derecho (párr. 125-135). Además, para la CIDH, la corrupción puede estar ligada directamente a violaciones de derechos humanos y también puede ser indirecta, pero aún constituir un antecedente necesario, previsible y suficiente para que se produzca su violación. Asimismo, en un enfoque novedoso, se analiza (párr. 136-140) la manera en que los distintos tipos de corrupción presentes en la región se vinculan con contextos de violaciones de derechos humanos (masivas y sistemáticas, individuales y estructurales), lo que constituye un insumo interesante para una mirada estratégica por parte de las ONG dedicadas a estas materias según lo veremos más adelante en este estudio. Sobre esta base el Informe desarrolla con profundidad el impacto de la corrupción en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (párr. 147-182) y sobre el derecho a la libertad de expresión (183-245).
El capítulo III es uno fundamental para establecer la conexión entre la corrupción y la responsabilidad internacional de los Estados. En efecto, la CIDH señala que la corrupción puede estar directa e indirectamente vinculada con una violación de derechos humanos (párr. 136). En consecuencia, la forma de establecer ese vínculo no es otra que verificar el cumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones generales en materia de derechos humanos (respeto, garantía y no discriminación) en relación con el fenómeno de corrupción. De ahí que el esfuerzo que hace la CIDH para hacer una “lectura” de estas obligaciones en relación con la corrupción es un aporte sustancial, ya que permitirá construir las argumentaciones para futuros casos sobre corrupción ante el sistema internacional y recoger la argumentación de la CIDH para configurar los estándares que obligan a los Estados. Cabe destacar que la CIDH analiza las obligaciones de respeto (párr. 250-252), garantía (párr. 253-269) y no discriminación (párr. 270-272) y, además, trata la obligación de reparación (párr. 273-274) y las obligaciones que surgen para los Estados a la luz de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre de 1948 (párr. 275-283). Volvemos sobre estos elementos más adelante en este estudio.
En el capítulo IV, el Informe desarrolla ampliamente el impacto de la corrupción en aspectos institucionales fundamentales del Estado de Derecho. Por una parte, analiza el impacto de la corrupción en materia de administración de justicia (párr. 285-365). En este apartado, la CIDH destaca el rol de la administración de justicia en la lucha contra la corrupción, tanto como uno de los instrumentos para enfrentar y corregir situaciones de corrupción y también como un órgano que tiene que controlar la actividad de los otros poderes en el marco de una sociedad democrática. Se concluye que la administración de justicia puede ser víctima de actos de corrupción, con lo que se afecta su necesaria independencia; y, también puede ser un agente de corrupción, donde se ve afectada la correcta administración de justicia a los ciudadanos que acceden a ella. Junto con la Administración de Justicia, la CIDH trata, también dentro del Fortalecimiento Institucional, el rol que tiene el aparato electoral en la lucha contra la corrupción (párr. 366-394). El objetivo general de este apartado es analizar el impacto multidimensional de la corrupción en materia de financiamiento de la política y, particularmente, en el ejercicio de los derechos político-electorales (corrupción política en un sentido amplio).
Luego, en el capítulo V, la CIDH realiza un completo análisis sobre el impacto de la corrupción sobre personas y grupos de especial preocupación, sea porque estamos ante víctimas de la corrupción o grupos que se encuentran afectadas por dicho fenómeno en forma agravada y desproporcionada en el goce y ejercicio de sus derechos humanos. Un primer análisis está dirigido a la situación de personas que están en contextos de riesgo debido a su labor en la lucha contra la corrupción, esto es, defensores de derechos humanos y medioambientalistas (párr. 397-410), periodistas y personas que trabajan en medios de comunicación (párr. 411-413). De la misma forma, dedica un apartado para analizar el impacto que tiene el fenómeno de la corrupción respecto de quienes denuncian actos de corrupción (párr. 414-431). La recomendación de la CIDH en esta materia es reiterar el deber de los Estado de proteger eficazmente a estos actores relevantes en la lucha contra la corrupción bajo estándares propios de la protección de defensores/as de DDHH. Una especial preocupación manifiesta la CIDH en relación con operadores de justicia que sufren amenazas en el cumplimiento de sus funciones (párr. 403); así, el informe recuerda las medidas cautelares que ha dictado para proteger a jueces y juezas en Guatemala y El Salvador y subraya la importancia de que los Estados creen un entorno seguro para los operadores de justicia a través de medidas preventivas y cambios estructurales cuando sea necesario (párr. 405).
En segundo lugar, el Informe (párr. 432-484) aborda el impacto diferenciado que tiene el fenómeno de la corrupción respecto de distintos grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad en el goce y ejercicio de sus derechos, sea por situaciones particulares en las que se encuentran los titulares de derechos (situaciones de movilidad humana, discapacidad, y de privación de libertad); sea por razones de discriminación histórica, tales como, mujeres, población LGTBI, niñas, niños y adolescentes, afrodescendientes, pueblos indígenas y tribales y personas mayores. Se pone énfasis en las afectaciones desproporcionadas y diferenciadas de la corrupción en estos grupos y la necesidad de mitigar dichos efectos negativos (párr. 432). Estas consideraciones que formula el Informe de la CIDH son fundamentales como estándares mínimos de actuación del Estado para enfrentar un fenómeno (corrupción) respecto de estas personas en situación de vulnerabilidad en el goce y ejercicio de sus derechos. La preocupación de los Estados por un trato en condiciones de igualdad y sin discriminación en la lucha contra la corrupción implica adoptar medidas para enfrentar esta situación de desigualdad sistémica que denuncia la CIDH.
En el capítulo VI, se analiza el enfoque de derechos humanos en las políticas públicas de lucha contra la corrupción (párr. 485-511). En este apartado se desarrollan los principios que deben estructurar un enfoque desde una perspectiva de derechos humanos para enfrentar el fenómeno de la corrupción (párr. 489-505) y se desarrollan con detalle el principio de igualdad y no discriminación (párr. 489), principio de participación e inclusión social (párr. 490), el acceso a mecanismos de reclamo y acceso a la justicia (párr. 491), la producción y el acceso a la información como garantía de transparencia y rendición de cuentas (párr. 493), la protección prioritaria a grupos en situación de discriminación histórica (párr. 495), la inclusión de la perspectiva de género y diversidad (párr. 496). Sobre las políticas públicas de lucha contra la corrupción, la CIDH va más allá de los aspectos institucionales (necesarios pero insuficientes) y resalta la obligación de los Estados de “adoptar todas las medidas necesarias para erradicar la cultura de tolerancia hacia la corrupción” (párr. 505).
Asimismo, la CIDH destaca el rol que tiene la cooperación internacional para enfrentar eficazmente un fenómeno que excede las fronteras nacionales y aborda aspectos básicos sobre corrupción transnacional y la forma de erradicarla (párr. 506-511). A juicio de la Comisión, esto implica fortalecer mecanismos para facilitar la investigación de casos de corrupción transnacional (párr. 506), atender a la corrupción asociada al comercio internacional (párr. 507), diseñar medidas para la recuperación de activos que permitan reparar a las víctimas de la corrupción (párr. 508) y, en este sentido, la CIDH destaca la importancia de la suscripción de acuerdos de colaboración que faciliten el flujo de información entre Estados (párr. 509).
Finalmente, en los apartados Conclusiones y Recomendaciones se desarrollan una serie de medidas concretas que deben ser adoptados por los Estados y por la propia Comisión para avanzar en la lucha contra la corrupción con un enfoque de derechos humanos y así dar concreción a estos principios en pos de lograr erradicar la corrupción que impide el pleno goce y ejercicio de derechos humanos en la región. Una buena síntesis de esta aproximación es el párrafo con que la CIDH abre este apartado de conclusiones:
La magnitud del fenómeno de corrupción estructural que vive la región y que tiene consecuencias negativas para el sistema democrático, el Estado de Derecho y los derechos humanos requiere esfuerzos proporcionales al problema. Para ello, es necesario que la sociedad civil, los movimientos sociales y toda la población demanden y exijan transformaciones para erradicar la corrupción y un liderazgo político que impulse esos cambios (CIDH, 2019: párr. 512).
En definitiva, es evidente que la idea fuerza que guía las conclusiones del Informe es que el fenómeno de corrupción estructural que sufre la región, que tiene consecuencias negativas para el sistema democrático, el Estado de Derecho y los derechos humanos, requiere esfuerzos proporcionales al problema. La CIDH recuerda que los Estados están obligados a adoptar todas las medidas legislativas y de otro carácter para garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos para cumplir con sus obligaciones internacionales en la materia.
Una de estas vías para enfrentar integralmente la corrupción es a través del conocimiento de casos individuales. Sobre este punto, la pregunta relevante es ¿cuál es el aporte del Informe para avanzar en la argumentación para configurar la corrupción como una violación de derechos humanos?
III. La corrupción como una violación de derechos humanos. El principal desafío para el sistema
El sistema interamericano viene desarrollando una serie de estándares sobre corrupción y derechos humanos a través del mecanismo de casos individuales (Nash, 2020: pp. 289-303). Así, han sido tratados los vínculos entre corrupción y derechos humanos al momento de resolver casos sobre libertad de expresión,4 casos relativos al derecho a un debido proceso por parte de las personas acusadas de corrupción5 y también se ha vinculado un contexto de corrupción con violaciones de derechos humanos.6 Lo que no se ha hecho, ni por la Comisión ni por la Corte Interamericana, es resolver un caso donde la corrupción haya sido considerada la base del ilícito internacional.
A continuación, se analizan los principales elementos que permiten configurar responsabilidad internacional del Estado por violación de derechos humanos a la luz del Informe (CIDH, 2019) y se evalúa si este instrumento contribuye a construir la argumentación necesaria para que el sistema dé el paso aún pendiente en el proceso de convergencia entre corrupción y derechos humanos, esto es, condenar a un Estado por incumplimientos convencionales basados en actos de corrupción atribuibles a agentes estatales.
1. Algunas materias sustantivas sobre responsabilidad internacional del Estado que resuelve el Informe
En primer lugar, es necesario recordar que, en el ámbito de la protección internacional de derechos humanos, la responsabilidad internacional del Estado (Creutz, 2020; Crawford, 2014; Provost, 2002) se configura cuando se incumple con una obligación en materia de derechos humanos (ilícito internacional) y dicho incumplimiento puede ser atribuido al Estado (CDI, 2001, art. 12).7 En el marco de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “CADH”), el ilícito internacional se produce cuando se incumple la obligación de respeto, esto es, un agente u organismo estatal incumple directamente el mandato consagrado internacionalmente (acción u omisión); asimismo, se configura el ilícito cuando el Estado incumple con la obligación de garantía de los derechos humanos, esto es, cuando el Estado no adopta las medidas efectivas para un pleno goce y ejercicio de los derechos humanos. De igual forma, se compromete la responsabilidad internacional cuando los agentes del Estado incumplen con la prohibición de no discriminación.8
Consecuencialmente, para que un acto de corrupción pueda ser considerado fuente de una violación de derechos humanos es necesario que se establezca que dicho acto (acción u omisión) tiene la capacidad de infringir una obligación internacional del Estado en materia de derechos humanos (ilícito)9 y ser atribuido al Estado (atribución).10
Podemos distinguir dos hipótesis relevantes sobre el vínculo causal entre corrupción y el ilícito internacional.11 Por una parte, un acto de corrupción puede ser el motivo o detonante inmediato del incumplimiento de una obligación internacional, es decir, se hace algo prohibido o se deja de hacer algo a lo que se está obligado como consecuencia de la corrupción, pudiendo establecerse un vínculo lógico entre la corrupción y dicha actuación. Por otra, un acto de corrupción puede ser la base material del hecho ilícito (acción u omisión que constituye una infracción del mandato normativo) y, en dicha hipótesis, la corrupción es el ilícito internacional (acto que constituye el incumplimiento de una obligación del Estado). En ambas hipótesis existe un vínculo necesario y suficiente entre la corrupción y el ilícito internacional, sea indirecto, si el acto corrupto motiva o detona el incumplimiento de una obligación consagrada internacionalmente en materia de derechos humanos; sea directo, si el acto corrupto constituye el incumplimiento normativo.
Establecido el hecho de que estamos ante un ilícito que tiene un vínculo causal con un acto de corrupción (indirecto o directo) se hace necesario determinar si dicho incumplimiento es atribuible al Estado. Como los casos de corrupción se caracterizan por ser una trama secreta y muchas veces es imposible establecer toda la cadena de acontecimientos y, en consecuencia, se hace complejo comprobar la causalidad, establecer ampliamente los factores de atribución es útil para vincular la actividad estatal en una determinada trama de corrupción. Estos factores de atribución en materia de derecho internacional de los derechos humanos son los propios del derecho internacional, esto es, debe ser un acto ilícito (acción u omisión) de cualquier órgano estatal o de una persona o entidad facultada para ejercer atribuciones del poder público, si estos actúan en esa condición, aunque se exceda en su competencia o contravenga sus instrucciones (Peters, 2015: pp. 57-62). Por tanto, lo relevante para establecer dicho vínculo es determinar cuál es la obligación de los agentes estatales y, de esta forma, verificar en el caso concreto si se ha comprometido la responsabilidad internacional del Estado a través de actos o situaciones de corrupción.
La forma de configurar esta atribución de responsabilidad es verificando el cumplimiento o el incumplimiento de las obligaciones generales de los órganos del Estado en materia de derechos humanos (Ferrer y Pelayo, 2012: pp. 141-192). Para ello, la clave está en las obligaciones de respeto, garantía y no discriminación, que concretizan la obligación de cumplir de buena fe los compromisos internacionales del Estado y, a partir de ellas, establecer la forma en que estas obligaciones se relacionan con la corrupción.12 Atendido el impacto que tiene esta materia en el tema que interesa en este artículo, pasamos a analizar con mayor detalle las contribuciones del Informe.
En primer lugar, en relación con la obligación de respeto, la Comisión ha sido explícita en la relación entre los actos que infringen en mandato normativo con el incumplimiento de la obligación de respeto. Así, ha señalado:
[...] un ilícito internacional en materia de derechos humanos consistirá́, en primer lugar, en el incumplimiento de la obligación de respetar el mandato normativo. En materia de corrupción, es posible que el incumplimiento de tal compromiso se encuentre vinculado con un hecho de corrupción que implique que las autoridades estatales actúen de manera contraria a la obligación u omitan una actuación a la que están obligadas. La naturaleza de la obligación estatal puede ser de medio o de resultado y, por tanto, la determinación de su incumplimiento como consecuencia de un hecho de corrupción dependerá́ de la relación causal en el caso concreto. Por ejemplo, el Comité́ DESC ha señalado que la obligación de respetar “se vulnera cuando los Estados partes dan prioridad a los intereses de las empresas en detrimento de los derechos del Pacto sin la debida justificación o cuando aplican políticas que afectan negativamente a esos derechos”. Estas formas de incumplimiento se relacionan directamente con hechos de corrupción como fuente de estos actos ilícitos por parte de los Estados e implican una vulneración de derechos consagrados en los instrumentos interamericanos (CIDH, 2019: párr. 252).
Segundo, es interesante el estándar que fija la CIDH en su Informe 2019 frente a las medidas de garantía que debe adoptar el Estado frente a la corrupción, ya que este fija los diversos elementos cuyo incumplimiento configurarían responsabilidad estatal:
En este sentido, los Estados deben adoptar medidas institucionales como legislación, recursos eficaces, procedimientos rápidos y accesibles, y organizativas como sistemas de alerta rápida, evaluación de riesgos, para garantizar una adecuada protección de quienes se ven afectados por la corrupción estructural, tanto por los resultados de la corrupción como por quienes la denuncian y combaten. Estas medidas van desde actuaciones específicas de protección de un individuo amenazado en el goce y ejercicio de sus derechos a medidas de políticas públicas destinadas a crear ambientes propicios para la protección de los derechos humanos como ocurre en el caso de los defensores y defensoras de derechos humanos. La Comisión considera que estas medidas de protección son esenciales para evitar que la corrupción de actores privados o no estatales afecte los derechos humanos (CIDH, 2019: párr. 258).
Asimismo, atendida la realidad regional, la CIDH destaca el deber del Estado de evitar que los actos de corrupción queden en la impunidad, como parte de su obligación de garantía. Esto es trascendente frente a casos de corrupción privada o casos donde no es posible acreditar la participación de agentes estatales en el acto o situación de corrupción, pero sí es posible configurar su responsabilidad por falta de actuación diligente por parte del Estado:
La obligación de los Estados de investigar conductas que afectan los derechos protegidos en la Convención Americana se mantiene cualquiera sea el agente al cual pueda eventualmente atribuirse la violación. En el caso de que las conductas en cuestión sean atribuibles a particulares, de no ser investigadas con seriedad, comprometerían la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento del deber de actuar e investigar con la debida diligencia. En los casos en los que las conductas en cuestión puedan involucrar la participación de agentes estatales, los Estados tienen una especial obligación de esclarecer los hechos y juzgar a los responsables (CIDH, 2019: párr. 264).
Finalmente, la CIDH recoge el estándar de debida diligencia, desarrollado en casos de violaciones graves de derechos humanos, que establece que las investigaciones en estos casos deben estar dirigidas a establecer todas las responsabilidades involucradas y no solo respecto de los ejecutores directos y lo aplica a los casos de corrupción:
En casos de corrupción, la obligación de investigar conlleva el deber de dirigir los esfuerzos del aparato estatal para desentrañar las estructuras que permitieron esas afectaciones, sus causas, sus beneficiarios y sus consecuencias, y no sólo descubrir, enjuiciar y en su caso sancionar a los involucrados de manera inmediata. Es decir, la protección de derechos humanos debe ser uno de los fines centrales que determine el actuar estatal en cualquier tipo de investigación de casos de corrupción (CIDH, 2019: párr. 267).
Por último, en cuanto a la obligación de no discriminación, la CIDH deja en evidencia que la corrupción genera graves consecuencias para la igualdad, provocando situaciones que afectan el trato igual entre iguales y el trato diferenciado respecto de quienes están en situación de desigualdad real. Así lo ha dejado establecido en su Informe:
Tal como se ha señalado, la corrupción afecta el principio de igualdad en sus dos dimensiones, como una afectación tanto a la igualdad formal como a la igualdad material. Por una parte, es una forma de afectación ilegítima del principio de igualdad formal, ya que a partir de actos o situaciones de corrupción, una persona o sector social recibe un trato privilegiado. Por otra, la corrupción también afecta la igualdad material y, particularmente, la obligación de adoptar medidas de acción afirmativa para superar las desigualdades estructurales propias de nuestra región (CIDH, 2019: párr. 272).
En definitiva, la atribución de responsabilidad en casos de ilícitos internacionales con base en actos o situaciones de corrupción, está determinada por el incumplimiento de las obligaciones generales del Estado por parte de las autoridades correspondientes en el ámbito de sus competencias. Qué autoridad y de qué forma cumple con las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos es una decisión interna del Estado, pero este diseño institucional nunca podrá ser invocado para eximirse de responder internacionalmente ya que la obligación es del Estado en su conjunto y así es evaluado internacionalmente.13
Habiéndose establecido los elementos que configuran un ilícito internacional por corrupción y que este incumplimiento es atribuible al Estado, debemos abordar la discusión sobre su nexo causal con el daño. El daño no es un elemento de la responsabilidad internacional, pero sí es un elemento de la violación de derechos humanos porque es el antecedente de una de las consecuencias de la responsabilidad, cual es, la obligación de reparación.14 El daño es la consecuencia gravosa directa y previsible del hecho ilícito y de ahí que sea posible sostener que un acto corrupto, fuente del ilícito, provoca un daño cuando este es una consecuencia previsible y necesaria de la actuación ilícita.15 En consecuencia, el daño no es un elemento de la responsabilidad, pero sí es determinante para las reparaciones.
Cuando se produce responsabilidad internacional por incumplimiento de las obligaciones respecto de algún derecho y dicho ilícito es atribuible al Estado, surge la obligación de reparar integralmente el daño causado.16 Como sabemos, la reparación consiste en que el Estado se haga cargo de las consecuencias de dicho acto u omisión ilícitos (perjuicio), adoptando medidas de restitución, satisfacción, compensación y garantías de no repetición respecto de la víctima directa e indirecta y la sociedad en su conjunto.17
En materia de corrupción, para reparar integralmente el daño provocado se debe identificar cuáles son las víctimas directas, indirectas, potenciales y la forma en que la infracción normativa afecta a la sociedad en su conjunto.18 En consecuencia, es necesario determinar adecuadamente el origen del actuar ilícito de los agentes estatales, ya que esta es la única forma para poder exigir del Estado que repare integralmente el daño y disponga medidas para prevenir que este vuelva a producirse. Por ello, si el acto de corrupción configura, genera o coadyuva la producción del ilícito atribuible al Estado, se deben tomar medidas correctivas para que dicha situación no vuelva a suceder.
En este sentido, una mirada amplia a los daños ocasionado por el acto de corrupción, le permite a la CIDH concluir que:
Cuando se produce responsabilidad internacional por incumplimiento de las obligaciones generales respecto de algún derecho y dicho ilícito es atribuible al Estado, surge la obligación de reparar integralmente a las víctimas de corrupción que constituyan violaciones de derechos humanos. La reparación consiste en asumir las consecuencias de dicho acto u omisión ilícitos, adoptando medidas de restitución, satisfacción, compensación y garantías de no repetición respecto de la víctima directa e indirecta y la sociedad en su conjunto. La obligación de reparar es relevante en materia de corrupción porque “desde una perspectiva de derechos humanos, los Estados tienen la obligación no solo de enjuiciar esos delitos, sino también de adoptar medidas para combatir las repercusiones negativas de este fenómeno”. Para reparar el daño provocado a las víctimas directas e indirectas es necesario determinar adecuadamente el origen del actuar ilícito de los agentes estatales. Esta es la única forma en que los Estados pueden reparar integralmente el daño y prevenir que este vuelva a producirse. Por ello, independiente de si el acto o situación de corrupción configura, motiva o coadyuva la producción del ilícito, es relevante establecer dicho vínculo para el cumplimiento de buena fe de las obligaciones interamericanas en materia de derechos humano (CIDH, 2019: párr. 273).
Esta aproximación se reitera al momento de plantear las conclusiones y recomendaciones a los Estados, donde la CIDH señala:
La Comisión entiende que las medidas de reparación son un elemento central en políticas públicas de lucha contra la corrupción con perspectiva de derechos humanos. Cuando la corrupción genera o coadyuva a que se produzca una violación de derechos humanos, es fundamental que los Estados asuman la responsabilidad de reparar a las víctimas. Una política integral de reparaciones no puede limitarse a investigar, restituir, rehabilitar e indemnizar a las víctimas directas. Por el contrario, la finalidad debe ser además la de promover la justicia y fortalecer el estado democrático de derecho en la región como una cuestión colectiva (CIDH, 2019: párr. 521).
Además, en el marco de la jurisprudencia constante de la Corte Interamericana (Correa, 2019: pp. 1019-1099; Barrera, 2018: pp. 69-87) se ha desarrollado ampliamente la obligación de los Estados de adoptar medidas para evitar que la violación de derechos humanos vuelva a ocurrir (garantías de no repetición).19 Esta es una cuestión particularmente relevante cuando la fuente del ilícito es un hecho de corrupción; en efecto, si la fuente del ilícito es la corrupción, deben tomarse acciones para sancionar al agente estatal por el acto de corrupción y perseguirse a todos los involucrados (incluidos agentes privados); deben adoptarse medidas para establecer si este hecho es parte de una práctica común y las razones que la han permitido; se deben analizar otros casos similares donde se sospeche corrupción para establecer si se está ante un patrón sistemático y adoptar los remedios pertinentes; y si se está ante una red de corrupción, se deben adoptar las medidas para desarticularla, entre otras medidas.20 De esta forma, es evidente que establecer la corrupción como la fuente del ilícito sí tiene consecuencias jurídicas relevantes para la resolución adecuada de un caso y, en consecuencia, es posible afirmar que la violación de derechos humanos tiene su origen en un acto o sistema de corrupción.
En este sentido, el Informe de la Comisión, en relación con casos especialmente complejos de macro corrupción, señala:
En casos de gran corrupción y macro corrupción, cuando el Estado producto de la corrupción no ha podido garantizar plenamente y hasta el máximo de sus recursos los derechos sociales, producto de distintas formas de corrupción, es necesario que el Estado adopte las medidas para revertir esa situación y, asimismo, debe establecer las reparaciones a las víctimas. Cuando la corrupción adquiere connotaciones sistémicas, o un servicio público es cooptado por intereses privados de manera que le impide cumplir con sus obligaciones, el Estado debe adoptar medidas inmediatas para hacer cesar con la situación irregular y dotar al servicio de los recursos para cumplir sus fines (CIDH, 2019: párr. 517).
Enfrentado a un fenómeno estructural de corrupción (CIDH, 2019: párr. 114), la Comisión establece que las medidas que debe adoptar el Estado son las propias de las formas agravadas de violación de derechos humanos, esto es, establecer la verdad, investigar y sancionar a los responsables y reparar integralmente a las víctimas, lo que en materia de corrupción incluye la recuperación de activos:
...los Estados deben adoptar medidas legislativas para prohibir los actos de corrupción, establecer sanciones proporcionales y, sobre todo, adecuar los sistemas de control y sanción para que dichos órganos y organismos estatales puedan investigar eficazmente los casos de corrupción, particularmente los más graves, y así establecer la verdad de estos hechos, sancionar y ejecutar las sanciones y recuperar los productos ilícitos obtenidos mediante corrupción (CIDH, 2019, párr. 268).
En síntesis, el Informe de la Comisión Interamericana sobre “Derechos Humanos y Corrupción” es un aporte sustantivo para construir un sólido argumento sobre la corrupción como un acto que configura responsabilidad internacional del Estado y cuya reparación debe asumir dicha afectación multidimensional a los derechos humanos. Efectivamente, el Informe aporte elementos sustantivos para establecer un claro vínculo entre las obligaciones del Estado y corrupción, lo que también permite configurar un ilícito internacional atribuible al Estado, se hace cargo del tema del nexo de causalidad entre el ilícito y el daño por casos de corrupción y contribuye a la clarificación de los alcances de una reparación integral en casos de daños ocasionados por la corrupción en los derechos humanos de las víctimas. También el Informe es un aporte para clarificar los alcances de formas complejas de corrupción en las obligaciones del Estado vinculadas con derechos humanos.
2. Algunos ejemplos del potencial de asumir el sentido de integralidad propuesto por el Informe 2019
¿Cuál es el impacto práctico que puede tener este nuevo enfoque integral que propone el Informe 2019? Algunos ejemplos nos pueden ayudar a entender el potencial de asumir el enfoque integral que propone la Comisión en su informe temático 2019 al momento de resolver casos que vinculan corrupción con violaciones de derechos humanos.
a) Un primer ejemplo lo tenemos a partir de un caso ya resuelto por la Corte Interamericana.21 Así, cabe recordar el análisis realizado por la Corte IDH en un caso sobre adopciones ilegales en Guatemala, donde dicho tribunal internacional estableció explícitamente un vínculo entre un contexto de corrupción y el impacto negativo en los derechos humanos de los niños y niñas adoptados ilegalmente y de sus padres biológicos.22 Si bien la Corte señaló que existía un “impacto negativo” en el goce y ejercicio de derechos por el “marco de corrupción” que rodeaba las adopciones ilegales en Guatemala, no dio el paso necesario para considerar que dicho contexto de corrupción constituía parte de una violación estructural de derechos humanos (Nash y Núñez, 2020), cuestión perfectamente posible de establecer a la luz de los hechos acreditados en el caso. Sin dar este paso, no le es posible a la Corte disponer medidas de reparación que busquen erradicar la corrupción que permitió o facilitó la práctica de las adopciones ilegales.
En efecto, la Corte, a partir de un análisis multidimensional como el que propone el Informe de la CIDH, podría haber establecido que la omisión por parte del Estado de sus obligaciones de control y protección con base en el “marco de corrupción” (situación de corrupción), impidió que los diversos agentes estatales involucrados en los casos de adopción ilegal en Guatemala cumplieran con el deber de tomar las medidas adecuadas para la efectiva protección de los derechos de niños y niñas adoptados ilegalmente (art. 19 CADH) y tampoco garantizó la unidad familiar (art. 17 CADH), ni el derecho a la personalidad jurídica (art. 3o. CADH); asimismo, dicho “marco de corrupción” no permitió que se investigara y sancionara adecuadamente a todos los responsables por los delitos cometidos (arts. 1.1, 25.1 y 8.1 CADH). Haber hecho este análisis y no solo una declaración genérica de contexto, le habría permitido a la Corte dar por establecido un ilícito internacional que tiene su fuente en la corrupción y así configurar un nexo de causalidad entre el daño a los derechos humanos de las víctimas y la corrupción estatal (el daño era previsible y suficiente a partir del marco de corrupción) y, en consecuencia, habría podido disponer medidas de reparación integral destinadas a erradicar la corrupción en materia de adopciones internacionales.
Tal como se sostiene a lo largo de este artículo, establecer un vínculo jurídicamente relevante entre el incumplimiento de la obligación general y la situación de corrupción permite a los órganos internacionales disponer legítimamente medidas de reparación adecuadas para corregir la situación base de corrupción, fuente de la violación de derechos humanos.23 Avanzar en esta línea argumentativa sería tomarse, efectivamente, en serio el vínculo contextual entre corrupción y derechos humanos.
b) Un segundo ejemplo surge de una situación de violación de derechos humanos presente en varios países de la región: casos de macro-corrupción y su impacto en los derechos económicos y sociales. Efectivamente, algunos casos recientes de connotación en la región (caso Honduras, Argentina, Brasil, Guatemala)24 nos permiten mostrar formas ya no meramente individuales de abuso de posiciones de poder (actos de corrupción), sino institucionales (situaciones de corrupción), en que el fenómeno de la corrupción a través de la captura institucional impacta en el goce y ejercicio de derechos humanos como vida, salud, integridad personal o libertad de expresión.
Tomemos el caso de la entrega de remedios adulterados o el mal estado por parte de instituciones aquejadas de corrupción en Honduras (Maccih, 2017). Aquí es la situación institucional de corrupción la que impide el cumplimiento de la obligación del Estado de proveer medicamentos de calidad y aptos para su fin propio (corrupción es la fuente del ilícito); dicho reparto de medicamentos adulterados provoca un daño en la salud de los individuos a los que se hizo entrega de los mismos; entre el ilícito y el daño hay un nexo causal ya que el deterioro en la salud e incluso la muerte es una consecuencia previsible y necesaria de la entrega de estos medicamentos adulterados o en mal estado.
Este ejemplo nos sirve para ilustrar las posibilidades de configurar un nexo causal en aquellas situaciones donde hay una cadena de acontecimientos entre el acto de corrupción y el daño. En estos casos, es posible establecer un vínculo de suficiencia entre causales concurrentes (Peters, 2015: pp. 53 y 54; Fuchs y Ávila, 2019: pp. 319-348), esto es, una situación en la que no es necesario acreditar que todas las acciones ocasionan el daño y basta con acreditar que el daño es una consecuencia previsible del actuar ilícito.25 En el ejemplo de marras, el daño en el deterioro de la salud de quienes reciben medicamentos adulterados, sus familias y la comunidad en la que están insertas las víctimas, es una consecuencia previsible, esto es, donde se puede anticipar un perjuicio a la salud por la no entrega de los medicamentos de calidad, sino alterados con ocasión de la corrupción que desvió los fondos asignados a la compra de dichos medicamentos.
En consecuencia, las medidas de reparación (compensación, rehabilitación, satisfacción) deben sumarse a otras relacionadas con la situación de corrupción, tales como, la intervención de la institución de seguridad social, la reforma de su gestión, el establecimiento de controles (no repetición); asimismo, se debe investigar y sancionar penalmente a los responsables de los actos de malversación de fondos y por los ilícitos asociados a los derechos violados (salud, vida).
Asimismo, si estamos ante víctimas que son partes de grupos históricamente discriminados, las medidas de no repetición deben ser más amplias y profundas, generando no solo una corrección de la situación, sino que también una transformación de la misma.26 Esto da sustento para que organismos internacionales de derechos humanos y también a nivel interno puedan disponer medidas concretas de políticas públicas vinculadas con la erradicación de la corrupción y los elementos que la han permitido.
c) Finalmente, podemos tomar de muestra una situación aún más compleja de corrupción. En nuestro continente no es extraño que se presenten formas de corrupción donde existe una relación entre el aparato estatal, a través de funcionarios corruptos, asociado con el crimen organizado (OSI, 2016). Al configurarse estas formas complejas de relación entre aparato estatal y crimen organizado, la corrupción pasa a ser parte del actuar cotidiano de los órganos estatales, distorsionando completamente el rol del Estado y sus instituciones. Casos como la matanza de San Fernando (CNDH, 2013) o el de Ayotzinapa (CIDH, 2018b) en México dan cuenta de los extremos a los que puede llegar la asociación entre el aparato del Estado y el crimen organizado.27
Un ejemplo relevante del impacto agravado en materia de derechos humanos del crimen organizado y su vinculación con corrupción es en materia de trata de personas.28 Para que pueda desarrollarse el fenómeno de trata de personas es necesario contar con la colaboración de autoridades estatales. Esto hace que la corrupción esté íntimamente ligada a todo el fenómeno ilegal tras la trata de personas.29 Aquí se dan varias situaciones de contexto que son relevantes desde la perspectiva de derechos humanos. Por una parte, cuando la corrupción permite que autoridades estatales colaboren con organizaciones dedicadas a la trata de personas, sea facilitando documentación, absteniéndose de controlar los pasos fronterizos o no investigando situaciones sospechosas de trata (hay actos que por sí mismo no violan derechos humanos, pero unidos a otros elementos sí permiten la violación). Otro espacio donde la corrupción y la trata están estrechamente vinculadas es en el proceso de lavado de dinero. El dinero producto de la trata de personas se introduce a los mercados lícitos a través de diversos actos que pueden fomentar la corrupción.
En este sentido, cuando el Estado no investiga el lavado de activos o el flujo del dinero a través de transacciones internacionales, entre otros, está facilitando la violencia contra las víctimas de tráfico de personas en la región (no está garantizando los derechos al generar formas de impunidad y permitiendo mantener la base del negocio que es la obtención de beneficios económicos ilícitos).30
Así las cosas, cuando se producen situaciones de este tipo, el Estado tiene una responsabilidad agravada de desarticular estos sistemas criminales, perseguir y sancionar a los responsables y, además, tomar las medidas institucionales para que estos hechos no vuelvan a repetirse (Fuchs, 2019).
En este sentido, en un caso de violaciones de derechos humanos ante el sistema de casos individuales que no solo describa la trata de personas como una forma de esclavitud moderna,31 sino que establezca las circunstancias de contexto que permiten dichas prácticas y las deficiencias del Estado para enfrentar y erradicar dicho fenómeno, permitiría que los órganos de control jurisdiccional (nacionales e internacionales), puedan abordar los elementos basales de estos crímenes. Para ello, es necesario enfrentar el fenómeno de la trata de personas y los actos de corrupción que son coadyuvantes y permiten dicho ilícito.
Esto permitiría que los órganos de protección razonaran en el sentido de que si la corrupción facilita y promueve una forma especialmente dañina de violación de derechos humanos como es la trata de personas que afecta preferentemente a mujeres, niños y niñas en todo el mundo, el Estado debe adoptar las medidas de corrección eficaces como parte de la obligación de garantía. Si eso no ha ocurrido, más allá de si es posible acreditar el vínculo entre agentes estatales y el crimen organizado, sí es posible establecer la responsabilidad del Estado por su falta de respuesta eficaz frente a dichas prácticas. En consecuencia, los organismos de derechos humanos podrían condenar al Estado a adoptar medidas de garantía de no repetición por medio de políticas públicas destinadas a modificar los elementos institucionales que permiten estas prácticas.32
En síntesis, un enfoque integral como el que propone la CIDH en su Informe 2019 permite mejorar la protección de derechos humanos vinculados con corrupción al momento de resolver casos individuales.
IV. Conclusiones
Hemos visto en este estudio que el tema de corrupción dejó de ser una cuestión ajena a los derechos humanos y se plantea cada vez más fluidamente los impactos que este fenómeno tiene en la plena vigencia de los derechos humanos. A la fecha, el acercamiento de los órganos de protección de derechos humanos al tema de la corrupción ha ido in crescendo, y es posible observar cómo se incorpora al análisis del contexto en el que se dan las violaciones de derechos humanos en los Estados; en cambio, en el análisis de los derechos, todavía no hay una interpretación que incorpore la variable de corrupción al momento de fijar el contenido y alcance de los derechos o las obligaciones generales, salvo en materia de derechos de las personas acusadas de corrupción; y en cuanto a las medidas que se disponen, estas aún son muy generales.
En este contexto, el Informe temático “Derechos Humanos y Corrupción: Estándares interamericanos” es un aporte sustantivo al haber desarrollado el vínculo entre los elementos propios de la responsabilidad internacional del Estado con el complejo fenómeno de corrupción presente en las Américas. Así, hemos visto que un enfoque integral para enfrentar el fenómeno de la corrupción en la región como el que propone el Informe temático de la CIDH nos permite resolver materias sustantivas sobre responsabilidad internacional del Estado y mejora la aproximación práctica a los casos que pueden ser tratados por los órganos los derechos humanos a través del mecanismo de casos individuales.
El hecho de que aún no hayan casos donde los Estados hayan sido condenados por actos de corrupción por parte de sus agentes ha impedido vincular el fenómeno de corrupción con la protección contenciosa de los derechos humanos; no ha permitido visibilizar a las víctimas y, en consecuencia, da espacio para que se siga viendo este como un fenómeno “con víctimas”; y, finalmente, tampoco ha permitido desarrollar un cuerpo coherente de medidas de reparación enfocadas en el fenómeno de corrupción, sus causas y factores facilitadores.
Para que estas cuestiones se hagan realidad es necesario contar con una sólida construcción de los elementos propios de la responsabilidad internacional del Estado por ilícitos en materia de derechos humanos y, es en este ámbito, donde el Informe de la CIDH puede ser un punto de inflexión en el debate regional. En efecto, si los órganos del sistema interamericano, la propia Comisión y la Corte Interamericana, asumen seriamente los estándares desarrollados en el Informe 2019 podríamos estar ante una nueva forma de enfrentar la corrupción con un enfoque de derechos humanos que ponga a las víctimas en el centro de las prioridades. Ese sería un gran paso en la historia de la protección de los derechos humanos en las Américas.
Finalmente, el proceso de convergencia de ambos temas tiene un enorme potencial que en los próximos años debiera verse reflejado en temas relevantes para la protección de derechos humanos en la región como son las medidas de reparación y, particularmente, el rol que pueden jugar las garantías de no repetición como un instrumento de lucha internacional contra la corrupción, son cuestiones que seguramente estarán en la agenda interamericana.
Estas herramientas debieran permitir que a través del litigio estratégico se identifiquen situaciones que le permitan a los órganos del sistema interamericano ver, analizar y juzgar los casos de actos de corrupción como violaciones (directas o indirectas) a derechos humanos.
