I. El contexto de la militarización y de la demanda de aprobación de una ley de seguridad interior

El objetivo fundamental de este ensayo y su hilo conductor es que la política de seguridad de nuestro país se dirige a la integración militar y de seguridad de México a la órbita de las decisiones norteamericanas. La soberanía de una nación tiene que ver fundamentalmente con el control de su fuerza pública y militar, y México pierde a pasos acelerados el control pleno sobre sus fuerzas de seguridad a favor de la integración de América del Norte y de los Estados Unidos para el provecho y beneficio de ese país.

En este artículo, sostenemos las siguientes tesis:

Para problematizar nuestras tesis, hacemos a los lectores los siguientes cuestionamientos:

Frente a la pretensión inconstitucional en México para aprobar una ley de seguridad interior,³ proponemos las siguientes alternativas de solución:

A nivel de la política interna, los presidentes de la República en los últimos sexenios, sobre todo Calderón y Peña, han buscado centralizar competencias, afectando a los otros dos niveles de gobierno -el estatal y municipal-, para aumentar su poder político frente y en contra de los poderes horizontales y verticales establecidos en la Constitución. Prueba de ello son las múltiples reformas constitucionales que se han emprendido en estos años para lograr ese objetivo.

Sostenemos en este ensayo que la militarización del país no es el camino de México. En agosto de 2011, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional publicaron un interesante documento titulado “Elementos para la construcción de una política de Estado para la seguridad y justicia en democracia”.⁴ En él se realizaba un diagnóstico sobre los problemas de seguridad y justicia en México. También se proponían soluciones que demandaban un cambio de paradigma en las políticas públicas de seguridad y justicia.

Según el estudio mencionado, los principios rectores de ese cambio implican las siguientes directivas: primacía del régimen constitucional de los derechos humanos; orientación hacia la seguridad humana; racionalización del uso de la fuerza; fortalecimiento del liderazgo civil; primacía de la prevención sobre el control; integralidad de la política para no fragmentar los esfuerzos del Estado; transversalidad para que todas las áreas involucradas se apropien de enfoques y criterios similares; coordinación y subsidiariedad; establecimiento de metodologías para afrontar los problemas de seguridad y justicia; eficacia y eficiencia en el empleo de los recursos aplicados a los fines; compromiso de todos los partidos políticos con las definiciones torales; máxima rendición de cuentas y transparencia; evaluación constante y responsable de las políticas, y atención prioritaria a quienes enfrentan los mayores riesgos y vulnerabilidad.

Los responsables de la política de seguridad y justicia en el país han desoído los diagnósticos y las propuestas de solución de análisis como el citado. Influidos y presionados por factores geopolíticos, aquéllos han abundado en los elementos represivos de la seguridad y la justicia, sin que al momento hayan tenido éxito alguno. El gobierno de los Estados Unidos desde 2002 incorporó de facto a México al Comando Norte. Posteriormente, Vicente Fox firmó la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN), que integró no sólo la política castrense a Norteamérica, sino también la social y la económica -aún más que la integración comercial derivada del NAFTA o TLCAN-. Durante el gobierno de Felipe Calderón, con el inició de la “guerra contra el narcotráfico”, se potenció la integración en temas de seguridad con América del Norte mediante la Iniciativa Mérida, y con Peña Nieto se consolidó totalmente esa subordinación a los Estados Unidos, tanto con las reformas estructurales como con la concepción impuesta por el vecino del norte para que nuestro país forme parte plena de la seguridad nacional de los Estados Unidos.

A nivel externo, geopolítico, la centralización de poder en los presidentes mexicanos, que afecta a la vida federal, responde a la pretensión norteamericana para crear una zona hemisférica de seguridad, que mantenga las variables policiacas, militares y de inteligencia bajo un “control” superior, concentrado y manejable por encima de la base ciudadana. La estrategia hacia la integración total de América del Norte en los ámbitos de la energía, las telecomunicaciones, la educación, la cultura y la seguridad implica la realización previa de la integración en el orden interno de cada nación, que facilite la integración supranacional y la construcción y consolidación del poder imperial del vecino del norte.⁵

En este esquema geopolítico, de control supraestatal, tanto militar como policiaco, los principios y desarrollos jurídicos de soberanía nacional, federalismo y municipio libre son percibidos por el gobierno norteamericano como obstáculos contrahegemónicos que dificultan la materialización de sus objetivos de dominación.⁶

De esta suerte, la centralización jurídica y política de facultades, que es constantemente a favor del presidente de la República, y la integración interna de facultades y de recursos, en cada vez menos instancias constitucionales de poder nacional, significan una claudicación con los fines federales de la República. Los argumentos que se esgrimen para respaldar la Ley de Seguridad Interior son apelaciones al miedo social y a un pragmatismo sin contenido y antidemocrático, porque favorece a una voluntad centralista y autoritaria. Para los estados y municipios deben existir más, no menos, finanzas públicas y reformas constitucionales que amplíen, y no limiten, sus competencias.

En los dos últimos sexenios, la política de seguridad en el país consistió en el incremento acelerado del gasto militar; la guerra en contra de las drogas; la ocupación territorial, regional y estatal, sin procedimientos de suspensión de garantías y sin respetar los procedimientos vigentes de intervención constitucional; la actuación ilimitada del ejército y de la marina en tareas de seguridad pública, entre otras acciones que prueban que la construcción de un Estado policiaco militar puede explicarse desde causas internas, como las violaciones al Estado de derecho en México. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, las razones que originan la construcción de ese Estado militar son acuerdos externos y tienen que ver con la política de seguridad de los Estados Unidos y su determinación de integrarnos en lo que denominan “seguridad de Norteamérica” bajo su conducción. Nos intentan engañar señalando que nuestros enemigos, que son los de ellos, son el terrorismo y el crimen organizado. Nuestros adversarios han sido siempre los intereses geopolíticos de Norteamérica.⁷

Antes de explicar el interés geopolítico de los Estados Unidos en el tema de la seguridad es conveniente recurrir, para justificar nuestros argumentos, a marcos teóricos que nos explican lo qué es un Estado militar con tareas policiacas. En un estudio chileno, publicado por el Centro de Estudios Miguel Enríquez, se indica que un Estado militar-policial se caracteriza por:

En una investigación nacional, realizada por Jaime A. Preciado Coronado y Ángel L. Florido Alejo, profesores de la Universidad de Guadalajara, y titulada “La militarización de las relaciones México-Estados Unidos; espacios ingobernables y ¿Estado fallido?”, se explica en clave geopolítica, con abundante información, el avance del ejército mexicano en tareas de seguridad que no les competen constitucionalmente. ¿Por qué interviene el ejército mexicano en tareas policiacas? Para controlar a la sociedad mexicana por mandato externo. Para ello, recurren a una doctrina de seguridad nacional en constante y acelerada evolución. Así, asumen intencionalmente confusiones conceptuales para mezclarlas entre ellas y mantener en constante incremento su fuerza e influencia política. Por ejemplo, se confunden e intercambian las categorías de seguridad pública, seguridad interior y seguridad nacional; se prioriza la inteligencia y la manipulación mediática con el terrorismo y la seguridad sobre otras consideraciones internas; se mezcla la incidencia del crimen organizado con los movimientos contestatarios; se promueve el miedo y el terror social a través de los medios de comunicación; se intenta que la sociedad vea con normalidad el intercambio de información y tareas entre las fuerzas militares nacionales y las norteamericanas; se justifica que el gobierno de los Estados Unidos tenga responsabilidad en la seguridad de su frontera sur; se abastece constantemente al ejército de armas y equipos; se promueven y materializan planes de seguridad de América del Norte, como la Iniciativa Mérida y el ASPAN, y ahora por medio de las Cumbres de las Américas; se justifica la integración de las fuerzas policiales nacionales y militares con proyectos de integración neopanamericanos; se debilita al Estado democrático y se exponen las deficiencias del Estado mexicano a través del uso de concepto de Estado fallido, el que fue creado por la inteligencia norteamericana, y se justifica, con la existencia en México de elementos de Estado fallido, la intervención de los Estados Unidos para concebir políticas de seguridad hegemónicas, de control y de integración, tanto en América del Norte como en América del Sur.⁹

El Estado militar-policiaco es, por tanto, una construcción teórica que explica la constante militarización en el mundo y en nuestra nación. Este tipo de Estado es una faceta de análisis del Estado neoliberal. Se ha incrementado inmensamente el poder de los ejércitos y las policías para tutelar el modelo económico del Estado neoliberal. Las grandes potencias, como los Estados Unidos, se asumen responsables del proceso para mantener condiciones aceptables de reproducción del capitalismo contemporáneo en beneficio de las grandes empresas trasnacionales, y para apuntalar sus áreas de influencia en la lucha por la hegemonía mundial. Por eso, países como México han recibido el impacto de esta concepción geopolítica -sobre todo porque constituimos la frontera sur de los Estados Unidos- y, sin importar nuestras estructuras políticas formales o las necesidades domésticas, el modelo del Estado militar-policiaco se impone y los gobiernos cómplices lo reciben con agrado y sin oponerse para no agraviar a la potencia. Sin embargo, es tan nociva esta nueva estructuración del Estado que en los propios Estados Unidos la violencia militar y policiaca ha provocado en muchas ciudades reacciones contrarias y de oposición por parte de la sociedad civil.¹⁰

Sustentamos la existencia del Estado militar y policiaco, así como el carácter geopolítico y externo de su imposición, con estudios y declaraciones emitidas por autoridades y académicos de los Estados Unidos, con las propias declaraciones de las autoridades nacionales y, desde luego con la observancia de los hechos con una visión amplia, informada, geopolítica y no deliberadamente parroquial.

En el documento “North América Time for a New Focus”, elaborado por David H. Petraeus, Robert B. Zoellick y Shannon K. O’Neil, se señala: “Norteamérica ha progresado desde las guerras del Siglo XIX a la hoy pacífica cooperación en contra de amenazas comunes. Esta relación de seguridad es esencial para el futuro de Norteamérica. Tener inseguridad en cualquiera de estos tres países elimina la habilidad para contribuir y beneficiarse de una región integrada”.¹¹

La Fuerza de Cooperación Especial recomienda trabajar hacia una meta a largo plazo de una nueva estrategia de seguridad unificada para Norteamérica. Dicho proceso podría empezar por expandir los programas de seguridad bilaterales para incluir a México. Los programas Estados Unidos-Canadá podrían ser incorporados a la iniciativa “México-Estados Unidos manejo fronterizo del Siglo XXI”, estos esfuerzos podrían incluir el considerar los riesgos de seguridad más allá de las fronteras y desarrollar un sistema conjunto de análisis de riesgos y amenazas para la “zona” Norteamericana. México podría también participar en el programa conjunto de EEUU-Canadá “Shiprider”, el cual está formado por grupos de múltiples agencias de seguridad que se enfocan en la actividad criminal transfronteriza. Estos pasos requerirían que México dedicara personal de las fuerzas de seguridad hacia la seguridad de sus fronteras Sur y Norte. Para alcanzar una estrategia de seguridad unificada, los tres países deberían desarrollar la confianza para compartir la información de manera segura entre agentes aduanales, agentes fronterizos, fuerzas de seguridad, oficiales de justicia y personal militar.¹²

Parte fundamental de la justificación de la Iniciativa Mérida, según los documentos oficiales de los Estados Unidos, es que la corrupción prevalece en las policías mexicanas, y demandan para erradicarla un papel mayor de los militares, además, y es obvio, de la asistencia militar a México por parte de los Estados Unidos. Lo dicen así:

El establecimiento de los comandos unificados de policías estatales que potencialmente podrían absorber a las fuerzas policiacas municipales, ha sido debatido en México por años. El Congreso mexicano falló en aprobar una propuesta de reforma constitucional presentada por el gobierno de Calderón para establecer Comandos Unificados de Policía Estatal. Sin embargo, el presidente Peña Nieto está ayudando a los estados a moverse en esa dirección y ha introducido su propia propuesta de reforma constitucional sobre este tema. El resultado de los esfuerzos para una reforma policiaca militar podría tener implicaciones en las iniciativas de Estados Unidos de expandir la asistencia del plan Mérida para cubrir a fuerzas estatales y municipales, ya que el gobierno mexicano determina cómo se organiza y canaliza esa asistencia. Los recursos del fondo Mérida han mantenido academias estatales y cursos de entrenamiento para policías estatales y locales en seguridad de los oficiales, el aseguramiento y preservación de las escenas del crimen, técnicas de investigación y la recopilación de inteligencia.¹³

En el terreno de la seguridad, la compenetración entre los tres países es total.¹⁴ Por ejemplo, en materia energética, los norteamericanos han señalado las deficiencias de inseguridad de la infraestructura nacional en esta materia y han exigido una permanente colaboración entre las tres naciones para remediarla. Duncan Wood señala que se deben hacer esfuerzos de los tres gobiernos de América del Norte para prevenir ataques a las infraestructuras energéticas que se consideren críticas y, en ese sentido, las agencias de inteligencia de los tres países deben trabajar de la mano con los ministerios de energía correspondientes. El Departamento de Homeland Security, la Seguridad Pública de Canadá y el Cisen deberán crear un panel de expertos trilaterales que mantengan relaciones de trabajo con los sectores públicos y privados interesados para desarrollar un marco de largo plazo, que sirva para planear y establecer objetivos, calendarios y comités, a fin de prevenir y enfrentar ataques -con capacidades de actuación en automático ante cualquier riesgo- en esa infraestructura, que se considera fundamental para la preservación de la seguridad energética de América del Norte.¹⁵

No es, por tanto, casual que el Congreso mexicano se haya dedicado durante la administración de Peña Nieto a aprobar reformas coincidentes con las exigencias de seguridad militar y de inversiones de los Estados Unidos. Ejemplo de ello es el transitorio octavo de la reforma constitucional energética publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, el cual estipula lo siguiente:

Derivado de su carácter estratégico, las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, a que se refiere el presente Decreto se consideran de interés social y orden público, por lo que tendrán preferencia sobre cualquier otra que implique el aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos afectos a aquéllas. La ley preverá los términos y las condiciones generales de la contraprestación que se deberá cubrir por la ocupación o afectación superficial o, en su caso, la indemnización respectiva. Los títulos de concesiones mineras que se encuentren vigentes a la entrada en vigor de este Decreto y aquellos que se otorguen con posterioridad, no conferirán derechos para la exploración y extracción del petróleo y los demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, sin perjuicio de los derechos previstos en sus propias concesiones. Los concesionarios deberán permitir la realización de estas actividades. La ley preverá, cuando ello fuere técnicamente posible, mecanismos para facilitar la coexistencia de las actividades mencionadas en el presente transitorio con otras que realicen el Estado o los particulares.

El transitorio octavo de la reforma constitucional energética de 2013 establece que el sector energético tiene prevalencia sobre cualquier otra actividad.¹⁶ Ello permitirá, mediante el empleo de la fuerza pública nacional y externa -a favor de las trasnacionales-, expropiar y disponer de la propiedad privada, pública y social por encima de cualquier otro derecho. La norma transitoria será fuente de conflictos sociales por la propiedad y la posesión de la tierra. Las empresas trasnacionales del petróleo y de la electricidad, como ahora ocurre con las empresas mineras, argumentarán a su favor el carácter preferente de las actividades energéticas. Los ejidos, comunidades y pueblos indígenas sostendrán como preferentes sus derechos sobre la tierra. Sin embargo, con este artículo octavo transitorio de la reforma energética, el régimen de propiedad de la tierra cambia totalmente en el derecho mexicano. La propiedad privada, social o pública estará subordinada a las actividades preferentes de la industria energética, y las expropiaciones u “ocupaciones temporales” sobre la propiedad privada, pública o social podrán realizarse para satisfacer los intereses privados de las empresas trasnacionales del petróleo y de la electricidad. La reforma constitucional en esta norma transitoria pone a disposición de las empresas trasnacionales el territorio nacional y tendrán, además, de su lado a la fuerza policiaco-militar de México y de los Estados Unidos.

Otro ejemplo fueron las reformas a ley para revenir y sancionar los delitos cometidos en materia de hidrocarburos publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 2016. La reforma también adicionó la fracción XXIII, derogó el inciso 19 y reformó el inciso 25 de la fracción I, todos del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, además de reformar el artículo 254 ter, adicionar la fracción VI y derogar el inciso j de la fracción I del artículo 253, las fracciones VII y VIII del artículo 254, y el artículo 368 quáter del Código Penal Federal. Igualmente, se reformó la fracción I y se adicionó la fracción VIII al artículo 2o. de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.

Tales cambios establecieron en México un régimen especial de carácter penal en materia de hidrocarburos, el que es propio de lo que la doctrina denomina “derecho penal del enemigo” y que es anticonstitucional; es decir, un sistema que atribuye sanciones penales en función de la peligrosidad de los futuros autores de las conductas y no de las conductas mismas. La reforma criminaliza la protesta social de indígenas, ejidatarios, pequeños propietarios y de otros mexicanos, con las categorías penales de terrorismo y sabotaje, que se incluyen en ella. Evidentemente, se trata de una reforma legal para proteger los intereses de los inversionistas extranjeros en México en el ámbito de la energía, lo que coincide con los intereses norteamericanos reclamados pública e insistentemente cuando los sectores empresariales y extranjeros afirman que “sin mayor seguridad no habrá inversión extranjera”.

En el mismo sentido, se aprobaron las reformas a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos -publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 12 de noviembre de 2015-, las que indebidamente e inconstitucionalmente se fundamentaron en el Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos sobre Asistencia Mutua entre sus Administraciones de Aduanas, del 9 de diciembre de 2013. Las normas legales en México sólo pueden tener por fundamento jurídico para su creación o reforma una norma de mayor jerarquía y no una norma de menor jerarquía como es en el presente caso. Asimismo, el citado Acuerdo es interinstitucional, porque no fue aprobado por el Senado, en contravención del artículo 76, fracción I, de la Constitución. No puede haber reciprocidad del gobierno mexicano con la brutal asimetría con los Estados Unidos.¹⁷

La anterior reforma violó el principio de legalidad y certeza, pues es ambigua, vaga e indeterminada. Por ejemplo:

Consideramos que nuestros servicios de migración y aduanas estarán bajo la autoridad de la Homeland Security del gobierno norteamericano, que es el organismo establecido desde el gobierno de George W. Bush para combatir, sin ninguna limitación, el terrorismo, violando derechos humanos.

El principio de reciprocidad del que habla la reforma de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos debe estar previsto en un tratado para ser válido, porque compromete la soberanía de las naciones involucradas. Por tanto, no puede estar contemplado en un acuerdo interinstitucional que no es aprobado por el Senado de la República, ya que este tipo de acuerdos carecen de la legitimidad constitucional derivada de la representación política nacional de cada estado.

Podemos decir que los documentos citados y las reformas aprobadas en México en los últimos años son pasos en el proceso de integración de nuestro país a la seguridad norteamericana -léase de Estados Unidos-, lo que conlleva la pérdida acelerada y permanente de la soberanía nacional.

Como dijimos desde el principio del ensayo, la política de seguridad de nuestro país se dirige a la integración militar y de seguridad de México a la órbita de las decisiones norteamericanas. La soberanía de una nación tiene que ver fundamentalmente con el control de su fuerza pública y militar, y México pierde a pasos acelerados el control pleno sobre sus fuerzas de seguridad a favor de la integración de América del Norte y de los Estados Unidos para el provecho y beneficio de ese país.

Las declaraciones de las autoridades mexicanas coinciden con lo que aquí señalamos: los pronunciamientos del secretario de Gobernación¹⁸ y de los gobernadores integrantes de la Conago argumentan a favor del control y de supervisión de las policías por las fuerzas armadas. La finalidad de una ley de seguridad interior que propone el gobierno federal no es para garantizar los derechos humanos de los habitantes del país, sino para establecer de jure el “control” sobre las fuerzas de seguridad pública por parte de las fuerzas armadas, y éstas, a su vez, someterlas al Comando Norte del ejército norteamericano.

En esta parte contextual del trabajo, recupero un fragmento del artículo escrito por Carlos Fazio, publicado en La Jornada y titulado “Geopolítica y despojo”. Dice Fazio:

Hace veinte años, la mañana del 23 de octubre de 1995, el Jefe del Pentágono, William Perry, dijo ante la plana mayor del Ejército Mexicano que entre Estados Unidos y México existían fuertes lazos políticos y económicos, pero que faltaba un “tercer vínculo”, el militar. A partir de entonces, promovida por Washington, la sana distancia entre las fuerzas armadas de ambos países comenzó a acortarse… la finalidad de los gobiernos mexicanos bajo la supervisión de los Estados Unidos, ha sido la de desordenar, destruir, reconstruir, reordenar, todas nuestras estructuras constitucionales, legales, políticas, económicas y sociales, para favorecer al gran capital trasnacional por encima de los derechos humanos de las poblaciones y, en contra de los derechos territoriales de la nación mexicana a sus recursos naturales.¹⁹

II. Algunas iniciativas de ley presentadas en materia de seguridad interior

A partir de los atentados terroristas en Nueva York de 2001 y la expedición de la Patriot Act, el gobierno norteamericano modificó su política de seguridad para América Latina. A los norteamericanos les interesa, mediante vías diferentes a las que usaron en el pasado, proteger sus inversiones e intereses en países como el nuestro. Ellos han decidido, para su propio beneficio, tener resguardados en México los puertos, los aeropuertos y los sistemas que contienen megadatos, pero también las instalaciones energéticas, los recursos mineros, los recursos hídricos, entre otros. Es incorrecto suponer que una ley de seguridad interior sólo trata de enfrentar a los cárteles del crimen organizado y de seguir promoviendo la guerra contra las drogas, iniciada en el gobierno de Calderón. La pretensión para aprobar una ley de seguridad interior es subordinar la seguridad nacional y los recursos de México a los designios geopolíticos de los Estados Unidos, como siempre ha sido, pero ahora con otros medios e instrumentos, que consisten en respaldar y estimular gobiernos neoliberales de diseño policiaco-militar.

Se han presentado en el Congreso de la Unión distintas iniciativas que están a favor de una ley de seguridad interior. Entre ellas se encuentran las siguientes:

III. ¿Por qué la seguridad en un Estado constitucional de derecho corresponde a la autoridad civil y a los ciudadanos, y no a las fuerzas armadas?

México tiene policías suficientes para atender las necesidades de seguridad pública en el país. Es verdad que las policías municipales y estatales requieren apoyo, pero mediante las políticas presupuestales adecuadas, y un decidido compromiso con la seguridad pública civil, ello podría lograrse en breve tiempo. El gobierno de Peña Nieto, al igual que el de Calderón, no lo ha querido realizar por los compromisos contraídos con el gobierno de los Estados Unidos. Se prefiere la militarización y las doctrinas de seguridad nacional de carácter bélico a la consolidación de la seguridad pública civil.

Un argumento que se suele emplear para impedir que las policías del país asuman su papel es el de la corrupción. Ésta existe también en las fuerzas armadas. La corrupción es un problema que tiene relación con el diseño de las instituciones. En México se requiere combatir la corrupción desde la Presidencia de la República y en todos los niveles; en especial, se debe lograr que los vigilantes -las autoridades competentes en materia anticorrupción- no dependan de los vigilados, como ahora ocurre con el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción. La fórmula de combate a la corrupción consiste en otorgar mayores poderes de control ciudadano sobre las policías; emprender una lucha sin cuartel contra la impunidad vía los instrumentos de procuración y administración de justicia, y reconocer amplios mecanismos de democracia directa para que los ciudadanos supervisen, vigilen y auditen a las autoridades, incluyendo a las policías.

Así, el Decreto 156 de modificación constitucional adicionó la fracción XXIX-M al artículo 73 y reformó la fracción VI del artículo 89 de la Constitución para facultar al Ejecutivo a preservar la seguridad nacional -fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de abril de 2004-. La modificación constitucional facultó al Congreso para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones. Se precisó que el Ejecutivo debe proteger la seguridad nacional. La reforma, además de fortalecer la facultad legislativa del Congreso con afectación a las legislaturas locales, otorgó al Ejecutivo, por encima de los otros poderes, órganos autónomos y niveles de gobierno, el deber de conservar la seguridad nacional, lo que constituye, desde nuestro punto de vista, una violación al principio de división de poderes (artículo 49 de la Constitución), un daño grave al equilibrio que debe existir entre los poderes, y una reducción de los alcances del federalismo.

Lo más inaceptable es que esta reforma constitucional ha estado vinculada a la legislación secundaria que se desprende de ella y que pretende seguir derivándose de la misma: situar a las fuerzas armadas y al Consejo de Seguridad Nacional como garantes de la seguridad nacional y con poderes para determinar declaraciones de afectación a la seguridad interior sin participación del Poder Legislativo federal ni de las legislaturas locales y, a su vez, para menoscabar los derechos fundamentales de los gobernados, suspendiéndolos de facto y de jure.

El riesgo de que se aprueben las reformas a la Ley de Seguridad Nacional hoy vigente nos recuerda a la Ley de Jurisdicciones española de 1905, que otorgó al ejército de ese país la custodia del patriotismo y que, al decir de muchos autores, desde Unamuno hasta Abellán, fue la causa, al colocar al poder militar por encima del civil, del militarismo español y de sus dos dictaduras en el siglo XX.²⁷

Nosotros consideramos que las fuerzas armadas no pueden ser las defensoras del Estado. En un Estado constitucional de derecho, los defensores del orden constitucional y de la seguridad nacional son los ciudadanos y las autoridades civiles. El defensor último y final es y debe ser el órgano de control de constitucionalidad. La guerra está proscrita en el derecho internacional y en el derecho interno de los Estados democráticos, salvo cuando es en legítima defensa. Aceptar la tesis de que las fuerzas armadas son las defensoras del Estado es admitir el punto de vista del jurista nazi Carl Schmitt, quien en su obra La defensa de la Constitución²⁸ mantiene que son el jefe del Estado y las fuerzas armadas las que tutelan al Estado y defienden la Constitución. Nosotros preferimos el punto de vista de Hans Kelsen, quien sostuvo que son los tribunales constitucionales, todas las instituciones y los ciudadanos los que defienden al Estado y a la Constitución.²⁹

Estamos de acuerdo con el punto de vista de Kelsen, porque el Estado de derecho, si lo es, sólo puede estar tutelado y defendido por los procedimientos democráticos y la racionalidad más plena del ordenamiento jurídico, así como por las de sus instancias garantes y por los ciudadanos. Si aceptamos que únicamente el Ejecutivo o las fuerzas armadas defienden la seguridad nacional y al Estado, estamos al borde de la dictadura, del rompimiento con el orden constitucional democrático. Por tal motivo, fue incorrecta la reforma a la fracción VI del artículo 89 de la Constitución de 2004, por sus tintes autoritarios no consecuentes con el Estado constitucional y democrático de derecho. El Ejecutivo no puede por sí ni ante sí ser el garante único de la seguridad nacional ni el encargado de preservarla o custodiarla.

La idea de un Estado en donde las fuerzas armadas juegan un papel destacado en la defensa del orden constitucional y la soberanía subvierte la lógica entera del Estado constitucional y democrático de derecho. Las fuerzas armadas son auxiliares en ese propósito y su papel debe estar constreñido por la propia Constitución, además de que deben estar subordinadas al órgano de control de constitucionalidad, al resto de los poderes públicos y a los propios ciudadanos.

El hecho de que las decisiones del Ejecutivo o de un Consejo de Seguridad Nacional no puedan ser controladas por el Poder Legislativo, el Poder Judicial, las entidades federativas, los municipios o los ciudadanos coloca a ese Poder por encima de los demás órganos y poderes del Estado. El conceder al Ejecutivo ese superpoder -preservar la seguridad nacional, y además, disponer de la totalidad de las fuerzas armadas- limita de entrada la soberanía popular y, como ya se dijo, hace nugatorios los principios de división de poderes y el federalismo.

Además, la reforma de 2004 a la fracción VI del artículo 89 de la Constitución fue y es muy peligrosa, porque, como lo hemos visto recientemente, se le interpreta sin tomar en cuenta el carácter sistémico e integral de la Constitución -la interpretación conforme-. Es decir, algunos, empezando por el titular del Ejecutivo actual, la leen o interpretan desvinculándola del procedimiento de suspensión de garantías; de la declaración de guerra que debe ser autorizada por el Congreso; de los mecanismos de intervención federal previstos en el artículo 119 de la Constitución; de la competencia en materia de seguridad pública que corresponde a las autoridades civiles, según el artículo 21 de la Constitución; de lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución, que indica que en tiempos de paz la competencia de las fuerzas armadas se constriñe a la disciplina militar y que el lugar de ellas reside en los cuarteles, y de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales que prohíben actos de molestia que no estén fundados y motivados por una autoridad competente.

La competencia de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución ha sido mal interpretada y aplicada por el titular del Ejecutivo, pues se ha usado para militarizar el país y emprender una guerra de facto, y hasta ahora no de jure, en contra del crimen organizado. Tal estrategia bélica ha costado hasta ahora miles de muertos, miles de desaparecidos, así como un número inmenso de víctimas, huérfanos y desplazados. El gobierno federal, si quiere justificar jurídicamente la militarización y la guerra de facto emprendida, tendría forzosamente que recurrir en condiciones democráticas al procedimiento de suspensión de garantías del artículo 29 de la Constitución, a una declaración de guerra autorizada por el Congreso, en los términos del artículo 73, fracción XII, de la Constitución, o al procedimiento, al menos, previsto en el artículo 119 de la Constitución, relativo a la intervención federal en las entidades federativas.

La militarización en curso, que se fundamenta por el titular del Ejecutivo en la fracción VI del artículo 89 de la Constitución reformada en 2004, violenta los derechos fundamentales al permitir los retenes, los cateos, las detenciones y las intervenciones telefónicas, entre otras acciones, a cargo de las fuerzas armadas. Éstas han asumido atribuciones de facto que no les corresponden, como son las relacionadas con la seguridad pública, la prevención, la persecución, la investigación y la sanción de los delitos, que sólo competen constitucionalmente a los jueces, al Ministerio Público y a la policía, según lo establece el artículo 21 de la Constitución.

La competencia de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución ha intentado indebidamente justificar que el Ejecutivo tenga poderes extraordinarios para militarizar al país, violando el principio de división de poderes y el pacto federal. La militarización que vivimos no permite la participación ciudadana efectiva en las políticas y en el diseño de la seguridad nacional y pública, pues no existe a la fecha un solo mecanismo de democracia participativa ciudadana, de transparencia o de rendición de cuentas en las instituciones de las fuerzas armadas, en el Ejecutivo o en los esquemas gubernamentales hoy vigentes, en donde los ciudadanos se involucren de verdad en las funciones de seguridad pública y nacional.

El papel del Congreso de la Unión se ha obviado por el Ejecutivo a través del abuso de la interpretación sui generis que hace de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución. Los actos de militarización del Ejecutivo constituyen auténticas resoluciones de estados de excepción o de sitio (suspensión de garantías), que para nada cumplen con el procedimiento del artículo 29 de la Constitución.

Además, se entiende, por los voceros del gobierno, que la seguridad es del Estado o, peor aún, del gobierno en turno, y se olvida que cualquier concepto de seguridad jurídica, pública o nacional, debe estar orientada y justificada en los derechos fundamentales de los gobernados. Ningún concepto de seguridad pública o nacional debe colocarse por encima de los derechos humanos y para despreciar la vida, la libertad, el debido proceso, etcétera, de los ciudadanos a través de una lógica de guerra que destruye el tejido social y deslegitima a las instituciones.

La seguridad debe ante todo ser soberana, es decir, decidida por los ciudadanos de este país, de preferencia a través de mecanismos participativos, como el referéndum. La seguridad nacional no debe responder, tal como ahora responde, a los intereses de los Estados Unidos. Esta guerra no declarada constitucionalmente contra el crimen organizado tiene su origen en los acuerdos de la ASPAN, en la Iniciativa Mérida y en otros acuerdos de palabra entre los jefes de Estado y de gobierno de los Estados Unidos y México. Nunca ha sido ratificada por el Senado de la República a través de un tratado, lo que implica que todos esos acuerdos internacionales devengan en anticonstitucionales.

Mediante la estrategia fallida y la mala interpretación constitucional de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución, los gobiernos de Calderón y Peña Nieto han buscado legitimarse infructuosamente en el ejercicio del poder, y en este sexenio se ha abusado del concepto de seguridad nacional y de la ley secundaria en la materia para espiar, perseguir y reprimir movimientos sociales.

La seguridad nacional es un concepto derivado de la Guerra Fría, imaginado por teóricos y políticos norteamericanos, para mantener áreas de influencia de los Estados Unidos en el mundo, y evitar con ello la propagación en aquella época del socialismo real en esas regiones. Es, por tanto, una categoría teóricamente caduca que ha sido sustituida por las de seguridad humana y ciudadana. Su finalidad estribaba en mantener condiciones de estabilidad y gobernabilidad en los Estados Unidos, previniendo y rechazando las amenazas militares de otros Estados (nivel externo) y para enfrentar y prevenir el terrorismo, los riesgos medioambientales y fenómenos sociales (nivel interno), como la inmigración masiva hacia las fronteras norteamericanas; en los últimos años se ha empleado para rechazar al crimen organizado, principalmente el que tiene que ver con el narcotráfico.

El concepto de seguridad nacional en México es importado y promovido en nuestro país para garantizar, sobre todo, la seguridad de los Estados Unidos. Es por ello necesario que se modifique la fracción VI del artículo 89 de la Constitución, para que no seamos los policías de la frontera sur de los Estados Unidos y para que el Ejecutivo no siga haciendo, a través de una indebida interpretación de esta facultad, fraude a la Constitución y ejerciendo poderes metaconstitucionales, que son inaceptables en una democracia y en un Estado constitucional y democrático de derecho.

Adicionalmente a lo anterior, la guerra es la negación del derecho, y por eso, su existencia y, además, su reconocimiento jurídico absoluto, sin matices, son muestras fehacientes de que el Estado salvaje aún prevalece. Desde el bellum justum (guerra justa) hasta hoy con la llamada “guerra contra el crimen organizado”, la guerra constituye un problema para la existencia del Estado de derecho y la conciencia del desarrollo civilizado y democrático de los pueblos.

Norberto Bobbio ha explicado que “la historia de la evaluación moral de la guerra puede dividirse, por lo menos en lo que respecta a las obras relativamente más cercanas, en tres fases: la del bellum justum, la de la raison d’etat y la de la guerra como crimen”.³⁰ En ese contexto, desde el derecho, la guerra se ha considerado, en primer término, como un posible medio de justicia; en segundo término, como una prerrogativa de la soberanía, y tercer término, que es el contemporáneo, como un crimen. La guerra es hoy en día un crimen contra la humanidad.

A su vez, desde la ciencia política se ha dicho que la guerra es la continuación de la política por otro medio (von Clausewitz). Según la doctrina tradicional que se ha construido en torno al fenómeno colectivo de la guerra como objeto de estudio, varios son los elementos constitutivos que ayudan a determinar su concepto: a) una actividad militar; b) un elevado grado de tensión en la opinión pública; c) la entrada en vigor de normas jurídicas atípicas, y, por cierto, difícilmente democráticas, respecto de las que rigen en el periodo “de paz”, y d) una progresiva integración política dentro de las estructuras estatales beligerantes. En la caracterización de la guerra, ésta “adopta al mismo tiempo la forma de una especie de conflicto, de una especie de violencia, de un fenómeno psicológico-social, de una situación jurídica excepcional y de un proceso de cohesión interna en algunas ocasiones”.³¹

Por ello, Kant no dudó en expresar que la guerra es intrínsecamente antidemocrática, pues el pueblo obligado a hacerla no sólo pierde su soberanía, sino su propia dignidad humana y civil.³² Esto es precisamente porque se trata de un estado de excepción, en el que se coloca en extrema vulneración a grandes grupos humanos; en efecto, la guerra debe ser la última ratio, el último recurso que debe utilizar un Estado que se pretenda civilizado. Por eso es que la guerra, como nos dice Luigi Ferrajoli,

…por sus intrínsecas características destructivas, no admite hoy justificaciones morales y políticas. Es de por sí un mal absoluto, con respecto al cual los viejos límites iusnaturalistas de la guerra justa resultan ahora insuficientes, al haber quedado desbordados todos los límites naturales a sus capacidades destructivas. Por sus propias características, la guerra es una regresión al estado salvaje o de naturaleza del homo homini lupus. Con la diferencia de que la sociedad salvaje de los Estados no es una sociedad de lobos naturales, sino una sociedad de lobos artificiales, es decir, de esos “hombres artificiales”, como los llamó Hobbes, que son los Estados creados por los hombres para tutela de sus derechos y que hoy amenazan con escapar a su control y revolverse contra sus creadores como máquinas artificiales capaces de destruirlos.³³

El espíritu de prohibir el uso de la fuerza y, por ello, considerar como último recurso la guerra fueron aspectos que incorporó desde su constitución la Organización de las Naciones Unidas en su Carta. En el preámbulo, la Carta de las Naciones Unidas se pronuncia por defender la paz, expresando que los Estados miembros se comprometen “a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra... a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos, que no se usará; la fuerza armada sino en servicio del interés común”. Así pues, como premisa mayor, la Carta de Naciones Unidas prohíbe el uso de la fuerza, de conformidad con su artículo 2o., párrafo 4: “Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas”.

La guerra así, en el marco jurídico internacional, sólo está permitida cuando se lleva a cabo en legítima defensa, lo cual explica que actualmente se considere a la guerra como un crimen contra la humanidad y, por ello, que cualquier refugio en la misma se pueda considerar contrario a la moral y al derecho.³⁴

Nuestra tesis se inscribe en la formulación de la Carta de las Naciones Unidas, en el derecho internacional de los derechos humanos y en los principios de nuestra Constitución. Es imprescindible reformar la fracción VI del artículo 89 de la Constitución. La modificación debe hacerse para derogar que el titular del Ejecutivo tenga la facultad de preservar la seguridad nacional, pues ésta corresponde preservarla y garantizarla a todos los ciudadanos y a la totalidad de las autoridades del Estado, y para que el presidente pueda disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea, del ejército, de la armada y de la fuerza aérea, para la defensa exterior del país y, a nivel interno, en los casos de suspensión de derechos y garantías, intervención federal, de amenazas o riesgos medioambientales, campañas de salud y educativas, en donde la autoridad militar estará subordinada al Ejecutivo, al Congreso de la Unión, al Poder Judicial federal y al resto de los niveles de gobierno y órganos constitucionales previstos en la Constitución. Las fuerzas armadas no pueden intervenir en funciones vinculadas a la seguridad pública o para prevenir o reprimir movimientos sociales, y mucho menos violentar derechos fundamentales de los gobernados.³⁵

IV. Conclusiones

Como medidas alternativas a la militarización que se propone con la aprobación de la Ley de Seguridad Interior, y para salvaguardar la seguridad y reducir los índices de violencia, consideramos que, además de profesionalizar y capacitar a las policías del país, es importante: