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Cuestiones constitucionales

versión impresa ISSN 1405-9193

Cuest. Const.  no.32 México ene./jun. 2015

 

Artículos doctrinales

 

Justiciabilidad de los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas

 

Justice of the collective rights of native peoples

 

Manuel González Oropeza* y Parastoo Anita Mesri Hashemi-Dilmaghani**

 

* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, antonio.arellanos@te.gob.mx.

** Asesora del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, parastoo.mesri@te.gob.mx.

 

Fecha de recepción: 24 de octubre de 2014.
Fecha de dictamen: 28 de noviembre de 2014.

 

Resumen

Nuestro país ha suscrito diversos instrumentos jurídicos internacionales que se encargan de vigilar la correcta aplicación de la justicia a todos sus habitantes, pero lo más importante es el reconocimiento que las propias autoridades mexicanas han hechos de esos derechos, tanto en el ámbito penal y civil como en el electoral. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha hecho prevalecer los derechos de todos los mexicanos, y particular interés ha demostrado en los últimos años cuando se han presentado diversos casos relacionados con los derechos de las comunidades indígenas y su autodeterminación para elegir a sus propias autoridades, sin menoscabo de sus intereses, normas y sistemas de elección. La eliminación de la discriminación, el combatir los prejuicios y promover la tolerancia de los derechos de los pueblos indígenas ya no es sólo una recomendación de los organismos internacionales, sino un verdadero compromiso de nuestras autoridades federales y locales, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro de su ámbito de competencia, ha dado muestras claras de estos principios y la aplicación irrestricta de la Constitución a través de diversas sentencias, jurisprudencias y tesis.

Palabras clave: comunalidad, comunidad indígena, pueblos indígenas, tutela local, juicio para la protección de los derechos, juicio de reconsideración, incidente de inejecución, justicia, justicia electoral.

 

Abstract

Our country has signed various international legal instruments which are responsible for monitoring the correct application of justice to all its inhabitants, but the most important is the recognition that the Mexican authorities have made of those rights, in both criminal and civil as well as electoral law. The Federal Electoral Court has defended the rights of all Mexicans, and particular interest has been shown in recent years when various cases related to the rights of native peoples of Mexico and their right to self-determination to elect their own authorities, without prejudice to its interests, laws and systems of elections. The elimination of discrimination, combat of prejudice and promotion tolerance for the rights of native peoples now is not only a recommendation from international agencies, but a real commitment from our federal and local authorities, and the Federal Electoral Court, within its sphere of competence, has shown clear signs of these principles and the unrestricted application of the Constitution through various rulings, jurisprudence and thesis.

Descriptors: commonality, native peoples, indigenous peoples, local guardianship, judgement for the protection of rights, trial of reconsideration, nonperformance incident, justice, electoral justice.

 

En el presente análisis se argumenta que el federalismo judicial es fundamental para el buen desarrollo de la protección judicial de los derechos humanos en México. El artículo 116 de la Constitución federal, en su fracción tercera, establece que el Poder Judicial de los estados “se ejercerá por los tribunales que establezcan las constituciones respectivas”. Dentro de este marco de federalismo mexicano, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), órgano especializado de la judicatura federal, es, bajo los términos del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia. Sin embargo, los tribunales electorales de las entidades federativas también hacen una labor importante en la impartición de la justicia electoral local.1

El federalismo judicial y lo dispuesto en el artículo 1o. de la ley suprema sobre la obligación de toda autoridad de potencializar los derechos humanos implica una correlación y corresponsabilidad entre la judicatura federal y las judicaturas de las entidades federativas en la justiciabilidad de los mismos derechos humanos, incluyendo los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas. También hace necesario conocer los mecanismos locales de tutela en esta materia, para abonar al diálogo judicial y la discusión de las buenas prácticas que contribuyen a sembrar la semilla de la justicia electoral efectiva para los pueblos originarios.

En esta línea de ideas, el presente análisis propone discutir, desde la mirada de la jurisdicción que ejerce el TEPJF, los avances y desafíos en la justiciabilidad de los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas en las entidades federativas. Las primeras autoridades estatales responsables de reconocer y hacer efectivos los referidos derechos son los institutos electorales locales, quienes deberán trabajar de la mano con los tribunales para lograr tal fin. El primer inciso resume el marco normativo vigente en el ámbito de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. El segundo, describe la comunalidad; lo que es una perspectiva propia, desarrollada en el seno de las comunidades, acerca de la vida colectiva. El tercero hace alusión a los mecanismos de tutela local en materia de derechos de los pueblos indígenas, a través del estudio de diversos casos emblemáticos que han sido resueltos en la Sala Superior del TEPJF. La discusión se concentra en los estados de Oaxaca, Michoacán y Guerrero. En el último apartado se presentan unas breves conclusiones relativas a la temática.

 

I. Marco normativo vigente en el ámbito de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, vigente en México desde 1991, es el tratado internacional más importante en el ámbito de los derechos de los pueblos indígenas. El tratado contiene en sus disposiciones, derechos tan importantes como el derecho de los pueblos indígenas a conservar sus propias instituciones sociales, económicas y políticas (artículo 8).2 También plasma en sus articulados el derecho a la consulta, lo que obliga a los gobiernos a consultar a los pueblos indígenas a través de sus instituciones representativas, que es generalmente la asamblea comunitaria, cada vez que se consideren leyes u otras medidas que les puedan afectar. Estas consultas deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas o leyes propuestas (artículo 6).3

En cuanto al tema de la justiciabilidad de los derechos humanos de los pueblos indígenas, el Convenio dispone que los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respecto de su integridad (primer párrafo del artículo 2).4 Además del Convenio 169, es necesario mencionar la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007.5 La Declaración reconoce explícitamente el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación y autonomía, lo que se traduce en el autogobierno de las comunidades, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas (artículos 3 y 4).6 También plasma el derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales (artículo 5),7 y dispone que tengan derecho a no sufrir la asimilación forzada o la destrucción de su cultura (artículo 8).8 Además, establece que los Estados adoptarán medidas eficaces para combatir los prejuicios y eliminar la discriminación, y promover la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas y los demás sectores de la sociedad (artículo 15).9

Asimismo, la Declaración menciona el derecho a la consulta, y dispone que el consentimiento que den los pueblos a alguna propuesta tiene que ser libre, previo e informado (artículo 19).10 También, resalta la importancia del derecho de los pueblos indígenas a la tierra, al territorio y a los recursos naturales (artículos 26 y 27).11

Los derechos colectivos de los pueblos indígenas y las comunidades que los integran también están en nuestra carta magna, en el artículo 2o.12 Este artículo reconoce el derecho a la libre determinación y la autonomía para, entre otras cosas, resolver conflictos internos aplicando los sistemas normativos indígenas, y nombrar autoridades aplicando los ordenamientos jurídicos propios de las comunidades. También es acorde con las disposiciones del Convenio 169 y la declaración de la ONU en diversos temas, como es el derecho a la autoadscripción. Así también, el 10 junio de 2011 se publicó una nueva reforma constitucional, que obliga a las autoridades a interpretar los derechos humanos favoreciendo en todo tiempo la norma que dé la mayor protección, sea la de la Constitución o sea la del tratado internacional.

Con relación a las leyes de los estados vigentes en esta materia, Oaxaca fue el primero en reformar su legislación para incluir el tema de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Los primeros cambios y adiciones a la Constitución estatal fueron aprobados por el Congreso del Estado de Oaxaca el 26 de octubre de 1990, aun antes de la aprobación del Convenio 169 de la OIT.

El artículo 16 de la Constitución de Oaxaca13 contiene la mayoría de las disposiciones sobre los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas. En él se plasma la libre determinación y autonomía. También el artículo 112 de dicha Constitución establece que la jurisdicción indígena se ejercerá por las autoridades comunitarias; es decir, son ellas quienes resolverán conflictos aplicando el derecho propio de su comunidad.14 Además, como parte de la reforma de 1990, el artículo 25 de la Constitución local15 reconoció las “prácticas democráticas” utilizadas en las comunidades indígenas para el nombramiento de sus autoridades municipales, lo que dio paso a los cambios que se darían en 1995 al Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca (CIPPEO),16 para reconocer la realidad estatal: la mayoría de los municipios en Oaxaca nombran a sus autoridades locales según sus propias leyes y procedimientos electorales en asamblea general, y no a través del sistema de partidos.

El 17 de agosto de 2012, la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de Participación Ciudadana para el Estado de Oaxaca fue reformada, e incluyó por primera vez los medios de impugnación relacionados con el nombramiento de autoridades en municipios que se rigen por sus propios sistemas normativos. Dichos medios son el juicio electoral de los sistemas normativos internos y el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano dentro de los sistemas normativos internos, estableciendo así los medios especializados para los pueblos autóctonos.17 En dicha normativa se establece que deben salvaguardarse los principios de la comunidad y comunalidad; la asamblea y todas aquellas instancias colectivas de deliberación y toma de decisiones; el servicio comunitario; el sistema de cargos; la equidad en el cumplimiento de obligaciones; el derecho a la diversidad, a la diferencia y a la preservación de las normas e instituciones comunitarias (artículo 79).18

En la actualidad, de los 570 municipios que conforman este estado, 417 se rigen por sistemas electorales indígenas o comunitarios, casi el 75%. No obstante, el hecho de que sólo sea Oaxaca donde por casi veinte años se haya reconocido este pluralismo jurídico en al ámbito electoral no significa que las comunidades indígenas en otras entidades federativas no tienen normas y procedimientos propios para nombrar a sus autoridades. Más bien, las demás entidades federativas han sido omisas en legislar en esta materia. Fue en este sentido que la Sala Superior del TEPJF resolvió los casos de Cheran19 y San Luis Acatlán, que serán analizados más adelante.

 

II. La comunalidad y la perspectiva propia desde las comunidades indígenas

Intelectuales indígenas, en particular los de la sierra norte o sierra Juárez de Oaxaca, desarrollaron la teoría de la comunalidad para describir, en términos propios, la forma de organización y la vida colectiva de las comunidades indígenas. La comunalidad, se ha dicho, permite nombrar lo indígena desde una visión y teoría propia.20

Jaime Martínez Luna, comunero zapoteco de Guelatao de Juárez; Floriberto Díaz Gómez, comunero ayuujk (mixe) de Tlahuitoltepec; y Joel Aquino Maldonado, zapoteco de Yalálag, fueron los primeros autores que desarrollaron la teoría de la comunalidad basada en la vivencia diaria y concreta de sus comunidades, donde, como bien se sabe, las personas que las integran tienen, primero, obligaciones, y luego, derechos. De acuerdo con los teóricos, el primer elemento de la comunalidad es el territorio comunal. El segundo elemento se refiere a la toma de decisiones en común, en la asamblea general comunitaria; estas decisiones incluyen la asignación de obligaciones comunitarias a través del sistema de cargos; es decir, el nombramiento de autoridades. Los cargos se cumplen por lo general de forma honorífica, por mínimamente un miembro de cada unidad familiar, como condición necesaria para poder tener derechos en la comunidad. Es así que, como miembro de la comunidad, una persona debe demostrar su compromiso para servir.21

El tequio, conocido como faena en otros estados, es el siguiente elemento de la comunalidad. El trabajo colectivo a favor de la colectividad es un reflejo de la reciprocidad que se vive en las comunidades indígenas del país. Es también la forma en que la comunidad, en su conjunto, trabaja para el bien común.22

El último elemento de la comunalidad se refiere a las fiestas y ritos colectivos.23 En algunas comunidades hay mayordomías, y en otras hay comités de festejos nombrados por la asamblea, quienes organizan y se allegan de las cooperaciones de todas las familias para la realización de las fiestas. Los elementos centrales de la comunalidad, el territorio comunal o colectivo, las decisiones y el ejercicio del poder colectivo, el trabajo colectivo y la fiesta o rituales colectivos, deben contemplarse y entenderse por las personas encargadas de impartir justicia electoral conjuntamente con la libre determinación y la autonomía. Si se respeta la comunalidad, se respeta también la autonomía. Dicho respeto es condición necesaria para la justiciabilidad de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y las comunidades que los conforman.

 

III. Los mecanismos de tutela local y la justiciabilidad de los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas

El marco jurídico dispone el respeto hacia los derechos colectivos de los pueblos indígenas, basado en el derecho a la diferencia y la no discriminación, y se necesita de un conjunto de esfuerzos para hacerlos efectivos. El anunciado internacional y nacional no es suficiente, pues las autoridades de las entidades federativas, e incluso, en algunos casos, de los municipios, deberán también conocer y respetar dichas disposiciones.

Más aún, el mismo artículo 2o. constitucional federal dispone que es obligación de los estados legislar sobre la materia. Fue en este sentido que en dos casos importantes, el TEPJF ha intervenido para ordenar a autoridades estatales de Michoacán y Guerrero respetar el derecho a la autonomía y autogobierno indígena, incluyendo el derecho a nombrar a sus autoridades aplicando sus normas y procedimientos comunitarios, y no el sistema de partidos políticos, a pesar de que no existiera legislación sobre el tema en dichas entidades federativas y frente la negativa de las autoridades administrativas electorales de reconocer la existencia de dichos ordenamientos jurídicos indígenas.

En otros casos provenientes de Oaxaca, la mayoría de los que llegan al Tribunal Federal Electoral, se ha revisado la actuación del instituto y Tribunal local, para potenciar los referidos derechos. Tal ejercicio no ha sido fácil, dado que el derecho indígena varía de una comunidad a otra, y las personas encargadas de impartir justicia electoral no siempre tienen los elementos suficientes para entender el contexto dentro del cual ha surgido el conflicto. Sin embargo, la evolución ha sido positiva, con un entendimiento cada día mayor tanto en los tribunales estatales como en el TEPJF, de la comunidad y de los principios y valores que sustentan los ordenamientos jurídicos indígenas. En las siguientes líneas se comienza el análisis del caso Tanetze de Zaragoza, por ser un parteaguas en la justicia electoral mexicana, para después abordar los casos de Cheran y San Luis Acatlán, finalmente se hace referencia a dos asuntos recientes en que estuvieron involucradas comunidades indígenas de Oaxaca: el de Santiago Choápam y Reyes Etla, para detectar buenas prácticas y también desafíos existentes en los estados en torno a la justiciabilidad de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

 

1. Caso Tanetze de Zaragoza (SUP-JDC-11/2007)24

Uno de los primeros casos de mayor relevancia resueltos por el TEPJF sobre esta temática fue el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificado con la clave SUP-JDC-11/2007, del 6 de junio de 2007. Los hechos se refieren al municipio de Tanetze de Zaragoza, ubicado en el distrito de Villa Alta, Oaxaca, en la región de la sierra norte. Se trata de una comunidad zapoteca en donde, desde finales de 2002, la legislatura local decretó la desaparición de poderes, por lo que se designó un administrador municipal, una figura que persiste aún en el marco jurídico oaxaqueño, a pesar de su abolición en la mayoría de las entidades federativas. Fue así que el gobernador en este entonces nombró a una persona no originaria de la comunidad para administrarla, sin que hasta la fecha de los hechos del caso se haya convocado al nombramiento de autoridades.

La figura de una administración municipal es problemática, porque se le asignan facultades para organizar o convocar a una asamblea general con el fin de nombrar autoridades que bajo el derecho electoral indígena corresponden sólo a personas o instituciones propias, generalmente la autoridad en turno o un órgano nombrado por la propia asamblea para tal fin, llamado en algunas comunidades el “comité de usos y costumbres”. Sin embargo, en la región de los hechos, la sierra de Juárez, comúnmente la autoridad comunitaria, el presidente municipal, según acuerdos tomados por la máxima autoridad, la asamblea general, es quien tiene la obligación de convocar a las personas pertenecientes a la comunidad a asistir al nombramiento de autoridades.

Volviendo a los hechos del caso concreto, frente la falta de actuación de la autoridad local electoral, en febrero de 2006, la asamblea general de ciudadanos designó a sus autoridades bajo el sistema normativo indígena; sin embargo, las autoridades estatales no reconocieron dicho nombramiento. En el mismo febrero, el presidente del Consejo General del Instituto Estatal Electoral solicitó al administrador municipal, informes sobre la hora y fecha en la cual se realizaría el nombramiento de autoridades, pero no fue hasta casi final del año cuando avisó que no existían condiciones para llevarlas a cabo. De manera posterior, en diciembre de 2006, los actores en el caso solicitaron al secretario general de gobierno, una audiencia para tratar la situación imperante en el municipio, pero no tuvieron respuesta alguna. En el mismo mes, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral emitió un acuerdo declarando de nuevo que en el municipio no existían las condiciones necesarias para realizar el nombramiento de autoridades; es decir, cuatro años después de que la legislatura había decretado la desaparición de poderes. Poco después, el 21 de diciembre de 2006, el Congreso ratificó el acuerdo.

También, el 21 de diciembre, diversas personas que pertenecen a la comunidad de Tanetze de Zaragoza, entre ellos los actores, solicitaron al Consejo General del Instituto Estatal Electoral una copia certificada de la resolución en que se decretó la no existencia de condiciones para llevar a cabo las elecciones. Sin embargo, el Instituto rehusó darles dicha copia. El 30 del mes, tanto el acuerdo del consejo general como el decreto del congreso local fueron publicados en el Periódico Oficial del estado. En el momento de los hechos, la referida publicación no estaba disponible por ningún medio, ni siquiera en la capital del estado, y mucho menos en las regiones que lo conforman. Además, siempre se ha publicado de manera exclusiva en la lengua castellana y no en las lenguas maternas de las comunidades afectadas, en violación a la ley, ya vigente en este entonces, y que regula la materia, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, de 2003.

Fue bajo estas circunstancias que los actores llevaron su caso al TEPJF el 11 de enero de 2007, pidiendo que se instruyera al Instituto Estatal Electoral para expedirles la copia certificada del acuerdo, así como que se convocara a la asamblea general para que nombraran a sus autoridades en Tanetze de Zaragoza.

La Sala Superior, al resolver el asunto, citó varios tratados internacionales relevantes, así como los Acuerdos de San Andrés Larráinzar e información detallada sobre el municipio, proveniente de varias fuentes gubernamentales. Fue así que resolvió que el no haber cumplido con el término de cuatro días para presentar la demanda no resultó en su improcedencia, dadas las características de la comunidad. La Sala Superior declaró que

es incuestionable que no puede exigírseles a los ciudadanos de este municipio estar atentos de los actos y comunicados de autoridad que se difunden a través del periódico oficial de la entidad, pues no hay ni siquiera indicios que sugieran que dicho órgano de difusión se distribuya regularmente en el municipio en cuestión. Por el contrario, los elementos de información con los que se cuenta apuntan a la inexistencia de condiciones materiales reales para que la ciudadanía en general acceda o consiga oportunamente el periódico oficial.

Así también, en su resolución, la Sala Superior notó con seriedad la prolongación de la “situación anómala en que se encuentra la localidad desde el año dos mil dos”. Por último, concluyó que las autoridades estatales habían incurrido en violaciones serias de los derechos de las personas integrantes de la comunidad, y dictó medidas concretas con plazos cortos y precisos para que se realice el nombramiento de autoridades.

De la resolución en el caso Tanetze nació la procedencia de la suplencia total de la queja en casos recibidos de comunidades indígenas, pues cabe destacar que la petición recibida fue muy sencilla; sin embargo, con un estudio serio pudo entenderse la violación de que pretendían doler las personas integrantes de la comunidad y la tutela a sus derechos que solicitaban al máximo órgano jurisdiccional electoral del país.25 La referida jurisprudencia, aunque emanó de un juicio que desde su diseño protege los derechos político-electorales del ciudadano; es decir, en el derecho positivo, los derechos individuales a votar y ser votado, y a asociación y afiliación política, demuestra el interés del Tribunal para garantizar los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas, al plantear la suplencia total de la deficiencia de la queja por parte de los tribunales electorales en casos “en el que se plantee el menoscabo de su autonomía política o de los derechos de sus integrantes para elegir sus autoridades o representantes, conforme a sus propias normas, procedimientos y prácticas tradicionales”.26

Por otra parte, también surgió otra jurisprudencia del caso de Tanetze y dos otros casos resueltos el mismo año, también de Oaxaca, donde se establecen las obligaciones de la autoridad administrativa electoral de tomar todas las medidas necesarias para que se pueda llevar a cabo el nombramiento de autoridades en comunidades que se rigen por sistemas normativos indígenas.27 Es así que los criterios del TEPJF han reconocido que en casos de esta naturaleza se trata de una violación al derecho colectivo de la comunidad a la libre determinación y autonomía, lo que implica, entre otros elementos, el nombramiento de sus autoridades aplicando sus leyes y procedimientos propios.

Además, en cuanto al papel de las autoridades administrativas y jurisdiccionales locales, el TEPJF ha enfatizado que en caso de conflictos electorales en comunidades indígenas deben propiciar la reconciliación para que haya un regreso a la normalidad. La búsqueda de medios adecuados para tal fin se ha vuelto entonces una parte fundamental de su trabajo.

 

2. Caso Cheran28

Desde el caso Tanetze, el TEPJF ha jugado un papel garantista al revisar las actuaciones de las autoridades electorales locales, en este caso, del estado de Oaxaca, con relación al derecho electoral indígena. En Tanetze, al observar que el entonces denominado Instituto Estatal Electoral continuaba en declarar que no había “condiciones” para el nombramiento de autoridades municipales, la Sala Superior ordenó que no era justificada tal determinación, que había resultado en la permanencia por varios años de un administrador municipal, en detrimento del derecho a la libre determinación y autonomía de la referida comunidad zapoteca serrana.

Sin embargo, pasarían varios años antes de que le tocara al TEPJF revisar las actuaciones de autoridades electorales de otros estados. El primer caso en que se pronunció sobre los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas que proviniera de otra entidad federativa fue el caso Cheran. En este caso, los comuneros de la referida comunidad purépecha impugnaban el acuerdo general del Instituto Electoral de Michoacán (IEM), a través del cual el órgano administrativo negó su solicitud para el cambio de régimen de partidos políticos al de sistemas normativos indígenas, para nombrar a sus autoridades a través de asambleas generales, aplicando sus propias normas y procedimientos electorales. El IEM argumentó no tener competencia para atender tal solicitud dado que no había disposición alguna en la legislación estatal relativa a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en general, ni el derecho electoral indígena en particular.

Lo anterior ubicó a la controversia en un plano diferente que los casos recibidos comúnmente sobre el tema de Oaxaca, donde la incorporación en el marco normativo local de estos derechos, en su Constitución y en las leyes secundarias, incluyendo el código electoral, ya era un hecho. Además, la sentencia dictada en el juicio SUP-JDC/9167/201129 se dio en un contexto histórico, social y político particular. Se trata de una comunidad de la región de la meseta purépecha del estado de Michoacán, que en abril de 2011, por una decisión tomada inicialmente por las mujeres, enfrentó el terror que se sufría en dicha localidad. En abril, los comuneros se movilizaron, y tomaron de nuevo el control de la comunidad. Cheran es una población grande, pues allí viven más de dieciséis mil habitantes, quienes radican en cuatro barrios: el Barrio Primero (Jarukutini), Barrio Segundo (Ketsikua), Barrio Tercero (Karakua) y Barrio Cuarto (Parhikutini). Los comuneros cerraron las tres entradas a Cheran y pusieron barricadas para controlar el movimiento de personas que ingresaban o salían. Además de las barricadas, se formaron fogatas en todos los barrios, que vigilaban durante toda la noche a la comunidad.

Durante el proceso de saqueo de los recursos naturales que se vivió en la comunidad purépecha de Cheran, los habitantes fueron testigos del desinterés de los varios niveles de gobierno. El presidente municipal, las autoridades estatales y también las federales, hicieron caso omiso de sus peticiones de apoyo y protección. Por lo tanto, al retomar el control de su comunidad, decidieron sacar a los partidos políticos y regresar a sus propias formas de organización político-social y de gobierno. Un elemento fundamental son las asambleas realizadas en los cuatro barrios para discutir y decidir sobre temas de importancia pública, sólo en algunos casos de mayor trascendencia, los asuntos son tratados en la gran asamblea de los cuatro barrios, el K’eri Tangurikua.

Frente a este proceso de reflexión, y en el ejercicio de la libre determinación y autonomía indígenas, se decidió formular la petición al IEM para nombrar a sus autoridades aplicando el derecho electoral purépecha de Cheran. Poco después, en el acuerdo general emitido por el IEM, el referido instituto se declaró incompetente para resolver la solicitud de la comunidad: “El Instituto Electoral de Michoacán carece de atribuciones para resolver sobre la celebración de elecciones bajo el principio de los usos y costumbres en los términos que lo solicita la Comunidad Indígena de Cherán”.30

La comunidad impugnó el acto de la autoridad electoral, per saltum, a la Sala Regional del TEPJF en Toluca, y poco después, el caso fue atraído por la Sala Superior. La posición de la comunidad purépecha de Cheran fue que el nombramiento de autoridades bajo las normas y procedimientos electorales indígenas es un derecho colectivo de los pueblos originarios que obligatoriamente tiene que ser respetado por los estados de la Federación, por hallarse establecido en el artículo 2o. de la carta magna federal y en los tratados internacionales firmados por el país.

También se hizo hincapié en el hecho de que el mismo artículo 2o. obliga a los estados a establecer en sus Constituciones y leyes “las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad”. Es decir, no legislar para reconocer los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas, particularmente su autonomía para elegir, de acuerdo con sus propias normas y procedimientos electorales, a sus autoridades, es incumplir con un mandato constitucional.31

En su resolución, la Sala Superior del TEPJF le dio razón a la comunidad de Cheran y planteó el caso dentro del marco de la libre determinación y la autonomía indígena:

[D]ebe considerarse que el derecho a la libre determinación y la autonomía establecido en el artículo 2o., quinto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se entiende como la base del ejercicio de una serie de derechos específicos relacionados con los ámbitos de decisión política, económica, social y jurídica al interior de las comunidades que forman parte de los pueblos indígenas, los cuales, por lo tanto deben ser respetados por el Estado mexicano para garantizar las expresiones de identidad de dichos pueblos y sus integrantes (SUP-JDC/9167/2011, caso Cheran).32

Al citar la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, el Tribunal resaltó que de este derecho fundamental a la libre determinación “se desprenden dos derechos centrales”: el reconocimiento de los sistemas normativos indígenas, así como a sus instituciones y autoridades propias, y al correspondiente ejercicio de la jurisdicción por parte de las autoridades indígenas, y el derecho fundamental a la autoadscripción, entendida como “la declaración de voluntad de personas (individual) o comunidades (colectiva) que, teniendo un vínculo cultural, histórico, político, lingüístico o de otro tipo, deciden identificarse como miembros de un pueblo indígena y que se identifican como tal”.33 El TEPJF basó su decisión en la idea de la pertenencia a una comunidad indígena, pues en sus palabras,

la función de la autoadscripción es muy relevante, pues funge como medio para exigir los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Esto es así, porque el ejercicio de éste derecho trae aparejada una serie de derechos y obligaciones del Estado hacia el individuo o colectividad, del pueblo indígena hacia sus miembros y también de las personas hacia su pueblo.34

El Tribunal también citó el principio del pluralismo jurídico:

Principio de pluralismo jurídico: a través del cual se reconoce que en los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a emplear y aplicar sus propios sistemas normativos siempre que se respeten los derechos humanos, con lo cual se quiebra el paradigma del monopolio de la creación, aprobación y aplicación de las normas jurídicas como productos únicos y exclusivos del derecho estatal.35

La posición tomada por el TEPJF es congruente con relación a los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas y el acceso a la justicia estatal, pues reconoció la situación de “discriminación jurídica… más allá de la igualdad formal”.36 Asimismo, los magistrados hicieron alusión a la reparabilidad de las violaciones a los derechos humanos, en este caso los derechos colectivos de los pueblos y las comunidades indígenas, en particular el derecho a nombrar a sus autoridades aplicando las normas del derecho electoral indígena. También se refirieron a la obligación que tienen todas las autoridades en este ámbito bajo las normas del derecho internacional y el nuevo texto del artículo 1o. constitucional.

El resultado de la resolución fue que se ordenó al IEM y al Congreso estatal realizar todo lo necesario para que, una vez hecha la consulta para confirmar que la mayoría quería nombrar a sus autoridades, aplicando sus propias normas y procedimientos electorales y no bajo el sistema de partidos políticos, se respetara tal ejercicio de libre determinación y autonomía, y reconocer a las autoridades designadas posteriormente por la comunidad. Además, dado el transcurso de más de diez años desde la reforma al artículo 2o. constitucional, el Tribunal instó al Congreso local a armonizar la Constitución local y la legislación secundaria del estado con la federal y los tratados internacionales vigentes en la materia.37

La resolución también reconoció las formas de organización propia de las comunidades indígenas y su relación con los requisitos de forma. Tal como se aludió, la comunidad purépecha de Cheran se divide en cuatro barrios: Jarukutini (Barrio Primero), Ketsikua (Barrio Segundo), Karhakua (Barrio Tercero) y Parhikutini (Barrio Cuarto); comuneros de los cuatro barrios presentaron la demanda, y en su resolución, la Sala Superior citó textos académicos que afirmaron que este tipo de organización es la que domina desde hace tiempo atrás en Cheran.38

Asimismo, el Tribunal notó que este tipo de organización tiene orígenes prehispánicos:

Al respecto, debe considerarse que el barrio (calpulli en náhuatl y anapu o uapatsïkua en purhépecha) constituye desde la época prehispánica una unidad política, administrativa, fiscal, militar, religiosa, familiar, residencial, social, cultural, económica y laboral propia de la organización de los pueblos indígenas que han mantenido formas distintivas de ser y de vivir, aunque las mismas hayan variado desde la época prehispánica o novohispana. De hecho, debe considerarse que la circunstancia de que la comunidad indígena de Cherán se encuentre organizada en cuatro barrios tiene también un origen histórico… En ese sentido, la circunstancia de que la firma de los promoventes se presente mediante listas agrupadas según el número de barrio del que forman parte constituye una parte de la autorganización del pueblo de cuya existencia se tiene constancia documental, por lo menos, desde mil novecientos cuarenta y que tal organización hunde sus raíces en la importancia de este tipo de división territorial entre los pueblos indígenas, desde la época prehispánica y novohispana.39

En torno al derecho a la autoadscripción y su relación con los requisitos de legitimación activa, el Tribunal hizo hincapié en el principio establecido en el Convenio 169 de la OIT, incorporado al artículo 2o. constitucional, que la autoadscripción debe ser el criterio fundamental para saber quién es indígena. Así, se consideró a las y los promoventes como miembros y comuneros de la comunidad indígena de Cheran por haberlo afirmado ellos, y por no haber existido prueba o declaración de alguna autoridad comunitaria al contrario.

Fue así que del caso Cheran surgió la siguiente tesis, de suma relevancia para el tema: Comunidades indígenas. El criterio de autoadscripción es suficiente para reconocer a sus integrantes (Tesis IV/2012).40 En torno al derecho a la consulta y su relación con los sistemas electorales, el caso Cheran también representa un proceso emblemático. El Tribunal citó lo establecido en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas para resolver que sería la misma comunidad purépecha de Cheran la que decidiría, a través de sus propias instituciones comunitarias (las asambleas generales de los cuatro barrios), si nombraría a sus autoridades por las reglas del derecho electoral indígena en lugar del sistema de partidos políticos. La consulta se realizó en el seno de las comunidades, y la decisión se basó en un consentimiento libre, previo e informado.

La importancia del derecho a la consulta, y su relación con los otros derechos colectivos de los pueblos indígenas, ha sido explicada de la siguiente manera por S. James Anaya, anterior relator especial de las Naciones Unidas sobre la Situación de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas:

[L]a participación y consulta forman una parte, junto con la autonomía, del mismo régimen normativo que se ha desarrollado en relación con el autogobierno de los pueblos indígenas. Este doble impulso (de una parte la autonomía, y de otra la participación y la consulta) refleja la asunción, defendida por los propios pueblos indígenas, de que éstos no deben ser marginados, a priori, de las estructuras sociales y políticas generales. En cambio, los pueblos indígenas (ya sean caracterizados como comunidades, pueblos, naciones o de cualquier otro modo) deben ser considerados simultáneamente como unidades socio-políticas diferenciadas y como partes de unidades más amplias de interacción social y política; unidades que pueden ser federaciones indígenas, los estados en los que viven o la misma comunidad global.41

En esta misma línea de ideas, se cita una publicación de la ONU dedicada al tema en el contexto mexicano:

El reconocimiento de la consulta como un derecho colectivo de los pueblos indígenas en diversos instrumentos internacionales ha sido consecuencia de un reclamo de los propios pueblos en distintos espacios nacionales e internacionales… El reconocimiento y respeto de este derecho, en este sentido, contribuye a la edificación de un Estado democrático, donde la diversidad cultural es plenamente considerada.42

Del caso Cheran, relativo al tema de la consulta, surgió la tesis XLII/2011, de suma pertenencia, dado que además deja en claro la obligación de las autoridades locales (electorales y legislativas) de respetar el resultado y explica los estándares mínimos para su realización.43 Con relación al derecho a la libre determinación y autonomía, el derecho colectivo que sirvió de sustento para el fallo, el TEPJF reconoció firmemente que el autogobierno implica el respeto al derecho electoral indígena, por lo que es un derecho fundamental de la comunidad de Cheran nombrar a sus autoridades con base en sus procedimientos y normas propios.

Como fundamento normativo para su decisión, el Tribunal realizó un control de la convencionalidad en el ámbito de los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas. La Sala Superior decidió que tenían razones los actores en argumentar que el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán (IEM), en el acuerdo donde se declararon incompetentes para resolver la solicitud de Cheran de cambio de régimen electoral, incumplió con su responsabilidad de actuar de tal forma de que se garantizara el respeto a los derechos humanos:

Esta Sala Superior considera que la autoridad responsable incumplió con estas obligaciones, porque si el tema que se le planteaba tenía relación con derechos humanos de los pueblos indígenas, entonces el instituto estatal se encontraba obligado a aplicar los principios rectores que la Constitución establece respecto de tales derechos. En ese sentido, conforme a la reforma constitucional todas las autoridades (jurisdiccionales o no) se encuentran obligadas a: 1) promover, respetar, proteger y garantizar ese derecho; 2) interpretar las normas que conforman el marco jurídico que lo rige con un criterio extensivo, y 3) aplicarlas acorde con los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad, en término del artículo 1o. constitucional. Sin embargo, del análisis exhaustivo del acuerdo impugnado en forma alguna se advierte que la autoridad haya realizado una interpretación con un criterio extensivo o buscando la protección más amplia del derecho de autogobierno que le asiste a la comunidad indígena de Cherán, a pesar de que nuestra ley fundamental determina que toda interpretación y la correlativa aplicación de los derechos humanos debe ampliar sus alcances jurídicos para potenciar su ejercicio.44

Relacionado con el control de constitucionalidad y convencionalidad, fue la aclaración realizada sobre la jerarquía de las normas y la obligación prevista en el artículo 2o. constitucional de reformar las Constituciones y leyes estatales. Es decir, tal como confirmó el Tribunal, dada la jerarquía de leyes establecida en el orden jurídico nacional, no es necesaria una legislación estatal para que se reconozca y proteja un derecho humano plasmado en los tratados internacionales, y, en este caso, la Constitución federal. Al contrario, el estado de Michoacán de Ocampo estaba en violación de la misma carta magna, pues su obligación es reformar sus leyes conforme a la dictado en el artículo 2o., por lo que el Tribunal exhortó al Congreso local a aprobar dichas reformas lo más pronto que sea posible. Fue así como surgió la siguiente tesis del caso, sobre el tema concreto de la aplicación de la Constitución y los tratados en ausencia de legislación local: COMUNIDADES INDÍGENAS. ANTE LA AUSENCIA DE REGULACIÓN LEGAL DE SUS DERECHOS, DEBE APLICARSE LO DISPUESTO EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES (tesis XXXVII/2011).45 Los principales criterios que emanaron de la resolución en el caso histórico de Cheran han servido con base para diversas resoluciones posteriores. En este sentido, cabe señalar el caso de San Luis Acatlán, Guerrero,46 en el cual se ordenó al Instituto Estatal Electoral de Guerrero (IEEG) llevar a cabo diversas acciones en cumplimiento al respeto al derecho a nombrar a sus autoridades bajo sus propias leyes y procedimientos en las comunidades indígenas del referido municipio, incluyendo facilitar consultas para confirmar la decisión del cambio de régimen electoral.

 

3. Caso San Luis Acatlán47

El caso de San Luis Acatlán (SUP-JDC-1740/2012) se da en un contexto particular, en el cual desde hace casi veinte años, organizaciones regionales de autoridades comunitarias han llevado la típica organización comunitaria de los pueblos indígenas de Guerrero a nivel de una alianza regional; la primera, siendo la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias-Policía Comunitaria (CRAC-PC), junto con la recientemente fundada Unión de Pueblos y Organizaciones del Estado de Guerrero (UPOEG), dirigida por Bruno Placido Valerio, el actor en el caso aquí analizado.48 El juicio fue promovido con el fin de pedir la intervención del TEPJF para ordenar a las autoridades electorales locales respetar el derecho de las comunidades indígenas ubicadas en diversos municipios de Guerrero para nombrar a las autoridades municipales, aplicando las normas y procedimientos propios usados a nivel de comisarías (comunidades que no tienen la categoría de cabecera municipal).

Lo anterior involucraría un cambio de régimen, como fue el caso de Cheran, en Michoacán, dado que en el caso de San Luis Acatlán, por ejemplo, aunque la CRAC fue fundada en 1998 en la comunidad de Potrerillo Cuapinole, perteneciente a dicho municipio,49 a nivel de la cabecera municipal, las autoridades son nombradas por el sistema de partidos. El poder político caciquil de los mestizos de la subregión se concentra en la cabecera municipal de San Luis Acatlán, donde oficialmente se rigen por partidos políticos, aunque se trata de un municipio que de manera administrativa abarca cerca de cuarenta comunidades indígenas que se organizan a partir de la comunalidad y ordenamientos jurídicos propios. En la misma cabecera municipal, en palabras de Sierra,

[c]ada día llegan a las oficinas de la CRAC a buscar justicia, en San Luis Acatlán, la sede matriz de la Comunitaria, hombres y mujeres de distintas comunidades de la región, en su mayoría mixtecos y tlapanecos… El núcleo articulador es la búsqueda del acuerdo, inspirado en las prácticas de justicia ejercidas por los comisarios y principales en las comunidades.50

Fue en este contexto donde el Tribunal resolvió que por ser el promovente (Bruno Plácido Valerio) un integrante de una comunidad que pertenece al municipio de San Luis Acatlán (Buenvista), el juicio para la protección de los derechos procedía en cuanto al referido municipio. Asimismo, resolvió que la autoridad administrativa electoral local no podía simplemente sostener que no existían sistemas normativos indígenas en el municipio, sino que debería allegarse de información al respecto, en particular a través de la solicitud de estudios jurídico-antropológicos o peritajes de instituciones especializadas en la materia. Es así que el Tribunal estableció que las autoridades administrativas electorales no pueden alegar la no inexistencia o la falta de conocimiento sobre la existencia de sistemas normativos indígenas, sino que tienen el deber de reunir o aproximarse a dicha información:

Verificar y determinar, por todos los medios atinentes, la existencia histórica del sistema normativo interno… el cual se encuentra constituido por el conjunto de normas jurídicas orales y escritas de carácter consuetudinario, que los pueblos y comunidades indígenas reconocen como válidas y utilizan para regular sus actos públicos, organización, actividades, y sus autoridades aplican para la resolución de sus conflictos… A tal efecto, la autoridad deberá allegarse de información, mediante la propia comunidad y/o por información objetiva que pueda recopilar, así como generar procedimientos idóneos que le permitan obtener cualquier dato trascendental en torno a los usos y costumbres que rigen en dicha comunidad… Para ello, de manera enunciativa, deberá acudir a la realización de dictámenes periciales, entrevistas con los habitantes, informes de las autoridades municipales legales y tradicionales.51

Además, la decisión del cambio de régimen al de nombramiento, aplicando el derecho propio, se toma en el seno de las comunidades a través de la consulta realizada en las asambleas generales:

las comunidades indígenas que soliciten la implementación del sistema de elección por usos y costumbres de sus autoridades tienen el derecho a que se lleven a cabo las consultas por parte de la autoridad administrativa electoral para determinar si se adopta dicho sistema siguiendo para ello sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales con pleno respeto a los derechos humanos; que sus usos y costumbres constituyen el marco jurídico y político que rige su vida interna y que toda autoridad tiene la obligación de respetarlos, protegerlos, garantizarlos y promoverlos. En este sentido, para determinar la procedencia de una elección por usos y costumbres, la autoridad administrativa debe verificar y determinar mediante todos los medios atinentes, información objetiva, que demuestre la existencia histórica de un sistema normativo interno, para lo que, entre otros, puede desahogar peritajes, entrevistas con habitantes e informes de autoridades, a efecto de proteger el derecho constitucional a la autodeterminación de las comunidades indígenas.52

De manera posterior, en el primer incidente de inejecución, el Tribunal aclaró que es responsabilidad de la autoridad electoral valorar correctamente y en forma integral (en su “justa dimensión”) las pruebas sobre la existencia de sistemas normativos indígenas.53 Lo anterior, pese a que el IEEG había determinado la no existencia de los referidos sistemas normativos en las comunidades de San Luis Acatlán. En la actualidad aún están sin cumplir el primer y segundo incidente de inejecución, donde la Sala Superior determinó que sí había información que indicara la existencia de sistemas normativos indígenas en el municipio y ordenó al IEEG facilitar la realización de consultas donde de forma libre, previa e informada las comunidades indígenas del municipio decidirían si se cambiaba o no el régimen electoral.

 

4. Casos Santiago Choápam y Reyes Etla, Oaxaca54

Para concluir el análisis de casos relevantes, se referirán brevemente dos casos recientes de Oaxaca: Santiago Choápam y Reyes Etla. El contexto particular de las comunidades que conforman ambos municipios fue clave en la resolución emitida por el TEPJF. Al considerar el derecho electoral indígena vigente en las comunidades, se ponderó una situación que podría haberse considerado, en términos del derecho positivo, la violación a la universalidad del voto. Lo anterior, con el fin de reconocer los acuerdos tomados basados en el respeto mutuo y reciprocidad entre las autoridades de las diversas comunidades que administrativamente pertenecen al mismo municipio.

Lo que se vive entre las comunidades que pertenecen al municipio de Santiago Choápam y Reyes Etla es común en diversos municipios de Oaxaca: cada comunidad tiene su ordenamiento jurídico propio, bajo el cual nombra a sus propias autoridades (sean considerados de manera administrativa como autoridades municipales o de una comunidad conocida como “agencia” o “agencia de policía”), según el escalafón y el sistema de cargos comunitarios. Existe un respeto mutuo entre las autoridades de las diversas comunidades (basado en el principio de reciprocidad), y el acuerdo es que cada una debe respetar que la asamblea general de su comunidad es la máxima autoridad, sin interferir la autoridad de una comunidad en otra.

En este contexto, el TEPJF resaltó el hecho de que una de las expresiones más importantes del derecho a la libre autodeterminación y autonomía de las comunidades indígenas consiste en la “autodisposición normativa”, reconocida tanto a nivel nacional como internacional, en virtud de la cual tales sujetos de derechos emiten sus propias normas jurídicas a efecto de regular las formas de convivencia interna. La Sala Superior revocó la declaración de nulidad del nombramiento de autoridades municipales realizadas por la Sala Regional Xalapa, en el caso de Reyes Etla:

La controversia jurídica del presente asunto consiste en determinar si al declarar la nulidad de la elección de los miembros del ayuntamiento de Reyes Etla, Oaxaca, la Sala Regional indebidamente inaplicó de manera implícita las normas internas de las comunidades que integran dicho municipio para la designación de sus autoridades, sin considerar que existe un consenso comunitario de reconocimiento de sus instituciones propias y respeto mutuo entre ellas que no vulnera el principio de universalidad del sufragio.55

Es relevante señalar que en el caso concreto, tanto el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca como el Tribunal local habían declarado válido el proceso de nombramiento de autoridades municipales, por lo que la Sala Superior confirmó sus resoluciones. En el caso de Santiago Choápam, la Sala Superior determinó improcedente lo planteado por el actor, integrante de la comunidad de Santiago Yaveloxi, perteneciente al municipio mencionado, que se le había violado su derecho a votar por la determinación de la asamblea de su comunidad en respetar las autoridades municipales nombradas en la cabecera municipal. Lo anterior, dado que se basa en una norma y en acuerdos existentes entre las comunidades en este sentido:

Esto es, la asamblea comunitaria de San Jacinto Yaveloxi, determinó avalar la votación emitida en la comunidad de Santiago Choápam (cabecera municipal), ya que en su concepto ello implicaba un mejor desarrollo para su comunidad.

Lo anterior, implica una aceptación libre y voluntaria de los resultados de la asamblea comunitaria que se celebraba ese mismo día en la cabecera municipal (comunidad de Santiago Choápam).56

Los casos de Reyes Etla y Santiago Choápam son un ejemplo importante del desarrollo en la justicia electoral a nivel estatal y federal, donde se busca que las actuaciones de las autoridades administrativas y las resoluciones de las jurisdiccionales abonen a la paz y tranquilidad de las comunidades indígenas, donde la convivencia se basa en principios y normas jurídicas que emanan de una lógica y cosmovisión propia, ligadas de manera muy cercana a la comunalidad.

 

IV. Conclusiones

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha establecido que al resolver un caso relativo a los derechos individuales o colectivos de los pueblos y comunidades indígenas o sus integrantes debe considerarse, entre otros, el principio de maximización de la autonomía, mínima intervención, para privilegiar sus autoridades e instituciones y la autonomía.57 Lo anterior es acorde a la jurisprudencia comparada más avanzada en la materia, que surgió primero en el seno de la Corte Constitucional de Colombia. El reto compartido entre los tribunales estatales y el máximo Tribunal electoral del país es tener los elementos necesarios para potencializar los derechos colectivos de los pueblos indígenas y las comunidades que los conforman. La experiencia de los años y el camino andado permiten reflexionar sobre buenas prácticas, desafíos y retos que se enfrentan en la justicia electoral y su efectivo acceso para los pueblos originarios. La referida reflexión tiene que sustentarse no sólo en la responsabilidad compartida entre los tribunales estatales y federales, sino en el contexto concreto dentro del cual surgen los diversos conflictos.

Por ejemplo, la Sala Superior del TEPJF ha confirmado o revocado resoluciones de los tribunales estatales tomando en cuenta factores como los acuerdos internos tomados en el seno de las comunidades, y los efectos que tendrían la resolución, incluyendo la desaparición de poderes y el nombramiento de un administrador, o el posible estallamiento de un conflicto intercomunitario. Este tipo de consideraciones presuponen un estudio serio del contexto histórico, geográfico, lingüístico y social de la o las comunidades involucradas, información que tiene que buscarse en diversos medios y fuentes. Es así que una buena práctica que se originó en el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca fue la de solicitar estudios o peritajes a la delegación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas en Oaxaca, para tener datos concretos sobre el ordenamiento jurídico vigente en la comunidad involucrada en el asunto.58

Después, la práctica ha sido frecuente en la Sala Regional Xalapa del TEPJF, donde los magistrados solicitan informes con bastante frecuencia a la Secretaría de Asuntos Indígenas del Gobierno del Estado de Oaxaca. En la Sala Superior aún está pendiente la tarea de solicitar estudios jurídico-antropológicos (también conocidos como peritajes) o informes a instituciones especializadas, las mismas autoridades comunitarias, u otros expertos, para sustentar las resoluciones.

Lo mismo de las visitas in situ; hay un precedente importante en un caso reciente resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en que los jueces visitaron a las comunidades indígenas promoventes en Ecuador.59 La visita tuvo el propósito de realizar “diligencias encaminadas a obtener información adicional acerca de la situación de las presuntas víctimas y lugares en que habrían ocurrido algunos de los hechos alegados”. Se señaló que “la diligencia in situ se llevar [ía] a cabo en lugares del territorio… Sarayaku en que se alega[ba] ocurrieron hechos incluidos en el marco fáctico del caso”.60

Otro tema de suma relevancia es el de los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas. De manera reciente, la Sala Superior del TEPJF ha publicado varias resoluciones con un resumen y solicitado el apoyo del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas para traducir e interpretarlo en la o las lenguas indígenas habladas en las comunidades involucradas en el juicio,61 “a fin de que tanto la versión en español como las versiones en lengua indígena puedan difundirse, primordialmente de manera fonética por medio de los mecanismos más idóneos y conocidos por la comunidad, y que se utilizan comúnmente para transmitir información o mensajes de interés a la comunidad”.62 Lo anterior es una parte importante del cumplimiento de los derechos lingüísticos aquí citados.

La primera traducción e interpretación realizada fue en la lengua mazateca, en un caso relativo al municipio de Mazatlán Villa de Flores, distrito de Teotitlán, en la región de la Cañada de Oaxaca.63 El primer ejemplo que existió a nivel nacional en el ámbito electoral fue la traducción (por escrito) e interpretación (por audio) que realizó el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca en 2013 de la resolución JNI/05/2013, que afectó las comunidades chinantecas del municipio de Santiago Jocotepec, distrito de Choápam. La traducción e interpretación fueron notificadas personalmente al presidente municipal, a quien se pidió difundirlas ampliamente a todas las comunidades del municipio.64

Son diversos los ejemplos de buenas prácticas en la materia de derechos de los pueblos y comunidades indígenas donde los primeros avances se evidenciaron en los estados. Otros ejemplos importantes provienen de la jurisprudencia internacional y del derecho comparado. Todo lo anterior apunta a la necesidad de una colaboración y corresponsabilidad en la justiciabilidad de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y las comunidades que los conforman, lo que es, además, una tarea pendiente en México. El federalismo y diálogo judicial son principios que sustentan esta colaboración, pues bajo los términos del artículo 1o. constitucional todas las autoridades tienen la obligación de velar por la efectividad de los derechos humanos.

Esta obligación podrá ser cumplida a través de esfuerzos realizados de forma coordinada y conjunta, lo que implica un verdadero respeto entre la Federación y los estados. Esta relación respetuosa y provechosa implica la pertenencia de conocer las acciones realizadas en las entidades federativas en la materia, lo que, a través de una mirada desde la jurisdicción federal, puede realizarse a través de un análisis de las actuaciones y resoluciones de las autoridades locales y los esfuerzos que realizan en el ámbito de sus funciones.

 

V. Fuentes consultadas

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2. Direcciones electrónicas de sentencias, jurisprudencias y tesis del TEPJF

A. Sentencias

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http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2007/SUP-JDC-0011-2007-Inc2.doc.

http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2007/SUP-JDC-0011-2007-Inc3.doc.

http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2011/SUP-JDC-9167-2011.doc.

http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2011/SUP-JDC-9167-2011-Inc1.doc.

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http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0836-2014.docx.

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B. Jurisprudencias

Jurisprudencia 13/2008. COMUNIDADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTORALES PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES, http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=13/2008.

Jurisprudencia 15/2008. COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (Legislación de Oaxaca),http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=15/2008.

Jurisprudencia 4/2012. COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO, http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=4/2012.

 

C. Tesis

Tesis XLII/2011. USOS Y COSTUMBRES. A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL CORRESPONDE CONSULTAR A LA COMUNIDAD, SI OPTA POR CELEBRAR ELECCIONES BAJO ESE RÉGIMEN Y SOMETER EL RESULTADO AL CONGRESO DEL ESTADO, http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XLII/2011.

Tesis XXXVII/2011. COMUNIDADES INDÍGENAS. ANTE LA AUSENCIA DE REGULACIÓN LEGAL DE SUS DERECHOS, DEBE APLICARSE LO DISPUESTO EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES,http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXXVII/2011.

Tesis IV/2012. COMUNIDADES INDÍGENAS. EL CRITERIO DE AUTOADSCRIPCIÓN ES SUFICIENTE PARA RECONOCER A SUS INTEGRANTES http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=IV/2012.

Tesis XI/2013. USOS Y COSTUMBRES. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DEBE VERIFICAR Y DETERMINAR LA EXISTENCIA HISTÓRICA DE DICHO SISTEMA EN UNA COMUNIDAD, http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XI/2013.

 

3. Direcciones electrónicas de instituciones electorales estatales y agencias noticiosas

Instituto Electoral de Michoacán,www.iem.org.mx.

La Jornada Michoacán,http://www.lajornadamichoacan.com.mx.

Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca,http://teoax.org/index.php?option=com_content&view=article&id=297:jdci-03-2013&catid=45:jdci&Itemid=110.

http://www.inali.gob.mx/es/notas-informativas/325-presenta-tribunal-estatal-electoral-de-oaxaca.

http://www.notimex.gob.mx/acciones/notaComunicado.php?clv=159694.

 

Notas

1 Díaz-Santana, Héctor (coord.), Diagnóstico de la justicia electoral en las entidades federativas, México, Fondo Jurica-ATSERM-AMIJ-Plaza y Valdés, 2011, p. 11.

2 Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, México, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2003, 19, p. 8.

3 Ibidem, pp. 7 y 8.

4 Ibidem, p. 6.

5 Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Naciones Unidas, 2008.

6 Ibidem, p. 5.

7 Idem.

8 Ibidem, p. 6.

9 Ibidem, pp. 7 y 8.

10 Ibidem, pp. 8 y 9.

11 Ibidem, pp. 10 y 11, respectivamente.

12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 15a. ed., México, TEPJF, 2013, pp. 12-16.

13 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (pp. 21-211), Oaxaca, 6a. ed., México, TEPJF, 2013, art. 16, pp. 44-46.

14 Ibidem, art. 112, pp. 138 y 139.

15 Ibidem, art. 25, pp. 56-68.

16 Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca (pp. 213-499), Oaxaca, 6a. ed., México, TEPJF, 2013.

17 Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de Participación Ciudadana para el Estado de Oaxaca (pp. 501-588), Oaxaca, 6a. ed., México, TEPJF, 2013, libro tercero, pp. 562-574.

18 Ibidem, pp. 562 y 563.

19 Aunque a veces se escribe el nombre de la comunidad como Cherán, lo correcto en la lengua purépecha es Cheran.

20 Servicios del Pueblo Mixe (SER), A. C., Contribuciones a la discusión sobre derechos fundamentales de los pueblos indígenas, Oaxaca, SER, A. C., 1995, pp. 13 y 14; Maldonado Alvarado, Benjamín, “La comunalidad como una perspectiva antropológica india”, en Rendón Monzón, Juan José, La comunalidad. Modo de vida en los pueblos indios, México, Conaculta, 2003, t. I, p. 19.

21 Rendón Monzón, Juan José, op. cit., t. I, pp. 39 y 40; Robles Hernández, Sofía y Cardoso Jiménez, Rafael (comps.), Floriberto Díaz. Escrito: comunalidad, energía viva del pensamiento mixe, México, UNAM, 2007, p. 40.

22 Robles Hernández, op. cit.; Maldonado, op. cit., p. 15.

23 Robles Hernández, op. cit.; Rendón Monzón, op. cit., p. 44.

24 http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2007/SUP-JDC-0011-2007.doc; además del incidente de inejecución de sentencia de 30 de abril de 2008,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2007/SUP-JDC-0011-2007-Inc2.doc; y el incidente de aclaración de resolución incidental del 2 de julio del mismo año,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2007/SUP-JDC-0011-2007-Inc3.doc.

25 Jurisprudencia 13/2008, COMUNIDADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTORALES PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES, http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=13/2008.

26 Idem.

27 Jurisprudencia 15/2008. COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (legislación de Oaxaca),http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=15/2008.

28 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, expediente: SUP-JDC-9167/2011, del 2 de noviembre de 2011,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2011/SUP-JDC-9167-2011.doc, así como el Incidente de Inejecución de Sentencia del 4 de diciembre de 2012,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2011/SUP-JDC-9167-2011-Inc1.doc.

29 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, expediente: SUP-JDC-9167/2011,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2011/SUP-JDC-9167-2011.doc.

30 La resolución del TEPJF cita al acuerdo, véase nota anterior. El acuerdo también está disponible en la página web del IEM,www.iem.org.mx.

31 Para un resumen de la postura jurídica y política tomada por la comunidad purépecha de Cheran, difundida de manera pública en una nota periodística publicada el 31 de agosto de 2011, véase Mesri Hashemi-Dilmaghani, Parastoo Anita, “Los procedimientos y normas electorales indígenas purépechas frente a la cerrazón del Instituto Electoral de Michoacán”, La Jornada Michoacán, 31 de agosto de 2011, sección Opinión.

32 Un análisis de la resolución está disponible en Mesri Hashemi-Dilmaghani, Parastoo Anita, “La resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el caso de la comunidad purépecha de Cherán”, La Jornada Michoacán, 4 de noviembre de 2011,http://archivo.lajornadamichoacan.com.mx/2011/11/04/index.php?section=opinion&article=002a1pol.

33 SUP-JDC-9167/2011, op. cit., foja 35.

34 Idem.

35 Ibidem, foja 146.

36 Ibidem, foja 96.

37 Para mayor información sobre lo que sucedió después en Cheran, véase Mesri Hashemi-Dilmaghani, Parastoo Anita, “Ireteri juramukua kantsakata: estructura de gobierno comunitario purépecha de Cherán”, La Jornada Michoacán, 18 de diciembre de 2011, http://archivo.lajornadamichoacan.com.mx/2011/12/18/index.php?section=opinion&article=004a1pol, y de la misma autora, “La política posible”, La Jornada Michoacán, 15 de febrero de 2012,http://www.lajornadamichoacan.com.mx/2012/02/15/cherán-la-politica-posible/.

38 Al citar el libro Cherán un pueblo de la sierra tarasca (trad. de Agustín Jacinto Zavala, Colegio de Michoacán-Instituto Michoacano de Cultura, 1992), basado en trabajo de campo realizado por un equipo de antropólogos en 1941, el TEPJF estableció: “Esta descripción muestra que la circunstancia de que las firmas de los promoventes se agrupen según el barrio en el que residen en Cherán constituye un dato relevante, pues implica que la demanda es presentada por ciudadanos que forman parte de los cuatro barrios en que se divide dicha comunidad indígena y que constituye una parte trascendental y primordial de su autoorganización”.

39 SUP-JDC-9167/2011, op. cit., fojas 28 y 29.

40 COMUNIDADES INDÍGENAS. EL CRITERIO DE AUTOADSCRIPCIÓN ES SUFICIENTE PARA RECONOCER A SUS INTEGRANTES (Tesis IV/2012),http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjuraspx?idTesis=IV/2012. Sobre la auto-adscripción, también existe la siguiente jurisprudencia, que surgió de tres casos anteriores a Cheran: COMUNIDADES INDÍGENAS: LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO (Jurisprudencia 4/2012).

41 Anaya, S. James, Los pueblos indígenas en el derecho internacional, Madrid, Trotta, 2005, p. 240.

42 ACNUDH México, El derecho a la consulta de los pueblos indígenas: la importancia de su implementación en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala, México, Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2011, p. 18.

43 USOS Y COSTUMBRES. A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL CORRESPONDE CONSULTAR A LA COMUNIDAD, SI OPTA POR CELEBRAR ELECCIONES BAJO ESE RÉGIMEN Y SOMETER EL RESULTADO AL CONGRESO DEL ESTADO. Tesis XLII/2011,http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XLII/2011.

44 SUP-JDC/9167/2011, caso Cheran, véase supra nota 28.

45 COMUNIDADES INDÍGENAS. ANTE LA AUSENCIA DE REGULACIÓN LEGAL DE SUS DERECHOS, DEBE APLICARSE LO DISPUESTO EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. Tesis XXXVII,http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXX VII/2011.

46 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, expediente: SUP-JDC-1740/2012,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2012/SUP-JDC-1740-2012.doc.

47 Idem.

48 Sobre el surgimiento formal de la policía comunitaria en Guerrero en 1995 en la comunidad de Santa Cruz del Rincón, municipio de Malinaltepec, en la región de la montaña, y después, de la CRAC en 1998, así como una descripción de su sistema de justicia y otros detalles sobre sus formas organizativas, véase Sierra, María Teresa, “Desafíos al Estado desde los márgenes: justicia y seguridad en la experiencia de la policía comunitaria de Guerrero”, pp. 159-193, en id. et al. (ed.), Justicias indígenas y Estado. Violencias contemporáneas, México, Flacso México-CIESAS, 2013.

49 Ibidem, p. 167.

50 Ibidem, p. 171.

51 Véase nota 45.

52 USOS Y COSTUMBRES. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DEBE VERIFICAR Y DETERMINAR LA EXISTENCIA HISTÓRICA DE DICHO SISTEMA EN UNA COMUNIDAD, Tesis XI/2013,http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XI/2013.

53 SUP-JDC-1740, Incidente de inejecución, fojas 236-242, http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2012/SUP-JDC-1740-2012-Inc1.doc.

54 Véase Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, expediente: SUP-JDC-325/2014,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2014/SUP-JDC-0325-2014.docx., y Recurso de reconsideración, expediente: SUP-REC-19/2014,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0019-2014.doc.

55 Idem.

56 Véase nota 53.

57 Caso Atzompa, http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2014/SUP-JDC-0336-2014.docx; caso Reyes Etla, http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0019-2014.doc; caso Mazatlán,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0836-2014.docx; caso Tepelmeme,http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0838-2014.doc.

58 En el ámbito electoral, parece que el primer ejemplo del uso de un estudio jurídico-antropológico, entregado como informe por parte de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas preparado por la antropóloga en la delegación estatal a cargo de los temas de sistemas normativos indígenas, fue del Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, en el caso relativo a la comunidad chatina de Santiago Cuixtla, perteneciente al municipio de Santos Reyes Nopala, en el distrito de Juquila, en la región costa del referido estado. La resolución del citado caso está disponible en la página web del TEEPJO,http://teoax.org/index.php?option=com_content&view=article&id=297:jdci-03-2013&catid=45:jdci&Itemid=110.

59 Caso Kichwa de Sarayaku vs Ecuador, sentencia del 27 de junio de 2012, http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_245_esp.pdf.

60 Ibidem, p. 8.

61 Véanse, como ejemplos, las siguientes sentencias:http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0836-2014.docx; http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0861-2014.docx yhttp://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2014/SUP-JDC-0336-2014.docx.

62 http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/JDC/2014/SUP-JDC-0336-2014.docx.

63 http://intranet.te.gob.mx/Informacion_jurisdiccional/sentencias_word/sword/Superior/REC/2014/SUP-REC-0836-2014.docx; también puede consultarse el comunicado difundido por Notimex en http://www.notimex.gob.mx/acciones/notaComunicado.php?clv=159694.

64 http://www.inali.gob.mx/es/notas-informativas/325-presenta-tribunal-estatal-electoral-de-oaxaca-resolucion-en-lengua-indigena.html.

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