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Cuestiones constitucionales

versión impresa ISSN 1405-9193

Cuest. Const.  no.27 México jul./dic. 2012

 

Artículos doctrinales

 

El juicio de protección de derechos humanos del estado de Veracruz y el federalismo judicial

 

The human rights trialof of the Veracruz state and the judicial federalism

 

Carlos Martín Gómez Marinero*

 

* Licenciado en derecho por la Universidad Veracruzana.

 

Fecha de recepción: 13 de marzo de 2011.
Fecha de dictamen: 22 de mayo de 2012.

 

Resumen

En el presente trabajo se analiza el juicio de protección de derechos humanos del estado de Veracruz y la relación que guarda, como proceso constitucional del orden local, con los tribunales del poder judicial de la Federación, en concreto a través del juicio de amparo. En este sentido, se analizará: primero, la manera en que se han concebido las relaciones entre los órganos del poder judicial dentro del sistema federal mexicano, segundo, el juicio de protección de derechos humanos de Veracruz como mecanismo de jurisdicción constitucional local, y, tercero, las soluciones que se han dado para explicar las relaciones entre tribunales federales y locales en materia de jurisdicción constitucional local. Por último, se sostiene -a partir de la concepción de este juicio local como instrumento subsidiario y complementario de la justicia federal- la necesidad de explicar las relaciones entre los tribunales a partir de un modelo de federalismo judicial de constitucionalidad local en el Estado mexicano.

Palabras clave: sistema federal, federalismo judicial, justicia constitucional.

 

Abstract

This study analyzes the trial of protection of human rights in the state of Veracruz and its link, as a constitutional process of local order, to the courts of the judicial power of the Federation, specifically through the juicio de amparo. This way, first, we'll analyze the way relationships between federal and local courts inside the Mexican federal system have been conceived; secondly, the trial protection of human rights in Veracruz as a mechanism of local constitutional jurisdiction; third, the solutions that have been given to explain the relationships between federal and local courts in local constitutional jurisdiction. And finally, it is proposed-from the inception of this local judgment as a subsidiary and complementary instrument of federal justice- the requirement to explain the relationships between the courts from a model of judicial federalism of local constitutionality in the mexican State.

Keywords: federal system, judicial federalism, constitutional justice.

 

I. El federalismo judicial y el control constitucional local

Las relaciones derivadas entre los tribunales establecidos en los órdenes jurídicos del Estado mexicano1 determinan el sistema federal en materia judicial. La doctrina ha tratado de hacer diversas distinciones de lo que se puede entender por federalismo judicial en el sistema jurídico mexicano, pues se ha señalado que bajo un mismo concepto se suelen designar diversas manifestaciones.2

Por federalismo judicial se han entendido las diversas relaciones entre los órganos jurisdiccionales de la Federación y de los estados.3 Derivado de lo anterior, se han precisado al menos tres tipos de relaciones entre estos órganos: primera, la derivada del sistema de control constitucional de la norma fundamental a partir de la interpretación de las judicaturas estatales, segunda, la del ámbito de legalidad donde se analizan cuestiones inherentes a la interpretación de la norma jurídica desde una perspectiva de la justicia ordinaria y no en relación con la constitucionalidad y, tercera, al sistema de defensa de la Constitución local bajo los principios de supremacía local y autonomía de las entidades federativas.

Para efectos del presente trabajo es de utilidad la tercera de las acepciones que, cabe destacar, no ha sido desarrollada en la doctrina nacional y, por ende, ha sido explicada a partir de la perspectiva de la justicia ordinaria, es decir, al segundo de los significados de federalismo. En este sentido, ha prevalecido la idea de relaciones entre tribunales locales y federales a partir del ámbito de legalidad donde se analizan cuestiones inherentes a la interpretación de la norma jurídica ordinaria y no de constitucionalidad local, lo que ha implicado que a partir de los argumentos que se han establecido para justificar el centralismo judicial en materia de justicia ordinaria se expliquen, también, las relaciones con los mecanismos de control constitucional local y en concreto con el juicio local de derechos humanos.

 

II. La implicación de la reforma a la Constitución Política veracruzana

El sistema de control constitucional establecido a partir de la reforma a la Constitución Política de Veracruz del 3 de febrero de 2000 ha representado el punto de partida para el surgimiento de la jurisdicción constitucional local4 en el Estado Mexicano, pero, a su vez, ha planteado la necesidad de explicar las relaciones entre los tribunales locales y federales a partir del novedoso sistema de control de la constitucionalidad local. Entre los instrumentos de control que prevé dicha Constitución, destaca el juicio de protección de derechos humanos que será objeto de análisis a partir de su función subsidiaria con el amparo.

Lo anterior encontrará sustento en que se trata, en ambos casos, de instrumentos de justicia constitucional, de manera que los procesos de constitucionalidad local se deberán distinguir de aquellos que deciden cuestiones inherentes a la justicia ordinaria. Un primer obstáculo que enfrentamos para realizar un planteamiento de esta naturaleza es el relativo al prejuicio que existe sobre el control constitucional local —explicable a partir de la concepción del amparo como único y omnicomprensivo medio de control constitucional en México— mismo que se observó desde la publicación de la reforma a la Constitución, pues pocos días después —el 16 de marzo de 2000— ésta fue impugnada a través de juicio de controversia constitucional sosteniéndose, entre otras cuestiones, la inconstitucionalidad del juicio de protección de derechos humanos.

En sesión del 9 de mayo de 2002, el pleno de la Suprema Corte por mayoría de cinco votos, validó la constitucionalidad de dicho juicio al aprobar la tesis p. XXXIII/2002 (infra, nota 19), en la que se señaló que éste no invadía la esfera de atribuciones de los tribunales de la Federación en la medida que se limitaba a salvaguardar exclusivamente los derechos del ordenamiento local. La decisión de la Corte fue fundamental en más de un sentido, primero, porque el 27 de junio de 2002, se publicó la Ley del Juicio de protección de los Derechos Humanos5 y, segundo, porque las discusiones en torno al juicio local tuvieron una nueva dimensión en la medida que, ahora, el punto a cuestionar serían las relaciones que se derivaran del ejercicio de éste y del amparo casación.

El aspecto relacionado con la Ley del Juicio de protección de los Derechos Humanos fue relevado a un plano secundario ante la importancia que se dio al análisis de las relaciones entre tribunales locales y federales en materia de constitucionalidad local, por dos posibles razones: primera, porque en nuestra cultura jurídica los problemas vinculados a los derechos fundamentales se han resuelto en definitiva mediante el amparo, de manera que permitir éste en materia de constitucionalidad local lograría asegurar en realidad la tutela de los derechos locales y; segunda, porque se ha estimado innecesario explicar el juicio constitucional local a partir de un análisis interno, pues al compartir el mismo thelos que el juicio nacional, podría ser comprendido a partir de éste, de manera que se ha estimado válido concebirlo como un "amparo local".6

En este contexto, el análisis del juicio de protección local se debe realizar no exclusivamente sobre la base de relaciones entre tribunales, sino a partir de las funciones que el referido juicio debe desempeñar en el Estado mexicano, lo que implicará reconocer la distinción entre justicia ordinaria y constitucional a fin de evitar que ésta, en el orden local, asuma un trato de justicia ordinaria como a la fecha ocurre.

El artículo 80 de la Constitución de estado de Veracruz establece la supremacía de ésta en el orden local, reconociendo, además, la jerarquía de la Constitución federal, leyes federales y tratados Internacionales. Bajo esta premisa, la Constitución veracruzana contiene un sistema de control constitucional7 al implementar procesos de tipo jurisdiccional a cargo de órganos del poder Judicial que tienen por objeto la regulación de leyes y actos, a fin de que éstos se encuentren subordinados a la norma fundamental.8

En relación con los órganos jurisdiccionales estatales, debe señalarse que atendiendo al sistema federal actúan, principalmente, en el orden jurídico local9 y dentro de éste —para el caso del estado de Veracruz— existen al menos dos funciones: en materia de justicia ordinaria y en materia de justicia constitucional local.

Esta última función se encuentra establecida en los artículos 64 y 65 de la Constitución veracruzana y se otorga a los siguientes órganos jurisdiccionales: a) Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia,10 b) pleno del Tribunal Superior de Justicia,11 y c) jueces de primera instancia.12

De los órganos en mención destaca la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia, habida cuenta que compete a ésta resolver el juicio para la protección de derechos humanos y con ello puede establecer relaciones con los tribunales de la Federación por medio del amparo casación procedente en contra de sentencias definitivas o resoluciones que ponen fin al juicio en materia judicial, administrativa o del trabajo (artículos 44 y 158 de la Ley de Amparo vigente).

En lo que respecta a los instrumentos de control constitucional, el capítulo cuarto de la Constitución prevé, además del Juicio de protección analizado, el Recurso de Regularidad de los actos del Ministerio público; la Controversia Constitucional; la Acción de Inconstitucionalidad; la Acción por Omisión Legislativa y la Cuestión de Inconstitucionalidad.13

 

III. Los derechos humanos y su tutela en la Constitución Política del Estado de Veracruz

 

1. Los derechos humanos contenidos en la Constitución veracruzana

Tradicionalmente se ha señalado que los derechos establecidos en la Constitución general de la República no son absolutos, sino que ésta contiene solamente derechos mínimos, de modo que los mismos son susceptibles de ser ampliados en los órdenes de las entidades. En relación con lo anterior, Tena Ramírez explica:

...repetir en su texto, como lo hacen algunas de las Constituciones de los Estados, las garantías que ya obran en la federal, es del todo superfluo. Sin embargo, como las garantías individuales, en relación con la autoridad, están consignadas en la Constitución Federal a título de restricciones mínimas, nada hay que impida a los Constituyentes locales ampliar tales restricciones, ya sea en su contenido o en su número.14

En el mismo orden de ideas, los ministros Suprema Corte de Justicia, Juan Díaz Romero, Vicente Aguinaco Alemán, Humberto Román palacios y Juan Silva Meza señalaron la posibilidad de ampliarse los derechos en los términos siguientes:

...los firmantes de este voto de minoría consideran constitucionalmente correcto y hasta loable que una Constitución Estatal como la de Veracruz que se examina, acoja o reitere las garantías individuales que establece la Constitución Federal o bien, que pudiera superarlas y sobrepasarlas o ampliarlas, en virtud de que los derechos subjetivos que ésta consagra son, en realidad, el estatus mínimo del hombre que las autoridades deben respetar...15

Estas posturas contienen dos razones por las cuales los derechos locales pierden relevancia: a) que las Constituciones locales pueden reiterar los derechos establecidos en el orden constitucional, lo que sería superfluo debido a que esos derechos ya son reconocidos en otro orden jurídico: el constitucional y b) que las Constituciones locales superen, sobrepasen o amplíen el capítulo de derechos, sin embargo, esto último también sería superfluo, porque de nada serviría que se ampliaran los derechos sin instrumento para su aseguramiento, ya que quienes han sostenido esta última tesis (la minoría de ministros de la Suprema Corte) estiman inconstitucional el juicio local a través del cual puedan ser asegurados.16

Además, los derechos locales "ampliados" no se podrían tutelar a través del amparo ya que éste procede por violación a los derechos humanos reconocidos en la Constitución o en los Tratados Internacionales, pero no por los derechos contenidos en las Constituciones locales.

Lo anterior nos conduce a cuestionarnos ¿bajo qué condiciones se puede justificar la existencia de derechos humanos en el estado de Veracruz? Consideramos que el punto fundamental no se encuentra en si se repiten los derechos establecidos en el orden constitucional o si se amplían los mismos, porque bajo la perspectiva planteada no se tendría efectividad alguna y entonces los derechos pasarían a un plano secundario. En cambio, lo relevante se encuentra en que el capítulo de derechos —reproducidos o ampliados— venga acompañado de un instrumento que los haga efectivos.

Los derechos que son objeto de tutela en el orden veracruzano se dividen, conforme a la Constitución local, en dos categorías: los reconocidos expresamente en la Constitución y los que se reserva el pueblo de Veracruz.

Los primeros se encuentran contenidos en los artículos 4 a 10 y 15 de la Constitución local. En lo que respecta a los derechos que se reserva el pueblo del estado de Veracruz, son los que reconozca el Congreso del estado en las leyes que apruebe y estén en vigor.17

De esta manera, el hecho de que el pueblo veracruzano se reserve una serie de derechos humanos, deriva de que el órgano reformador consideró que a través de las leyes expedidas por la legislatura se pueden reconocer dichos derechos. En este sentido, se ha señalado que "amén de las disposiciones en materia de derechos humanos de las constituciones locales, las legislaturas de los estados tienen facultades para expedir leyes sobre diversas materias que inciden en el tema (derechos humanos)".18

Como apunte final, es preciso señalar que los derechos en mención deben ser concordantes con el instrumento de control, pues el aspecto fundamental no se encuentra —aunque sería lo ideal— en ampliar los derechos contenidos en el orden fundamental, sino permitir la flexibilidad en su instrumentalización. Así sería ocioso que en la Constitución local se reconocieran derechos procesales si el instrumento de tutela es improcedente en asuntos de índole judicial, es decir, contra actos de tribunales y juzgados del poder Judicial; o bien, que se tutelen derechos difusos (como el derecho al ambiente sano que reconoce la norma veracruzana) cuando uno de los principios del juicio local es el de agravio personal y directo, así como el de interés jurídico, lo que impide tutelar los posibles contenidos relacionados con esta clase de derechos.

 

2. El juicio de protección de derechos humanos del estado de Veracruz

La primera premisa para el análisis del juicio de protección de los derechos Humanos del estado de Veracruz debe ser la relativa a su constitucionalidad, pues hemos destacado que a partir de la aceptación de ésta, es posible realizar el planteamiento relativo a las relaciones entre los tribunales del Estado mexicano.

La Suprema Corte de Justicia al resolver la controversia constitucional 16/2000, por mayoría de cinco votos, validó el referido juicio al determinar que:

...el instrumento para salvaguardar los derechos humanos que prevé la Constitución Local citada (Veracruz), se limita exclusivamente a proteger los derechos humanos que dicha Constitución reserve a los gobernados de esa entidad federativa; mientras que el juicio de amparo, consagrado en los artículos 103 y 107 de la propia Constitución federal, comprende la protección de las garantías individuales establecidas en la parte dogmática del pacto Federal, de manera que la mencionada Sala Constitucional carece de competencia para resolver sobre el apego de actos de autoridad a la carta magna. Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que el instrumento jurídico local difiere del juicio de garantías en cuanto a su finalidad, ya que prevé que la violación de los derechos humanos que expresamente se reserven implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño conforme lo dispone el artículo 4o. de la propia Constitución estatal, lo que no acontece en el indicado mecanismo federal.19 (el paréntesis es nuestro).

Establecida la premisa de validez del juicio de derechos humanos sin que a la fecha exista una causa posterior que la modifique, es preciso señalar la manera en que éste ha sido explicado y analizado. En este sentido, destaca su identificación, por parte de la doctrina nacional, como un amparo local20 ateniendo a los fines que persigue.

Estimamos que el juicio local debe configurarse como un instrumento subsidiario y complementario del amparo, lo que debe implicar una regulación y explicación a partir de las exigencias propias del orden local. Lo anterior, debe evitar regulaciones análogas a las del amparo en aspectos que sean innecesarios para el objeto que persigue el juicio de protección de derechos humanos.

El legislador veracruzano no ha planteado los objetivos concretos del juicio local, lo que ha derivado que para su regulación se tome en cuenta —sin mayor reflexión— la legislación y jurisprudencia del amparo, lo que se ha realizado con defectos y cuestiones que no resultan compatibles con el objeto del juicio veracruzano. Así se estableció, en principio, un término idéntico para promover la acción local, lo que si bien posteriormente fue reformado21 no deja de ser una regla que parte de la regulación de los términos en materia de recursos (como sucede en el amparo). También, el legislador instituyó, sin motivo alguno, la figura de la caducidad de la instancia que en el amparo se había tratado de justificar por las excesivas cargas de trabajo22 derivadas del centralismo judicial imperante en nuestro país desde la segunda mitad del siglo XIX, situación que no se advierte en el orden local.

Igualmente, el legislador incurrió en el error de incorporar creaciones de la jurisprudencia de amparo que no encontraban explicación en el orden local, por ejemplo, la exigencia del interés jurídico al promover el juicio local, lo que no se justifica si se estima que a través de éste se tutelan derechos de tercera generación que exigen un interés legítimo y no jurídico. En el mismo sentido, se exige una afectación personal y directa cuando ésta en materia de amparo es exigible (y la reforma constitucional de junio de 2011, así lo ratificó) sólo en materia judicial, por lo que en el juicio local, tampoco, encuentra aplicación. En síntesis el legislador local reguló el juicio de derechos humanos como si se tratare del amparo-recurso (casación) y no la de un verdadero y particular juicio.

Por otra parte, la ley reglamentaria del juicio en mención tiene al menos dos omisiones significativas: primero, no regula la medida cautelar por medio de la cual, de manera provisoria, se asegure el goce de los derechos cuya violación se reclama y segundo, omite regular el procedimiento de impugnación de normas generales, a pesar de que constitucionalmente se contempla la procedencia de impugnación de normas.

Las deficiencias y omisiones de la ley en mención han provocado que los justiciables —frente a la violación de derechos coincidentes en la Federación y en el orden local— acudan al juicio nacional. Por eso, se estima que éstas representan un factor determinante para el escaso ejercicio del juicio veracruzano.23

En este contexto, debe destacarse que lo enriquecedor del juicio local radica en que su objetivo sea recuperar los espacios que la justicia federal obstaculiza. Debido a lo anterior, consideramos que el instrumento de marras debe proyectarse como una alternativa que coadyuve a la protección de derechos fundamentales en el Estado mexicano, lo que, desde una comprensión del sistema federal en materia constitucional local, justifica su existencia, misma que exige una regulación normativa y una actividad jurisprudencial tendente a cumplir con estos propósitos.

 

IV. Alcance de las resoluciones de la Sala Constitucional veracruzana en materia de derechos humanos

Las sentencias que emite la Sala Constitucional, conforme al artículo 60 de la Ley del Juicio de protección de los Derechos Humanos, no admiten recurso al interior del orden jurídico veracruzano. A pesar de lo anterior, se han identificado tres posturas en torno a la viabilidad de la revisión de las resoluciones emitidas por el órgano de control constitucional local.

Primera tesis. Sostiene que los tribunales de la Federación deben conocer en última instancia de lo resuelto por los tribunales locales: primero, porque el débil sistema de justicia local no es confiable y debe darse paso a la justicia federal;24 segundo, porque las leyes locales no pueden impedir la procedencia del juicio de amparo, sino que la improcedencia debe provenir de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de la propia Ley de Amparo, lo que no ocurre,25 y tercero, porque las violaciones a la Constitución local representan violaciones indirectas a la Constitución federal,26 las cuales, de manera tradicional, se han tutelado a través del juicio constitucional.

La última de las razones ha prevalecido desde la segunda mitad del siglo XIX y que fue ratificada —por el Constituyente de 1917— bajo argumentos empleados para justificar la justicia ordinaria27 que se ha extendido a la justicia constitucional local. El pleno de la Suprema Corte, por mayoría de diez votos, ha confirmado dicha tesis al resolver la contradicción 350/2010 en los términos siguientes:

Amparo directo. Procede contra las sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del estado de Veracruz, en materia de derechos humanos, salvo tratándose de cuestiones electorales. De los artículos 107, fracciones III y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 158 de la Ley de Amparo, se advierte que el juicio de amparo directo procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que ponen fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo que pertenezcan a cualquier orden jurídico parcial —federal, local, del Distrito Federal o municipal—, ya que estos tribunales derivan del orden jurídico constitucional y, por ende, se encuentran subordinados a él. En consecuencia, el juicio de garantías en la vía directa procede contra las sentencias dictadas en un juicio de protección de derechos humanos por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz por tratarse de un tribunal judicial, lo que se corrobora desde una perspectiva formal por lo previsto en los artículos 56 y 64, fracción I, de la Constitución Política de dicha entidad; máxime, que si bien el federalismo constitucional autoriza que las constituciones locales amplíen el nivel de protección de los derechos humanos, lo cual implica la posibilidad de que no exista coincidencia entre lo previsto en la Constitución General y las constituciones locales sobre ese aspecto, lo cierto es que las sentencias locales en materia de derechos humanos no podrían válidamente afectar el contenido esencial de las garantías individuales reconocidas en la Ley Fundamental, pues el orden jurídico local está supeditado al constitucional, lo que busca garantizarse tratándose de esos fallos a través del juicio de amparo directo. Por ello, los Tribunales Colegiados de Circuito, lejos de actuar como jueces del orden jurídico federal, funcionan como jueces de la Constitución General de la República en ese supuesto, salvo la materia electoral, la cual está sujeta a un sistema de regularidad constitucional especializado.28

En la ejecutoria que originó esta tesis, los ministros señalaron que el orden jurídico local emana del orden jurídico constitucional, de lo cual deriva que el contenido y el sentido interpretativo de los derechos humanos garantizados localmente, si bien cuenta con un espacio de movilidad para la deliberación, no debe afectar el contenido esencial de las garantías individuales reconocidas en la norma suprema.29

Segunda tesis. Señala que deben darse a los tribunales locales, en materia de control constitucional local, autonomía y hacer de las salas constitucionales órganos terminales, de última instancia, en contra de las que no procedan recursos de otro orden distinto al local. En este sentido, Bustillos afirma que,

...es necesario señalar que las resoluciones de los tribunales estatales en control de constitucionalidad, por ser resoluciones jurisdiccionales "atípicas"; creemos, no pueden ser impugnadas en amparo directo ante los tribunales colegiados de circuito, y en ese sentido, debe considerarse que los tribunales constitucionales locales no atienden a cuestiones de legalidad sino de auténtica "constitucionalidad local".30

La resolución de la contradicción de tesis 350/2010 no fue aceptada de manera unánime en la Suprema Corte. El ministro Sergio Valls formuló voto particular en el que sostiene la imposibilidad de los órganos jurisdiccionales de la Federación en materia de amparo directo para conocer de lo resuelto en juicio local de derechos fundamentales estableciendo que las decisiones del órgano local deben ser inatacables, señalando lo siguiente:

...si el referido juicio constitucional local tiene por objeto conocer de violaciones a los derechos humanos establecidos en la Constitución de Veracruz, ello debe entenderse como una instancia definitiva dentro de ese sistema de justicia constitucional, pues su objeto se limita a garantizar su propio orden jurídico; de otra manera, estimar que en contra de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional de la entidad, procede un amparo-legalidad, como es el amparo directo, rompe con tal justicia constitucional local, al someterla siempre al escrutinio de tribunales federales. Cuando además, quien promovió el juicio local en cuestión optó por ese medio de control constitucional, y lo que hace valer son violaciones al propio orden constitucional estatal.31

Lo anterior es así, porque la competencia otorgada a la Sala Constitucional se circunscribe a la salvaguarda de los derechos humanos establecidos en el ordenamiento local, sin que se otorguen facultades a ese órgano para pronunciarse sobre violaciones a las garantías individuales (ahora derechos humanos) que consagra la Constitución federal32 de modo que, al no ser materia, en dicho juicio, algún aspecto del orden total por parte del órgano jurisdiccional local, no existe la posibilidad de que las resoluciones puedan ser revisadas por los Tribunales de la Federación.

Tercera Tesis. Establece que, por regla general, los estados deben tener autonomía, sin embargo, existe la posibilidad de que los tribunales de la Federación conozcan de lo resuelto en la instancia local, en específico que la Suprema Corte tenga competencia para resolver sobre cuestiones que estime trascendentes. Esta tesis advierte la necesidad de establecer un sistema federal pero no pierde de vista las inconveniencias prácticas del mismo, así que establece un vínculo entre el sistema federal y el régimen centralizado señalándose que nuestro máximo tribunal debe conocer de violaciones directas a la Constitución federal, así como ejercer su facultad de atracción en los asuntos de importancia y trascendencia del país, sin embargo, las violaciones a las Constituciones locales "deben tornarse en asuntos de constitucionalidad local, debiendo ser resueltas por límite o cierre estaduales, de tal suerte que dichas decisiones sean definitivas e inatacables".33

Astudillo señala que los sistemas de justicia constitucional, nacional y locales, son excluyentes y debe atenderse a la firmeza de las resoluciones que emitan los órganos de control locales, sin embargo, esta premisa debe tener como cuestión previa que la Corte establezca ciertos criterios interpretativos. El autor señala que de esta manera "estaremos inaugurando una nueva etapa en donde puedan coexistir coordinadamente y sin aspavientos dos modelos de control que automáticamente tomarán a las Constituciones como norma, bajo sus respectivos ámbitos de actuación".34

A partir del índice de resoluciones emitidas en materia de derechos humanos en el estado de Veracruz, es posible advertir la vinculación entre el órgano jurisdiccional local y los órganos del poder Judicial de la Federación. La siguiente gráfica representa el número y sentido de las resoluciones emitidas por la Sala Constitucional del año 2000 a 2010, lo que permitirá indicar la manera en que se han desarrollado las relaciones entre los órganos jurisdiccionales en materia de protección de derechos humanos.

Como se observa en el periodo analizado, más del 90% de las resoluciones emitidas por la Sala Constitucional se resolvieron en perjuicio de los particulares que instaron el juicio de protección de derechos humanos, de modo que ello pudo originar una eventual impugnación ante los tribunales de la Federación mediante el amparo en vía directa.

A pesar de lo anterior, la impugnación de las resoluciones de la Sala Constitucional ante los tribunales de la Federación, fueron bajas, en la medida que cerca del 50% (17 de 33 resoluciones) fueron impugnadas. Del total de las impugnaciones ante la Federación, en 9 casos los Tribunales de Circuito se pronunciaron incompetentes ante la autonomía de la entidad para establecer el órgano de protección local. Si bien, el resto de asuntos (8) fueron resueltos bajo el criterio de la procedencia del amparo directo, esto no garantizó la eficacia de éste, pues sólo en un caso se concedió la protección de la justicia federal, sin que la misma fuera determinante en el proceso que dio origen a dicha impugnación. El siguiente esquema representa lo señalado con anterioridad.

Es importante señalar que la tesis 68/2010(supra, nota 28), mediante la que se justificó la procedencia del amparo directo en contra de las sentencias de la Sala Constitucional, señaló que a través del referido juicio se podrían analizar los contenidos de los derechos locales a fin de que, con sus contendidos, no se vieran afectados los derechos establecidos en el orden constitucional.

Este objetivo planteado por la jurisprudencia es cuestionable, debido a que requiere, por regla general, que los promoventes sean salvaguardados en sus derechos y ello genere una posible impugnación por parte del tercero interesado, ya que las autoridades responsables no lo podrían hacer, sino excepcionalmente conforme al artículo 9 de la Ley de Amparo.35

Estimamos que las relaciones entre los órganos jurisdiccionales federales y locales deben generarse a partir de la tercera de las tesis expuestas en la medida que permite el desarrollo de la protección constitucional local como alternativa del juicio de nacional, lo que implicaría también evitar la concurrencia de los instrumentos y la centralización de la justicia constitucional local. Se han ponderado diversas variables que fortalecen la explicación de las relaciones entre órganos jurisdiccionales locales y federales en materia de constitucionalidad local: a) porque a partir de 1987 se ha comenzado a generar un entendimiento diverso de la justicia constitucional ;b) porque la justicia federal no es instrumento eficaz cuando tiene a cuestas una excesiva carga de trabajo, como lo ha sido en gran parte del XX y; c) porque la reforma constitucional en materia de amparo de junio 2011amplía la tutela protectora del juicio constitucional, lo que debe implicar la función subsidiaria de los instrumentos locales.

Lo anterior, también encuentra sustento en la reforma en materia de derechos humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011 habida cuenta que a partir de la misma los jueces de cada estado y en general las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de sus respectivas competencias, pueden llevar a cabo el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad,36 lo que sitúa en una posición diferente a los jueces locales frente a la Constitución General de la República. Esto implica una tendencia "descentralizadora" en la protección de los derechos humanos que, sin embargo, en lo concerniente a la justicia constitucional local no se ha actualizado.

 

V. Limitaciones del modelo actual de federalismo judicial y consideraciones para una diversa proyección de la constitucionalidad local en el Estado Mexicano 

Conforme a lo señalado en el apartado anterior, la tesis que ha prevalecido en nuestro sistema es la que permite la revisión de constitucionalidad local por parte de los tribunales de la Federación. Estos órganos tienen como propósito evitar irregularidades en la interpretación de las constituciones estaduales a partir de la violación a los contenidos del artículo 14 de la Constitución. Lo anterior es así, debido a que el sistema judicial se ha diseñado y comprendido en torno a la justicia ordinaria y porque la doctrina ha abordado el problema del centralismo judicial sin distinguir la justicia constitucional local y justicia ordinaria.

Por ello, la primera cuestión a tratar debe ser la relativa a la posibilidad de distinguir justicia ordinaria y justicia constitucional. En nuestra consideración, existen diferencias específicas entre éstas, a partir de la diferencia entre "derecho constitucional" y "derecho ordinario" que conocen todos los ordenamientos jurídicos que poseen una constitución normativa37. Manuel Aragón, al analizar el carácter objetivo del control jurisdiccional se ocupa de ello, y explica que la amplitud de la materia regulada por la Constitución y en consecuencia con ello "el carácter sintético de muchos de sus preceptos, el significado valorativo de algunas normas materiales, pero al mismo tiempo el correspondiente grado de apertura que permita la pluralidad de sus realizaciones, diferencian netamente la Constitución de las demás normas".38

La distinción entre justicia ordinaria y justicia constitucional es posible plantearla a partir del establecimiento de mecanismos de control constitucional en las entidades, pues esta circunstancia da lugar a una proyección diversa en el trato de la Constitución local que a la fecha se ha dado con base en una serie de criterios "tradicionales", es decir, en los que se le consideraba como una norma ordinaria.39 Sin embargo, a partir de que en la Constitución se han establecido instrumentos para controlar los cauces y fines del ejercicio legítimo del poder local es posible comprender la Constitución local desde una perspectiva diversa, es decir, que al igual que la Constitución General, se trata de una norma jurídica, suprema y con fuerza vinculante.40

El sistema de justicia mexicano lejos de establecer formas diversas de enfrentar los cuestionamientos a la legalidad o constitucionalidad, enfrentó los mismos a partir del único sistema existente en el momento: el de amparo como medio omnicomprensivo en la justicia mexicana, sin embargo, ajustarse a ese sistema no necesariamente establecía soluciones satisfactorias; así, por ejemplo, la Corte señaló que "cuando el recurrente aduce que alguna ley local contraviene la Constitución del Estado respectivo, el recurso de revisión que intente contra la sentencia de amparo directo en la que se haya abordado ese tema es improcedente porque no se trata de un pronunciamiento de constitucionalidad a la luz del pacto Federal".41

A partir de este sistema —y como había ocurrido en el orden constitucional— no se había logrado diferenciar la justicia ordinaria dela justicia constitucional local. Ahora bien, a pesar de la distinción entre justicia ordinaria y justicia constitucionales pertinente cuestionarnos ¿pueden aplicarse a ésta los argumentos utilizados para centralizar la justicia ordinaria? En relación con este punto es necesario establecer considerar las principales razones que se han empleado para llevar a cabo esta centralización.

Bajo la vigencia de la Constitución Federal de 1857, la razón de la centralización de la justicia fue la interpretación amplia del artículo 14 constitucional que tuvo como trasfondo una cuestión de necesidad41 de plantear en la Federación asuntos locales, mientras que el Constituyente de 1916-1917 reconoció la problemática de los cacicazgos locales como justificación para centralizar la justicia ordinaria.

La cuestión de "necesidad" en el caso de los medios de control constitucional y en específico del Juicio de Protección de los Derechos Humanos puede objetarse debido a la escasa eficacia que ha tenido el mismo, primero, ante las instancias locales y, luego, de su impugnación ante los tribunales de la Federación. En el siglo XIX la confianza hacia la Suprema Corte de Justicia42 generaba la impugnación de los asuntos del orden local, pero en la actualidad el máximo tribunal del país no conoce de estas impugnaciones, situación que no produce la misma expectativa que en los justiciables de aquéllas épocas ya que ahora, son los Tribunales Colegiados de Circuito los encargados de resolver los conflictos planteados en el orden local por cuestiones de exacta aplicación de la ley, es decir, por violaciones indirectas a la Constitución.

La no "necesidad" puede sostenerse a partir del número de asuntos planteados ante los tribunales de la Federación, en el cuadro 1 de este trabajo se señaló que diecisiete de los treinta y tres asuntos resueltos por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia, 51 % de los mismos habían sido planteados ante la instancia de la Federación de los que sólo en 6 asuntos, 18 % de los mismos, se analizó el fondo de la cuestión planteada, de manera que ello nos conduce a dos conclusiones: primera, que previamente, la mitad de los justiciables en materia local no estimarán como necesidad plantear sus cuestionamientos ante la instancia del orden federal, y segunda, que los justiciables que acudieron a los tribunales de la Federación no encontraron respuestas satisfactorias, por lo que su pretensión no se vio satisfecha, habida cuenta que en una parte considerable de los casos (11 de 17) no se analizó al fondo del asunto planteado.

El aspecto relacionado con la problemática de los cacicazgos locales no encuentra un sustento sólido pues, justamente se ha instruido un juicio para el control de los poderes locales, en el que se enjuician a las principales autoridades del orden local (por ejemplo, el poder Ejecutivo o el poder Legislativo) que precisamente representan la preocupación por el control de los actos sujetos al orden constitucional local y que garantizan la supremacía de dicha norma.

A pesar de lo anterior, no es posible soslayar que el centralismo ha encajado en diversos aspectos de nuestra cultura y si bien estimamos que éste —para el caso de la justicia constitucional local— no se puede justificar a partir de los elementos "necesidad" o "debilidad", es posible que se actualice a través de otras razones que hagan posible justificar la situación del centralismo judicial, por ello, finalmente nos cuestionamos ¿Existen causas diversas a las dadas para centralizar la justicia ordinaria en materia de control constitucional local a pesar que las causas concretas que sirvieron para justificar la justicia ordinaria no son aplicables en la justicia constitucional local?

La existencia del arraigo al sistema central es latente y en la materia que nos ocupa se presenta, primero, en la preocupación en torno a la manera en que va a funcionar la misma y su relación con el orden constitucional, y segundo, la forma en que los derechos de los diversos órdenes jurídicos pueden vincularse (en concreto se ha planteado que las sentencias locales en materia de derechos humanos podrían afectar el contenido esencial de las derechos reconocidos en la Constitución General), lo anterior representa una "diversa posición"43 frente al constitucionalismo local, que ocho años antes había sido validada en relación con su instrumento que, necesariamente, implicaba su objeto mismo, es decir, los derechos humanos reconocidos en el orden local.

Este último punto resulta curioso, ya que se pretende resolver un problema "nuevo" pero con las soluciones "tradicionales" pues se explica que a través del juicio de amparo directo, expresándose que al interpretar la Constitución local los Tribunales Colegiados de Circuito actúan como órganos del orden constitucional.

Lo anterior, podría implicar que la Constitución local ya no tenga un trato de norma ordinaria, sin embargo, la afirmación de que dichos tribunales actúan en un orden jurídico total es cuestionable en la medida que en el amparo por vía directa se reclaman, principalmente, cuestiones de legalidad (violaciones al artículo 14 Constitucional) y, accidentalmente, por vía de excepción cuestiones de constitucionalidad en cuyo caso se reconoce competencia a la Suprema Corte de Justicia en eventual revisión (artículo 107 fracción IX de la Constitución General), lo que en materia de control constitucional local no ocurriría como lo ha establecido el máximo tribunal desde la octava época en el sentido que las violaciones a la Constitución local son del orden de legalidad, por lo que no existe una armonía entre los criterios de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En estas condiciones, los aspectos para justificar el sistema central son, por así llamarlo, dinámicos, debido a que no se han utilizado las razones tradicionales para justificar la centralización, sin embargo, la solución no ha sido otra que la derivada a partir del sistema de amparo comprendido como un sistema omnicomprensivo, sin que se profundice si en efecto a través de esa figura —por violaciones a la exacta aplicación de la ley— es posible hacer la revisión de la constitucionalidad local en relación con los contenidos de los derechos humanos del orden total.

Es de llamar la atención que esta última circunstancia (la actuación en el orden total) corresponde originariamente a la suprema corte y no a los tribunales colegiados de circuito que tienen una función de este carácter cuando se delega mediante de acuerdos generales de la corte y no por medio de la jurisprudencia;44 así, se advierte que la manera de resolver el problema es cuestionable en la medida que pretende darse una solución presentada para la justicia ordinaria, cuando existe una distinción entre ésta y la justicia constitucional.

Lo anterior demuestra la insuficiencia del sistema actual para generar una solución satisfactoria al problema del federalismo judicial en materia de constitucionalidad local.

En este sentido, es de destacar que en realidad a través del amparo directo no se han planteado aspectos vinculados al contenido de derechos en los órdenes local y constitucional, ya que en el estado de Veracruz, se han tramitado ante instancias de la Federación diecisiete juicios locales cuyos planteamientos no han sido otros que la exacta aplicación de la ley,45 es decir, la litis en el amparo directo no ha contenido los elementos que pretenden tutelarse conforme a la jurisprudencia 68/2010 (supra, nota 28), ya que al margen de que en muchos de esos asuntos no se abordó la cuestión de fondo, la manera de plantearlos no fue por los contenidos de los derechos entre órdenes jurídicos sino por violaciones a los artículos 14 y 16 de la Constitución general de la República.

Se podrá objetar que será a partir del 2010 cuando —con base en la jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte— los Tribunales Colegiados deberán examinar en el amparo cuestiones vinculadas a los contenidos de los derechos y no a la legalidad; este motivo nos conduce a examinar si, en efecto, es posible que a través del amparo como casación se puedan analizar aspectos del orden total, es decir, si un tribunal colegiado de circuito puede actuar en el orden constitucional a través del amparo directo planteado a propósito del juicio de protección de los derechos humanos.

En congruencia con la exposición que se ha hecho en líneas anteriores, es posible establecer que el amparo como casación no responde a los propósitos que se plantean en la tesis de jurisprudencia en mención (análisis del contenido de derechos) debido a que el objeto de éste se circunscribe a velar por la unidad de la jurisprudencia, por preservar un principio de igualdad ante la ley, a examinar si una norma fue interpretada o aplicada exactamente al caso concreto, todo ello en relación con resoluciones provenientes de tribunales judiciales (civiles y penales), administrativos y del trabajo.

En este orden de ideas, el tribunal de la Federación que analice lo actuado en las instancias locales de derechos fundamentales no determinaría si existió una indebida interpretación a las leyes ordinarias, sino de la Constitución estatal (y a disposiciones emitidas por el Congreso del estado, pero vinculadas a los derechos humanos), siendo que ésta representa el punto culminante de la autonomía de los estados de la Federación, dicha decisión va a provenir de un órgano en funciones de Tribunal Constitucional que tiene por objeto tutelar los derechos humanos reconocidos en el orden local. Esta diferencia es importante, pues el tribunal federal llevará a cabo una interpretación histórica, exegética, sistemática y funcional, en cambio, la función del tribunal estatal atenderá a otros parámetros como los principios de proporcionalidad o ad homine.

Ahora bien, si el punto en cuestión implica determinar los contenidos entre los derechos establecidos en el orden local y en el orden constitucional, es difícil concebir que ello pueda ser materia de análisis en un tribunal que si bien no desconoce funciones en el orden constitucional, éstas no las realiza en el amparo directo, sino en la revisión por delegación a través de acuerdos de la suprema corte de justicia con fundamento en el párrafo octavo del artículo 94 constitucional. De sostenerse esta interpretación debería conocer la Suprema Corte la revisión de todos los amparos promovidos en materia del juicio de protección de derechos humanos pues invariablemente estaría en juego el orden constitucional, esto último no lo reconoce la corte en la jurisprudencia 68/2010, pero, por el contrario se mantienen vigentes los criterios de la octava época que califican las violaciones a la Constitución local como competencia de un tribunal colegiado al estimarse violaciones indirectas a la Constitución general.

De lo anterior, se advierte que, el control del orden total corresponde originariamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pudiendo distribuirlos en las salas de la misma o en su caso remitirlos a los tribunales colegiados para mayor prontitud en el despacho de los asuntos (como ocurre, con el acuerdo general del pleno 5/2001 en el que se remiten asuntos de la competencia de la corte a los tribunales colegiados de circuito).

Ante la insuficiencia de la solución planteada en la jurisprudencia hemos podido advertir la necesidad de abordar los problemas derivados del control constitucional local ya sea por medio de un nuevo sector del amparo o bien sobre la base de un sistema diverso, pero que tenga por objeto la revisión de constitucionalidad local en el que se establezcan supuestos concretos y limitados de procedencia.

Se estima que el criterio de importancia y transcendencia que se ha ocupado en el sistema mexicano a partir del writ of certiorari, es un modelo que puede llegar a aproximarse a un sistema intermedio de federalismo judicial en la medida que este mecanismo se diferencia de un recurso ordinario ya que "aunque provocado por la parte interesada, compete al tribunal revisor determinar a su entera discreción si debe o no librar el mandamiento y entrar al examen de las cuestiones jurídicas planteadas ante el inferior para revocarlas, confirmarlas o modificarlas".46

Un modelo similar sería congruente con el propósito que ha planteado la suprema corte en el sentido de que los tribunales de la Federación intervengan en las resoluciones del orden local en materia de derechos humanos para analizar el contenido de derechos, ya que se dejaría en potestad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en única o última instancia conocer de los asuntos resueltos en el orden local atendiendo a los temas tratados y respecto de los cuales se haga el planteamiento de conflicto entre los derechos de los diversos órdenes jurídicos; por ejemplo, en el estado de Veracruz en el transcurso de diez años se han planteado treinta y tres juicios respecto de los cuales en siete se analizó la cuestión de fondo, siendo sobre éstos en los que los tribunales de la Federación analizarían la posibilidad de la revisión.

Ahora bien, si se quisieran reducir los supuestos para el conocimiento se podría adoptar un sistema similar al norteamericano vigente hasta el año de 1914 (el del writ of error) en el que procedía apelación ante el Tribunal Superior en dos supuestos: a) en los casos en que el tribunal estatal hubiera invalidado una ley federal y, b) aquellos casos en que dichos tribunales hubieran mantenido la validez de una ley estatal frente a una reclamación basada en la Constitución o leyes federales.47 Aplicado ello al juicio local pudiera proceder en los supuestos en los que se protege y salvaguarda a los ciudadanos, habida cuenta que el argumento para revisar el orden local ha sido que no se afecten los derechos del orden constitucional y ello podría eventualmente ocurrir cuando se salvaguarda al agraviado, no así en el resto de los casos.

A pesar de que las propuestas planteadas no se desconocen en nuestro sistema judicial, el actual amparo48 no las contempla. Consideramos que la configuración de un modelo conforme a la tercera de las tesis señaladas en el apartado anterior, puede hacerse de diversas maneras, pero se debe partir del planteamiento en torno a los objetivos del juicio local y de las medidas que permitan una adecuada armonización entre la jurisdicción constitucional local, el sistema de amparo y la adecuada protección de los derechos.

Se ha señalado que el sistema de justicia constitucional de México tiene que ser difuso, dual y concurrente.49 En el primer supuesto, a partir de la reforma en materia de derechos humanos y de la resolución del expediente varios 912/2010 se ha autorizado el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad. En cuanto al sistema dual, es decir, el relativo a la constitucionalidad local, es necesario el planteamiento de un modelo que obedezca a la complementariedad con el primero, a partir de concebir a las constituciones locales como supremas y diferentes a las normas ordinarias. Con ello se tendría en el mismo orden estatal a jueces locales que realizarían el control difuso en vía de excepción y a órganos encargados del juicio de protección de derechos humanos en vía de acción.50

Para el caso del estado de Veracruz consideramos que es necesaria una regulación del juicio local atendiendo a los objetivos de éste, sin que sea necesario partir de la regulación del amparo como casación debido a que este sector del juicio nacional no es compatible con los derechos que pretende regular el juicio veracruzano.

En cuanto a las relaciones entre el juicio veracruzano y el juicio amparo, es necesario plantear el propósito de éstas que, estimamos, debe consistir en el análisis de los contenidos de los derechos disputados teniendo como trasfondo la unidad de la jurisprudencia de constitucionalidad local. Especificando que las violaciones que se aduzcan a la garantía de legalidad no encontrarán cabida en la jurisdicción de los tribunales de la Federación por ser éstas objeto de las relaciones entre tribunales desde la perspectiva de la justicia ordinaria.

Finalmente, consideramos que el actual modelo de relaciones entre tribunales no puede responder a priori a las exigencias que se generan en torno al sistema de justicia constitucional local, hacerlo de esta manera, implica reconocer que el juicio de amparo y los tribunales del poder Judicial de la Federación son instrumento y órganos omnicomprensivos de la justicia mexicana, lo que en un análisis objetivo debe rechazarse.

 

Notas

1 En el Estado mexicano existen cinco órdenes jurídicos: el constitucional, el federal, el local, el del Distrito Federal y el municipal. Sobre cada uno de estos órdenes jurídicos actúan los tribunales federales y los locales del país. Cfr. Tesis p./J. 136/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXII, octubre de 2005, p. 2062, cuyo rubro señala: "Estado mexicano. Órdenes jurídicos que lo integran" y Schmill, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana, Textos Universitarios, México, Manuel Porrúa, 1971, p. 139.         [ Links ]

2 Cfr. Collí Ek, Víctor Manuel, "Lo que es el federalismo judicial. Análisis y prospección", Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, núm. 12, julio-diciembre de 2008.         [ Links ]

3 Para Bustillos el federalismo judicial significa "la adecuada relación entre los tribunales federales y los tribunales locales en un sistema federal". Cfr. Bustillos, Julio, Federalismo judicial a través del amparo. Relación entre las jurisdicciones federal y locales a través del instrumento protector de los derechos fundamentales, México, UNAM, 2010, p. 7.         [ Links ]

4 Desde la referida reforma, se han establecido órganos e instrumentos de justicia constitucional local en más de veinte entidades federativas. En la materia que nos ocupa, cabe destacar que si bien, desde 1921, la Constitución del estado de Chihuahua contempla un recurso de queja protector de los derechos establecidos en dicho ordenamiento, éste no se ha reglamentado. En cambio, las entidades federativas que han establecido juicios de protección constitucional local con posterioridad al 2000 han tenido, además de su reglamentación una aplicación práctica, dichas entidades son: Veracruz (registra 33 juicios de 2000 a 2010), Tlaxcala (registra 91 casos de 2002 a 2009) y Nayarit (2 casos de 2010 a 2011). Para el caso de Veracruz y Tlaxcala. Cfr. Bustillos, Julio, "Amparo federal vs. Amparo local. La incertidumbre de la protección constitucional local frente a la jurisdicción federal", Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 15-16, enero-diciembre de 2010, pp. 103-131.         [ Links ] Para el caso de Nayarit las sentencias de la Sala Constitucional electoral: http://www.tsjnay.gob.mx/tribunal/sala_constitucional/organizacion_2010.htm

5 La iniciativa de la ley en mención fue presentada desde el 13 de julio del 2000, turnada a comisiones siete días después y aprobada hasta fines de junio de 2002, una vez resuelta la controversia constitucional 16/2000 en la que se cuestionó la constitucionalidad del juicio local. Véase al respecto el Diario de los Debates, LIX Legislatura, segundo ejercicio de año constitucional, décima sesión ordinaria del 27 de junio de 2002, pp. 233-251. Consultable en: http://www.legisver.gob.mx/?p=leant&tipo=dideb&leg=59&ej=2&secc=4.         [ Links ]

6 La descripción del Juicio de protección de los Derechos Humanos del estado de Veracruz como amparo local, puede verse en, Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, "Hacia un derecho procesal constitucional local en México", Gudiño Pelayo, José de Jesús, Rodolfo Vega Hernández y Carlos Eduardo Hernández Pérez (coords.), Controles Constitucionales, México, Fundap, 2005, p. 47;         [ Links ] Bustillos, Julio, op., cit., pp. 103-131; Castillo del Valle, Alberto del, Defensa jurídica de la Constitución en México, México, Cumorah, 2004, pp. 416 y 417.

7 Cfr. Astudillo Reyes, César I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2004, pp. 72 y ss.         [ Links ] , y Casarín León, Manlio Fabio, "Derecho procesal Constitucional Veracruzano", en Astudillo, César y Manlio Fabio Casarín León (coords.), Derecho constitucional estatal. Memoria del VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional de los Estados, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2010, pp. 145-170.         [ Links ]

8 Cfr. Kelsen, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución, trad. de Rolando Tamayo y Salmorán, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, pp. 59-82.         [ Links ]

9 Lo hacen también en el orden federal y total. En el primer caso, tratándose de la competencia concurrente establecida en el artículo 104 fracción II de la Constitución federal. En el segundo supuesto, a través del conocimiento que tengan en materia de amparo; un primer caso se encuentra en el artículo 107 fracción XII de la Constitución y 37 de la Ley de Amparo, ya que éstos tendrán competencia concurrente cuando exista posible violación de los derechos establecidos en los artículos 16, en materia penal, 19 y 20 de la Constitución federal, en cuyo caso se podrá plantear ante el Juez de Distrito que corresponda o ante el superior del tribunal que hubiere cometido la violación. También actúan en el orden constitucional cuando en auxilio reciben la demanda de amparo, proveen sobre la suspensión del acto reclamado y ordenan que se rindan los informes justificados (artículos 107 fracción II de la Constitución federal y 38 de la Ley de Amparo).

10 La Sala Constitucional tiene competencia como órgano de instrucción y de decisión. Como órgano de instrucción en los procedimientos de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y acciones por omisión legislativa. Como órgano de decisión resuelve el juicio de protección de derechos humanos, las impugnaciones de las determinaciones del Ministerio público y la Cuestión de Inconstitucionalidad.

11 El pleno tiene competencia para resolver controversias constitucionales; acciones de inconstitucionalidad, y acciones por omisión legislativa. Se compone por el presidente del Tribunal Superior de Justicia y por los presidentes de cada una de sus Salas (3 Civiles, 4 penales y 1 constitucional), es decir el pleno se integra por nueve magistrados.

12 Dichos órganos también participan del control constitucional al desempeñar funciones de órganos de instrucción en el caso del juicio de protección de derechos humanos de Veracruz.

13 En relación con la Cuestión de Inconstitucionalidad, cabe destacar que se prevé como un procedimiento mediante el cual las autoridades judiciales acuden al órgano de control constitucional a efecto de plantearle la conformidad o no con la Constitución de una norma que aplicable en un determinado proceso. Esta figura ha sido superada a partir de la determinación del pleno de la Suprema Corte en el expediente varios 912/2010, en el sentido de que todos los jueces del Estado mexicano están facultados para no aplicar las normas generales que consideren transgresoras de los derechos humanos, lo que da lugar a un control difuso de constitucionalidad de actos en materia de derechos humanos.

14 Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 14a. ed., México, Porrúa, 1976, p. 138.         [ Links ] En el mismo sentido véase, Astudillo Reyes, César I., op., cit., p. 74.

15 Cfr. Voto minoritario de los ministros Juan Díaz Romero, José Vicente Aguinaco Alemán, Humberto Román palacios y Juan N. Silva Meza, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XV, junio de 2002, p. 406; voto que derivó de la tesis p. XXXIII/2002 citada en la nota 19 del presente trabajo.

16 Idem.

17 El capítulo II de la Constitución local se refiere a "Los derechos humanos" (artículos 4 a 10) y el capítulo III a "los veracruzanos, de los vecinos y de los ciudadanos" (artículo 15). En la ejecutoria visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXIII, de enero de 2011, p. 1485; que corresponde a la tesis p./J. 68/2010 citada en la nota 28 de este trabajo, de rubro "Amparo Directo. Procede contra las sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz, en materia de Derechos Humanos, salvo tratándose de cuestiones electorales", los ministros de la Suprema Corte señalaron que de una lectura sistemática de la Constitución local y de la Ley del Juicio de Derechos Humanos se apreciaba que a través del Tribunal Electoral se tutelaba el principio de legalidad en materia electoral, de modo que ahí se pueden incluir los derechos contenidos en el artículo 15 de la Constitución local; además, argumentaban que el juicio local de derechos humanos es improcedente en contra de actos de autoridades electorales (artículo 30 fracción III), de modo que los derechos de participación democrática previstos en el citado artículo 15 son protegidos por el Tribunal Electoral y no por la Sala Constitucional. Los Derechos Humanos reconocidos de manera expresa en el texto constitucional local son diversos: los que se identifican con los derechos humanos de primera generación como los de libertad, de propiedad, político-electorales y de seguridad jurídica; también se contemplan derechos sociales, propios de la segunda generación de derechos humanos como la educación o los pueblos indígenas; finalmente la norma veracruzana prevé derechos difusos de tercera generación como el derecho a un ambiente sano. Además de los derechos señalados que corresponden a las generaciones de derechos humanos, la Constitución eleva a la categoría de derechos fundamentales el derecho de petición, el derecho a la información y los derechos que en el ámbito civil se han desarrollado como de la personalidad, esto es, el derecho al honor o al libre desarrollo de la personalidad. Astudillo Reyes sostiene otra postura en lo que respecta a los derechos que el pueblo de Veracruz se reserva, para el autor los derechos que no se consagran expresamente son los correspondientes a la segunda y tercera generación de derechos humanos, pues representan un problema con la garantía de su eficacia, pues no implican una abstención, sino una actuación positiva del estado sin la cual no pueden traducirse en la realidad. Cfr. Astudillo Reyes, César I., op. cit., p. 78.

18 Cfr. Corcuera Cabezut, Santiago, Derecho constitucional y derecho constitucional de los derechos humanos, México, Oxford, 2002, p. 152.         [ Links ]

19 Cfr. Tesis p. XXXIII/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVI, agosto de 2002, p. 903. Los ministros Díaz Romero, Aguinaco Alemán, Román palacios y Silva Meza que integraron la minoría en la votación del asunto y que sostuvieron la inconstitucionalidad del juicio local de derechos humanos, manifestaron que "...la institución de dicho juicio es inconstitucional porque con él y, obviamente, con el establecimiento del órgano y procedimiento correspondientes, el poder Reformador del Estado de Veracruz invade la esfera de competencia del poder Judicial de la Federación, que es a quien corresponde proteger, a través del juicio de amparo, las garantías individuales de los gobernados ante su transgresión por parte de leyes y actos de todo tipo de autoridades, sean federales, estatales o municipales... Donde con más claridad se ve la inconstitucionalidad del juicio de protección de los derechos humanos que establece la Constitución impugnada, es en la parte que otorga competencia a la Sala Constitucional para pronunciarse, a través de dicho juicio, sobre que una ley local es contraria o acorde a la Constitución de Veracruz por violación a los derechos humanos, en virtud de que la declaración sobre la constitucionalidad de una ley por tal motivo sólo compete al poder Judicial de la Federación...". Los ministros, en el voto señalan fundamentalmente que los derechos humanos de la Constitución local son idénticos a las garantías individuales (ahora, derechos humanos), luego, es al poder Judicial de la Federación a quien corresponde proteger, a través del juicio de amparo, las garantías individuales, por tanto el juicio local es inconstitucional; la primera premisa y la conclusión son cuestionables, pues el hecho que se identifiquen derechos humanos locales con las garantías individuales (hoy derechos humanos), no hace a aquéllos per se inconstitucionales.

20 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, "La nueva sala constitucional en el estado de Veracruz", en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., México, Porrúa, 2003, t. IV, p. 3783;         [ Links ] Bustillos Julio, El amparo directo en México. Evolución y realidad actual, México, Porrúa-UNAM, 2008, p. 5,         [ Links ] así como las referencias de la nota 6.

21 El artículo 10 de la Ley del Juicio de protección de Derechos Humanos establecía un término general de 15 días para promover el juicio y de 30 en casos excepcionales, tratándose de violaciones de lesa humanidad. Esta disposición fue reformada en agosto de 2006 y sustituyó el término original de 15 en 30 y el término de 30 por el de 60 días.

22 El sobreseimiento por inactividad procesal se estableció desde las reformas a la ley de amparo de 1939, pero éstas no fueron aplicadas por la Suprema Corte al no haberse reformado el artículo 107 constitucional que rige el juicio, más adelante, las reformas a la Constitución y a la ley de amparo de diciembre de 1950, reiteraron esta causa de sobreseimiento y a partir de 1951 fueron aplicadas. Cfr. Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 41a. ed., México, Porrúa, 2005, pp. 502-504.         [ Links ] En la actualidad la figura de la caducidad no existe, pues fue suprimida a partir de la reforma constitucional de amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011.

23 A pesar de lo anterior, en el estado de Veracruz se ha incrementado el número de asuntos, pues de un primer periodo (2000-2005) únicamente se habían promovido seis juicios que concluyeron en desechamientos o sobreseimientos. En una segunda etapa (2006-2009) se tramitaron veintiún juicios en los que, a pesar de que se mantuvo el elevado número de resoluciones de sobreseimiento, se comenzaron a analizar los asuntos en cuanto al fondo de la controversia. En un tercer periodo (2010) la Sala Constitucional conoció de seis juicios (el mismo número de la primera etapa). Para los otros casos de constitucionalidad local en el Estado Mexicano, véase la nota 4 del presente trabajo.

24 Fix-Zamudio, Héctor, "Relaciones entre los tribunales locales y federales", Estudios sobre federalismo, justicia, democracia y derechos humanos. Homenaje a Pedro J. Frías, Antonio María Hernández y Diego Valadés (coord.), México, UNAM, 2003, p. 153.         [ Links ]

25 Castillo del Valle, Alberto del, op. cit., pp. 439 y 440.

26 Coello Cetina, Rafael, "Articulación de los medios de control de la Constitucionalidad nacionales y locales", en Ferrer Mac-Gregor Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea Arturo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitucional. Estudios en Homenaje a Héctor Fix Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, México, 2008, t. III, p. 874.         [ Links ] En relación con las violaciones indirectas a la Constitución, se debe señalar que bajo las mismas se contemplan aspectos de mera legalidad, Gudiño Pelayo señala que "cuando hablamos de violaciones indirectas a la Constitución, en realidad se trata de un ordenamiento distinto a la Constitución y de rango, por supuesto, inferior a ella" así, las violaciones indirectas en realidad tienen que ver con la violación de leyes ordinarias y no con la norma constitucional, de modo que revisar el contenido de un derecho fundamental establecido en el orden supremo local implica dar un tratamiento de ley ordinaria a la Constitución local. Cfr .Gudiño Pelayo, José de Jesús, "Tratamiento de las violaciones directas e indirectas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por la jurisprudencia federal", en González Oropeza, Manuel y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coords.), La justicia constitucional de las entidades federativas, México, Porrúa, 2006, p. 444.         [ Links ]

27 La justicia ordinaria es representada por los órganos judiciales que resuelven controversias entre particulares o bien con base en leyes ordinarias, por lo que sólo de manera indirecta concierne a las relaciones entre política y derecho; en cambio la justicia político-constitucional implica la regularidad constitucional de los actos y disposiciones de las autoridades públicas. Cfr. Fix-Fierro, Héctor, "poder Judicial", Transiciones y diseños institucionales, UNAM, México, 2000, pp. 168-169.         [ Links ]

28 Tesis p./J. 68/2010, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXII, agosto de 2010, p. 5.

29 Ejecutoria visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXIII, enero de 2011, p. 1485, derivada de la tesis p./J. 68/2010, citada en la nota anterior.

30 Bustillos, Julio., op., cit., p. 130. Dentro de esta misma línea de pensamiento, Barragán señala que en ningún caso se justifica el Juicio de Amparo en materia judicial, por lo que la intromisión de los jueces y tribunales federales mexicanos sobre el ámbito interno de los estados en materia judicial es inaceptable, y expresa que "son inadmisibles, no tanto por razones del orden federalista, ya que la justicia es un valor superior al valor que pueda dársele al federalismo, sino porque son una verdadera perversión de la justicia". Ello lo expresa desde la perspectiva del abuso que se hace del amparo y que muchas veces entorpece las funciones judiciales locales. Cfr. Barragán Barragán, José, El federalismo mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas 2007, p. 113.         [ Links ] Recientemente, desde una perspectiva similar, encontramos a quienes privilegian un "federalismo humanista" que debe velar por el respeto irrestricto de los derechos fundamentales. Uribe Arzate y Montes de Oca opinan que no podemos seguir considerando el federalismo como tensión entre ámbitos competenciales y ni siquiera como una forma de organización jurídico-política, auspiciada por la cooperación entre los distintos "niveles de gobierno", habida cuenta que: "...México requiere potenciar su sistema federal de manera tal que su praxis se focalice hacia el bienestar de la población, como elemento primordial de la existencia del Estado" Cfr. Uribe Arzate, Enrique y Montes de Oca, Alfredo, "Notas sobre un federalismo renovado en México y su vinculación con la justicia constitucional local para la garantía de los derechos fundamentales", Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 25, julio-diciembre 2011, pp. 275 y 282.         [ Links ]

31 Voto particular publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, Novena Época, t. XXXIII, enero 2011, que derivó de la tesis p./J. 68/2010, citada en la nota 28 del trabajo.

32 Idem.

33 Casarín León, Manlio Fabio, "Justicia constitucional local: retos y perspectivas" Temas de derecho Constitucional Veracruzano, Casarín León Manlio Fabio, López Gómez Sara María, Luna Leal Marisol (coords.), Xalapa, Facultad de Derecho-Universidad Veracruzana-LX Legislatura, 2007, p. 141.         [ Links ]

34 Astudillo Reyes, Cesar I., op. cit., nota 7, pp. 294 y 295.

35 El artículo señala: "Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte los intereses patrimoniales de aquéllas. Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes".

36 Véanse el expediente varios 912/2010 resuelto por el pleno de la Suprema Corte de Justicia en: www.scjn.gob.mx/ y los criterios derivados del mismo expediente de rubros: "Sistema de control constitucional en el orden jurídico mexicano" (Tesis p. LXX/2011, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro III, diciembre de 2011, p. 557). "Control de convencionalidad ex oficio en un modelo de control difuso de constitucionalidad" (Tesis p. LXVII/2011, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro III, diciembre de 2011, t. I, p. 535). "Control difuso", Tesis p. I/2011, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro III, diciembre de 2011, t. I, p. 549).

37 Fix-Fierro, Héctor, op., cit., p. 168. En el mismo lugar, el autor señala que la justicia político constitucional tiene dos vertientes significativas: desde un punto de vista estricto implica el control de la regularidad constitucional y desde un aspecto amplio va a implicar las relaciones del derecho con la política, de manera que aquél definirá los cauces y fines del ejercicio legítimo del poder y establecerá las condiciones de permanencia y la institucionalización de sus resultados por otra parte, en la justicia ordinaria se resuelven controversias entre particulares o con base en leyes ordinarias, por lo que sólo de manera indirecta se actualizan relaciones entre política y derecho.

38 Aragón, Manuel, "La interpretación de la Constitución y el carácter objetivado del control jurisdiccional", Revista Española de Derecho Constitucional, año 6, núm. 17, mayo-agosto de 1986, p. 109.         [ Links ] En el mismo lugar, el autor expone que la existencia de una jurisdicción constitucional introduce una variación neta entre la Constitución y la ley.

39 La Suprema Corte de Justicia durante el periodo de diferenciación entre justicia ordinaria y constitucional dentro del orden total (1990) determinaba de alguna manera el carácter de la Constitución local (probablemente en términos similares a los que se concebía a la Constitución general) no como norma jurídica suprema, sino comprendida en su aspecto político; el pleno emitió, con base en el sistema de amparo, un criterio en el que las reformas a la Constitución local tienen un trato de violaciones al principio de legalidad, o sea, de justicia ordinaria, dicho criterio establece lo siguiente: "Constitución local. Cuando se reclaman en amparo sus reformas, por no ajustarse a los requisitos que para ello establece, compete a los tribunales colegiados de circuito conocer de la revisión" (Tesis p. XV/90, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. V, primera parte, enero-junio de 1990, p. 16).

40 Casarín León, Manlio Fabio, op., cit., nota 7, pp. 145 y 146.

41 Fix-Zamudio, Héctor, El juicio de amparo, Porrúa, México, 1964, pp. 126 y 127.         [ Links ]

42 Palomaque Cruz, Leticia, "De la tendencia centralizadora del amparo jurisdiccional a la justicia constitucional local", Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 4, 2004, p. 102.         [ Links ]

43 En el fondo esta tesis tiene como fundamento los problemas de diversidad de jurisprudencia en el Estado Mexicano, lo que no es novedoso, pues el amparo-casación tiene como propósito la unificación de criterios, sin embargo, al ser una problemática diversa al ámbito de la legalidad, debería plantearse, también, otro tipo de soluciones, pero los ministros de la Suprema Corte de Justicia plantearon la problemática bajo el argumento concreto del contenido de derechos, no obstante esta propuesta se reduce a la explicada a partir de la justicia constitucional local.

44 Sin embargo, en la vía jurisprudencial es difícil encontrar la solución al problema de la constitucionalidad local, porque situados en el supuesto de que la Corte hubiera negado la procedencia del amparo en contra de las decisiones de la Sala Constitucional veracruzana, ello también habría sido cuestionado. Manlio Casarín señala al respecto: "me parece que limitar por la vía jurisprudencial la procedencia del amparo u otro mecanismo federal por parte del poder Judicial de la Federación para favorecer el desarrollo de los sistemas de control constitucional locales, o incluso disponer en el ámbito local limitaciones a la jurisdicción federal sin contar con un adecuado diseño normativo institucional, además de contravenir el espíritu de la Constitución federal, conlleva a la actualidad a enormes riesgos en la esfera de temas tan delicados como la protección de derechos humanos". Véase Casarín León, Manlio Fabio, "El futuro del control constitucional local: comentarios a la contradicción de tesis 350/2009", Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 24, enero-junio de 2011, p. 318.         [ Links ]

45 Cfr. Bustillos Julio, op., cit., pp. 118-126. El referido autor, a partir de 18 asuntos analizados en el orden local en materia de derechos humanos (2001-2007), explica que en 7 se activó una doble jurisdicción al impugnarse estos asuntos ante Tribunales Colegiados de Circuito, en todos ellos se plantearon violaciones indirectas a la carta magna.

46 Rabasa, Óscar, El derecho angloamericano, estudio expositivo y comparativo del "Common Law ", México, Fondo de Cultura Económica, 1944, p. 478.         [ Links ]

47 Ruiz, Gregorio, Federalismo judicial (el modelo americano), Madrid, Civitas, 1994, p. 143.         [ Links ]

48 El juicio de amparo se compone por diversos sectores: el amparo como garantía de los derechos de libertad (amparo libertad), el amparo para combatir las leyes inconstitucionales (amparo contra leyes), el amparo como medio de impugnación de sentencias judiciales (amparo casación), el amparo para reclamar actos y resoluciones de la administración activa (amparo administrativo), el amparo para proteger los derechos sociales de los campesinos sometidos al régimen de reforma agraria (amparo agrario) y el amparo por invasión de esferas. Cfr. Fix Zamudio, Héctor, op. cit., pp. 377-383, y Góngora Pimentel, Genaro David, Introducción al estudio del juicio de amparo, 11a. ed., México, Porrúa, 2007, pp. 173-183.         [ Links ]

49 Cfr. Uribe Arzate, Enrique y Montes de Oca, Alfredo, op., cit., p. 287.

50 para el caso del sistema concurrente, conforme a la explicación de los autores citados en la nota anterior, a la fecha opera en los órdenes jurídicos locales en los casos de la fracción XII, primer párrafo, del artículo 107 constitucional. Véase al respecto la nota 9 del presente trabajo.

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