Introducción

Los antecedentes del proceso de ordenamiento territorial (OT) en América Latina datan de mediados del siglo XX. En el abordaje de este campo disciplinar se evidencian avances, ajustes y retrocesos. Específicamente, se transitó desde una planificación urbana física a una urbano regional y en la década de los 90 emerge la planificación estratégica con el fin de articular acciones entre el sector público, el privado y la sociedad (^{Massiris Cabeza, 2002}; ^{Gudiño, 2015}). Dicho proceso de planificación marcó una ruptura de estructuras gubernamentales centralizadas, verticalistas y rígidas que aplicaron políticas públicas sectoriales parcializadas. Este contexto invitó a repensar los territorios desde ciertos cambios de paradigmas. De esta manera, en la última década se gestó la necesidad de crear consensos y acuerdos entre las partes involucradas del sistema territorial, motivo por el cual el OT se debería transformar en una política de Estado en los países latinoamericanos.

El escenario de Argentina no es ajeno al de América Latina en lo referente al OT. Desde mediados del siglo XX, el Gobierno Nacional orientó la política territorial hacia la planificación urbana, siendo los primeros frutos de este proceso la sanción de la Ley N° 8912/1977 (^{Gobierno de la provincia de Buenos Aires, 1977}) de ordenamiento territorial y uso del suelo de la provincia de Buenos Aires y en el año 2013 se promulgó la Ley N° 14449 (^{Gobierno de la provincia de Buenos Aires, 2013}) de acceso justo al hábitat en el campo disciplinar (^{Massiris Cabeza, 2013}). Considerando las condiciones de asimetría económica y social a nivel nacional y regional, el Gobierno Nacional implementa en el año 2004 un Plan Estratégico Territorial (PET) como uno de los instrumentos de la política nacional de desarrollo y OT, con el objetivo de formular un plan federal de inversión en infraestructura y equipamiento. Luego, en el año 2008, se elaboró un modelo de nación titulado Argentina 2016. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial como expresión de equilibrio, integración, sustentabilidad y justicia social. Otro caso emblemático en el país, fue la Ley N° 8051/2009 (^{Gobierno de la provincia de Mendoza, 2009}) de ordenamiento territorial y usos de suelo de la provincia de Mendoza, representando el marco jurídico para la planeación y gestión territorial, centrado en el modelo de Mendoza 2030. Estos planes provinciales se desprenden del PET y reconocen tres etapas básicas de implementación: planificación estratégica del desarrollo, ordenamiento territorial provincial y ordenamiento territorial municipal.

En la provincia de Córdoba, contexto geográfico donde radica el objeto de estudio de la presente investigación, hasta la fecha (2021) no se registran antecedentes de un Plan y/o Ley de OT que contemple las diversas dimensiones (económica, social, ambiental y político-institucional) del territorio provincial.

Considerando los vacíos mencionados en relación a un estudio integral y en el afán de acercarnos a las diferentes dimensiones mencionadas, que conforman el territorio, el objetivo de este artículo es proporcionar un modelo conceptual para el abordaje del ordenamiento territorial. Dicho modelo surge de la investigación doctoral, por lo tanto, los avances aquí expuestos representan e integran una parte del cuerpo teórico de la tesis doctoral realizada por la autora¹ y se enmarcan dentro del paradigma epistemológico de la complejidad con una concepción sistémica (^{Paiva Cabrera, 2004}). Lo que permite pensar, en una visión dinámica, en donde, la repetición y el cambio están introducidos como variables a considerar.

El punto de partida para desarrollar el objetivo propuesto, se sitúa en el ordenamiento territorial (OT), que conlleva trayectorias desde diversos enfoques. En esta dirección encontramos varios trabajos pioneros, entre los más destacados son los de ^{Fals Borda (1986}, ¹⁹⁹⁶⁾, ^{Gómez Orea (1994}, ²⁰¹⁵⁾, ^{Montes Lira (2001}), ^{Massiris Cabeza (2002}, ²⁰¹³⁾, ^{Ceballos (2004}) y ^{Bozzano (2009}, ²⁰¹⁴⁾. De dichas configuraciones teóricas se desprenden las categorías de inteligencia territorial cuya trayectoria es intermedia -nace en Francia a fines de los años 90’s- (^{Bozzano et al., 2012}) y la de perfil territorial con criterios de abordaje recientes en el campo disciplinar del ordenamiento territorial (^{Arroyo, 2009}; ^{Muñoz Wilches, 2012}; ^{PNUD, 2014}). A partir de ello y de manera articulada, se analizarán las categorías de inteligencia territorial y perfil territorial en el funcionamiento de las 168 comunas -asentamientos poblacionales de hasta 2000 habitantes, Ley N° 8102/1991 orgánica de municipios y comunas (^{Gobierno de la provincia de Córdoba, 1991}).

La elección de las comunas, como unidades de estudio, se debe a que presentan en la actualidad una realidad similar en función de ciertas características tales como: población de baja densidad,² necesidades y problemas que presionan sobre territorios de grandes superficies y con débil desarrollo, ausencia de planificación territorial, escaso equipo interdisciplinario en los gobiernos locales, falta de información local y reciben una mínima coparticipación³ por parte del Gobierno provincial (Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba, próximamente). Se suma a este contexto, a que son intervenidas en la actualidad desde aspectos técnicos por el gobierno provincial, en donde la información relevada no se gestiona ni aplica en el diseño de políticas públicas. Esta realidad torna necesaria una posible retroalimentación entre datos relevados y teorías propuestas como posibilidad inicial para el diseño y ejecución de políticas de ordenamiento territorial.

Los avances aquí desarrollados se sustentan en datos cualitativos y cuantitativos. Cualitativamente, se realiza desde una revisión de antecedentes y perspectivas teóricas, epistemológicas y técnicas en la temática mediante la sistematización y análisis de información secundaria y relevamiento de información primaria. Cuantitativamente, se utilizan datos estadísticos de organismos oficiales⁴ que son empleados para analizar los escenarios comunales. Para el análisis de las unidades de estudio (comunas) se considera la regionalización de la provincia de Córdoba (Mapa 1) y el relevamiento de las 168 comunas realizado por el Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba (próximamente). Aunque dicha regionalización no ha sido publicada oficialmente por parte del ejecutivo, se considera oportuna su utilización debido a que toma en cuenta variables de infraestructura, servicio, equipamiento y ambiente. Esta regionalización subdivide a la provincia de Córdoba en cuatro regiones (Árida, Serrana, Llanura y Medanosa) de acuerdo con aspectos geográficos, económicos, ambientales y turísticos.

Fuente: elaboración propia con base en datos del ^{Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba (próximamente)}.

Mapa 1 Regionalización, provincia de Córdoba 

Es menester señalar que la organización política la provincia de Córdoba está conformada por 427 localidades, de las cuales 168 se enmarcan en la categoría de comunas (asentamientos poblacionales que registran menos de 2.000 habitantes) y 259 en la categoría de municipios (asentamientos con más de 2.000 habitantes). Estas localidades forman parte de otra unidad supramunicipal: los departamentos (un total de 26 en la provincia de Córdoba), denominados también comunidades regionales, establecido por la Ley N° 9206/2004 orgánica de regionalización de la provincia de Córdoba (^{Gobierno de la provincia de Córdoba, 2004}). Es decir, cada departamento representa una comunidad regional.⁵

Estructuralmente, el trabajo se presenta en dos partes. La primera caracteriza una perspectiva teórica y epistemológica en materia de ordenamiento territorial (OT) proporcionando un modelo conceptual de abordaje. La segunda realiza una revisión de las categorías inteligencia territorial (IT) y perfil territorial (PT) en articulación con la investigación doctoral de la autora, a partir de las dinámicas territoriales de las comunas de la provincia de Córdoba. Finalmente, las conclusiones buscan ampliar el abordaje para la acción, intervención y transformación de los territorios de estudio.

1. Matices teórico-aplicados del ordenamiento territorial

A medida que se ahonda en las profundidades del campo disciplinar del ordenamiento territorial (OT) se evidencia un constante e ineludible movimiento de trayectorias conceptuales y epistemológicas. Ello es develado por los conceptos y teorías que, en permanente tránsito permean y enriquecen este campo disciplinar como así también otras comunidades académicas, cuyo potencial redunda en el territorio (cualquiera sea su escala de abordaje) como objeto de estudio.

Partiendo del enriquecimiento conceptual del OT, existe una diversidad de definiciones incorporando tácitamente los conceptos de territorio y desarrollo. Considerando los diversos enfoques que versan desde perspectivas teórico-epistemológicas a otras más metodológicas, técnicas y aplicadas, es aquí donde nos detenemos para reconocer su abordaje sistémico-holístico en donde se ponen en diálogo las teorías territoriales, sociales y de la transformación en las que intervienen los lugares, procesos y actores sociales. Esta triada social⁶ (Figura 1) invita a repensar el territorio más allá de los lugares, como una “construcción colectiva, consciente y cambiante” (^{Bozzano, 2009: 224}) por la manera en cómo se produce la interacción social en su interior.

Fuente: ^{Bozzano (2009: 241)}.

Figura 1 Tríada social de procesos, lugares y actores 

La triada social (Figura 1) refleja el carácter complejo de la realidad social -cualquiera sea su escala- no podemos pensar que el punto de vista del sistema excluya a los puntos de vista del territorio y de la acción. Tampoco que el punto de vista del territorio, excluya los del sistema y de la acción; ni que el punto de vista de la acción excluya a los puntos de vista del sistema y del territorio. Desde esta perspectiva teórica, que va más allá del enfoque sociológico del sistema o la estructura de Durkheim y de la acción o la agencia de Weber (cit. en ^{De Ípola, 2004}), se trabaja articulando visiones de macroprocesos o macrosistemas (sociales, ambientales, políticos, económicos, culturales) presentes en cada micro, meso o macro proyecto concreto. Esto se presenta con visiones de saberes de los diferentes actores partícipes: ciudadano, político, técnico, empresario, científico, entre otros. Vale decir que, se incorpora a esta trama compleja de relaciones las interfaces de conocimiento (^{Long, 2007}) e investigación acción participativa (IAP) (^{Fals Borda, 1986}) provenientes del campo de las Ciencias Sociales (Sociología; Ciencia Política, Antropología, Historia, Geografía, Economía, Ordenamiento Territorial, Comunicación Social, entre otras).

En lo empírico y traduciendo esta teoría social al objeto de investigación OT, el proceso se refiere a la organización territorial de las comunas a escala regional en la provincia de Córdoba, interpretando los lugares como aquellos microespacios de cada comuna con los usos de suelo representativos (residencial, recreativo, agropecuario, áreas naturales protegidas, etc.). Los actores (entendidos como aquellos que proceden de los ámbitos públicos, privados y ciudadanos en general) intervienen en los procesos de construcción de interfaces de conocimiento (^{Long, 2007}) donde entran en juego el poder, los intereses personales, el conflicto, los choques de paradigmas culturales, el enriquecimiento de saberes, entre otras cuestiones. Cabe señalar aquí, el relevamiento llevado a cabo por el Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba (próximamente), en el que la autora fue partícipe, a las 168 comunas de la provincia, considerándose una herramienta significativa para que los jefes comunales puedan transmitir la información obtenida a los habitantes de su localidad, lo que refleja las interfaces de conocimiento y la investigación acción participativa (IAP). Esta última, trabajada por ^{Fals Borda (1986)} se manifiesta como una valiosa alternativa para generar diálogo entre teorías sociales y de la transformación, al referirse al problema de cómo investigar la realidad para transformarla. En el abordaje del OT, la investigación acción es uno de los pilares que permite conocer, analizar, descubrir y transformar la naturaleza multiescala, sistémica e integral del territorio, con la coordinación y coherencia de las distintas instituciones competentes.

Si bien, como se mencionó anteriormente, existen múltiples definiciones que enriquecen el concepto de OT, se considera que tal expresión es polisémica y difícil de enmarcar en un concepto preciso. Se aplica de diferente manera según quién la utilice, aunque siempre girando en torno a tres componentes: las actividades humanas, el espacio en que se ubican y el sistema que entre ambos configuran.

En la búsqueda de perspectivas teóricas que sustenten miradas y aproximaciones al entendimiento del OT, se podría considerar en primer término aquella que lo postula como al conjunto de acciones para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, que busca su desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades y los intereses de la población, como así también las potencialidades del territorio y la armonía con el ambiente (^{Fals Borda, 1986}, ¹⁹⁹⁶). Sin desconocer los pilares político-administrativo, geopolítico y el ambiental. Dicha concepción descrita refiere a políticas macro de amplia visión estatal basadas en la epistemología del territorio y en la humanización de las relaciones espacio-tiempo. A su vez, se considera también que potencia los conceptos de bioespacio⁷ y tecnoregión⁸ para formular una propuesta sobre el qué hacer con el OT. Desde esta perspectiva, se lee que la escala regional y el papel de la investigación acción participativa se constituyen en fundamento del OT, permitiendo plantear regiones como unidad de reordenamiento de la territorialidad⁹ desde su historia, cultura, economía y contexto ambiental (^{Fals Borda, 1996}).

Desde otra mirada, se considera que el OT debe ser asumido de manera más abarcable e integral por lo que en su lugar se refiere a planificación, ordenamiento y gestión territorial (^{Bozzano, 2009}; ²⁰¹⁴). Se propone un proceso reflexivo que supone incorporar lo real, lo pensado, el pasado en el presente, la anticipabilidad -como condición de anticipación- y lo posible (^{2009: 98}). Esta aproximación considera que, en el OT, la comprensión y articulación entre las escalas de trabajo micro, meso y macro juegan un rol fundamental, particularmente en perspectivas teóricas que no logran descender a la realidad. Podemos citar a modo de ejemplos, aquellos ciudadanos que no conocen que una pequeña acción u omisión trasciende la escala de su barrio, ciertos políticos que especulan su compromiso y tiempo en la gestión, o en empresarios que no consideran que, si se ven favorecidos, la población y el territorio, su empresa también lo será (^{Bozzano, 2014}). Por dichos motivos, se afirma que, la política, ciencia, técnica, escalas de trabajo y compromiso no sólo deben estar presentes, sino generar un espacio-tiempo donde los vectores de decisión sean fruto de miles de pequeñas co-construcciones. Estos aportes teóricos condicen con los argumentos de ^{Fals Borda (1996)} proponiendo que el OT ocupa contenedores espaciales flexibles y variables, donde las comunidades son las protagonistas y ejercen roles ligados a la economía, cultura y ambiente en defensa de sus formas y calidad de vida. Aquí también se hace énfasis en la investigación acción participativa (^{Fals Borda, 1986}) lo que conlleva a intervenir en los territorios desde el abordaje de la inteligencia territorial (IT), la gestión, la toma de decisiones y el liderazgo para lograr la transformación territorial.

^{Gómez Orea (1994}, ²⁰¹⁵⁾ aborda el OT, desde una dirección teórica complementaria a la de ^{Fals Borda (1986}, ¹⁹⁹⁶⁾ y ^{Bozzano (2009}, ²⁰¹⁴⁾, manifiesta su argumentación a partir de una perspectiva holística, democrática y participativa. Definiéndolo como una función de los poderes públicos orientada a planificar el desarrollo sostenible en términos de calidad de vida y a resolver los conflictos en beneficio del interés común, de forma participada, concertada entre los diversos agentes socioeconómicos. Se lo entiende, por lo tanto, como un instrumento de planificación del sistema territorial,¹⁰ hacia un horizonte temporal futuro, considerando los diversos componentes que lo conforman: medio físico, población, actividades, asentamientos de población, canales de relación y marco legal.

Al asumir el OT como un proceso y un instrumento de planificación de carácter técnico, político y administrativo, se entiende que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio acorde con sus potencialidades y limitaciones, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos de desarrollo (^{Massiris Cabeza, 2002}). Es importante considerar que, si se asume al OT como un instrumento posible de impulsar las inversiones públicas, promover las privadas y apoyar las sociales destinadas a mejorar la calidad de vida en las ciudades y otros asentamientos humanos, se debiera prestar consideración al ambiente en los asentamientos y sus alrededores, con el fin de resolver los problemas actuales y prevenir los que puedan surgir en el futuro (^{Montes Lira, 2001}). Ante dichos contextos, es imprescindible cuestionar, cómo revertir los escenarios reales de las comunas desde las inversiones públicas y privadas en pos a un desarrollo local-regional. Existen senderos alternos de abordaje, sin embargo, primero es necesario identificar las potencialidades y limitaciones de los territorios (comunas) considerando también las realidades disímiles de las regiones de la provincia de Córdoba. Por ejemplo, se presentan los porcentajes de las necesidades urbanas a satisfacer en las comunas de la región Árida¹¹ (noroeste): agua potable (70%); construcción y/o refacción de edificios públicos (74%), en relación a las comunas de la región Llanura¹² (centro-este): agua potable (35%); construcción y/o refacción de edificios públicos (50%) (Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba, próximamente). Ante el escenario planteado, es significativo replantear la vinculación entre el mundo académico y los sectores económicos y políticos ya que juegan un papel importante en el proceso de simbiosis entre ciencia y tecnología, creando las condiciones para que surja la innovación¹³ en los territorios.

Es necesario, por lo tanto, considerar al OT como un instrumento de planificación de desarrollo por medio del que se obtiene una calidad de vida armoniosa con la naturaleza y un compromiso intergeneracional desde una perspectiva holística, democrática, participativa que permita adecuar la organización político-administrativa y la proyección espacial de la política social, económica, ambiental y cultural (^{Ceballos, 2004}).

A partir de las aproximaciones y miradas seleccionadas desde diversas disciplinas, se rescata el abordaje holístico con el que los autores trabajan los territorios. En una posible síntesis de los enfoques o líneas de abordaje con las que se identifica cada autor, se puede afirmar que para ^{Fals Borda (1986}, ¹⁹⁹⁶⁾ y ^{Bozzano (2009}, ²⁰¹⁴⁾ el OT es un proceso experiencial orientado a la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos en pos del desarrollo, poniendo en diálogo las perspectivas teórico-metodológicas, mientras que los autores restantes, ^{Gómez Orea (1994}, ²⁰¹⁵⁾, ^{Massiris Cabeza (2002)}, ^{Montes Lira (2001)} y ^{Ceballos (2004)}, trabajan aspectos técnicos y metodológicos con una visión más empirista. Resulta enriquecedor considerar y complementar ambos abordajes para fomentar procesos de motivación, transformación y desarrollo en los territorios.

Vale afirmar que el campo disciplinar del OT es abordado desde diversas perspectivas, brindando antecedentes e indicadores necesarios para el análisis del sistema territorial. Es relevante aquí destacar que, para trabajar en los territorios es necesario ante todo conocerlos, describirlos, explicarlos, encontrar sus qué, sus por qué y contar con la participación de los distintos actores. Esto se manifiesta, en algunas ocasiones, mediante mesas de trabajo organizadas por el Gobierno de la provincia de Córdoba, donde los jefes comunales comparten sus necesidades, problemáticas, experiencias y expectativas a alcanzar en sus territorios. Frente a estas dinámicas participativas se presentan enormes desafíos vinculados al mejoramiento de la calidad de vida, de la infraestructura, servicio y calidad ambiental; de la adopción de estrategias para el desarrollo, implicando impactos significativos la toma de decisiones de los gobiernos locales, provinciales y nacional, en materia de políticas públicas.

A partir y considerando los argumentos planteados por los autores, se presenta un modelo conceptual propuesto (Figura 2); modelo que, por supuesto, no agota todas las perspectivas que ofrece el objeto de estudio (OT) por lo cual puede ser aplicado a otros territorios con características divergentes e incluso, el modelo puede enriquecerse con la incorporación de otras categorías teóricas complementarias. Resume gráficamente, los niveles de jerarquía conceptual. En la cúspide se ubica el OT en función de su tradición y conceptualización teórica y epistemológica en el campo de estudio. En los vértices se sitúan las categorías de inteligencia territorial (IT) y perfil territorial (PT) con enfoques metodológicos y empíricos.

Fuente: elaboración propia.

Figura 2 Modelo conceptual propuesto 

En relación con lo manifiesto, podemos aportar a la definición del OT como un proceso de co-construcción de conocimiento y capacidades endógenas, considerando la arista ambiental, socioeconómica y políticoinstitucional, en articulación con el accionar de los actores, para lograr un desarrollo socioeconómico y armónico con el ambiente. Dicha definición refleja las categorías de PT e IT que serán desarrollados en el siguiente apartado. Invitándonos a conocer, describir, explicar el territorio, encontrar sus qué, sus porqués. De esta manera, existen mejores condiciones para intervenir, gestionar y contribuir a desarrollarlos y transformarlos, considerando sobre qué bases teóricas están cimentados.

2. La inteligencia territorial y el perfil territorial como objetos de intervención y transformación en los escenarios comunales

2.1. Inteligencia territorial

Mientras buena parte de las perspectivas en OT continúan próximas a visiones tecnocráticas, discursivas y alejadas de los habitantes de cada territorio, la categoría de inteligencia territorial (IT) representa la construcción de una epistemología sin alejarse de visiones descriptivas, explicativas y de inclusión, para referirse a instancias propositivas y de transformación concreta. Girardot creador de la categoría de IT (^{Bozzano, et al., 2012}) la define como un proyecto científico polidisciplinario que tiene por objeto el desarrollo sostenible y por sujeto a la comunidad territorial. Se basa en una visión sistémica del territorio, incluido un espacio geográfico, una comunidad, sus representaciones y sus comportamientos. Concede importancia al nivel local en una lógica interescalar, de lo local a lo global. Es una inteligencia colectiva que se basa, por un lado, en la interacción entre cada ser humano y su ambiente y, en segundo lugar, la relación entre las personas. También aparecieron otras definiciones enriqueciendo el concepto de IT. Masselot (cit. en ^{Bozzano, 2013}) la define como un proyecto científico compartido y co-construido entre actores e investigadores. Va en dirección del bienestar y del bien vivir de cada uno y de todos. En este proyecto, la cultura, la formación, la identidad, la transferencia y el patrimonio tienen gran importancia. Complementariamente, desde las ciencias de la información y la comunicación en el proceso (datos-información-acción) a partir de la observación, se estructura información, y se la gestiona, co-construyendo conocimientos y comunicaciones internas como externas para reforzar la relación territorial. Miedes (cit. en ^{Bozzano, 2013}) refiere a la IT como el enfoque de investigación-acción multidisciplinar, en el que intervienen investigadores y actores territoriales y que tiene básicamente dos objetivos: mejorar la comprensión de los factores que intervienen en el desarrollo sostenible y socialmente justo de los territorios y, sobre la base de esos conocimientos, incrementar la pertinencia, eficacia, eficiencia de las acciones y proyectos de los actores para lograr el buen vivir de sus habitantes en armonía con la naturaleza.

A partir de las definiciones de los autores, entendemos que la IT es un medio para los investigadores y actores de la comunidad territorial de adquirir un mejor conocimiento del territorio y controlar su desarrollo. Siendo una herramienta útil para ayudar a dichos actores territoriales a proyectar, definir, diseñar y evaluar las políticas y las acciones del OT. En sentido de lo planteado se pretende que la IT, sea plasmada en la formulación de lineamientos de OT, impulsando las dinámicas de acción participativa. Ayudando a los actores locales (de cada comuna) a través de sus propios elementos culturales, de identidad étnica, experiencias comunitarias de desarrollo local y del saber ancestral para lograr un pleno conocimiento del territorio y, con ello, buscar cohesión social frente a los retos que implica el OT.

En virtud de lo anterior, cabe señalar que la IT es conceptualizada mediante la metáfora de una mesa -Figura 3-, en donde sus tres patas son referidas a los pilares de la regulación planteados por Max Weber (políticos, comunidades y empresarios) y la cuarta, refiere a los científicos y la justicia cognitiva inscriptos en el paradigma científico emergente ^{De Sousa Santos (2009)}. La tabla de la mesa representa el ambiente y sus territorios, mientras que, la colocación de tortas sobre ella, simbolizan los proyectos que eligen los colectivos tanto en macro y micro proyectos. En cada pata conviven cooperación y conflicto (^{Santos, 2000}) justicias e injusticias (social, pública, cognitiva, y empresaria), mientras que en la tabla la justicia lucha con la injusticia ambiental; el combinado es el territorio y hace referencia a la justicia territorial y a las eternas injusticias territoriales.

Fuente: ^{Bozzano et al. (2009: 12)}.

Figura 3 Metáfora de la inteligencia territorial 

La IT supone el trabajo de seis ideas fuerzas afines y complementarias (^{Bozzano, 2014}), que ponen el foco en seis aspectos, los que se exponen y articulan a continuación con la investigación:

• 1) Decisión: la IT trabaja para que cada comunidad, siendo más conocedora y consciente de los problemas que tiene -a nivel local, regional y global- decida co-construir y definir con gobiernos, instituciones, empresarios y científicos un futuro con sus acciones y sus proyectos y pueda construir una locusglobalización (^{Bozzano, 2009}), vale decir, otra globalización: multicultural, biodiversa y más sobria. En articulación con las comunas, los 168 jefes comunales de la provincia de Córdoba son conocedores de las problemáticas y necesidades que emergen de sus territorios, ya que fueron manifestadas en los cuestionarios realizados por el Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba (próximamente). Dichos cuestionarios determinaron en porcentajes las necesidades urbanas a satisfacer y problemáticas ambientales en las cuatro regiones (Árida, Medanosa, Serrana y Llanura). A modo de ejemplificar se presentan las necesidades urbanas y problemas ambientales de las comunas de la región Árida (Gráficas 1 y 2). Ante los resultados, se expresa un posible interés de contar con el asesoramiento de diversas áreas del ejecutivo, mediante mesas de trabajo, para la elaboración de proyectos que sean más integrales, multiculturales y que contemplen la biodiversidad.

Fuente: elaboración propia con base en datos del Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba (próximamente).

Gráfica 1 Región Árida, necesidades a satisfacer de las comunas 

Fuente: elaboración propia con base en datos del Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba (próximamente).

Gráfica 2 Región Árida, problemáticas ambientales de las comunas 

• 2) Agenda: trabajo en transición socio-ecológica y transformación para que cada territorio (objeto) sea posible, viable, factible y sustentable, y para que cada comunidad (sujeto) sea consciente y hacedora de su propio destino. Si bien esta idea es un insumo de valor para bajar las construcciones teóricas al territorio, no siempre se generan los espacios de diálogo con perspectiva colectiva, debido a los beneficios individuales de las organizaciones. Ante el escenario que nos encontramos surge la necesidad de un proceso de cambio más profundo en torno a la construcción de una visión compartida de interacción y confianza entre los actores participantes.

• Existen actualmente en la provincia de Córdoba mesas de trabajo donde interactúan técnicos-funcionarios del ejecutivo, intendentes y jefes comunales y donde se participó activamente como parte de la investigación doctoral. Cabe mencionar a dos localidades pertenecientes a la región Llanura donde se llevaron a cabo talleres de trabajo, en La Francia, departamento San Justo el 19 de julio de 2018 y en Río Segundo, departamento homónimo, el 21 de agosto de 2018. Estos eventos si bien se organizaron en municipios, asistieron también jefes comunales, donde se reflejaron escenarios específicos y disímiles entre los municipios y las comunas. A continuación, se ejemplifica el caso de uno de los talleres. De un total de 38 localidades (municipios y comunas) que conforman el departamento San Justo, asistieron al taller realizado en La Francia, 25 autoridades locales, entre ellos 5 jefes comunales de Villa San Esteban, Colonia Valtelina, Colonia Anita, Colonia Iturraspe y Colonia San Pedro (Fotografía 1). Los temas abordados fueron: necesidades urbanas y problemas ambientales, definición de usos de suelo, asesoramiento en la planificación urbana y ordenamiento territorial y delimitación de los radios municipales y comunales. En el encuentro se manifestó la carencia de información y asesoramiento por parte de las autoridades comunales en la definición de usos de suelo y en el ordenamiento territorial vinculados a sus comunas. Es relevante dar a conocer la preocupación comunicada por ^{Ferrato (2018)}:¹⁴ “considero importante trabajar en la planificación urbana de mi comuna, pero no contamos con personas especialistas y tampoco con recursos económicos, hoy estamos en una situación complicada”. A dicho comentario agrega ^{Chiocarello (2018)}:¹⁵ “tienen que comenzar de a poco, con un plano de su comuna, identificando cada lugar y las actividades que se desarrollan… luego pensar en el crecimiento del pueblo… son ideas, aproximaciones como para ir arrancando. Es un trabajo que lleva su tiempo, no vas a obtener resultados de un día para el otro”.

Fuente: fotografía de la autora (2018).

Fotografía 1 Jefa de División del Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba, asesorando en el taller realizado en La Francia 

• Cabe señalar que en estas mesas de trabajo- talleres organizadas por el gobierno provincial no participan actores privados, como así tampoco ciudadanos en general, ya que es una instancia de concreción de trabajo sólo del gobierno local.

• 3) Proceso: la IT es un triple proceso simultáneo de transformación (lento, gradual y no exento de inercias y contradicciones) orientado a la co-construcción de personas, de ideas superficiales en proyectos viables y factibles, y de espacios globales en territorios multiculturales, biodiversos y sobrios.

• Este postulado se refleja en el proceso de OT, que requiere de tiempo cuyos resultados se obtienen a mediano y largo plazo. Y es aquí el quid de la cuestión, las autoridades comunales implementan actualmente políticas de gobierno y no de estado, lo que implica la discontinuidad de los trabajos llevados a cabo durante la gestión anterior. Otro punto de inflexión es la desarticulación entre lo teórico y lo fáctico, en algunos abordajes la visión técnica no es suficiente, requiriendo de aquellos que transcurren y caminan diariamente los territorios, conocedores de la transición histórica, cultural, económica, social y ambiental. Cuando consideramos estos aspectos utilizamos todo nuestro conocimiento tanto el tácito desarrollado a través de experiencias como el teórico que hemos adquirido, reflejándose de esta manera un abordaje teoricista y empirista.

• 4) Tránsito: la IT es el tránsito de un proceso de construcción de conocimiento (formación, educación, capacitación, concientización, comunicación, difusión) a un proceso de construcción de un poder social conviviente con el poder político y empresario. Resulta necesario, por lo tanto, la capacitación y formación de los jefes comunales para que luego puedan transmitir a la población y se disponga de herramientas para alcanzar la justicia social y ambiental. En este aspecto es importante dejar de lado las ideologías partidistas para trabajar en la co-construcción del poder social conviviente, lo que resulta ser una arista compleja en los escenarios reales de la provincia de Córdoba.

• 5) Propósito: la IT trabaja para promover identidades multiculturales y biodiversas de la gente y de sus lugares. En las mesas de trabajo realizadas en las comunas se manifiestan las expectativas, anhelos de los integrantes de cada territorio, reflejando los propósitos a nivel local-regional (^{Crissi Aloranti, 2019}). Es simbólico trabajar con las percepciones territoriales y deseos de las personas ya que es el comienzo de la motivación y la acción, lo que puede resultar con el tiempo en una transformación.

• 6) Proyecto científico: la IT es un proyecto científico en desarrollo que pone el énfasis en una caja de herramientas de métodos y técnicas para hacer proyectos concretos que combinan las bases teóricas, metodológicas y aplicadas. La investigación apunta a sentar dichas bases para el abordaje de los lineamientos de OT con IT¹⁶ de las comunas a escala regional en la provincia de Córdoba, contando con la participación de distintos actores sociales, aportes científicos, trabajos de campo y de gabinete. Los resultados obtenidos implican que una comuna al momento de trabajar en su ordenamiento territorial pueda disponer de los lineamientos a nivel regional (^{Crissi Aloranti, 2019}).

Con respecto a las referencias acerca de la IT, nos replanteamos la aplicación de dicha categoría, tal como se la define, en los territorios comunales, dado que los talleres llevados a cabo por el gobierno provincial excluyen a actores sociales representantes de sectores significativos (académico-científico; empresarial, ONGs, asociaciones civiles, etc.).

Esto conlleva a repensar la IT como un proceso dinámico de construcción colectiva que brinda saberes, conocimientos y herramientas para abordar el OT a través de la acción participativa, en la que se establecen actividades con los actores locales que permiten la apropiación y elaboración de información pertinente para la sostenibilidad territorial. Dicho proceso se sustenta en la IAP -Investigación-Acción-Participativa- (^{Fals Borda, 1986}), considerada una herramienta valiosa de transformación de conciencia y accionar en los actores involucrados, que nos invita a plantearnos ciertos interrogantes: “¿qué territorio; qué sociedad y qué transformación estamos en condiciones de contribuir a promover y poner en hechos desde el ordenamiento territorial?” (^{Bozzano, 2014: 185}). Las respuestas pueden presentar distintos matices según las visiones (alimentadas por intereses individuales-colectivos) de los actores involucrados, por tal motivo, reforzamos nuestro aporte aludiendo que la IT es un proceso de construcción colectiva del día a día, lo que conlleva a que en algunos territorios se pueda manifestar con mayor esplendor que en otros según la conciencia y el compromiso de la comunidad. Por lo tanto, un OT con IT debiera partir de un mejoramiento en el diálogo entre teorías territoriales, sociales y de la transformación, donde entren en juego los lugares, procesos y actores, siendo insumos que pueden aportar a la construcción del análisis de los perfiles territoriales.

2. 2. Perfil territorial

En lo que respecta a la contribución teórica, una reciente categoría de escaso estudio en el campo disciplinar del OT es el de perfil territorial (PT) el cual refleja el análisis de un enfoque sistémico considerando las diversas aristas (económica, social, ambiental y político-institucional) del territorio, lo que permite identificar el motor de desarrollo local y regional.

El PT se entiende, desde la perspectiva teórica y epistemológica de la IT, como una categoría posible de ser aplicada como objeto de intervención y transformación en el OT de las comunas a escala regional. Lo que refleja una fase teórica-empírica referida al diagnóstico, la descripción, explicación e interpretación de los PT de las 4 regiones (Árida, Serrana, Llanura y Medanosa) que en clave de IT permita formular los lineamientos de OT.

El abordaje del PT invita a una reflexión del territorio que conlleva a cuestionarnos: ¿qué hay?, ¿qué no hay?, ¿con qué recursos se cuenta para promover el desarrollo y con cuáles no?, ¿cuáles son las necesidades/ problemas y las expectativas de los habitantes?, ¿qué objetivos tiene la autoridad comunal? ^{Arroyo (2009)} plantea que una comunidad o territorio puede promover el desarrollo local en la medida en que tenga un perfil, un motor del desarrollo que genere el crecimiento económico del lugar con distribución del ingreso o con mejoras de las condiciones sociales. Lo que permite identificar hacia dónde va un territorio. Identificar el perfil de una localidad es una posibilidad para abordar el desarrollo territorial. En Argentina, actualmente, las localidades están divididas en tres categorías de acuerdo a su perfil de desarrollo (^{Arroyo, 2009}):

• Definido: cuyo motor de desarrollo no varió con el tiempo. Ejemplos de comunas en la provincia de Córdoba: La Cumbrecita,¹⁷ departamento Calamuchita (perfil turístico); Aldea Santa María,¹⁸ departamento Unión (perfil agrícola). Ante estos ejemplos, sí se puede discutir cómo organizar mejor las actividades, pero la discusión no se plantea hacia dónde van estas comunas, ya que el perfil está históricamente definido.

• En crisis: donde es posible una crisis abrupta (lo que promovió el desarrollo y el crecimiento de ese lugar hoy ya no lo genera) o una crisis paulatina (lo que promovió el desarrollo y crecimiento del lugar declina lentamente). Ejemplo de comunas: Pampayasta Norte,¹⁹ departamento Tercero Arriba (actividad tambera); El Chacho,²⁰ departamento Minas (actividad minera).

• No definido: no se han definido la o las actividades que promueven el desarrollo. Por ejemplo, las comunas de Rayo Cortado, departamento Río Seco, y Copacabana, departamento Ischilín, ambas comunas pertenecen a la región Árida.

Todo territorio tiene un perfil, lo que interesa es saber si tiene un perfil definido o no para el desarrollo local. ^{Arroyo (2009)} alude que, este concepto no sólo está definido por lo que hay en ese territorio o por lo que se podría hacer en él, sino, además, por la viabilidad económica de lo que se propone y por los que viven, cómo viven y qué expectativas tienen. Este enfoque, presenta como eje transversal la arista económica, considerándola como primer elemento en el abordaje del desarrollo territorial, ya que permite identificar hacia dónde va el territorio y así descubrir su motor de desarrollo.²¹

Sin embargo, existen otras perspectivas de abordaje del PT desde un enfoque multidimensional (socio-cultural, económico-productivo, político-institucional y ambiental) a partir de la identificación de variables y criterios de equidad, sostenibilidad, competitividad y gobernabilidad, que permiten comprender la realidad más allá de la arista económica, donde se articulan diversos enfoques, considerando como punto de partida el análisis del sistema territorial desde la complejidad (^{Muñoz Wilches, 2012}; ^{PNUD, 2014}). De esta manera, abordamos el concepto de PT mediante la metáfora de un árbol (Figura 4) (^{Crissi Aloranti, 2019}). Lo que refleja la integración de los subsistemas (ambiental, socioeconómico y político-institucional), cuyas funcionalidades y dinámicas le brindan la estructura al sistema territorial local-regional. Desde esta visión holística se identifican las potencialidades, problemas y recursos de los subsistemas mencionados, correspondientes a las comunas que conforman las regiones. La copa del árbol representa las potencialidades; el tronco los problemas y dificultades; las raíces los recursos y fundamentos, que son los que sustentan el potencial urbano-ambiental de las comunas de la región. Los lineamientos de OT y sus acciones se desprenden de las hojas, los que necesitan de una estructura para definirse y ejecutarse.

Fuente: elaboración propia.

Figura 4 Árbol del perfil territorial 

Por ello, en la investigación doctoral, se trabaja con las regiones para definir el PT regional, identificando las variables correspondientes a las dimensiones detalladas a continuación:

• Socio-económica: fechas de creación de las comunas; líneas ferroviarias que las atraviesan; cantidad de habitantes según los censos (Nacional y Provincial) de los años 1991-2001-2008-2010 y su variación intercensal; índice de coparticipación; principales actividades económicas; necesidades urbanas (equipamiento, infraestructura, servicios); identificación y caracterización de los usos de suelo que forman la matriz de actividades económicas y paisaje de una comuna, constituyendo un insumo fundamental para el OT.

• Ambiental: clima; relieve; flora; fauna; hidrografía; áreas naturales protegidas; problemáticas ambientales (basurales a cielo abierto, incendios, contaminación de espejos de agua, etc).

• Política-institucional: participación ciudadana en los procesos democráticos de toma de decisiones; capacidades de autogestión; normativas relacionadas al OT; delimitación de la jurisdicción territorial (radio comunal), programas de financiamientos otorgados por diferentes organismos (internacional, nacional, provincial).

Luego del trabajo de campo y de la revisión de documentos, se realiza un análisis, diagnóstico e interpretación de los subsistemas²² que conforman la categoría de PT de las 4 regiones propuestas por el Área Infraestructura Regional del Ministerio de Gobierno de la provincia de Córdoba (próximamente). Dicha categoría se constituye en una herramienta para diseñar los lineamientos de OT de las comunas a escala regional.

Conclusiones

A partir de las concepciones teóricas desarrolladas y la información relevada en las comunas de la provincia de Córdoba, se considera que es factible generar transformaciones concretas a nivel local y regional implementando instrumentos endógenos tales como: la participación ciudadana, el desarrollo de las organizaciones, el fortalecimiento de las instituciones, la utilización de recursos locales, entre otros, lo que constituye uno de los principales potenciales del desarrollo local, ya que son los recursos con los que cuenta cada territorio. Sin embargo, el desafío se presenta la mayoría de las veces en la imposibilidad de concretar tales expectativas debido a la escasez de profesionales vinculados en la temática, escasa motivación, reducidos salarios, intereses opuestos, disputas por el ejercicio de poder, falta de cooperación entre las autoridades competentes en la temática, ausencia de planificación territorial, entre otros aspectos. A modo de ejemplo podemos referenciar las dinámicas económicas y sociales que inciden en el uso y la ocupación de los territorios, las que no se ajustan a las condiciones del entorno natural-social y amenazan con la sostenibilidad del desarrollo. Este contexto ratifica la importancia de profundizar en las herramientas necesarias para ordenar los territorios, permitiendo una lectura clara y pertinente de cómo abordar las especificidades locales, propias de las dinámicas de cada territorio. Es allí, donde prevalece el modelo conceptual de abordaje del OT en el que se refleja la articulación de las categorías de PT e IT permitiendo diagnosticar los problemas y capacidades endógenas de los territorios, en articulación con el accionar de los actores, para lograr un desarrollo socioeconómico y armónico con el ambiente. El reconocimiento de los PT desde el abordaje exhaustivo de las dimensiones (ambiental, socioeconómica y político-institucional) permite interpretar el rol o motor de desarrollo de las regiones impulsando a la investigación acción participativa (^{Fals Borda, 1986}) en las comunas. Como así también, poner en agenda de discusión la importancia de considerar en el OT variables de índole cualitativa y cuantitativa que muchas veces no son consideradas por las metodologías más consagradas en el campo y fundamentar en base a un sólido conocimiento, la proposición de lineamientos de OT. De esta manera, se ofrece una alternativa que responde al objeto de estudio, para comprender cómo se está dando el fenómeno de la conformación de los territorios comunales desde un enfoque sistémico-holístico. Para ello, es relevante disponer de lectura, análisis e interpretación bibliográfica; efectuar mapeos de usos del suelo; ejecutar relevamientos y análisis históricos de las localidades; indagar las noticias en medios de comunicación heterogéneos (locales y regionales); realizar entrevistas y/o implementar encuestas a diferentes actores sociales; desarrollar mesas de trabajo a través de talleres y jornadas. En este último punto es donde emerge, con relevancia, la IT, contando con la participación e involucramiento de los actores sociales. Reflejándose los conocimientos tácitos de los actores desarrollados a través de sus experiencias, como así también, el conocimiento pragmático adquirido, logrando combinar la reflexión y la acción en los procesos de transformación territorial de las comunas.

La implementación de estas herramientas en los escenarios comunales, es un proceso que requiere de la impronta del sistema institucional local (en cuanto a la habilidad para la gestión de recursos económicos, la concertación público-privado, la flexibilidad para atender las necesidades y problemas, así como para la elaboración de políticas públicas pertinentes y funcionales) acompañada del funcionamiento de la sociedad que, a partir de ciertas demandas, ocasionan movilización de imaginarios sociales con la finalidad de retribuir a la mejora de la calidad de vida de los habitantes.

Ante el escenario planteado surge la necesidad de un proceso de cambio más profundo en torno a la construcción de una visión compartida de interacción y confianza entre los actores participantes.

De esta manera, y considerando que su componente estable es el cambio continuo, queda abierto el camino para el desarrollo de una gestión pública cada vez más participativa e innovadora. Cuyo desafío sea construir espacios de integración y de diálogo en relación al ambiente, lugares, problemáticas, siendo sus actores y la gobernanza intérpretes de las necesidades de las poblaciones. Pero también, un lugar donde el quehacer científico social progrese colectivamente con el aporte de todos.