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Introducción
Desde hace algunos años, en México la transparencia y rendición de cuentas están contempladas en los instrumentos de gestión pública tales como el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND, 2007), el cual estipula en sus objetivos “promover y garantizar la transparencia, la rendición de cuentas en todos los ámbitos de gobierno. Donde crear mecanismos y propiciar las reformas legales necesarias, para que tanto las administraciones estatales como las municipales estén obligadas a explicar puntualmente cómo invierten los recursos que reciben de la federación y cuál es su impacto en términos económicos y sociales”. Así como el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND, 2013) en cuyo eje transversal de gobierno cercano y moderno prioriza contar “con un gobierno eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su desempeño” para rendir cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía. La prioridad, según este instrumento, es lograr un gobierno cercano y moderno orientado a resultados que impulse la transparencia y rendicion de cuentas con base en el principio del artículo 134 constitucional.
En este contexto, cobran importancia las evaluaciones al desempeño fiscal de gobiernos locales, que además de transparentar el manejo de los recursos públicos, dan la posibilidad de conocer la eficiencia de su manejo. Aunado a ello, cuando las evaluaciones están categorizadas por nivel de desempeño fiscal permiten desarrollar políticas públicas focalizadas por cada categoría para mejorar su desempeño. Si bien, la estructura del federalismo fiscal mexicano atiende el principio de equidad horizontal de dar un trato igual a los iguales -ya que el artículo 115 constitucional asigna las mismas funciones en materia del gasto- las potestades tributarias y la conformación de sus ingresos sin hacer distinción alguna entre los municipios. La realidad en los resultados del manejo de recursos públicos y la eficiencia recaudatoria de los municipios mexicanos difieren; es decir, existen municipios tanto de muy alto como muy bajo desempeño fiscal.
Además, uno de los problemas más preocupantes en las haciendas públicas locales -como los municipios en México- es la reducida recaudación de ingresos propios, sobre todo de los tributarios (impuesto predial y otros), ya sea por deficiencias en el sistema de cobro, desactualización de bases catastrales o por no generar inconformidades con los gobernados y pérdida de popularidad del gobernante local, es decir, es el costo político lo que limita su capacidad financiera para cubrir gastos corrientes. Lo cual genera una alta dependencia hacia las transferencias con el fin de garantizar su solvencia económica, ya que cualquier desequilibrio les afecta en gran medida.
A pesar de que las transferencias han incrementado, los municipios no se han fortalecido como mejores recaudadores de ingresos tributarios, por el contrario, ante los aumentos en las transferencias se han encontrado la presencia del fenómeno de pereza fiscal ya que un cambio del 1% en las tasas de crecimiento de las transferencias provoca un impacto negativo en la tasa de los ingresos tributarios menor a 0.5% (Tobón et al., 2012). Una característica es la diferenciación entre los municipios, por ejemplo en su tamaño y grado de marginación. En México, de acuerdo con el Consejo Nacional de Población (Conapo), para el 2010, de un total de 2456 municipios, existían más de 800 con alto y muy alto grado de marginación; es decir, más del 32%, esto se observó particularmente en Sinaloa, donde 13 de sus municipios son considerados chicos y con muy alto, alto y medio grado de marginación; y cinco municipios medianos con bajo y muy bajo grado de marginación.
Se ha encontrado evidencia empírica en estudios enfocados en la dependencia financiera con respecto a las transferencias federales, otros menos, encauzados en la recaudación de ingresos propios de las haciendas municipales; sin embargo, pocos análisis han puesto atención en clasificaciones que permitan distinguir y analizar el desempeño fiscal de los municipios por categoría.
Esta investigación tuvo el propósito de evaluar el desempeño fiscal de los gobiernos locales a partir de la generación de un índice de desempeño que permitió categorizar en cinco niveles el desempeño fiscal de los municipios del estado de Sinaloa y proponer las evaluaciones cuantitativas a partir de un índice sintético. Para ello, se analizaron investigaciones en torno al desempeño fiscal municipal. Se recopilaron datos estadísticos municipales generados por el Inegi, los cuales se transformaron en las variables suministradas en el programa estadístico informático Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) para llevar a cabo el análisis factorial, con el cual se generó un índice de desempeño fiscal municipal. A partir del índice se agruparon cinco niveles o categorías de desempeño municipales que comparten entre éstos resultados fiscales similares.
En función de los hallazgos del estudio, se afirma que para evaluar el desempeño fiscal de los municipios en un entorno diferenciado e implementar alguna política de mejora es primordial partir de evaluaciones categorizadas por subgrupo de municipios; y de esta manera, desarrollar estrategias más acordes y precisas según el nivel de desempeño fiscal de los municipios, que fortalecezcan la estructura financiera, disminuyan sus debilidades y corrijan ciertos problemas de externalidades de las transferencias en los gobiernos mexicanos.
1. Índice sintético para evaluar el desempeño fiscal
El desempeño en las administraciones públicas es un efecto de la transición de la Administración Pública tradicional y burocrática hacia la Nueva Gestión Pública o Neo-Gerencialismo, de acuerdo con el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD, 1998); así como con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1998), el cual debe evaluarse desde la perspectiva del Comité Científico del CLAD, quien plantea que los Estados latinoamericanos deben integrar sistemas sólidos de evaluación al desempeño para lograr transformar las actuales estructuras de la Administración Pública (Ospina, 2000).
La Nueva Gestión Pública (NGP1) se caracteriza por la orientación a resultados y la eficiencia en los trámites; busca aumentar la transparencia a través de la rendición de cuentas, su evaluación y monitoreo (González y Rodríguez, 2009). A partir de ahí, resulta justificable el análisis del comportamiento de las finanzas públicas, donde el desempeño fiscal es un determinante clave al evaluar los resultados fiscales de las entidades territoriales. En este sentido, las evaluaciones cobran importancia porque sus resultados permiten profundizar en las relaciones entre las acciones públicas y sus resultados, con ello facilitan a los gobiernos locales la adopción de acciones encaminadas a mejorar sus resultados y, a los diseñadores de políticas públicas, implementarlas con base en los resultados de los gobiernos en cuestión.
De acuerdo con Hernández-Torres (2002: 2) el desempeño es una noción estratégica, en la que se asocian las metas logradas y los recursos organizativos utilizados para este fin e “implica la consideración de un proceso organizacional, dinámica en el tiempo y refleja modificaciones del entorno organizativo, de las estructuras de poder y los objetivos”. A pesar de que el desempeño no es un concepto nuevo en la Administración Pública, sí implica un cambio de paradigma, donde la nueva tendencia pone énfasis en los resultados y la importancia de la medición del desempeño, el monitoreo y la evaluación (Gómez-Giraldo et al., 2013).
Tobón et al. (2012: 31) añaden que “el desempeño de los gobiernos no es solo el resultado de la gestión en materia de impuestos, sino también de ingresos y de la composición del gasto”. En ese entendido, el desempeño de los municipios debe contemplar, tanto la evaluación en materia de impuestos como de ingresos no tributarios, por ejemplo, las transferencias y la composición del gasto. Tal evaluación, de acuerdo con Ospina (2000), implica medir sistemáticamente, sobre una base continua en el tiempo, los resultados obtenidos por las instituciones y comparar los resultados a fin de elevar su eficiencia y productividad.
Llevar a cabo la evaluación al desempeño fiscal implica la revisión y el análisis de la literatura para definir una metodología a seguir; no obstante que no existe una claramente aceptada como la más adecuada. Dentro de las diferentes técnicas de mayor uso destacan: el análisis factorial, el análisis de distancia, la agregación de conjuntos difusos, la ponderación de distancias, el análisis envolvente de datos y el análisis de componentes principales. Autores como Roget-Martínez et al. (2005) utilizan el Análisis Envolvente de Datos para la construcción de índices sintéticos en la comparación regional de España; por su parte, Cázares-León et al. (2015) calcularon la eficiencia relativa de los municipios a través de Data Envelopment Analysis (DEA), análisis envolvente de datos, cuyos resultados permitieron conocer la relación entre las transferencias y la eficiencia relativa de los municipios. Mientras que Blancas-Peral et al. (2006) centraron la atención en los dos más utilizados, según la OCDE, la agregación aditiva ponderada y el método del producto ponderado, dichos estudios realizados en las provincias españolas. En América Latina, Gómez-Giraldo et al. (2013) elaboraron el índice sintético a través del Análisis de Componentes Principales, para conocer cómo ha sido el desempeño fiscal de los municipios. Otros como, Sánchez-Torres (2008) realizó una aproximación al modelo teórico para estimar el desempeño fiscal considerando variables institucionales, de políticas, de dependencia fiscal, de evolución del desempeño económico y social.
Después de revisar la literatura al respecto y considerando a Gómez-Giraldo (2013), el análisis de componentes principales y el análisis factorial son los métodos más usados en la construcción de índices sintéticos, diseñados para el tratamiento de grandes masas de datos transformando variables originales en componentes principales que no están correlacionados entre sí. Que a decir verdad son propicios para generar el índice de desempeño fiscal a nivel local. Dichos índices, según Roget et al. (2005) y Blancas-Peral et al. (2006), se han configurado como uno de los instrumentos de medición analítica más utilizados para la comparación regional.
Para ver la pertinencia del uso de índices sintéticos, primeramente se revisó la posibilidad de otros índices; por ejemplo, el índice de Gini y de Theil, usados para medir desigualdades regionales; el índice de concentración Herfindahl-Hirschman, para conocer la evolución de los desequilibrios regionales (Bonet-Moron y Meisel-Roca, 2017); sin embargo, otros estudios como los de González y Rodríguez (2009); Ossa-Giraldo (2014) y Restrepo y Moscoso (2013) han usado el índice sintético para evaluaciones de entes gubernamentales con intenciones similares a la del estudio.
Por lo anterior, es factible la utilización del índice sintético que, a diferencia de indicadores sencillos, resultan de combinar varios indicadores simples mediante un sistema de ponderación que jerarquiza los componentes (Gómez- Giraldo et al., 2013). De acuerdo con el glosario de términos estadísticos de la OCDE, los índices sintéticos son la combinación o agregación matemática de los indicadores que representan los distintos componentes del concepto que se pretende evaluar a partir de un sistema de partida, proporcionando una evaluación multidimensional del mismo. Mientras los indicadores hacen referencia a estadísticas no muy elaboradas, la información que se infiere de éstos es muy limitada (indicadores simples).
En su funcionalidad, el índice sirve como instrumento de medición de variables y permite reducir un número de factores a términos comparables entre sí, sustituyendo estos términos parciales por uno que represente a todo el conjunto (Bonnefoy y Armijo, 2005; Gómez-Giraldo et al., 2013). Es una herramienta aceptable para conjugar una serie de indicadores y sintetizarlos en uno solo de manera integral. Con esto es más viable tomar decisiones en relación con el manejo de las finanzas públicas subnacionales. Entre los estudios que han generado un índice sintético en diversas áreas, se encuentran Buesa-Blanco et al. (2013); Fernández-Pulido y Rivero-Sánchez (2012); Laxe-González y Palmero (2004); Laxe et al. (2004).
El índice sintético posibilita la evaluación al desempeño de instituciones gubernamentales a partir de una serie de variables o indicadores y mediante la técnica estadística de análisis factorial con método de extracción denominado análisis de componentes principales. Se reduce de la conglomeración de variables un factor, el cual se identifica como índice sintético. De acuerdo con Ossa-Giraldo (2014), el objetivo metodológico es sintetizar el conjunto de aspectos en uno integral, el cual se denomina índice sintético. Dicha metodología será explicada en el apartado de construcción del índice sintético mediante el análisis factorial a efecto de detallar dicho procedimiento y cómo a partir del suministro de datos resulta un índice evaluador.
2. Uso de variables o indicadores en la conformación del índice sintético
Una vez considerando la conveniencia y pertinencia del uso de índice sintético en evaluaciones al desempeño se establecerán las variables o indicadores simples a utilizarse para evaluar la gestión fiscal. Para lograrlo, es importante hacer una revisión literaria de la problemática que en materia fiscal han tenido las haciendas locales, y a partir de ahí determinar las variables convenientes para llevar a cabo la evaluación a su desempeño fiscal.
Los municipios han presentado una serie de incidencias en materia fiscal, por ejemplo, al llevar a cabo el análisis del desempeño fiscal de los gobiernos locales argentinos en el periodo 2003-2010, con el indicador de autofinanciamiento municipal encuentra que durante los siete años de análisis se ha reducido la capacidad de los gobiernos locales para financiar el gasto local, ya que mientras en 2003, los municipios podían cubrir casi 50% de los gastos totales con sus recursos, en 2010 sólo financian un tercio de los mismos (RedMuni, 2012). Sour y Girón (2007), bajo la hipótesis de que los municipios de México presentan evidencia del efecto flypaper, tras recibir las transferencias no condicionadas para la muestra de 2412 municipios de México encuentran evidencia de que el gasto público de los gobiernos es estimulado en mayor magnitud por las transferencias federales incondicionadas que por los aumentos en el nivel de ingreso de los individuos de la comunidad. A partir de estos estudios conviene revisar los indicadores -de capacidad fiscal y financiera- para saber cuál es la capacidad de los gobiernos para cubrir sus gastos propios con sus recursos, y -de autonomía financiera y tributaria- para conocer el grado de autonomía por parte de los gobiernos respecto a otras fuentes de financiamiento.
Otro indicador importante es la recaudación predial per cápita que muestra la recaudación promedio de dicho impuesto por cada habitante, ya que el estudio de Calva (2007) muestra un reducido esfuerzo de recaudación de los gobiernos locales, sobre todo en los estados menos desarrollados, como Chiapas y Oaxaca, en el sur del país; mientras que las regiones más ricas -norte, noroeste y centro con excepción del estado de Hidalgo-destaca el caso Nuevo León, el cual es el que más ha aumentado sistemáticamente su esfuerzo fiscal. Asimismo, encuentran que los municipios-capitales en regiones sur y península de Yucatán poseen un esfuerzo de recaudación bajo, mientras las capitales de las regiones norte, noroeste, centro (con excepción de Hidalgo) e incluso de las regiones de occidente (Jalisco) y noroeste (Sinaloa) ha presentado elevados grados de esfuerzo fiscal. Inclusive las unidades federativas que son eficientes en el cobro de impuestos cuentan con gobiernos municipales en las capitales con un elevado índice de esfuerzo fiscal de recaudación tributaria
El indicador de dependencia financiera, por su parte, permite conocer el grado de dependencia municipal respecto a transferencias condicionadas y no condicionadas (aportaciones y participaciones). El cual resulta ser importante incluirlo, por la evidencia de alta dependencia de las haciendas públicas municipales respecto a las transferencias federales. Particularmente, Cabrera-Castellanos y Valdés-Frías (2013) encuentran que los municipios de Quintana Roo en el periodo 2005-2008 tienen baja autonomía financiera dependiendo altamente de las transferencias (Lázaro Cárdenas, José María Morelos, Felipe Carrillo Puerto). Con ciertas excepciones, por ejemplo los municipios de Solidaridad y Benito Juárez tienen ingresos propios superiores a 55 y 52%, respectivamente. También la dependencia financiera municipal por ciertos aspectos políticos. En la literatura destaca Ibarra-Salazar et al. (2005), quienes realizan el análisis sobre 1813 municipios en 2005, en el cual relacionan el entorno político con el desempeño gubernamental municipal, medido precisamente con el grado de dependencia financiera.
Respecto al impacto de las transferencias sobre el esfuerzo fiscal resulta relevante el estudio de Romo de Vivar-Mercadillo et al. (2014), al analizar la relación entre la pereza fiscal y las transferencias condicionadas, encontraron que en el municipio de Morelia, Michoacán, durante el periodo 1980-2003, las transferencias condicionadas impactaron de manera negativa en la recaudación de los ingresos directos del gobierno municipal; es decir, se advierte la presencia de pereza fiscal en el municipio reduciendo el esfuerzo fiscal del gobierno, ya que prefiere las transferencias “gratuitas” provenientes del gobierno central, a los altos costos políticos y administrativos de incrementar sus propios ingresos (Raich, 2004).
El estudio de Ruiz-Porras y García-Vázquez (2014), realizado en 125 municipios de Jalisco en el periodo 2005-2011, refiere que las transferencias planeadas están inversamente relacionadas con el desarrollo municipal. Además que existe relación definida entre la transferencias con las preferencias políticas.
De los estudios anteriores, se deduce que es necesario manejar ciertos indicadores simples que en conjunto pudieran generar un índice sintético para evaluar los resultados de la gestión municipal, ya que es importante tener entes públicos más fortalecidos financieramente, como lo señala Bonet-Moron (2009), quien afirma que la autofinanciación local es importante para fortalecer la gobernabilidad, eficiencia y rendición de cuentas. Las diferentes fórmulas de transferencias fiscales adoptadas en América Latina carecen de los incentivos suficientes para alcanzar algunos estándares mínimos de prestación de servicios o una rendición de cuentas por resultados. Una gestión fiscal local permitirá conectar la responsabilidad del gasto con los ingresos propios, al superar una de las principales limitaciones que tiene el proceso de descentralización para alcanzar los beneficios esperados de la misma. Algunos argumentos para tal fin serían los siguientes: las administraciones locales podrán tener los fondos necesarios para apalancar mayores inversiones en su territorio en la medida en que se generen ingresos propios; una adecuada gestión fiscal potenciaría el acceso al mercado crediticio interno o externo, de acuerdo con las capacidades de cada territorio; mejorar la gestión local le permitiría al gobernante contar con los recursos para atender las necesidades particulares de sus ciudadanos y asumir las responsabilidades que le han sido asignadas; en este sentido, la localidad aumentaría su grado de autonomía.
Ahora bien, para establecer cómo se determina cada indicador simple es conveniente realizar una revisión literaria en este sentido. El indicador, capacidad financiera municipal lo construyen como el cociente entre aquellos ingresos que percibe el municipio a partir de la explotación de recursos propios y el total de gastos municipales (para este dato excluye las erogaciones por amortizaciones de deuda, así como aquellas erogaciones que correspondan a variaciones patrimoniales) (RedMuni, 2012).
El Órgano de Fiscalización Superior (2002) presenta una serie de indicadores de la gestión municipal, dentro de las cuales, la autonomía tiene campo en dos indicadores; el primero: la autonomía financiera -entendida como el cociente entre ingresos propios e ingresos totales- y la autonomía tributaria -como el cociente entre ingresos por impuestos e ingresos propios-. El primero, para determinar el grado de autonomía respecto a otras fuentes de financiamiento y, el segundo, mide el grado de presencia fiscal.
3. Los gobiernos locales y sus implicaciones en materia normativa en México
Un federalismo, de acuerdo con Conti (2004), es una alianza o unión de estados, donde “exista auténtica capacidad política para tomar decisiones autónomas por parte de aquellos gobiernos cuyo poder se circunscribe a un territorio determinado”, según Gimenez-Montero (2003: 20) y en opinión de Oates y Jiménez-Pérez (1977) es la forma óptima de gobierno. Watts (2001: 19) dice que “son entidades compuestas que constan de unidades constituyentes fuertes con sus respectivos gobiernos, un gobierno general fuerte, cada uno con poderes delegados por el pueblo a través de una constitución”.
Sobre su estructura, se dice que las partes que componen a la federación son divisiones territoriales que pueden recibir distintos nombres según su estructuración interna. En Suiza se les llama cantones y, en Canadá y Argentina, provincias, mientras en España reciben el nombre de Comunidades Autónomas. Para gobiernos locales, generalmente, se les atribuye el nombre de municipios.
Para el caso de México, la Constitución de 1824 fue pionera en establecer un gobierno federal en México; sin embargo; fue hasta que se emitió la Carta Magna de 1857, en la cual se integró un capítulo dedicado a las garantías individuales en el que se implantó la república federal. La Constitución de 1917 estableció la distribución de facultades entre federación y entidades federativas e impuso contribuciones a fin de cubrir el gasto público.
Por lo cual, el federalismo se constituye, de acuerdo con Gimenez-Montero (2003), en tres niveles: el gobierno federal comprende todo el territorio nacional y puede llamarse nivel central; el gobierno subnacional, el cual, dependiendo de cada caso concreto, puede denominarse autonómico, estatal o provincial; y el gobierno local se refiere a los territorios en los que se divide cada región, cuyo nombre frecuente es el municipal. En ese sentido, entiéndase como gobierno local al conjunto de municipios.
En este tenor, el vocablo municipio proviene del Latín munus capere, el primero se refiere a cargas u obligaciones, tareas y oficios, y la segunda, tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. Además existen otras concepciones, por ejemplo, para Robles-Martínez (2006: 26): “El municipio mexicano es una persona jurídica integrada por una asociación de vecindad asentada en una circunscripción territorial de una entidad; constituye un nivel de gobierno con capacidad jurídica, política y económica, para alcanzar sus fines y autogobernarse, con sujeción a un orden jurídico superior”. Por su parte, Quintana-Roldán (2011: 5) señala que es “la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que está regida por un ayuntamiento”.
Entonces el municipio, como nivel de gobierno, es la piedra angular del nuevo federalismo, implica el reconocimiento y separación de competencias entre Gobierno Federal y Estatal y, de éste último, con el municipal. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el municipio es reconocido como la base de división territorial de los estados, considerado como municipio libre e investido de personalidad jurídica que manejara su patrimonio conforme a la ley (artículo 115, párrafo I, II), pero carecen de soberanía y por consecuencia queda subordinado al estado de la república del cual forma parte (Fernández-Ruiz et al., 2001).
Las funciones y servicios públicos a cargo de los municipios están establecidos en el artículo 115 fracción III, las cuales son agua potable; alumbrado público; limpia; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines (con equipamiento); seguridad pública (términos del 21 constitucional); y las demás funciones según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, considerando su capacidad administrativa y financiera.
El mismo artículo 115 constitucional señala que el ingreso municipal se formará de rendimientos de los bienes que les pertenezcan, de las contribuciones y otros ingresos establecidos a su favor. Dentro de otros ingresos municipales de suma importancia se encuentran las participaciones y las aportaciones.
Esos ingresos son regulados en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), que coordina el sistema fiscal de la federación con las entidades federativas, así como con los municipios. La cual establece del capítulo I al V, la participación que corresponda a las entidades federativas y a los municipios en la recaudación federal participable. El capítulo V establece las aportaciones federales, como recursos transferidos a las haciendas públicas municipales, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos de cada aportación. Se introdujeron en la reforma fiscal de 1998, a partir de la propuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a fin de establecer mecanismos para descentralizar el gasto público federal a través de la transferencia de recursos y responsabilidades a los estados y municipios.
En consecuencia, los municipios en México están sujetos a una normatividad obligatoria que en todo caso los regula, en primera instancia, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Coordinación Fiscal, la cual coordina el sistema fiscal. Asimismo, la Ley de Disciplina Financiera de entidades federativas y municipios, la que establece los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a los municipios para el manejo sostenible de sus finanzas públicas.
En el manejo de las finanzas es de vital importancia la transparencia e información sobre el ejercicio del gasto; para esto la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria reglamenta todo, en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. Asimismo, Ley General de Contabilidad Gubernamental establece los criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera, a fin de lograr su adecuada armonización.
A nivel estatal, para el estado de Sinaloa, los municipios se sujetan a disposiciones como la Constitución Política del Estado de Sinaloa, la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Sinaloa, la Ley de Hacienda Municipal, que en su conjunto regulan el hacer y quehacer de la hacienda municipal, mismas que están en sintonía con las leyes de observancia federal.
4. La situación de los municipios del estado de Sinaloa, México
Sinaloa es uno de los 31 estados que integran los Estados Unidos Mexicanos; está ubicado en la región noroeste del país, limita al norte con Sonora y Chihuahua, al este con Durango, al sur con Nayarit y al oeste con el océano Pacífico. Es el estado agrícola más importante de México y cuenta con la segunda flota pesquera más grande del país. Se divide territorialmente en 18 municipios, su capital y municipio más poblado es Culiacán. A pesar de ser 18 municipios los que conforman el estado de Sinaloa, existen diferencias: 10 municipios, es decir, 56% están en la categoría de medio, alto y muy alto grado de marginación, lo que equivale a que solo 44% tenga bajo y muy bajo grado de marginación (Conapo, 2010). En cuanto al tamaño, de acuerdo con el Inegi, son cinco los municipios categorizados como municipios medianos (Ahome, Culiacán, Guasave, Mazatlán y Navolato) y los 13 restantes son municipios chicos (Angostura, Badiraguato, Concordia, Cosalá, Choix, Elota, Escuinapa, El Fuerte, Mocorito, El Rosario, Salvador Alvarado, San Ignacio y Sinaloa de Leyva).
Bajo el planteamiento de este estudio es preciso conocer la literatura respecto a los municipios de Sinaloa. Uno de los primeros trabajos con soporte empírico sobre los municipios de Sinaloa es el de Canavire-Bacarreza y Zuñiga-Espinoza (2015), quienes advierten que las transferencias tienen un efecto negativo en el predial. Considerando el periodo 1998-2008 con un modelo económico confluyen que las transferencias incondicionadas (del Fondo de Fomento Municipal) tienen una influencia negativa en la eficiencia recaudatoria del principal impuesto municipal, ya que a partir de la entrada de las mismas, los funcionarios públicos disminuyeron las tasas de dicho gravamen.
En el mismo sentido, Zúñiga-Espinoza (2010) evidencia el impacto de las transferencias condicionadas sobre el esfuerzo tributario del impuesto predial en los municipios de Sinaloa, ya que a partir del nacimiento de tales transferencias la recaudación de ese impuesto disminuyó. Por su parte, Reynaga-Valenzuela et al. (2009), al analizar la estructura de ingresos y gastos de los municipios de Culiacán y Ahome encontraron que la mayor parte de sus ingresos proviene de participaciones, aportaciones federales y estatales e impuestos. Para Culiacán también los aprovechamientos son significativos y para Ahome, la deuda.
Años después, las auditorías de desempeño realizadas por la Auditoría Superior del Estado para el 2014 brindan también un panorama de la situación fiscal de los municipios: a) Sólo tres ayuntamientos mantuvieron disponibilidad financiera suficiente al cierre 2014, para hacer frente a sus pasivos a corto plazo en tanto los 15 municipios restantes dejaron pasivos sin fuente de pago. b) Tres municipios tienen un nivel alto de desempeño: Ahome, Elota y Salvador Alvarado. Mientras en el nivel crítico están seis municipios con menos de 50 puntos: Sinaloa, Badiraguato, el Rosario, el Fuerte, Concordia, Navolato y Angostura. c) La variación en el desempeño de los municipios del 2013 al 2014 refieren que seis municipios mejoraron su desempeño en dicho periodo, en tanto los 12 restantes disminuyeron su desempeño. Con casos extremos como Concordia y Escuinapa, quienes disminuyen en 20 y 15 puntos, respectivamente. Estos fueron Sinaloa de Leyva (16.1), San Ignacio (12.2), El Fuerte (6.5), Salvador Alvarado (5.4), Cosalá (5), Elota (1.8) y la capital del estado (0.2).
5. Hacia la construcción de un índice sintético de desempeño fiscal, metodología
Los índices para las evaluaciones han cobrado importancia, sobre todo porque permiten combinar varios indicadores o variables en un sistema de ponderación que jerarquiza sus componentes; lo cual admite, entre otras cosas, sintetizar en un solo índice los resultados de una serie de componentes haciendo más fácil la categorización de los resultados, para este caso de las evaluaciones al desempeño fiscal de los gobiernos locales. El propósito de esta investigación fue evaluar el desempeño fiscal de los gobiernos locales a partir de la generación de un índice sintético de desempeño que permitió estimar cuantitativamente los resultados de la gestión local en un periodo determinado.
Se realizó investigación cuantitativa, recogiendo datos tanto de ingresos como de gastos de 18 municipios del estado de Sinaloa. La información se obtuvo del portal de Finanzas públicas municipales del Inegi para el periodo de estudio. La población se obtuvo de Censos poblacionales 2000 y 2010, así como del Conteo poblacional del 2005; el dato del 2014 se obtuvo de las proyecciones del Consejo Nacional de Población 2010-2014 (Conapo, 2010-2050).
El método de análisis utilizado fue el Análisis Factorial con método de extracción del Análisis de Componentes Principales, procesados en el software estadístico SPSS versión 17.0. Estos métodos fueron elegidos considerando que las técnicas de interdependencia se centran en la asociación entre las variables sin ninguna dependencia y resultan ser útiles para evaluar el desempeño fiscal de los gobiernos municipales porque la finalidad es obtener un índice proveniente del conjunto de indicadores; y es posible explicar el desempeño con menos variables.
El análisis factorial permitió la reducción de la dimensionalidad de los datos, ya que busca el número mínimo de dimensiones capaces de explicar el fenómeno, para este estudio el desempeño fiscal de los gobiernos locales.
Para el análisis de datos, primero se comprobó que éstos fueran apropiados en un análisis factorial a través de cuatro fases: primero se realizó un análisis subjetivo en la matriz de correlaciones; donde las altas correlaciones entre las variables indican que es posible agruparlas en grupos homogéneos a diferencia de las bajas correlaciones. Para nuestro análisis las variables mantuvieron altas correlaciones entre ellas. Segundo se aplicó el Índice Kaiser-Meyer-Olkin (KMO) y el test de Bartlett para verificar si las matrices de correlaciones eran matrices de identidad. Donde se observó si todos los coeficientes de la diagonal eran iguales a la unidad y los extremos a la diagonal iguales a 0. Tercero se verificó si el coeficiente KMO era mayor que 0.50 para poder considerar viable el análisis factorial. En nuestro estudio todos los años de análisis presentan la salida de SPSS un KMO mayor a 0.50. Y cuarto se realizó el test de Bartlett y se constató que el nivel de significancia sea menor a 0.05. En el estudio todos los años presentaron un nivel menor a 0.05, ya que si el valor estadístico es mayor a 0.05 se acepta la hipótesis de esfericidad y por tanto no fuera posible asegurar que el modelo factorial sea adecuado para explicar los datos. En nuestro estudio se pudo asegurar que el modelo factorial era adecuado para explicar los datos.
Una vez determinada la viabilidad de utilizar el análisis factorial para explicar los datos, se generó la matriz de coeficientes de las puntuaciones factoriales, es decir, el índice que explicará el desempeño fiscal de los gobiernos locales en un solo número. Donde los municipios con índices menores representan menor desempeño fiscal, y en contraste los municipios con índices mayores son porque su desempeño fiscal resulta ser mejor. Con el índice (factor) que generó el SPSS para cada uno de los municipios a lo largo de los años de estudio fue factible clasificar en cinco niveles el desempeño fiscal de los municipios, siendo los siguientes: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto desempeño fiscal. Dichos parámetros fueron atendidos según el Consejo Nacional de Población (Conapo, 2010).
Se utilizó el Análisis Factorial con método de extracción del Análisis de Componentes Principales, cuyo propósito es determinar los componentes principales que expliquen la mayor parte de variación de datos originales en unos pocos componentes principales. Considerando por una parte que ambos métodos ofrecen soluciones similares acorde a los objetivos buscados y, por otra parte, que el SPSS clasifica el método de componentes principales como parte del análisis factorial. En el presente estudio se procesaron los datos en el SPSS utilizando en análisis de componentes principales como parte del análisis factorial.
5.1. Descripción técnica del análisis factorial, método para el índice de desempeño
A continuación se presenta la descripción técnica del análisis factorial junto con los resultados obtenidos a la hora de aplicarlo en SPSS, utilizando el ACP como método de extracción. El ejemplo presentado corresponde al análisis factorial del 2000, mismo procedimiento que se realizó en el resto de los años y cuyos resultados aparecerán en el siguiente apartado.
Cuando se lleva a cabo el análisis factorial mediante SPSS lo primero a realizar es los estadísticos descriptivos donde se encuentra la media y la desviación estándar de las variables entrada (Tabla 1).
Tabla 1 Estadísticos descriptivos para el 2000
| Mean | Std. Deviation |
Analysis N |
|
| Autonomía financiera00 | 0.14371691 | 0.097783591 | 18 |
| Autonomía tributaria00 | 0.45367634 | 0.168800989 | 18 |
| Dependencia financiera total00 | 0.77596425 | 0.123885636 | 18 |
| Proporción de gasto corriente financiado con T00 | 0.76548075 | 0.167010016 | 18 |
| Capacidad Fiscal para cubrir gastos corrientes00 | 0.10796663 | 0.072278884 | 18 |
| Capacidad Fiscal para cubrir servicios personales00 | 0.19315342 | 0.124308501 | 18 |
| Capacidad Financiera para cubrir gastos corrientes00 | 0.22531277 | 0.140255401 | 18 |
| Capacidad Financiera para cubrir servicios personales00 | 0.39973162 | 0.232446667 | 18 |
| Gasto de inversión pública00 | 0.11649376 | 0.051401889 | 18 |
| Gasto corriente | 0.61559538 | 0.0911407 | 18 |
| Apalancamiento financiero00 | 0.06813834 | 0.079026263 | 18 |
| Gasto corriente dedicado a servicios personales00 | 0.55496924 | 0.094260633 | 18 |
| Discrecionalidad del gasto00 | 0.60655224 | 0.081393019 | 18 |
| Recaudación del predial per capita00 | 57.6339143 | 3.98E+01 | 18 |
| Dependencia financiera-TC00 | 0.31035073 | 0.052920616 | 18 |
Fuente: salida de SPSS, versión 17.0, Norusis (2008).
En la matriz aparecen los coeficientes de correlación y la significación de estos coeficientes, para lo cual es importante que todas las variables tengan al menos un coeficiente de correlación significativo en la matriz (Tabla 2). En el ejemplo del 2000 todas las variables son significativas. Posteriormente, dentro del análisis descriptivo también se obtiene la solución inicial, los coeficientes, el nivel de significación y la prueba de MO y la prueba de esfericidad de Bartlett; las salidas de SPSS para el 2000.
Tabla 2 Comunalidades para el 2000. Descriptive Statistics
| Mean | Std. Deviation |
Analysis N |
|
| Autonomía financiera00 | 0.14371691 | 0.097783591 | 18 |
| Autonomía tributaria00 | 0.45367634 | 0.168800989 | 18 |
| Dependencia financiera total00 | 0.77596425 | 0.123885636 | 18 |
| Proporción de gasto corriente financiado con T00 | 0.76548075 | 0.167010016 | 18 |
| Capacidad Fiscal para cubrir gastos corrientes00 | 0.10796663 | 0.072278884 | 18 |
| Capacidad Fiscal para cubrir servicios personales00 | 0.19315342 | 0.124308501 | 18 |
| Capacidad Financiera para cubrir gastos corrientes00 | 0.22531277 | 0.140255401 | 18 |
| Capacidad Financiera para cubrir servicios personales00 | 0.39973162 | 0.232446667 | 18 |
| Gasto de inversión pública00 | 0.11649376 | 0.051401889 | 18 |
| Gasto corriente | 0.61559538 | 0.0911407 | 18 |
| Apalancamiento financiero00 | 0.06813834 | 0.079026263 | 18 |
| Gasto corriente dedicado a servicios personales00 | 0.55496924 | 0.094260633 | 18 |
| Discrecionalidad del gasto00 | 0.60655224 | 0.081393019 | 18 |
| Recaudación del predial per capita00 | 57.6339143 | 3.98E+01 | 18 |
| Dependencia financiera-TC00 | 0.31035073 | 0.052920616 | 18 |
Fuente: salida de SPSS, versión 17.0, Norusis (2008).
De acuerdo con la comunalidad (Tabla 2) la proporción de su varianza puede ser explicada por el modelo factorial obtenido. El modelo explica 75.2% del gasto corriente; y 97.9% de autonomía financiera. Es posible explicar todas las variables porque el dato inicial es igual a 1 y tanto la peor como la mejor explicada son de alto porcentaje de interpretación.
Se utilizó el método de extracción de Componentes Principales; por defecto se extraen tanto factores como auto-valores mayores que 1 tiene la matriz analizada (Tabla 3). En nuestro ejemplo del 2000 hay tres auto-valores mayores que 1 por lo que el procedimiento extrae tres factores que consiguen explicar el 86.30% de la varianza de los datos originales.
Tabla 3 Varianza explicada para el 2000. Total Variance Explained
| Component | Initial Eigenvalues | Extraction Sums of Squared Loadings | ||||
| Total |
% of Variance |
Cumulative % |
Total |
% of Variance |
Cumulative % |
|
| 1 | 8.637 | 57.577 | 57.577 | 8.637 | 57.577 | 57.577 |
| 2 | 2.99 | 19.932 | 77.509 | 2.99 | 19.932 | 77.509 |
| 3 | 1.32 | 8.8 | 86.309 | 1.32 | 8.8 | 86.309 |
| 4 | 0.978 | 6.517 | 92.826 | |||
| 5 | 0.59 | 3.936 | 96.763 | |||
| 6 | 0.293 | 1.951 | 98.713 | |||
| 7 | 0.115 | 0.767 | 99.48 | |||
| 8 | 0.034 | 0.227 | 99.707 | |||
| 9 | 0.021 | 0.141 | 99.848 | |||
| 10 | 0.016 | 0.107 | 99.955 | |||
| 11 | 0.004 | 0.028 | 99.984 | |||
| 12 | 0.001 | 0.01 | 99.993 | |||
| 13 | 0.001 | 0.004 | 99.997 | |||
| 14 | 0 | 0.002 | 99.999 | |||
| 15 | 7.97E-05 | 0.001 | 100 | |||
Fuente: salida de SPSS, versión 17.0, Norusis (2008).
En la medida de adecuación muestral de Kaiser-Meyer-Olkim y prueba de esfericidad de Bartlett los resultados para el 2007 (Tabla 4) señalan un valor KMO mayor a 0.58 con lo cual sí es pertinente utilizar el análisis factorial con esos datos; por su parte, la prueba de esfericidad de Bartlett el nivel crítico (Sig.) es menor a 0.05 pudiendo rechazar la hipótesis nula de esfericidad y, en consecuencia, podemos asegurar que el modelo factorial es adecuado para explicar los datos siendo el resultado (Sig.) es .000.
Tabla 4 Prueba KMO y Bartlett para el 2000. KMO and Bartlett’s Test
| Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy. | .584 | |
| Bartlett’s Test of Sphericity | Approx. Chi-Square | 543.936 |
| Df | 105 | |
| Sig | .000 | |
Fuente: salida de SPSS, versión 17, Norusis (2008).
En el caso analizado se obtiene un coeficiente KMO de 0.584, por lo que se podrían considerar viable la realización del análisis factorial ubicándose en el grupo de regulares. Adicionalmente, al realizar el test de Bartlett se obtiene un valor sig. menor a 0.05, por consiguiente, se rechaza la hipótesis nula de que la matriz de correlaciones es una matriz de identidad; con ello se concluye que es aconsejable llevar a cabo el análisis factorial.
Enseguida, la matriz de componentes que contiene las correlacione entre las variables originales y cada uno de los factores. Se observa que el SPSS arrojó tres componentes para el 2000 (Tabla 5). El primer factor está constituido por la autonomía y dependencia financiera, proporción de gasto corriente financiado con transferencias, capacidad fiscal para cubrir los gastos corrientes y servicios personales y la recaudación del predial per cápita. El segundo por el gasto corriente, apalancamiento financiero y discrecionalidad del gasto; el tercero por gasto corriente dedicado a servicios personales.
Tabla 5 Componentes principales por factor para el 2000. Component Matrixa
| Component | |||
| 1 | 2 | 3 | |
| Autonomía financiera00 | 0.943 | 0.237 | 0.076 |
| Autonomía tributaria00 | 0.46 | -0.586 | -0.348 |
| Dependencia financiera total00 | -0.891 | 0.375 | -0.159 |
| Dependencia financiera-TC00 | -0.785 | -0.134 | -0.239 |
| Proporción de gasto corriente financiado con T00 | -0.951 | -0.004 | 0.158 |
| Capacidad Fiscal para cubrir gastos corrientes00 | 0.949 | -0.156 | 0.096 |
| Capacidad Fiscal para cubrir servicios personales00 | 0.918 | -0.219 | -0.2 |
| Capacidad Financiera para cubrir gastos corrientes00 | 0.945 | 0.116 | 0.181 |
| Capacidad Financiera para cubrir servicios personales00 | 0.943 | 0.086 | -0.088 |
| Gasto de inversión pública00 | -0.632 | -0.086 | 0.381 |
| Gasto corriente | 0.413 | 0.748 | -0.327 |
| Apalancamiento financiero00 | 0.097 | -0.91 | 0.117 |
| Gasto corriente dedicado a servicios personales00 | 0.326 | 0.198 | 0.854 |
| Discrecionalidad del gasto00 | 0.267 | 0.937 | -0.022 |
| Recaudación del predial per capita00 | 0.969 | -0.165 | 0.007 |
Fuente: salida de SPSS, versión 17, Norusis (2008).
El análisis de extracción, para analizar la matriz de correlaciones, visualizar la solución factorial sin rotar y el gráfico de sedimentación (Figura 1). Este gráfico de sedimentación sirve para determinar el número óptimo de factores, observándose tres componentes.
Enseguida se genera la matriz de coeficientes de las puntuaciones factoriales para cada uno de los municipios del estado de Sinaloa en el año de estudio; el factor generado (Figura 2) permite ordenar los municipios de menor a mayor (o viceversa) desempeño fiscal.
Figura 2 Factor de índice de desempeño fiscal generado para el 2000
| Clave | Municipio |
Índice de desempeño |
Clave | Municipio |
Índice de desempeño |
| 25001 | Ahome | 1.40115 | 25010 | El Fuerte | 0.15947 |
| 25002 | Angostura | 0.57153 | 25011 | Guasave | 0.7188 |
| 25003 | Badiraguato | -1.56919 | 25012 | Mazatlán | 1.94586 |
| 25004 | Concordia | -0.82296 | 25013 | Mocorito | -0.27088 |
| 25005 | Cosalá | -0.90623 | 25014 | El Rosario | -0.43551 |
| 25006 | Culiacán | 1.32728 | 25015 | Salvador Alvarado | 0.73215 |
| 25007 | Choix | -1.34303 | 25016 | San Ignacio | -1.06202 |
| 25008 | Elota | 0.1807 | 25017 | Sinaloa de Leyva | -0.60839 |
| 25009 | Escuinapa | -0.52193 | 25018 | Navolato | 0.50319 |
Fuente: elaboración propia con los datos generados de SPSS, versión 17.0, Norusis (2008).
Finalmente, con el factor generado del análisis factorial se procedió a la clasificación en cinco categorías del desempeño fiscal; categorías de muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto desempeño fiscal (Tabla 6).
Tabla 6 Nivel de desempeño fiscal de los municipios en Sinaloa por categorías, 2000
| Muy bajo | Bajo | Medio | Alto | Muy alto | ||||||
| 2000 | Badiraguato | -1.56919 | Cosalá | -0.90623 | El Rosario | -0.43551 | Navolato | 0.50319 | Culiacán | 1.32728 |
| Choix | -1.34303 | Concordia | -0.82296 | Mocorito | -0.27088 | Angostura | 0.57153 | Ahome | 1.40115 | |
| San Ignacio | -1.06202 | Sinaloa de | -0.60839 | El Fuerte | 0.15947 | Guasave | 0.7188 | Mazatlán | 1.94586 | |
| Leyva | ||||||||||
| Escuinapa | -0.52193 | Elota | 0.1807 | Salvador | 0.73215 | |||||
| Alvarado | ||||||||||
Fuente: elaboración propia con base en el factor generado del análisis factorial del 2000.
Los datos suministrados en el SPSS con los cuales se llevó a cabo el análisis factorial provinieron de una serie de variables fiscales que se consideraron pertinentes para explicar el desempeño fiscal de los gobiernos locales (Tabla 7).
Tabla 7 Variables del Análisis de Componentes Principales en el estudio estadístico
| Area | Indicador | Operacional | Interpretación |
| Autonomía | Financiera | Recursos propios / ingresos totales | Grado de autonomía de los gobiernos respecto a otras fuentes de financiamiento |
| Tributaria | Impuestos/recursos propios | Mide el grado de presencia fiscal en los gobiernos locales | |
| Dependencia | Financiera | Transferencias condicionadas/ingresos totales | Grado de dependencia de los gobiernos respecto a transferencias condicionadas |
| Transferencias no condicionadas/ingresos totales | Grado de dependencia de los gobiernos respecto a transferencias no condicionadas | ||
| Transferencias no condicionadas/gasto corriente | Proporción del gasto corriente financiado con transferencias no condicionadas | ||
| Capacidad | Fiscal | Impuestos/gastos corrientes | Capacidad de los gobiernos para cubrir sus gastos con sus propias contribuciones |
| Impuestos/servicios personales | Capacidad de los gobiernos para cubrir los gastos de servicios personales con sus propias contribuciones | ||
| Financiera | Ingresos propios/gasto corriente | Capacidad de los gobiernos para cubrir sus gastos con recursos de su propia recaudación | |
| Ingresos propios/servicios personales | Capacidad de los gobiernos para cubrir los gastos de servicios personales con recurso de su propia recaudación | ||
| Inversión | Municipal | Gasto en inversión/gasto total | Muestra el porcentaje del gasto dedicado a la inversión pública |
| Deuda | Apalancamiento financiero | Endeudamiento total del año/gasto total | Grado de utilización del crédito para financiamiento del gasto |
| Discrecionalidad | Del gasto | Servicios personales/gasto corriente | Muestra el porcentaje del gasto corriente dedicado a servicios personales |
| (Recursos propios + participaciones)/gasto total | Capacidad de decisión de los gobiernos para ejercer el gasto | ||
| Recaudación | Predial | Recaudación anual del predial/población total | Recaudación del predial per cápita |
Fuente: elaboración propia en base al Órgano de Fiscalización Superior (2002).
5. Resultados
La construcción de índices sintéticos a partir de una serie de indicadores simples permite medir cuantitativamente los resultados de la gestión municipal, respecto a su desempeño fiscal en un periodo determinado. Es una herramienta aceptable y válida, dadas las necesidades de la nueva gestión pública; donde además de transparentar el uso de los recursos, es vital llevar buen manejo de los mismos. De tal modo que, tener un índice sintético que conjunte los resultados de varios indicadores simples permitirá tomar decisiones con base en los resultados de la gestión municipal, es decir, categorizar a los municipios podría ser considerado para la toma de decisiones si se tiene en cuenta que cada subgrupo comparte ciertas características que los hace similares entre sí.
Para el 2000 (Tabla 8), los cinco municipios con menor factor de desempeño fueron Badiraguato, Choix, San Ignacio, Cosalá y Concordia, en tanto los mejores cinco fueron Mazatlán, Ahome, Culiacán, Salvador Alvarado y Guasave. Para el 2005, los municipios con menor desempeño siguieron siendo los mismos, por su parte, las cinco mejores posiciones las ocuparon nuevamente Mazatlán, Culiacán, Ahome, Salvador Alvarado y agregándose en este año, Angostura quien ocupó la tercera posición.
Tabla 8 Factor de desempeño fiscal y ranking de los municipios de Sinaloa, periodo 2000-2014
| Municipios | 2014 | 2013 | 2012 | 2011 | 2010 | 2009 | 2008 | 2007 | ||||||||
| Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | |
| Badiraguato | -1.32398 | 18 | -0.7393 | 16 | -1.0711 | 15 | -1.0057 | 16 | -1.54531 | 18 | -0.6428 | 14 | -1.1716 | 18 | -1.5241 | 18 |
| Choix | -1.12971 | 17 | -2.3151 | 18 | -1.1401 | 18 | -0.8414 | 15 | -0.75219 | 15 | -0.5489 | 11 | -0.8195 | 14 | -0.9645 | 15 |
| Cósala | -0.98917 | 16 | 0.1324 | 9 | -1.1194 | 16 | -0.6591 | 12 | -1.17586 | 17 | -0.57 | 12 | -0.8379 | 15 | -0.2974 | 9 |
| Concordia | -0.87331 | 15 | 0.0872 | 10 | -1.1272 | 17 | -1.2883 | 18 | -0.85812 | 16 | -1.1577 | 18 | -0.8515 | 16 | -0.9766 | 16 |
| El Rosario | -0.72339 | 14 | -0.0659 | 13 | -0.387 | 11 | -0.2595 | 10 | -0.59787 | 13 | -0.811 | 16 | -0.5578 | 12 | -0.587 | 14 |
| San Ignacio | -0.70348 | 13 | -0.169 | 15 | -0.2202 | 8 | -1.0176 | 17 | -0.42155 | 10 | -0.802 | 15 | -0.9763 | 17 | -1.0472 | 17 |
| Sinaloa de Leyva | -0.55829 | 12 | -0.0775 | 14 | -0.8029 | 14 | -0.6997 | 14 | -0.67955 | 14 | -0.6153 | 13 | -0.4838 | 11 | -0.4505 | 12 |
| El Fuerte | -0.3489 | 11 | -0.0506 | 11 | -0.2903 | 10 | -0.2357 | 9 | -0.5101 | 11 | -0.0021 | 8 | -0.192 | 8 | -0.3317 | 10 |
| Mocorito | -0.33169 | 10 | -2.3151 | 17 | 0.77049 | 4 | -0.2119 | 8 | 0.05802 | 9 | -0.9598 | 17 | -0.6455 | 13 | -0.5141 | 13 |
| Escuinapa | -0.15827 | 9 | -0.0509 | 12 | -0.4112 | 13 | -0.6648 | 13 | -0.53436 | 12 | -0.3322 | 9 | -0.3599 | 9 | -0.3932 | 11 |
| Elota | -0.00616 | 8 | 0.3002 | 6 | -0.3894 | 12 | -0.3869 | 11 | 0.07172 | 8 | -0.5432 | 10 | -0.4253 | 10 | -0.2134 | 8 |
| Salvador Alvarado | 0.33627 | 7 | 0.2838 | 8 | -0.0013 | 7 | 0.45007 | 6 | 0.19848 | 7 | 0.1138 | 7 | 0.25913 | 7 | 0.42836 | 7 |
| Angostura | 0.45269 | 6 | 0.2894 | 7 | -0.2273 | 9 | 0.47463 | 5 | 0.70918 | 4 | 0.5986 | 4 | 0.74453 | 4 | 0.66356 | 4 |
| Navolato | 0.51134 | 5 | 0.4799 | 5 | 0.52393 | 6 | 0.64702 | 4 | 0.25864 | 6 | 0.3338 | 6 | 0.34161 | 6 | 0.51518 | 6 |
| Guasave | 0.5353 | 4 | 0.5055 | 4 | 0.66066 | 5 | 0.32859 | 7 | 0.53926 | 5 | 0.4638 | 5 | 0.58929 | 5 | 0.53736 | 5 |
| Culiacán | 1.50396 | 3 | 0.9913 | 3 | 1.31082 | 3 | 1.72837 | 2 | 1.90607 | 2 | 2.572 | 1 | 1.90037 | 2 | 1.43485 | 3 |
| Ahome | 1.5365 | 2 | 0.9968 | 2 | 1.86711 | 2 | 1.41578 | 3 | 1.28822 | 3 | 1.2414 | 3 | 1.24643 | 3 | 1.45442 | 2 |
| Mazatlán | 2.2703 | 1 | 1.717 | 1 | 2.05444 | 1 | 2.22615 | 1 | 2.04533 | 1 | 1.6614 | 2 | 2.23964 | 1 | 2.26586 | 1 |
| Municipios | 2006 | 2005 | 2004 | 2003 | 2002 | 2001 | 2000 | |||||||||
| Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | Factor | Posición | |||
| Badiraguato | -1.31843 | 18 | -1.294 | 18 | -1.4509 | 17 | -1.3893 | 18 | -1.34724 | 18 | -0.939 | 13 | -1.5692 | 18 | ||
| Choix | -1.03064 | 17 | -1.0046 | 17 | -1.5178 | 18 | -1.3723 | 17 | -1.32796 | 17 | -1.1808 | 17 | -1.343 | 17 | ||
| Cósala | -0.45735 | 11 | -0.8412 | 14 | -0.778 | 14 | -0.7584 | 16 | -0.81462 | 15 | -1.2126 | 18 | -0.9062 | 15 | ||
| Concordia | -0.81141 | 15 | -0.8459 | 15 | -0.8407 | 16 | -0.7392 | 15 | -0.77278 | 14 | -0.9861 | 14 | -0.823 | 14 | ||
| El Rosario | -0.52152 | 12 | -0.6359 | 12 | -0.238 | 10 | -0.3928 | 11 | -0.07044 | 9 | -0.6163 | 12 | -0.4355 | 11 | ||
| San Ignacio | -0.91299 | 16 | -0.8676 | 16 | -0.818 | 15 | -0.724 | 14 | -1.02019 | 16 | -1.0899 | 15 | -1.062 | 16 | ||
| Sinaloa de Leyva | -0.76251 | 14 | -0.4829 | 11 | -0.727 | 13 | -0.5815 | 12 | -0.63285 | 13 | -0.4485 | 11 | -0.6084 | 13 | ||
| El Fuerte | -0.35526 | 9 | -0.2461 | 8 | -0.1867 | 9 | -0.0666 | 9 | 0.10145 | 8 | 0.2983 | 8 | 0.15947 | 9 | ||
| Mocorito | -0.53461 | 13 | -0.3604 | 10 | -0.4209 | 11 | -0.611 | 13 | -0.55041 | 12 | -0.1441 | 10 | -0.2709 | 10 | ||
| Escuinapa | -0.37728 | 10 | -0.638 | 13 | -0.5358 | 12 | -0.3354 | 10 | -0.50781 | 11 | -1.1444 | 16 | -0.5219 | 12 | ||
| Elota | -0.2102 | 8 | -0.2893 | 9 | 0.37258 | 8 | -0.042 | 8 | -0.22442 | 10 | -0.0268 | 9 | 0.1807 | 8 | ||
| Salvador Alvarado | 0.70581 | 4 | 0.4517 | 6 | 0.65162 | 5 | 0.7598 | 4 | 0.92845 | 4 | 0.588 | 7 | 0.73215 | 4 | ||
| Angostura | 0.35223 | 7 | 1.5467 | 3 | 0.68214 | 4 | 0.11229 | 7 | 0.67766 | 5 | 0.8225 | 5 | 0.57153 | 6 | ||
| Navolato | 0.42108 | 5 | 0.1781 | 7 | 0.45814 | 7 | 0.3224 | 6 | 0.4035 | 6 | 0.7139 | 6 | 0.50319 | 7 | ||
| Guasave | 0.395 | 6 | 0.5193 | 5 | 0.52648 | 6 | 0.50466 | 5 | 0.18074 | 7 | 0.9046 | 4 | 0.7188 | 5 | ||
| Culiacán | 1.82132 | 2 | 1.7671 | 2 | 1.87288 | 1 | 1.89671 | 2 | 1.64086 | 2 | 1.3518 | 3 | 1.32728 | 3 | ||
| Ahome | 1.40762 | 3 | 1.2287 | 4 | 1.19959 | 3 | 1.41295 | 3 | 1.26856 | 3 | 1.3538 | 2 | 1.40115 | 2 | ||
| Mazatlán | 2.18914 | 1 | 1.8142 | 1 | 1.75026 | 2 | 2.00353 | 1 | 2.0675 | 1 | 1.7556 | 1 | 1.94586 | 1 | ||
Fuente: elaboración propia con factores de salida del SPSS en el análisis factorial, Norusis (2008).
Para el 2010 (Tabla 8), los cinco con menor factor de desempeño fueron Badiraguato, Cosalá, Concordia, Choix y Sinaloa de Leyva y las mejores cinco posiciones las ocuparon en el siguiente orden: Mazatlán, Culiacán, Ahome, Angostura y Guasave. En el 2014, los cinco con menor factor fueron Badiraguato, Choix, Cosalá, Concordia y El Rosario; por su parte, Mazatlán ocupó la primera posición, seguido de Ahome, Culiacán, Guasave y Navolato.
A pesar de las bondades de obtener un factor que permita identificar la posición que ocupa cada uno de los municipios en el desempeño fiscal, resulta necesario categorizar su desempeño en los cinco niveles. Al respecto se tiene:
El grupo de muy bajo desempeño fiscal en 2000, 2002, 2005 y 2006 se conformó por los municipios de Badiraguato, Choix y San Ignacio; en 2001, por Cosalá, Choix y Escuinapa; en 2003, por Badiraguato, Choix y Cosalá; en 2004, por Choix, Badiraguato y Concordia; en 2007, 2008 y 2011, por Badiraguato, San Ignacio y Concordia; en 2009, por Concordia, Mocorito y el Rosario; en 2010, por Badiraguato, Cosalá y Concordia; en 2012, por Choix, Concordia y Cosalá; en 2013, por Choix, Mocorito y Badiraguato, y en 2014, por Badiraguato, Choix y Cosalá.
El grupo de muy alto desempeño fiscal del periodo 2000-2014 estuvo conformado por los municipios de Mazatlán, Ahome y Culiacán.
Desde el punto de vista territorial se observó que los mapas del periodo 2000-2014 (Figura 3, 4 y 5), con excepción del mapa del 2005 muestran que los municipios con MADF fueron Ahome, Mazatlán y Culiacán (municipios en el mapa de color verde bandera). Por su parte, en el grupo de los municipios con ADF (color verde bajo) figuran Guasave, Angostura, Navolato y Salvador Alvarado con excepción del 2005, 2012 y 2013.
Fuente: elaboración propia en ArcGis, con base al análisis factorial, Wong y W. S. (2005).
Figura 3 Desempeño fiscal de los gobiernos locales: municipios de Sinaloa, 2000
Fuente: elaboración propia en ArcGis, con base al análisis factorial, Wong y W. S. (2005).
Figura 4 Desempeño fiscal de los gobiernos locales: municipios de Sinaloa, 2010
Fuente: elaboración propia en ArcGis, con base al análisis factorial, Wong y W. S. (2005).
Figura 5 Desempeño fiscal de los gobiernos locales: municipios de Sinaloa, 2014
Asimismo, los municipios de MDF (municipio de color amarillo), en el mismo periodo fueron muy recurrentes El Fuerte, Mocorito, Elota, El Rosario, y para el 2014, también Escuinapa. En la categoría de BDF y MBDF (municipios de color rosa y tinto) son muy recurrentes los municipios de Choix, Sinaloa de Leyva, Badiraguato, Cosalá, San Ignacio y Concordia y en algunos años Escuinapa (Figura 3).
La zona centro, centro-norte y parte del norte del estado de Sinaloa presentan los mejores resultados del IDF. Esto es, del municipio de Culiacán -ubicado en el centro del estado- hasta Ahome pasando por Navolato, Angostura, Guasave y Salvador Alvarado -ubicados en el norte y centro norte del estado y que a su vez colindan con la costa del Pacífico- son los más favorecidos en la evaluación a su desempeño fiscal. Del sur de Sinaloa, sólo Mazatlán repunta en los resultados. Las zonas del centro-sur (Elota y Cosalá); del sur (San Ignacio, Rosario y Escuinapa); del noroeste (Mocorito, Badiraguato, Sinaloa de Leyva y Choix) y parte del norte (El Fuerte) presentan los más bajos resultados del IDF.
Es decir, geográficamente, las zonas del centro, centro-norte y parte del norte del estado de Sinaloa tienen mayor repunte en los resultados; por el contrario, la zona sur (con excepción de Mazatlán), centro-sur, noroeste y parte del norte muestran resultados menos favorecidos en la evaluación (Figura 3, 4 y 5).
Lo anterior da pauta para señalar que al parecer la posición geográfica de los municipios de Sinaloa influye en los resultados del índice de desempeño fiscal y que, a su vez, permite identificar que las zonas más vulnerables de acuerdo al índice de marginación son también las de menor desempeño fiscal.
Además, conviene mencionar que el índice sintético muestra un parámetro comparativo en términos cuantitativos que evalúa la gestión no sólo de los recursos propios de dichas entidades gubernamentales, sino de todos sus ingresos, dentro de los cuales las transferencias son las más importantes.
El desempeño fiscal de los municipios en Sinaloa tiene diferentes comportamientos, por ello, categorizarlos en cinco niveles de desempeño es útil para establecer una caracterización territorial. Las categorías se clasificaron en niveles de desempeño fiscal: i) muy alto, ii) alto, iii) medio, iv) bajo y v) muy bajo (Tabla 9).
Tabla 9 Características principales del desempeño fiscal de los municipios por categoría
| Nivel de desempeño | Características del desempeño fiscal |
| Muy alto | Corresponde a los municipios que gozan de finanzas saludables y altas recaudaciones de ingresos propios que les permite cubrir más de 50% de sus gastos corrientes; sus recursos propios son más de 30% en contrapartida con los recursos de las transferencias. Estos municipios generan la mayor recaudación del predial, pues su mayor fuente de financiamiento propia son los tributarios que representan casi 60% de ellos. Tienen mejores condiciones de solvencia financiera. |
| Alto | Son los municipios cuya situación es similar a los del nivel de muy alto desempeño, pero la magnitud de los coeficientes es menor. La recaudación de ingresos propios les permite cubrir alrededor de 30% de sus gastos corrientes; sus recursos propios son 20% más en contrapartida con los recursos de las transferencias. Generan menor recaudación del predial a la anterior categoría pero siguen siendo los tributarios su mayor fuente de financiamiento con 56% de ellos. |
| Medio | Corresponde a los municipios que tienen dificultades para cubrir sus gastos corrientes, dependen de manera importante de las transferencias, más del 80%. Son municipios que recaudan por habitante 70 pesos menos de cada 100 recaudados en los de MADF. Aunque su principal fuente de financiamiento propia sigue siendo los tributarios en 52%, tienen baja capacidad para cubrir sus gastos corrientes. |
| Bajo | Entre éstos se encuentran los municipios altamente dependientes de las transferencias y con posibilidad de incumplir los gastos corrientes porque su capacidad tributaria para cubrirlos no alcanza ni 7%; tienen alta debilidad en la recaudación del predial por habitante, con 80 pesos menos de cada 100 recaudados en los MADF. Su principal fuente de ingresos son los no tributarios, pues desaprovechan el potencial de recaudación del impuesto predial. Se requieren atención especial para garantizar su solvencia financiera a largo plazo. |
| Muy bajo | Estos municipios presentan dificultades para garantizar el pago de los gastos corrientes y de servicios personales, así como muy alta dependencia de las transferencias, en más de 95%. Tienen muy baja recaudación del predial por habitante, con 90 pesos menos de cada100 recaudados en los MADF. Solamente una cuarta parte de sus propios ingresos proviene de los impuestos, su principal financiamiento son los no tributarios. Son entidades que requieren mayor atención si se quiere garantizar su sostenibilidad a largo plazo. Cualquier desequilibrio financiero les afectaría en gran medida. |
Fuente: elaboración propia con base en los resultados obtenidos de la categorización de desempeño.
El comportamiento de los municipios en Sinaloa varía notablemente según el nivel de desempeño fiscal en el cual están agrupados. Los municipios de muy alto desempeño fiscal tienen mayor esfuerzo recaudatorio, que les permite tener capacidad financiera para cubrir sus gastos corrientes aunque no 100% de los mismos, sí más de 50%, lo cual refleja su autonomía financiera, pues son los menos dependientes de las transferencias. El desempeño fiscal de los gobiernos municipales es menor en la medida que disminuye el esfuerzo recaudatorio, la capacidad financiera para cubrir gastos corrientes, la autonomía financiera y aumenta la dependencia hacia las transferencias.
Conclusiones
A partir de la evidencia expuesta, se observa que el índice de evaluación sintetiza los resultados de una serie de indicadores y lo presenta con un factor generado a través del análisis factorial. Es importante destacar que la construcción de un índice ofrece la posibilidad de determinar numéricamente los resultados de la gestión de los gobiernos en un periodo determinado.
Asimismo, es posible dar seguimiento a la gestión gubernamental, ya que al utilizar los indicadores de desempeño, el análisis factorial respectivo que deriva en el índice de evaluación fiscal de cada año, se observa y analiza la evolución de los entes evaluados durante el periodo. De esta forma se pueden tomar decisiones a partir del conocimiento de los resultados; ya que la evaluación es un paso para mejorar la gestión. Un ente evaluado con este tipo de parámetros puede tomar decisiones con base en resultados y con esto mejorar su gestión fiscal.
En este sentido, surge la categorización de desempeño fiscal, el cual permite contar con un panorama por grupo de municipios que comparten ciertas características y tienen similitudes en el manejo de sus finanzas. Por lo cual, conocer y aceptar las diferencias que se suscitan entre grupos de municipios da pauta a implementar estrategias para mejorar los resultados de todas las categorías de desempeño fiscal. Esa categorización impacta en todo caso en el principio de equidad horizontal de federalismo fiscal sin irrumpir su esencia, ya que la evaluación es homogénea para todos los municipios, no así, las medidas correctivas que se pueden implementar en virtud de reconocer las diferencias por categoría de municipios.
Los resultados obtenidos del análisis por categorías de municipios apoya la hipótesis planteada: los municipios que operan con más baja recaudación de predial tienen limitada capacidad financiera para cubrir sus gastos corrientes, por consiguiente, su autonomía financiera es casi nula, tienen una alta dependencia hacia las transferencias y su principal fuente de recursos propios son los no tributarios, por ello, tendrán menor desempeño fiscal. Por su parte, los municipios con mejor recaudación del predial tienen más capacidad financiera para cubrir sus gastos corrientes, así como mayor autonomía financiera y menor dependencia hacia las transferencias y su principal fuente de recursos propios son los tributarios.
Por otra parte, es relevante mencionar que la metodología empleada para el análisis cobra pertinencia, pues permite agrupar y reducir el número de indicadores para explicar el desempeño fiscal en términos de un factor o índice que interprete el fenómeno; otra bondad de la metodología es la posibilidad de categorizar en cinco niveles: muy bajo, medio, alto y muy alto desempeño fiscal. Incluso el diseño del índice de desempeño fiscal puede conformarse por una serie de indicadores o fiscales medibles como la autonomía, la dependencia financiera y la capacidad fiscal, entre otras.
